Istituzioni Di Diritto Pubblico (diritto dell'economia) 2° parte

Diritto pubblico 2° parte: diritto amministrativo

Quando privati interagiscono tra di loro si applica il diritto privato, mentre quando il privato si rapporta con la p.a. si applica il diritto amministrativo.

Che cos’è?

La P.A. è l’insieme degli apparati pubblici (non statali), il cui compito è quello di svolgere attività di svolgimento dell’interesse generale, che rispondono ai bisogni della collettività. P.a. che dipende dallo stato = statale. P.a. che dipende dagli enti territoriali = regioni, province, comuni. A entrambe si applica il diritto amministrativo.

L’attività amministrativa italiana nasce nell’800, importata dal modello organizzativo francese. Nasce con una funzione autoritativa (imperativa): la p.a. nasce come una autorità che dà comandi ai privati, e che quindi detiene un potere sovraordinato ai cittadini. Questa mancanza di parità si manifesta poiché la p.a. è chiamata a svolgere un interesse generale e deve quindi collocarsi in una posizione sovraordinata rispetto a coloro che deve disciplinare, i cittadini.

Nel corso degli anni, la p.a., ha continuato a svolgere l’attività di tipo autoritativo, ma si è affiancata una nuova funzione, l’amministrazione di prestazione: la p.a. deve sviluppare un apparato in grado di erogare determinate prestazioni, attività, comportamenti, servizi verso i più bisognosi e deboli. La funzione autoritativa diventa secondaria.

La nuova funzione di prestazione ha modificato il modo di relazionarsi della p.a. con i cittadini, non è più rilevante il potere, bensì l’erogazione della prestazione (es. istruzione, la p.a. deve organizzare una struttura scolastica che permetta di fruire il servizio dell’istruzione; visita medica; erogazione pensioni, pulizia strade, illuminazione).

Art. 97

Comma 1: contiene i tre principi fondamentali. Il primo ci dice che l’attività della p.a. è soggetta ad una riserva di legge (la interpretiamo come una riserva di legge relativa, e non assoluta, ovvero che deve essere data con la disciplina del parlamento): la legge deve fissare solo i principi generali degli apparati pubblici, l’organizzazione interna può essere determinata con norme regolamentari (fonti secondarie).

Da questa disposizione desumiamo il principio di legalità: tutta la p.a. deve essere sempre conforme, rapportata e ligia a ciò che la legge gli impone e deve rispettare i confini e limiti imposti dalla legge. I cittadini possono reagire contro la p.a., qualora non rispetti la legge, dato che anche la p.a. deve sottomettersi alla volontà dei legislatori.

Il rispetto del principio di legalità implica il principio di buon andamento, che fa riferimento al periodo in cui è stato scritto, e che oggi traduciamo in 3 concetti:

• Efficienza: fare un uso delle risorse compatibile e coerente dal punto di vista economico in base ai risultati raggiunti e che intende raggiungere (economicità).
• Efficacia: finalità da realizzare: la p.a. è efficace solo se gli obiettivi raggiunti saranno vicini agli obiettivi prefissati.
• Imparzialità: la p.a. deve perseguire in prima istanza l’interesse della collettività, deve sottomettere quindi agli interessi riconducibili a parti private (interessi parziali). Ad ogni azione la p.a. potrebbe avvantaggiare alcuni cittadini e svantaggiarne altri, deve essere in grado quindi districarsi tra una marea di interessi e realizzare l’interesse generale e subordinare gli altri. Qualora l’interesse fosse di parte, la p.a. non è stata imparziale, e i cittadini possono impugnarla.

Quarto principio: si accede alla pubblica amministrazione mediante pubblico concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Dovrebbe essere una procedura basata su imparzialità e trasparenza che permette di selezionare i soggetti più competenti. Alcune posizioni si instaurano con rapporti di tipo privato, ad esempio i livelli dirigenziali, selezionati con modalità di natura quasi privatistica.

Art. 97 richiama il principio dell’equilibrio di bilancio: obbliga le p.a. a rispettare tale equilibrio e ad assicurare anche la sostenibilità del debito pubblico. Questo perché le p.a. sono coloro che effettuano la maggior parte della spesa pubblica. Le p.a. devono svolgere una spesa virtuosa per fare modo che non venga meno l’equilibrio delle stesse p.a.

Il concetto di sostenibilità del debito pubblico è stato introdotto nell’art. 97 per garantire che il debito contratto dallo stato oggi, venga restituito in futuro.

Art. 98: dipendenti pubblici

Spiega come vada inteso lo status di coloro impiegati nelle p.a. Questi devono intendere il loro lavoro al servizio esclusivo della nazione. Se un dipendente pubblico aggiunge la carica di parlamentare, per preservare l’indipendenza del parlamento, costui nel frattempo che è parlamentare non può conseguire nella carica della p.a. promozioni in carriera, se non per anzianità.

I dipendenti pubblici sono preclusi all’iscrizione ai partiti, perché potrebbe condizionare negativamente sull’livello di imparzialità del soggetto nell’azione amministrativa. Queste preclusioni sostanzialmente non esistono perché non sono state previste dal parlamento (riserva di legge). Alcune categorie, come forze dell’ordine o magistrati, si ritiene che non debbano essere influenzati da ideologie politiche, per garantire l’imparzialità, il legislatore non ha previsto però limitazioni.

La p.a. in Italia è caratterizzata dal fenomeno del decentramento delle autonomie: sono quegli stati, che come l’Italia, hanno scelto di collocare l’apparato amministrativo, non soltanto nel centro, ma anche in prossimità dei cittadini attraverso enti regionali, comunali. Concetto delle autonomie: entità dotati di autonomia politica (comuni e regioni) che hanno amministrazioni distinta separata da quella dello stato.

Art. 95: derivazione politica degli organi di vertice

I vertici delle p.a. sono sempre occupati da organi con derivazione politica. Art. 95 descrive il governo come: l’organo politico che sta al vertice dello stato; vale lo stesso per le amministrazioni delle autonomie territoriali, ad esempio l’organo al vertice dell’amministrazione comunale è il sindaco, al vertice della regione vi è il presidente della giunta regionale. Organi politici ad elezione diretta (tranne il PdC, che viene eletto indirettamente dal PdR, ma è comunque di natura politica).

L’apparato della p.a. funziona perché vi opera il principio di gerarchia: strutture piramidali dove l’organizzazione è tutta di tipo gerarchico. Il potere giudiziario, tuttavia, NON riconosce il potere gerarchico, poiché non garantirebbe l’attività giudiziaria.

Diversi tipi di organi

• Organi cui la legittimazione è di tipo politico: i vertici.
• Organi con legittimazione professionale: tutto il resto della p.a. (attraverso la regola del concorso).

Classificazione organi

Ci sono:

• Organi monocratici = che coincidono con la singola persona fisica (ministro, sindaco, prefetto).
• Collegiali = la volontà si forma in un organo di più persone fisiche, applicando il principio della maggioranza (consiglio di stato, corte dei conti).
• Complessi = il governo.

Gli organi amministrativi svolgono tre tipologie di attività:

• Attiva = organi a diretto contatto con i cittadini, perché la loro attività è diretta al corretto svolgimento dei bisogni della collettività.
• Consultiva = organi chiamati a dare una consulenza (ufficio tecnico del comune).
• Di controllo = vigilano e verificano come si è comportata la p.a.

Ultimo modo per classificare gli organi è in base alla collocazione territoriale.

Organi centrali = coincide con l’apparato ministeriale (sta tutto a Roma). Il ministero è organizzato con un vertice di natura politica (il ministro), circondato da uno staff che lo aiuta nello svolgimento della sua attività, dopodiché tutti i ministeri si dividono in branche, vi sono quindi uffici a diretta collaborazione e dipartimenti. I ministeri svolgono una attività attiva, ma anche attività di consulenza (tramite l’avvocatura dello stato che colloca un suo membro presso ciascun ministero), e anche di controllo (in ogni ministero vi è un ufficio del bilancio, posto dal ministero dell’economia).

Entità locali = sono entità separate che dipendono gerarchicamente dall’organo centrale. Il fatto di posizionare determinate attività non fa venir meno il rapporto gerarchico con il centro. (es. uffici territoriali del governo, ex prefetture, al vertice c’è il prefetto, esempio di autorità centrale decentrata. Stessa cosa vale per il questore, che ha competenza a livello comunale, ma dipende dal ministero dell’interno. Anche l’agenzia delle entrate è un organo decentrato.

N.B. il sindaco NON è un organo decentrato, perché è dotato di autonomia. Tuttavia, a volte, si vede attribuito alcune specifiche funzioni, e solo nel momento in cui le esercita, diviene rappresentante dello stato (es. quando celebra il matrimonio, poiché la materia civile è statale; quando esercita il potere di ordinanza in caso di emergenze).

Gli apparati statali

a) Aziende/amministrazioni autonome: soggetti che esercitano funzioni amministrative dello stato, che per varie ragioni, non conviene che vengano esercitate dai ministeri. (Es. Anas, ente che gravava sull’attività ministeriale e dipendeva da esso). Hanno una autonomia dal punto di vista contabile finanziario e degli organi direttivi, molto collegati al ministero, e per il resto erano soggetti con personalità giuridica collegata al ministero. Con gli anni vi è stata la tendenza a snellire questi apparati, si sono affidate le funzioni ad altri enti.

b) Agenzie: soggetti con personalità giuridica collegata al ministero, che svolgono una funzione. Svolgono in autonomia tecniche già di competenza ministeriale, spesso per soddisfare interessi pubblici. La funzione è svolta nel nome dello stato, hanno articolazione a sé stante, ma gravano sul bilancio del ministero. (Es. Agenzia delle Entrate, che opera in parallelo al ministero dell’economia per non sovraccaricarlo).

c) Enti pubblici: il loro finanziamento grava sul bilancio dello stato, ma NON sono riconducibili ad alcun ministero. Hanno quindi autonomia nelle risorse e nella redazione del bilancio. Hanno indipendenza anche nelle strutture di vertice = autonomia organizzativa e contabile.

C’è una particolare categoria, gli Enti Pubblici Economici: organismi pubblici predisposti alla produzione di beni e servizi destinati al mk = contesto concorrenziale: devono quindi sottomettersi alle regole giuridiche del diritto privato, e non amministrativo. Sono comunque finanziati dal bilancio dello stato. Molte volte avevano un monopolio del mk, ora quasi tutti gli enti pubblici economici sono stati convertiti in SpA (snellimento), e il loro capitale è stato collocato sul mk (Es. ENI, ENEL, Telecom, Alitalia, FS).

ASL ha un finanziamento da parte delle regioni. Ente pubblico non economico: INPS, non deve fare un uso produttivo delle risorse, poiché il diritto alla previdenza è previsto in costituzione e non può quindi essere privatizzato. Oggi per creare un ente pubblico è necessaria una legge.

Autorità amministrative indipendenti (A.A.I.)

Sono nuovi enti amministrativi, totalmente separati dai ministeri, e in controtendenza allo snellimento dell’apparato pubblico. Ci sono interessi/funzioni pubbliche che devono essere sottratte all’indirizzo politico (maggioranza del governo). Funzioni pubbliche nuove, per le quali era inadeguato il modello ministeriale, perciò sono state affidate a quest’organo, sotto spinta dell’Europa, la quale pretendeva l’indipendenza di esse dal governo.

Devono avere carattere di:

• Imparzialità = persecuzione dell’interesse pubblico.
• Terzietà = indipendenza rispetto all’esecutivo.

Soprattutto se si ritiene che siano preposti all’interesse pubblico, devono essere regolate secondo l’oggettivo interesse della comunità. Garantita anche dall’indipendenza di nomina dei vertici. Questi interessi/funzioni possono essere cioè valori costituzionali: interessi tutelati dalla costituzione.

(Es. Antitrust, prima A.A.I. istituita, con la legge 287/1990, a cui si è affidata la regolazione e la vigilanza sulla tutela della concorrenza nel mk. Es. Garante delle comunicazioni; Garante della privacy; Consob; Garante energia elettrica e gas). Negli anni 90 ne sono state create moltissime, ma prima vi erano già soggetti del genere che sono stati poi convertiti in A.A.I. (prima erano enti pubblici dipendenti dal governo): ISTAT, Banca d’Italia, Consob.

Oggi le A.A.I. sono in realtà poco indipendenti, perché le nomine dei vertici sono spesso influenzate dal governo. I vertici dovrebbero essere assegnati in base alle competenze specifiche, ma oggi molto spesso i vertici non le hanno, e sono scelti in base a criteri politici.

Poteri delle A.A.I.

Svolgono indagini, e in caso di violazioni applicano sanzioni amministrative. Possono essere quindi impugnate di fronte a un giudice, ma data l’elevata tecnicità di queste decisioni, i giudici spesso non sono in grado di verificare la conformità con la legge = poteri para-giurisdizionali (i giudici non bloccano solitamente queste sanzioni).

• Poteri giurisdizionali.
• Poteri para-normativi: producono norme secondarie che sfuggono al principio di legalità.
• Sono norme che non hanno carattere generale, ma si rivolgono a particolari attività settoriali (Es. energia, gas) e si riflettono nei produttori/consumatori di quel singolo bene. Ovvero un n limitato di soggetti e hanno un carattere di tecnicità molto elevato per cui nessuno è in grado di verificare la conformità o meno delle norme. Queste A.A.I., i cui poteri sconfinano in altre attività, sono in contrasto con il principio costituzionale della separazione dei poteri.

Gli apparati statali: i pubblici impiegati

Fino al 1993 il personale pubblico era trattato in modo diverso dagli impiegati privati: il loro rapporto di lavoro non derivava da un contratto, ma dalla legge, perciò c’era una determinazione unilaterale delle condizioni di lavoro (i lavoratori non contrattavano le loro condizioni, era il legislatore a determinare le condizioni). Il vantaggio era che il lavoro era a vita, il c.d. “posto fisso”.

Non avevano gli stessi diritti dei lavoratori privati (legge quadro n. 93/1983): retribuzioni sono minori, i privati in caso di controversie si rivolgevano al giudice ordinario (diritto pubblico), mentre gli statali al giudice amministrativo (diritto amministrativo).

Il D.Lgs. 29/1993 ha introdotto la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego: assoggettare i lavoratori pubblici alle norme civilistiche del diritto privato, con lo scopo di uguagliare il trattamento dei pubblici con quello dei privati. Inoltre si applicano le norme del codice civile (diritto privato) per regolare i contratti di lavoro, come per i privati, perciò la base giuridica del rapporto di lavoro non è più determinata dalla legge ma dal contratto.

La contrattazione collettiva dei contratti pubblici viene svolta dai sindacati con ARAN, agenzia che rappresenta legalmente le pubbliche amministrazioni italiane (come se fosse il datore di lavoro di dipendenti pubblici). In caso di controversie, dopo il 1993, i pubblici possono ora rivolgersi al giudice del lavoro, come per i privati.

Ci sono alcune categorie di dipendenti pubblici, cui il rapporto di lavoro, è regolato solo dalla legge, come nella vecchia disciplina (Es. giudici e prof universitari). L’accesso alla p.a. (art. 97) avviene ancora tramite concorso (salvo i casi previsti dalla legge, art. 98, come i vertici), ma per il resto c’è stato un progressivo avvicinamento dei trattamenti, con lo scopo di rendere più efficiente l’attività amministrativa e di ottimizzare i risultati di gestione. Oggi il testo di riferimento è il Testo unico sul pubblico impiego, che raccoglie tutti gli atti normativi.

Dirigenti pubblici

Si trovano sotto i vertici di direzione politica. Non sono nominati per concorso, come gli impiegati pubblici, ma vengono nominati dal vertice politico, in base alle loro competenze professionali (dovrebbe), perché devono raggiungere gli obiettivi = responsabilità di gestione. Vi è perciò una contrattazione individuale, non collettiva, e sono caratterizzati da contratti a tempo determinato, che si prolungano nel caso di raggiungimento degli obiettivi. Sono regolati dal giudice ordinario (diritto privato). Il contratto è revocabile, se non raggiungono gli obiettivi, o se cambia il governo.

Le risorse che usa la P.A.

Finanziarie

(Il denaro) lo stato ottiene tali risorse finanziarie attraverso:

a) Tributi = sistema tributario italiano è ispirato al criterio della progressività, per garantire l’uguaglianza sostanziale e la redistribuzione della ricchezza, il prelievo fiscale viene effettuato con una proporzione crescente al crescere del reddito. La progressività si ha sulle imposte dirette che colpiscono i redditi da lavoro e le pensioni. Si individuano degli scaglioni di reddito a cui poi viene applicata l’aliquota.

Differenza tra tassa e imposta: l’imposta colpisce il reddito, una ricchezza prodotta o di cui si gode per beni che si posseggono (imposte patrimoniali), tali imposte sono dette dirette (Es. IRPEF). Ci sono imposte indirette, che colpiscono i consumi (Es. IVA). Le tasse, invece, sono i corrispettivi per la fruizione di un servizio (Es. T