Istituzioni Di Diritto Pubblico (diritto dell'economia) 2° parte

DIRITTO PUBBLICO 2° PARTE DIRITTO AMMINISTRATIVO

Quando privati interagiscono tra di loro si applica il diritto privato, mentre quando il privato si rapporta

con la p.a. si applica il diritto amministrativo.

CHE COS’E’?

La P.A. è l’insieme degli apparati pubblici (non statali), il cui compito è quello di svolgere attività di

svolgimento dell’interesse

interesse generale, che rispondono ai bisogni della collettività. 

generale . P.a. che dipende dallo stato = statale. P.a. che dipende dagli enti territoriali = regioni,

province, comuni. A entrambe si applica il diritto amministrativo.

L’attività amministrativa italiana nasce nell’800, importata dal modello organizzativo francese. Nasce

funzione autoritativa

con una (imperativa): la p.a. nasce come una autorità che da comandi ai

potere sovraordinato ai cittadini.

privati, e che quindi detiene un Questa mancanza di parità si

manifesta poiché la p.a. è chiamata a svolgere un interesse generale e deve quindi collocarsi in una

posizione sovraordinata rispetto a coloro che deve disciplinare, i cittadini. Nel corso degli anni, la p.a.,

ha continuato a svolere l’attività di tipo autoritativo, ma si è affiancata una nuova funzione,

amministrazione di prestazione

l’ : la p.a. deve sviluppare un apparato in grado di erogare

determinate prestazioni, attività, comportamenti, servizi verso i più bisognosi e deboli. La funzione

autoritativa diventa secondaria. La nuova funzione di prestazione ha modificato il modo di relazionarsi

della p.a. con i cittadini, non è più rilevante il potere, bensì l’erogazione della prestazione (es.

istruzione, la p.a. deve organizzare una struttura scolastica che permetta di fruire il servizio

dell’istruzione; visita medica; erogazione pensioni, pulizia strade, illuminazione).

ART 97

Comma 1: contiene i tre principi fondamentali. Il primo ci dice che l’attività della p.a. è soggetta ad una

riserva di legge (la interpretiamo come una riserva di legge relativa, e non assoluta, ovvero che deve

essere data con la disciplina del parlamento): la legge deve fissare solo i principi generali degli apparati

pubblici, l’organizzazione interna può essere determinata con norme regolamentari (fonti secondarie).

Da questa disposizione desumiamo il Principio Di Legalità: tutta la p.a. deve essere sempre

conforme, rapportata e ligia a ciò che la legge gli impone e deve rispettare i confini e limiti imposti dalla

legge. I cittadini possono reagire contro la p.a., qualora non rispetti la legge, dato che anche la p.a.

deve sottomettersi alla volontà dei legislatori. Il rispetto del principio di legalità implica il Principio Di

Buon Andamento, che fa riferimento al periodo in cui è stato scritto, e che oggi traduciamo in 3

concetti:

Efficienza: fare un uso delle risorse compatibile e coerente dal punto di vista economico in base

 ai risultati raggiunti e che intende raggiungere (economicità)

Efficacia: finalità da realizzare: la p.a. è efficace solo se gli obiettivi raggiunti saranno vicini agli

 obiettivi prefissati

Imparzialità: la p.a. deve perseguire in prima istanza l’interesse della collettività, deve

 sottomettere quindi agli interessi riconducibili a parti private (interessi parziali). Ad ogni azione

la p.a. potrebbe avvantaggiare alcuni cittadini e svantaggiarne altri, deve essere in grado quindi

districarsi tra una marea di interessi e realizzare l’interesse generale e subordinare gli altri.

Qualora l’interesse fosse di parte, la p.a. non e stata imparziale, e i cittadini possono

impugnarla.

Quarto principio: si accede alla pubblica amministrazione mediante Pubblico Concorso, salvo i casi

stabiliti dalla legge. Dovrebbe essere una procedura basata su imparzialità e trasparenza che permette

di selezionare i soggetti più competenti. Alcune posizioni si instaurano con rapporti di tipo privato, ad

esempio i livelli dirigenziali, selezionati con modalità di natura quasi privatistica.

Art 97 richiama il Principio Dell’equilibrio Di Bilancio: obbliga le p.a. a rispettare tale equilibrio e ad

assicurare anche la sostenibilità del debito pubblico. Questo perché le p.a. sono coloro che effettuano la

maggior parte della spesa pubblica. Le p.a. devono svolgere una spesa virtuosa per fare modo che non

venga meno l’equilibrio delle stesse p.a.

Il concetto di sostenibilità del debito pubblico è stato introdotto nell’art 97 per garantire che il debito

contratto dallo stato oggi, venga restituito in futuro.

ART 98 (DIPENDENTI PUBBLICI)

Spiega come vada inteso lo status di coloro impiegati nelle p.a. Questi devono intendere il loro lavoro

al servizio esclusivo della nazione . Se un dipendente pubblico aggiunge la carica di parlamentare,

per preservare l’indipendenza del parlamento, costui nel frattempo che è parlamentare non può

conseguire nella carica della p.a. promozioni in carriera, se non per anzianità. I dipendenti pubblici sono

preclusi all’iscrizione ai partiti, perché potrebbe condizionare negativamente sull’livello di imparzialità

del soggetto nell’azione amministrativa. Queste preclusioni sostanzialmente non esistono perché non

(riserva di legge).

sono state previste dal parlamento Alcune categorie, come forze dell’ordine o

magistrati, si ritiene che non debbano essere influenzati da ideologie politiche, per garantire

l’imparzialità, il legislatore non ha previsto però limitazioni.

La p.a. in Italia è caratterizzata dal fenomeno del decentramento delle autonomie: sono quegli stati,

che come l’Italia, hanno scelto di collocare l’apparato amministrativo, non soltanto nel centro, ma

Concetto delle autonomie

anche in prossimità dei cittadini attraverso enti regionali, comunali. : entità

dotati di autonomia politica (comuni e regioni) che hanno amministrazioni distinta separata da quella

dello stato.

ART 95 (DERIVAZIONE POLITICA DEGLI ORGANI DI VERTICE) governo

I vertici delle p.a. sono sempre occupati da organi con derivazione politica. Art 95 descrive il

come: l’organo politico che sta al vertice dello stato; vale lo stesso per le amministrazioni delle

sindaco,

autonomie territoriali, ad esempio l’organo al vertice dell’amministrazione comunale è il al

presidente della giunta regionale.

vertice della regione vi è il organi politici ad elezione diretta



(tranne il PdC, che viene eletto indirettamente dal PdR, ma è comunque di natura politica). L’apparato

della p.a. funziona perché vi opera il Principio Di Gerarchia: strutture piramidali dove

l’organizzazione è tutta di tipo gerarchico. Il potere giudiziario, tuttavia, NON riconosce il potere

gerarchico, poiché non garantirebbe l’attività giudiziaria.

DIVERSI TIPI DI ORGANI

legittimazione è di tipo politico

Organi cui la i vertici



legittimazione professionale

Organi con tutto il resto della p.a. (attraverso la regola del



concorso)

CLASSIFICAZIONE ORGANI

Ci sono: Organi monocratici = che coincidono con la singola persona fisica (ministro, sindaco,

 prefetto). Collegiali = la volontà si forma in un organo di più persone fisiche, applicando il

principio della maggioranza (consiglio di stato, corte dei conti). Complessi = il governo

Gli organi amministrativi svolgono tre tipologie di attività: 1) Attiva = organi a diretto contatto

 con i cittadini, perché la loro attività è diretta al corretto svolgimento dei bisogni della

collettività. 2) Consultiva = organi chiamati a dare una consulenza (ufficio tecnico del comune).

3) Di Controllo = vigilano e verificano come si è comportata la p.a.

collocazione territoriale.

Ultimo modo per classificare gli organi è in base alla

apparato ministeriale

Organi centrali = coincide con l’ (sta tutto a Roma). Il ministero è

o organizzato con un vertice di natura politica (il ministro), circondato da uno staff che lo aiuta nello

svolgimento della sua attività, dopodiché tutti i ministeri si dividono in branche, vi sono quindi

attiva

uffici a diretta collaborazione e dipartimenti. I ministeri svolgono una attività , ma anche

consulenza

attività di (tramite l’avvocatura dello stato che colloca un suo membro presso ciascun

controllo

ministero), e anche di (in ogni ministero vi è un ufficio del bilancio, posto dal ministero

dell’economia).

Entità locali = sono entità separate che dipendono gerarchicamente dall’organo centrale. Il fatto

o di posizionare determinate attività non fa venir meno il rapporto gerarchico con il centro. (es. uffici

territoriali del governo, ex prefetture, al vertice c’è il prefetto, esempio di autorità centrale

questore

decentrata. Stessa cosa vale per il , che ha competenza a livello comunale, ma dipende

agenzia delle entrate

dal ministero dell’interno. Anche l’ è un organo decentrato.

sindaco

N.B. il NON è un organo decentrato, perché è dotato di autonomia. Tuttavia, a volte, si vede

attribuito alcune specifiche funzioni, e solo nel momento in cui le esercita, diviene rappresentante dello

quando celebra il matrimonio, quando esercita il potere di

stato (es. poiché la materia civile è statale;

ordinanza in caso di emergenze).

GLI APPARATI STATALI

a) AZIENDE/AMMINISTRAZIONI AUTONOMA: soggetti che esercitano funzioni ammnistrative dello

stato, che per varie ragioni, non conviene che vengano esercitate dai ministeri. (Es. Anas, ente che

gravava sull’attività ministeriale e dipendeva da esso). Hanno una autonomia dal punto di vista

contabile finanziario organi direttivi, molto collegati al ministero

, e degli per il resto erano . Con

gli anni vi è stata la tendenza a snellire questi apparati, si sono affidate le funzioni ad altri enti.

soggetti con personalità giuridica collegata al ministero.

b) AGENZIE: , che svolgono una funzione

Svolgono in autonomia tecniche già di competenza ministeriale, spesso per soddisfare interessi

pubblici. La funzione è svolta nel nome dello stato, hanno articolazione a sé stante, ma gravano sul

bilancio del ministero. (Es. Agenzia delle Entrate, che opera in parallelo al ministero

dell’economia per non sovraccaricarlo).

c) ENTI PUBBLICI: il loro finanziamento grava sul bilancio dello stato, ma NON sono riconducibili ad

alcun ministero. Hanno quindi autonomia nelle risorse e nella redazione del bilancio. Hanno

indipendenza anche nelle strutture di vertice autonomia organizzativa e contabile. C’è una

particolare categoria, gli Enti Pubblici Economici: organismi pubblici predisposti alla produzione di

contesto concorrenziale

beni e servizi destinati al mk : devono quindi sottomettersi alle regole

diritto privato

giuridiche del , e non amministrativo. Sono comunque finanziati dal bilancio dello

un’monopolio

stato. Molte volte avevano del mk, ora quasi tutti gli enti pubblici economici sono stati

convertiti in SpA (snellimento), e il loro capitale è stato collocato sul mk (Es. ENI, ENEL, Telecom,

Alitalia, FS). ASL ha un finanziamento da parte delle regioni. Ente pubblico non economico: INPS,

non deve fare un uso produttivo delle risorse, poiché il diritto alla previdenza è previsto in

costituzione e non può quindi essere privatizzato. Oggi per creare un ente pubblico è necessaria una

legge.

AUTORITA’ AMMINISTRARIVE INDIPENDENTI (A.A.I)

nuovi enti amministrativi,

Sono totalmente separati dai ministeri, e in controtendenza allo

snellimento dell’apparato pubblico. Ci sono interessi/funzioni pubbliche che devono essere sottratte

all’indirizzo politico (maggioranza del governo). Funzioni pubbliche nuove, per le quali era inadeguato il

modello ministeriale, perciò sono state affidate a quest’organo, sotto spinta dell’Europa, la quale

indipendenza

pretendeva l’ di esse dal governo.

persecuzione dell’interesse pubblico

Devono avere carattere di: - Imparzialità 

indipendenza rispetto all’esecutivo

- Terzietà 

Soprattutto se si ritiene che siano preposti all’interesse pubblico, devono essere regolate secondo

l’oggettivo interesse della comunità. Garantita anche dall’indipendenza di nomina dei vertici. Questi

Valori Costituzionali:

interessi/funzioni possono essere cioè interessi tutelati dalla costituzione. (Es

Antitrust, prima A.A.I istituita, con la legge 287/1990, a cui si è affidata la regolazione e la vigilanza

sulla tutela della concorrenza nel mk. Es. Garante delle comunicazioni; Garante della privacy; Consob;

Garante energia elettrica e gas). Negli anni 90 ne sono state create moltissime, ma prima vi erano già

soggetti del genere che sono stati poi convertiti in A.A.I (prima erano enti pubblici dipendenti dal

governo): ISTAT, Banca d’Italia, Consob. Oggi le A.A.I sono in realtà poco indipendenti, perché le nomine

dei vertici sono spesso influenzate dal governo. I vertici dovrebbero essere assegnati in base alle

competenze specifiche, ma oggi molto spesso i vertici non le hanno, e sono scelti in base a criteri

politici.

Poteri delle A.A.I:

Svolgono Indagini, e in caso di violazioni Applicano Sanzioni Amministrative. Possono

o essere quindi impugnate di fronte a un giudice, ma data l’elevata tecnicità di queste decisioni, i

poteri para-

giudici spesso non sono in grado di verificare la conformità con la legge

giurisdizionali (i giudici non bloccano solitamente queste sanzioni)

Poteri Giurisdizionali

o Poteri Para-Normativi: producono norme secondarie che sfuggono al principio di legalità.

o Sono norme che non hanno carattere generale, ma si rivolgono a particolari attività settoriali

(Es. energia, gas) e si riflettono nei produttori/consumatori di quel singolo bene. Ovvero un n

tecnicità molto elevato

limitato di soggetti e hanno un carattere di per cui nessuno è in grado

di verificare la conformità o meno delle norme. queste A.A.I i cui poteri sconfinano in altre



in contrasto con il principio costituzionale della separazione dei poteri

attività, sono .

GLI APPARATI STATALI

I PUBBLICI IMPIEGATI: Fino al 1993 il personale pubblico era trattato in modo diverso dagli impiegati

privati: il loro rapporto di lavoro non derivava da un contratto, ma dalla legge, perciò c’era una

determinazione unilaterale delle condizioni di lavoro (i lavoratori non contrattavano le loro condizioni,

era il legislatore ha determinare le condizioni). Il vantaggio era che il lavoro era a vita, il c.d “posto

fisso”. Non avevano gli stessi diritti dei lavoratori privati (legge quadro n.93/1983): retribuzioni sono

minori, i privati in caso di controversie si rivolgevano al giudice ordinario (diritto pubblico), mentre gli

statali il giudice amministrativo (diritto amministrativo). Il D.Lgs 29/1993 ha introdotto la

Privatizzazione Del Rapporto Di Pubblico Impiego,: assoggettare i lavoratori pubblici alle norme

civilistiche del diritto privato, con lo scopo di uguagliare il trattamento dei pubblici con quello dei

privati. Inoltre si applicano le norme del codice civile (diritto privato) per regolare i contratti di lavoro,

come per i privati, perciò la base giuridica del rapporto di lavoro non è più determinata dalla legge

contratto

ma dal . La contrattazione collettiva dei contratti pubblici viene svolta dai sindacati con

ARAN, agenzia che rappresenta legalmente le pubbliche amministrazioni italiane (come se fosse il

datore di lavoro di dipendenti pubblici). In caso di controversie, dopo il 1993, i pubblici possono ora

un giudice ordinario,

rivolgersi al giudice del lavoro, come per i privati. Ci sono alcune categorie di

dipendenti pubblici, cui il rapporto di lavoro, è regolato solo dalla legge, come nella vecchia disciplina

(Es. giudici e prof universitari). L’accesso alla p.a. (art 97) avviene ancora tramite concorso (salvo i casi

previsti dalla legge, art 98, come i vertici), ma per il resto c’è stato un progressivo avvicinamento dei

trattamenti, con lo scopo di rendere più efficiente l’attività amministrativa e di ottimizzare i risultati di

gestione. Oggi il testo di riferimento è il Testo Unico sul Pubblico Impiego, che raccoglie tutti gli atti

normativi.

DIRIGENTI PUBBLICI: si trovano sotto i vertici di direzione politica. Non sono nominati per concorso,

come gli impiegati pubblici, ma vengono nominati dal vertice politico, in base alle loro competenze

responsabilità di gestione

professionali (dovrebbe), perché devono raggiungere gli obiettivi . Vi è

contrattazione individuale,

perciò una non collettiva, e sono caratterizzati contratti a tempo

determinato, che si prolungano nel caso di raggiungimento degli obiettivi. Sono regolati dal giudice

ordinario (diritto privato). Il contratto è revocabile, se non raggiungono gli obiettivi, o se cambia il

governo.

LE RISORSE CHE USA LA P.A.

FINANZIARIE: (il denaro) lo stato ottiene tali risorse finanziarie attraverso:

 criterio della progressività

a) Tributi = sistema tributario italiano è ispirato al , per garantire

l’uguaglianza sostanziale e la redistribuzione della ricchezza, il prelievo fiscale viene effettuato

con una proporzione crescente al crescere del reddito. La progressività si ha sulle imposte

dirette che colpiscono i redditi da lavoro e le pensioni. Si individuano degli scaglioni di reddito

a cui poi viene applicata l’aliquota

Differenza Tra Tassa E Imposta: l’imposta colpisce il reddito, una ricchezza prodotta o di cui si gode

dirette

per beni che si posseggono (imposte patrimoniali), tali imposte sono dette (Es. IRPEF). Ci sono

imposte indirette tasse

anche , che colpiscono i consumi (Es. IVA). Le , invece, sono i corrispettivi per

assenza

la fruizione di un servizio (Es. T