Appunti di Istituzioni di diritto pubblico (diritto dell'economia)

Capitolo X – L’organizzazione degli apparati amministrativi statali

Gli apparati amministrativi sono un settore che permette la traduzione pratica delle decisioni della

politica. Gli apparati amministrativi nascono come apparati autoritativi (o imperativi), dotati del

potere di imperio cioè la PA pone in essere una volontà e la attua a prescindere dalle volontà dei

destinatari dei suoi poteri ---> la PA è quindi un potere imperativo (le sue manifestazioni di volontà

sono dei comandi e dei divieti). Le PA esplodono con lo stato sociale (lo stato sociale è

interventista); all’amministrazione autoritativa dello Stato liberale si aggiunge l’amministrazione di

prestazione dello Stato sociale, cioè gli apparati amministrativi realizzano attività nella forma di

prestazioni (per soddisfare i diritti sociali serve un apparato amministrativo in grado di erogare i

servizi); quindi l’attività amministrativa non è solo potere ma anche funzione. La cost. si occupa

degli apparati amministrativi negli art. 97 e 98; nell’art. 95 ---> qualunque apparato amministrativo

ha come vertice un organo di derivazione politica, il vertice degli apparati amministrativi statali è

sempre un ministro (che ha natura politica); anche gli apparati amministrativi regionali dipendono

dalla giunta regionale (che è il parallelo del Governo), formata da un presidente della giunta e dagli

assessori della giunta, scelti in base a criteri politici; stessa cosa per il comune, in cui gli apparati

amministrativi dipendono dalla giunta comunale, il sindaco è il vertice e sceglie la sua giunta ---> al

vertice degli apparati amministrativi stanno organi di derivazione politica. L’art. 97 è stato oggetto

di modifica (come l’art. 81) ---> “Le PA assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del

debito pubblico”; “I pubblici uffici (la PA) sono organizzati secondo disposizioni di legge (cioè

sono una riserva di legge ---> l’attività della PA è assegnata dalla legge, l’attività dei pubblici uffici

è subordinata alla volontà della legge; è una riserva di legge relativa, cioè la legge determina i

principi, le regole di base delle attività delle PA ma poi la concreta organizzazione degli uffici

amministrativi si fa anche con fonti subordinate alla legge, i regolamenti), in modo che siano

assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” (i pubblici uffici devono

garantire il buon andamento ovvero l’efficienza e l’efficacia, cioè l’uso delle risorse finanziarie ed

economiche deve essere coerente con gli obiettivi che si vogliono raggiungere e ci deve essere

corrispondenza tra obiettivi predeterminati e risultati effettivamente raggiunti; con imparzialità

invece si intende che l’attività della PA è preposta al raggiungimento dell’interesse generale, è

un’attività multiforme tesa al soddisfacimento dell’interesse della collettività e deve essere quindi

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imparziale cioè nel perseguire l’interesse generale deve ad esso subordinare, sacrificare gli interessi

parziali, che fanno capo a singoli individui); “Agli impieghi nelle PA si accede tramite concorso,

salvo i casi stabiliti dalla legge” ---> il reclutamento dei dipendenti delle PA avviene tramite

pubblico concorso, che dovrebbe ispirarsi al principio dell’imparzialità e dell’oggettività, finalizzato

a scegliere i candidati più competenti (è interesse di tutti che siano scelti i soggetti più capaci),

l’eccezione alla regola del pubblico concorso riguarda i dirigenti pubblici (la fascia dirigenziale).

Art. 98: descrive lo status del dipendente pubblico ---> “I pubblici impiegati sono al servizio

esclusivo della nazione” ovvero il pubblico impiegato svolge la sua attività nell’interesse dell’intera

collettività; “Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per

anzianità” ---> l’avanzamento nella PA avviene solo per anzianità (sempre per garantire

l’imparzialità della PA); “Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti

politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i

rappresentanti diplomatici e consolari all’estero” ---> sempre nell’ottica dell’imparzialità, questi

soggetti per i quali è richiesta l’assoluta imparzialità potrebbero vedersi negata l’iscrizione ai partiti.

Gli ultimi articoli che disciplinano la PA sono gli artt. 5, 114, 118 che prevedono che la PA non sia

solo quella dello Stato ma anche quella delle regioni, delle province e dei comuni.

Il diritto utilizzato nella PA non è quello che usano i privati cittadini nei normali rapporti giuridici

(diritto privato), quando il cittadino si rapporta con la PA viene usato il diritto amministrativo (che

regola solo l’attività dei pubblici uffici, le PA utilizzano un diritto speciale, apposito).

Gli organi della PA sono:

- con legittimazione politica (i vertici della PA: i ministri, i sindaci, ecc) e con legittimazione

professionale (i soggetti scelti col pubblico concorso devono avere specifiche competenze

professionali)

- monocratici (es. il sindaco, il ministro, il prefetto ---> l’organo coincide con la singola

persona), collegiali (il Consiglio dei ministri, la giunta comunale ---> organi composti da più

soggetti), complessi (es. il Governo ---> organo formato da altri organi)

- centrali (sono organi amministrativi centrali quelli che stanno al centro, cioè a Roma, come

ad es. i ministeri) e locali o periferici (una parte di PA è localizzata sul territorio, cioè ci

sono organi che appartengono allo Stato ma che lo Stato ha deciso di non tenere al centro

---> decentramento amministrativo, e organi che appartengono ai vari enti territoriali:

regioni, province, comuni e città metropolitane) ---> questa distinzione riguarda la

dislocazione territoriale

- attivi (la PA può fare amministrazione attiva come i ministeri, cioè l’amministrazione

risponde in modo diretto ai bisogni dei cittadini ---> solo gli organi di amministrazione

attiva interagiscono coi cittadini), consultivi e di controllo (la PA fa attività di consulenza e

di controllo ---> sono attività di supporto, ausiliarie rispetto all’amministrazione attiva: per

far bene l’amministrazione attiva la PA ha bisogno di organi che danno pareri, che fanno

consulenza tecnica ---> amministrazione consultiva e organi che verificano che le decisioni

che vengono assunte siano conformi alla legge e che dal punto di vista contabile siano

corrette ---> amministrazione di controllo)

Gli organi di amministrazione attiva svolgono un’attività di diretta soddisfazione dei bisogni dei

cittadini, vengono a contatto coi destinatari ---> gli organi dell’amministrazione attiva statale sono i

ministeri; i singoli ministeri sono l’apparato amministrativo centrale dello Stato, hanno un vertice di

natura politica (il ministro), poi ci sono gli Uffici di diretta collaborazione col ministro (sempre di

derivazione politica), si articolano poi nei Dipartimenti e nelle Direzioni generali (competenti su

specifici settori che rientrano nella materia del ministero); all’interno del ministero si trovano anche

organi consultivi, di controllo (Ufficio di bilancio --> ogni ministero ha un organo che fa una

verifica contabile) e di consulenza giuridica (Avvocatura dello Stato ---> la PA si difende con

l’avvocato di Stato quando entra in controversia con un privato cittadino). Organi

dell’amministrazione statale che non stanno al centro ---> organi dell’amministrazione statale

decentrata; art. 5 cost. afferma che lo Stato riconosce sia le autonomie territoriali sia il

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decentramento amministrativo ---> lo Stato sceglie la via del decentramento nel svolgere le sue

funzioni amministrative. Un’amministrazione che sta sul territorio sono uffici, organi che svolgono

funzioni di amministrazione attiva per conto dello Stato (titolare rimane lo Stato e questi organi

sono gerarchicamente dipendenti da un ministero che sta al centro). I principali organi di

amministrazione statale decentrata sono:

1) gli uffici territoriali del governo (prefetture), rappresentano lo Stato sul territorio, il prefetto è un

organo che dipende dall’amministrazione statale del centro e in particolare dal ministero

dell’interno e ha una serie di competenze che svolge in nome dello Stato; 2) sindaco come ufficiale

del governo ---> alcune funzioni il sindaco le svolge non come rappresentante di un ente autonomo

ma come rappresentante dello Stato (e dunque esercita funzioni dello Stato); queste funzioni sono:

1) funzioni di natura civile (es. celebrazione del matrimonio) e

2) funzioni in materia di sicurezza pubblica ---> il sindaco per la sicurezza della popolazione ha il

potere di adottare ordinanze contingibili urgenti; le questure sono preposte all’ordine pubblico del

Comune e anch’esse dipendono dal ministero degli interni.

Ci sono apparati statali che si caratterizzano per le funzioni che svolgono, non hanno nessuna

connotazione territoriale ---> dipendono dal ministero alcune in misura molto forte (le Aziende o

Amministrazioni autonome, distinte dal ministero ma il cui bilancio è a carico dei ministeri a cui le

aziende autonome si riferiscono es. Anas, che fa attività di manutenzione e costruzione di

infrastrutture e le Agenzie, il cui bilancio è a se stante, hanno personalità giuridica a se stante es.

Agenzia delle entrate, il ministero tramite questa agenzia riscuote i tributi) e altre sono invece

indipendenti rispetto ai ministeri (Enti pubblici ---> entità giuridiche a se stanti che appartengono

all’amministrazione statale non riconducibili a un singolo ministero preposto a un settore specifico

es. Eni, Enel che stanno gradualmente diventando privati, o anche l’Inps, che è il più grosso ente

pubblico statale, ha un bilancio autonomo che va poi a confluire nel bilancio dello Stato; non è un

ente pubblico economico come Eni ed Enel, che producono beni e servizi destinati al mercato e

quindi dovrebbero agire secondo economicità) fino ad arrivare alle autorità amministrative

indipendenti (totalmente indipendenti rispetto ai ministeri). Le autorità amministrative indipendenti

sono entità amministrative di recente introduzione, create a partire dal 1990; la Banca d’Italia ha

avuto un’evoluzione dagli anni venti fino a diventare negli anni novanta un’autorità amministrativa

indipendente; si tratta di soggetti molto diversi tra loro in parte che già esistevano