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CAPITOLO I: Caratteri fondamentali dell’ordinamento giuridico. (pag. 3 – 22)

Il diritto e la società

Il diritto fa riferimento a quel complesso di regole di condotta che disciplinano i rapporti tra i membri di una certa

collettività, in un dato momento storico. Vi è un nesso strettissimo fra fenomeno giuridico e fenomeno sociale.

Il fenomeno giuridico consiste nella nascita di un complesso di regole che si applicano all'interno di un aggregato

sociale, entro una determinata sfera territoriale, attraverso un'organizzazione dotata di un minimo di stabilità, mentre

possono essere assai vari i fini e i contenuti delle norme che quelle regole contengono.

Lo Stato è un'entità che si colloca in una posizione di supremazia rispetto a tutti i soggetti individuali e collettivi

(popolo) che vivono in un determinato ambito spaziale (territorio), rivendicando l'origine del proprio potere e che dispone

della forza legittima necessaria per assicurare la sopravvivenza e lo sviluppo del gruppo sociale che ne ha determinato

la nascita. Partecipa alla formazione di altre regole di comportamento dirette a disciplinare i rapporti con gli altri stati con

i quali intrattiene relazioni sia pacifiche sia ostili.

Esiste una netta distinzione tra regole del diritto statale e altre regole pure attinenti al comportamento dei membri di

una data comunità, come le regole religiose, morali o filosofiche: le prime dirette essenzialmente a disciplinare in modo

stabile i rapporti tra gli individui in quanto soggetti di quella comunità, funzionali al raggiungimento di tutti i fini ritenuti di

interesse generale, le seconde orientate a disciplinare i comportamenti dei singoli e del gruppo in vista del

conseguimento di fini particolari; le prime, legate indissolubilmente agli eventi storici concreti, le seconde legate invece,

sia pure in misura diversa, a valori trascendenti; le prime caratterizzate dalla coattività, ossia dall’esistenza di

meccanismi sanzionatori volti a reprimere le violazioni, le seconde affidate all’adesione spontanea dei membri del

gruppo.le regole giuridiche non sempre sono contenute in particolari atti (diritto scritto), ma a volte nascono

spontaneamente dal comportamento consuetudinario di coloro che appartengono ad una certa società (diritto non scritto

o consuetudinario).

Le caratteristiche del fenomeno giuridico

Una delle caratteristiche specifiche del diritto statale è l'effettività, tale caratteristica sta ad indicare che una regola

di diritto può considerarsi esistente quando i membri della società le riconoscono un valore obbligatorio e colleghino alla

sua violazione la nascita di determinate sanzioni.

La seconda caratteristica è quella della certezza del diritto, secondo la quale l'obiettivo dell'effettività si raggiunge

con l'istituzione di particolari strutture (l'ordinamento giudiziario) e particolari istituti (le sanzioni). Si tratta di strutture e

istituti attraverso i quali si cerca appunto di dare “certezza” al diritto, certezza della effettiva applicazione delle regole di

comportamento che la società si è data.

La terza caratteristica è quella della relatività del diritto, che sta a indicare come le regole di diritto possano avere

un contenuto mutevole a seconda della comunità sociale a cui si riferiscono, a seconda dei fini che si propongono di

raggiungere, e a seconda delle esigenze e dei diversi problemi che lo sviluppo di una società propone.

Il contenuto delle norme giuridiche

La regola o norma giuridica è la regola di comportamento obbligatoria per tutti i componenti di una determinata

società. Per imporre un determinato comportamento è necessario avere prima determinato quali fatti si intende regolare

e quali sono gli effetti che si intendono riconnettere a tali fatti.

La prima operazione consiste in una selezione, fra i vari aspetti della vita umana, di quelli che vengono assunti

nella sfera del diritto.

La seconda operazione comporta la determinazione degli effetti obbligatori che a tale assunzione nella sfera del

diritto si collegano, di effetti cioè che si impongono al di là e anche contro la volontà dei destinatari della norma giuridica

che si è posta. 2

Il meccanismo che presiede alla formazione di una norma giuridica implica una scelta degli eventi cui riconoscere

determinati effetti giuridici. Tali fatti costituiscono la fattispecie astratta, che può consistere in un'attività, espressione

della volontà dell'uomo (i cosiddetti atti giuridici, come un contratto) o in un fatto preso in considerazione di per se, e non

in quanto legato a una manifestazione di volontà (i cosiddetti fatti giuridici, come la nascita o la morte). In secondo luogo

comporta la scelta degli effetti giuridici che conseguono obbligatoriamente al verificarsi in concreto della fattispecie

astrattamente prevista: si parla di doveri, obblighi e oneri. Per i diritti assoluti l'interesse individuale è tutelato attraverso

l'imposizione di obblighi nei confronti di una pluralità indistinta di soggetti e non solo nei confronti di soggetti determinati

(come per i diritti relativi). Quando la tutela assicurata dalla norma giuridica è una tutela solo indiretta dell'interesse del

singolo (dal momento che la norma è finalizzata alla tutela di esigenze collettive), questi sarà titolare di una posizione

qualificata come interesse legittimo. Dall'interesse legittimo si distingue il cosiddetto interesse semplice o interesse di

fatto, che rappresenta una situazione che potenzialmente è in grado di tradursi in un diritto soggettivo o interesse

legittimo (nel campo dei concorsi pubblici interesse che tutti i cittadini hanno a che si svolgano nel pieno rispetto delle

regole procedurali).

I soggetti giuridici

I soggetti giuridici sono coloro cui le norme intendono rivolgersi nell'attribuire diritti o nell'imporre obblighi. Essi sono

innanzitutto le persone fisiche.

L'articolo 1 del codice civile stabilisce che ciascuna persona fisica è dotata della capacità giuridica (idoneità ad

essere titolari di diritti e destinataria di obblighi) fin dal momento della nascita. Il soggetto deve possedere anche la

capacità di agire, variamente limitata dal diritto, come nel caso del minore o dell'infermo di mente.

Accanto alle persone fisiche esistono le cosiddette persone giuridiche, come ad esempio una pluralità di persone

che danno vita a un'organizzazione al fine di perseguire una finalità comune. Rapporto organico è un rapporto che va

tenuto distinto da quello di rappresentanza, che si ha nell’ipotesi in cui una persona fisica sia obbligata a

(rappresentanza legale) o decida di (rappresentanza volontaria) far gestire i propri affari da un altro soggetto. Tra le

persone giuridiche si distinguono quelle private da quelle pubbliche (ad esempio lo Stato) tra i soggetti giuridici vanno

annoverati tutti quei fenomeni associativi (le cosiddette associazioni di fatto) che, pur privi di un riconoscimento pubblico

(non essendo quindi dotati di personalità giuridica) sono tuttavia destinatari di alcune norme giuridiche.

Il concetto di ordinamento giuridico e la pluralità degli ordinamenti giuridici

La natura di ordinamento giuridico non dipende dalla natura dei fini cui esso si ispira, bensì soltanto dal rapporto tra

l'ordinamento ed il gruppo sociale che ad esso si richiama e che in esso si riconosce. Gli ordinamenti particolari sono

quelli che si propongono il raggiungimento delle finalità più varie delimitate a un certo settore, mentre gli ordinamenti

generali si propongono il soddisfacimento di una finalità che tendenzialmente comprende tutti i possibili interessi sociali.

Tra questi ordinamenti generali si distinguono poi quelli originari, che ripetono da sé medesimi il loro carattere di

sovranità, da quelli derivati, che viceversa ripetono i loro poteri da un altro ordinamento ad essi sovraordinato.

L’adozione dell’uno o dell’altro atteggiamento dipende dalla volontà manifestata dall’ordinamento generale in ordine

all’estensione dei fini che esso intende perseguire direttamente attraverso il proprio apparato autoritativo.

Lo Stato è l'ordinamento giuridico che, attraverso una propria organizzazione (ossia l’insieme degli organi politici,

amministrativi e giurisdizionali che compongono il cosiddetto stato apparato), assicura la pacifica convivenza e il

perseguimento di finalità generali, condivise da una determinata collettività sociale (il cosiddetto stato comunità) sia sul

piano interno (dettando e facendo rispettare regole di comportamento destinate ai singoli come ai gruppi), sia sul piano

esterno (favorendo la formazione di regole coerenti con quelle finalità e impegnandosi ad assicurarne il rispetto, in

accordo con gli altri ordinamenti generali che compongono la comunità internazionale). 3

Ordinamenti giuridici di “common law” e di “civil law”

Fino a qualche tempo fa si potevano individuare tre modelli diversi di ordinamento giuridico: ordinamenti di common

law, ordinamenti di civil law e ordinamenti di diritto socialista. Quest'ultimo risulta ormai superato o comunque in via di

radicale trasformazione.

I due modelli precedenti hanno avuto in Europa fortune diverse: mentre l'ordinamento inglese viene individuato

come appartenente al common law, tutti altri ordinamenti appartengono a quello della civil law. L'elemento differenziale

di fondo tra i due modelli attiene ai modi di produzione delle norme giuridiche e ai soggetti che ne sono coinvolti.

La caratteristica principale degli ordinamenti di common law è quella di basarsi su un tessuto di regole molte delle

quali non scritte, con contenute cioè in specifici atti normativi, bensì in decisioni giurisprudenziali, basate

sull’affermazione di principi tratti per lo più dall’esperienza, dalle consuetudini, dalle prassi. In un sistema in cui essa non

si limita all’applicazione della regola scritta, la sentenza del giudice acquista un valore normativo, è dunque fonte di

diritto.

Un valore che si esprime attraverso il principio dello stare decisis in base al quale nessun giudice può discostarsi

dai principi di diritto affermati in altra precedente pronuncia giudiziaria riguardante un caso analogo a quello che egli si

trova a giudicare.

Negli ordinamenti di civil law la norma giuridica viene considerata tale solo se contenuta in atti a cui lo stesso

ordinamento riconosce la capacità di produrre regole di questo tipo. Il ruolo del giudice è solo quello di interpretare la

regola giuridica scritta e di applicarla al caso concreto. Col passare del tempo, le differenze tra i due sistemi sono venute

lentamente attenuandosi in seguito ad un processo, per così dire, di osmosi che ha portato alcuni elementi dell’uno a

trasferirsi nell’altro e viceversa. Così, mentre da un lato è andato progressivamente aumentando il ricorso al diritto scritto

(Statute law) negli ordinamenti di common law, dall’altro,per ciò che attiene agli ordinamenti di civil law, la funzione del

giudice è andata arricchendosi di contenuti in parte analoghi a quelli del giudice dei paesi anglosassoni.

Le fonti del diritto e i principi che ne regolano i rapporti (accenni e rinvio)

Le norme nascono attraverso due distinti meccanismi: o mediante l'attribuzione a certi organi del potere di creare il

diritto o mediante riconoscimento di valore giuridico a regole che nascono da certi fatti o comportamenti umani. Se viene

utilizzato il primo meccanismo, avremo la produzione di norme contenute in atti, che prende il nome di fonti-atti (la legge

del Parlamento o il regolamento del Governo). Se viene utilizzato il secondo meccanismo vengono nominate fonti-fatto,

cioè fatti o comportamenti umani da cui ugualmente si determinano regole dotate di forza obbligatoria (la consuetudine).

Ciascuna fonte risulta dotata di un grado di intensità che risulta diverso a seconda della disciplina dei rapporti che legano

tra loro le diverse fonti normative. Il principio fondamentale è quello gerarchico, che ordina le varie fonti normative lungo

una immaginaria scala gerarchica posizionando sul gradino più alto le fonti dotate di maggiore forza e poi, via via quelle

con forza minore.

La costituzione traccia il quadro di riferimento generale, cui tutte le altre regole di diritto che operano in un

determinato ordinamento devono uniformarsi. Si dice che la costituzione è rigida perché non può essere modificata da

nessun'altra fonte normativa di livello inferiore.

Costituzione formale è quel complesso di disposizioni formalmente previste come costituzionali; costituzione

effettiva è quella parte della costituzione formale che davvero è operante in un dato momento storico, in un dato

ordinamento giuridico; costituzione materiale è risultante delle concezioni culturali e istituzionali delle forze politiche

dominanti, in un determinato contesto storico; un concetto che va al di là della stessa costituzione vigente o effettiva.

Quando tali diversità toccano gli elementi essenziali della costituzione formale, si creano le condizioni per un mutamento

di quest’ultima. Gerarchia e competenza sono due principi generali che servono innanzitutto ad attribuire ad ogni fonte

normativa una sua specifica forma giuridica nei confronti delle altre e, in secondo luogo, a stabilire, nell’ambito della

scala gerarchica così individuata, gli ambiti di competenza riservata a quella o quell’altra fonte. 4

Un altro principio è quello della competenza: si fa più riferimento all'organo che è titolare del potere di emanare le

regole stesse e all'oggetto che esse possono investire (rapporto tra legge statale e regionale).

Altre due questioni importanti sono quelle relative al valore delle norme nel tempo e nello spazio. La norma

successiva prevale sempre sulla norma precedente, di pari grado gerarchico. Se le norme sono invece di grado

gerarchico diverso è il principio gerarchico che va applicato.

Per quanto riguarda la validità nello spazio va applicato il principio della territorialità del diritto: la legge statale ha

efficacia nei confronti dei cittadini e di coloro che operano all'interno del territorio nazionale. Esistono tuttavia delle

eccezioni: si pensi soprattutto ai rapporti disciplinati dalle regole del diritto internazionale privato, ma si pensi anche

all'istituto della extraterritorialità o a quello dell'immunità territoriale (le sedi diplomatiche sono sottratte al diritto di uno

Stato). Queste appena citate sono le cosiddette fonti interne; le fonti esterne vengono considerate come i trattati

internazionali o gli atti normativi delle comunità europee). Le fonti interne operano nell’ambito di un determinato sistema

giuridico e ne assicurano la continuità attraverso particolari meccanismi di produzione di norme giuridiche.

Le fonti esterne appartenenti a sistemi giuridici diversi da quello considerato e tuttavia dotate anch’esse della

capacità di spiegare effetti normativi nell’ambito di quest’ultimo. Questa capacità è puntualmente disciplinata da ciascun

sistema giuridico attraverso la predisposizione di apposite regole al riguardo, in vista di assicurare un funzionamento

coerente del sistema delle fonti, complessivamente considerato.

L’interpretazione del diritto come metodo e come fonte

Oltre alle fonti-atto e alle fonti-fatto, esiste un altro meccanismo importante per la produzione di norme giuridiche: è

collegata all'attività interpretativa del giudice e prende il nome di diritto giudiziario. Non sempre è agevole identificare

quale sia la norma da applicare a un caso concreto: tale ricerca è condotta dal giudice utilizzando una serie di criteri

interpretativi, quali l'interpretazione letterale (condotta sul dettato testuale), l'interpretazione logica (diretta a individuare

la coerenza interna della legge), l'interpretazione analogica (diretta a ricercare la norma da applicare in disposizioni che

disciplinano materie simili o analoghe), l'interpretazione sistematica (diretta a ricercare la norma da applicare al caso

concreto desumendola dai principi vigenti nel sistema giuridico complessivo). Negli ordinamenti giuridici di civil law la

sentenza del giudice è priva di efficacia nei confronti di tutti, ma si applica solo al caso in esame.

Lo studio del diritto ed in particolare del diritto pubblico

L'area del diritto pubblico è costituita dal insieme di regole che disciplinano il fondamento dell'esercizio del potere

all'interno dello Stato, in vista del conseguimento delle finalità di interesse generale; l'organizzazione dell'apparato

statuale preposta a tale esercizio; il tipo di relazioni che si viene a stabilire tra questo apparato e i membri della società

civile; il tipo di relazioni che lo Stato intende intrattenere con gli altri soggetti facenti parte della comunità internazionale.

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CAPITOLO II: Le forme di Stato e le forme di Governo nella loro evoluzione storica. (pag. 23 – 50)

Il concetto di forma di Stato e di forma di Governo

Il diritto pubblico riguarda principalmente lo studio dei principi e degli istituti attinenti all'organizzazione dell'apparato

statuale e ai rapporti tra quest'apparato, i cittadini e la società civile. Per forma di Stato si intende il modo in cui è risolto il

rapporto tra autorità e libertà, ovvero quel rapporto tra potere statuale e società civile, da cui nasce si sviluppa ogni

esperienza statuale. Per forma di Stato intendiamo dunque l'insieme delle finalità che lo Stato si propone di raggiungere

ed i valori a cui ispira la propria azione, che determinano le caratteristiche di fondo del rapporto tra la struttura del potere

statuale e la collettività che in essa si riconosce. Per forma di Governo, invece, si intende insieme degli strumenti e dei

mezzi mediante i quali una determinata organizzazione statuale persegue le sue finalità. Forma di Stato e forma di

Governo rappresentano due concetti distinti, ma in realtà strettamente connessi, tant'è che ogni forma di Governo va

valutata alla luce della forma di Stato in cui essa opera. Il susseguirsi nel tempo delle diverse forme di Stato e di

Governo sono state accompagnate da lunghe fasi di transizione in cui caratteri del vecchio assetto si uniscono e

convivono con elementi del nuovo che comincia ad affermarsi.

Le forme di Stato: lo Stato patrimoniale

Lo stato patrimoniale ha caratterizzato tutto il periodo dell'alto medioevo e si affermò successivamente al

disfacimento dell'impero romano; non vi è ancora un'organizzazione amministrativa stabile e non vi è ancora l'istituzione

di articolati e complessi apparati organizzativi. A fondamento dello stato patrimoniale c'è un accordo, di natura quasi

privatistica, che interessa solo alcuni soggetti (i feudatari) e che ha per oggetto la tutela del diritto di proprietà, di cui tali

soggetti sono titolari; al di là di questo esiste una comunità indistinta di individui, che appare più come oggetto di diritti

altrui che come soggetto di diritti propri.

Lo Stato assoluto e lo Stato di polizia

Successivamente si affermò lo Stato assoluto, che vide l'accrescersi dei compiti assunti dallo Stato rispetto a una

società che pone esigenze sempre più complesse. Il passaggio da un'economia chiusa ad un'economia di scambio è la

ragione per cui prende vita uno Stato che assume come proprio non più un fine specifico, strettamente legato a singole

posizioni soggettive, bensì fini di carattere generale, caratterizzati dalla ricerca del benessere per l'intera collettività. È il

periodo in cui prendono vita istituzioni quali il fisco, la tassazione uniforme, la burocrazia statuale e la costituzione di un

esercito stabile che rimarranno nei secoli. Una variante, o per meglio dire uno sviluppo, dello Stato assoluto è il

cosiddetto Stato di polizia, che si afferma verso la fine del XVIII secolo in Austria ed in Prussia; esso è caratterizzato dal

riconoscimento di alcune posizioni soggettive ai singoli, tutelabili davanti ai giudici, anche contro i pubblici poteri. Lo

Stato sviluppo la sua azione nei vari settori in cui si svolge la vita sociale ed economica, secondo una concezione

interventista del suo ruolo, che è tipica dello Stato assoluto.

Stato polizia dal termine greco polis = città, comunità, cittadina.

Lo Stato liberale

Lo Stato liberale, che sarebbe durato fino agli anni immediatamente successivi al primo conflitto mondiale, venne

fuori dalla crisi dello Stato assoluto, causata dall'aumento della conflittualità internazionale, dall'accentuata pressione

fiscale, e dai conflitti interni provocati dal passaggio da un'economia agricola ad un'economia di tipo industriale. La

caratteristica precipua dello Stato liberale è il compito dei pubblici poteri di perseguire come finalità generale il

soddisfacimento degli interessi dell'intera collettività, assicurando condizioni di sicurezza sul piano esterno (la politica

estera) e il rispetto dei diritti di libertà, sia dal punto di vista economico che sul piano interno (la sicurezza pubblica).

Un altro punto importante è il principio della legittimazione dell'esercizio del potere, che non è più di origine

trascendente (di natura divina), ma proviene dai membri stessi della collettività statuale. Si afferma il principio cardine

dello Stato di diritto, secondo cui il funzionamento e l'organizzazione dello Stato devono essere disciplinati dalle leggi e

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gli atti della pubblica amministrazione devono essere conformi alla legge, pena la loro annullabilità da parte del giudice.

Si afferma un modello in cui tutte le classi presenti nel contesto sociale trovano proprio spazio, ovvero una propria sede

di rappresentanza nell'organo che si pone al centro del sistema costituzionale: il Parlamento.

Trova la sua prima realizzazione in Inghilterra grazie ad un rapporto vitale con la nuova classe borghese

emergente. In secondo luogo, la spinta verso il riconoscimento delle libertà politiche, che trova in Inghilterra, grazie

soprattutto alla lotta per l’affermazione della libertà religiosa contro ogni imposizione di una religione di stato, un terreno

particolarmente favorevole.

Là dove invece, come in Francia, l’assolutismo aveva trovato un terreno assai più favorevole e si era affermato

grazie ad una pressoché totale esautorazione della classe aristocratica, il passaggio allo Stato liberale ha assunto toni

assai più bruschi e traumatici. Quando gli elementi di crisi del vecchio Stato assoluto giungono a maturazione, la perdita

di un ruolo sociale effettivo da parte della nobiltà le impedisce di svolgere una qualunque funzione di mediazione, si che

lo scontro tra il mondo vecchio e il nuovo avviene in modo violente e porta ad un completo rivolgimento negli assetti

politici e istituzionali, senza alcun elemento di continuità con il passato.

Chi esce vincitore dallo scontro, la classe borghese, si pone quale unica interprete e tutrice degli interessi nazionali

e fa della nuova istituzione, il Parlamento.

Lo Stato totalitario

La crisi dello Stato liberale va ricercata nel primo conflitto mondiale e nella crisi economica che ne seguì: in paesi

come l'Italia, in cui il sistema economico si presentava particolarmente fragile, il diffuso malcontento delle classi disagiate

produsse un aumento tale della pressione sociale da determinare il crollo delle istituzioni dello Stato liberale. Lo sbocco

di questa situazione di crisi fu rappresentato dall'avvio dello Stato totalitario, uno Stato che nasce con l'obiettivo primario

di sostituire l'apparato istituzionale dello Stato liberale, mediante l'introduzione di una nuova organizzazione ispirata a un

forte accentramento del potere intorno alla figura di un "capo", in grado di contenere regolare in maniera autoritari

conflitti sociali. Il partito unico veniva utilizzato come canale di formazione dell'indirizzo politico generale e i mezzi di

comunicazione di massa come strumenti per l'allargamento della base del consenso.

Uno Stato che persegue una politica repressiva dei diritti di libertà, ed in particolare delle libertà politiche arrivando

a calpestare clamorosamente lo stesso principio di uguaglianza.

Lo Stato socialista

La nascita dello Stato socialista avviene in Russia dopo la rivoluzione che portò alla caduta del regime zarista. Le

disuguaglianze derivanti dalla proprietà privata dei mezzi di produzione si risolvono con la nozione di proprietà socialista;

il privilegio dei gruppi sociali dominanti si risolve con il riconoscimento delle sole libertà collettive; la mancanza di

strumenti di aggregazione sociale si risolve con l'affermarsi del partito comunista come perno centrale. Questo regime si

diffuse in molti paesi dell'Europa centrale e orientale nel secondo dopoguerra.

Lo Stato sociale

Anche lo Stato sociale, come quello socialista, ha inizio dalla crisi dello Stato liberale ottocentesco. Il fine principale

dello Stato sociale è di rimuovere le disuguaglianza presenti nella società: si pone così l'obiettivo di raggiungere

l'uguaglianza sostanziale e non solo quella formale tra i cittadini.

Rispetto al vecchio Stato liberale viene rafforzata la divisione dei poteri, e si assiste al pieno riconoscimento di

istituti fondamentali per garantire l'effettiva partecipazione dei cittadini in una grande società di massa (i partiti e i

sindacati).

Elementi tipici dello Stato sociale sono il notevole accrescimento degli apparati amministrativi e la loro

differenziazione in relazione alla diversificazione dell’azione statale; il massiccio intervento diretto o indiretto

nell’economia; l’aumento significativo delle risorse necessarie alla finanza pubblica. 7

Lo Stato unitario, lo Stato federale, lo Stato regionale

Per quanto concerne il principio dell'autonomia territoriale, si parla di Stato unitario (attualmente Francia e Olanda),

di Stato federale (Germania e Austria) e confederale, di Stato regionale (Italia e Spagna).

Lo Stato federale è basato sulla regola per cui i membri della federazione hanno una competenza generale, dalla

quale sono escluse le materie che vengono espressamente riservate dalle norme costituzionali agli organi federali,

mentre nello Stato regionale sono gli organi centrali dello Stato ad avere una competenza generale, fatte salve le

specifiche competenze affidate alle regioni.

Le forme di Governo: la monarchia assoluta

La nozione di forma di Stato punta ad individuare i fini generali che lo Stato si propone di raggiungere, mentre la

nozione di forma di Governo precisa i mezzi o il modello dei rapporti fra gli organi supremi dello Stato che viene

predisposto per il raggiungimento di quelle finalità.

La prima forma di Governo in senso proprio nasce con lo Stato assoluto.

La natura quasi privatistica della base su cui poggiava lo Stato feudale non aveva creato problemi particolari,

diversi da quelli che trovavano soluzione nel rapporto tra grande feudatario e feudatari minori. Con l’affermarsi dello

Stato assoluto, l’estendersi dei fini statuali e il moltiplicarsi dei settori in cui si esercita l’intervento dei poteri pubblici,

creano le premesse per la Costituzione dei primi nuclei di una struttura amministrativa statuale unitaria e stabile.

Al vertice di questa struttura si pone il sovrano, unico organo titolare del potere di decisione politica, cui fanno capo

tutte le funzioni statuali: la funzione legislativa, la funzione esecutivo- amministrativa (con la nomina dei funzionari), la

funzione giurisdizionale (nominando i giudici che amministrano in suo nome alla giustizia).

Una struttura di tipo piramidale caratterizzata da una straordinaria concentrazione del potere in capo all’organo

sovrano.

Una struttura funzionale ad uno Stato che si fa carico di curare direttamente gli interessi generali della collettività e

che necessita di una ricomposizione e riunificazione del potere, in precedenza variamente distribuito tra i soggetti politici

protagonisti dell’età feudale. Tale fenomeno determina ad un certo punto l’esigenza che il sovrano si doti di un organo

ausiliario, che oggi chiameremmo governo, e che, almeno in alcune esperienze, sopravvivano, come organi consultivi

del re, alcuni collegi rappresentativi di maggiori ceti sociali.

La monarchia costituzionale

La fine della monarchia assoluta viene sancita a livello europeo dalla rivoluzione francese. In Inghilterra viene

teorizzato da Locke il principio della divisione dei poteri, secondo il quale si doveva immaginare una forma di Governo

centrata su due organi costituzionali: il sovrano, titolare della funzione esecutiva e di quella federativa (politica estera), e

il Parlamento, titolare della funzione legislativa. In Francia il principio della divisione dei poteri viene teorizzato alla fine

del XVIII secolo da Montesquieu e Rousseau, secondo i quali non ci dovrà essere in futuro alcun potere esercitato in

condizioni di monopolio d'alcun organo dello Stato e nemmeno alcun potere esercitato al di fuori da uno stretto

collegamento della volontà popolare.

La prima applicazione di questi principi si ebbe con la monarchia costituzionale, in cui accanto all'organo sovrano si

afferma un organo costituzionale titolare di un proprio autonomo potere di decisione politica: il Parlamento.

Il sovrano rimane titolare del potere esecutivo e del potere di nomina e di revoca dei membri del Governo, ma deve

dividere l'esercizio del potere legislativo con il Parlamento.

La forma di Governo parlamentare

A partire dalla seconda metà del secolo scorso si assiste a una sempre più marcata rottura di quell'equilibrio a tutto

vantaggio del ruolo del Parlamento.

L'istituto della fiducia comporta che il Governo, una volta formato, si presenti di fronte al Parlamento per ottenere un

avallo preliminare (il voto di fiducia) al programma di attività che intende svolgere nel corso della propria vigenza in

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carica. Grazie a questa fiducia iniziale, il Governo si salda alle forze politiche maggioritarie in Parlamento e ne diviene

espressione.

Il Parlamento acquista il potere di revocare la fiducia al Governo, mediante l'approvazione di un'apposita mozione

di sfiducia, la quale obbliga il Governo a dimettersi. Si passa così da una cosiddetta fase dualista (con a capo re e

Parlamento) ad una fase monista, in cui al centro del sistema si colloca saldamente il Parlamento.

All'istituto della fiducia, che rappresenta l'elemento distintivo della forma di Governo parlamentare, si associa una

nuova concezione del capo dello Stato (il monarca ho sempre più spesso il Presidente della Repubblica), che vede

quest'ultimo con un potere neutro, lontano dalle dispute politiche contingenti, e destinatario del compito di supremo

garante delle regole costituzionali.

Le forme di Governo presidenziale, semi-presidenziale e direttoriale

La forma di Governo presidenziale precede l' affermarsi del regime parlamentare ed è caratterizzata dalla scelta di

porre al centro del sistema costituzionale l'organo presidenziale, che riunisce in se i poteri e le funzioni proprie del capo

dello Stato e del capo del Governo. Spetta al presidente il potere di nomina e di revoca dei più funzionari statali e fra

questi anche dei ministri e degli vertici politici del governo. Il parlamento non può essere sciolto dal presidente.

Non esiste quindi il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo, bensì tra Presidente della Repubblica e Governo.

Questo regime nasce con la costituzione degli Stati Uniti d'America del 1787. Il regime semi-presidenziale, che ha avuto

un precedente importante nella costituzione di Weimar del 1919, ritrova alcune caratteristiche di fondo del regime

presidenziale (elezione diretta del Presidente della Repubblica e rapporto fiduciario tra Presidente e Governo), che

convivono tuttavia con alcuni istituti tipici della forma di Governo parlamentare, come l'istituto della fiducia parlamentare

all'esecutivo. La forma di Governo direttoriale ha come obiettivo primario la garanzia della stabilità dell'esecutivo,

prefissandone a priori la durata, facendola coincidere spesso con la durata della legislatura (Governo a termine). In cui,

una volta formato e una volta investito con voto parlamentare, l’organo esecutivo opera al riparto dal rischio che altri

organi costituzionali ne provochino la caduta. Un governo che svolge anche le funzioni tipiche del capo dello Stato. Si

tratta di una forma di governo che postula la formazione di ampie coalizioni governative e la possibilità di attivare

agevolmente da parte del corpo elettorale strumenti di controllo sulla permanenza di una corrispondenza tra la volontà

dei cittadini e quella dei loro rappresentanti.

La forma di Governo dittatoriale

Nello stato dittatoriale nasce la figura del capo del Governo, inteso come vero centro motore dell'intero sistema

costituzionale. Grazie ad un'investitura che gli viene dall'essere al vertice dell'unica formazione politica ammessa (il

partito unico), esso è svincolato da ogni forma istituzionalizzata di etero-controllo. In esso si concentrano non solo le

funzioni proprie dell'organo di vertice dell'esecutivo, ma anche il potere di nomina e revoca dei membri del Governo, il

comando delle forze armate, e una serie di poteri diretti a condizionare e limitare la stessa funzione legislativa di un

Parlamento.

Tutti i poteri sono tenuti dal Capo dello Stato assistendo ad una limitazione della funzione legislativa del

Parlamento che cessa di essere un organo elettivo.

La forma di Governo negli Stati socialisti

La costituzione sovietica del 1936 prevedeva una struttura statuale fondata da un lato sul riconoscimento di ampie

autonomie locali e dall'altro su una fitta rete di assemblee elettive (i soviet) gerarchicamente ordinate, ciascuna

espressione delle assemblee di livello inferiore, fino ad arrivare gli organi supremi dello Stato: il Soviet supremo (il

Parlamento) e il Presidium (capo dello Stato e Governo), legati da un rapporto che ricorda l'istituto della fiducia. Il

principio informatore dei rapporti tra le varie assemblee è quello gerarchico, mentre al partito spetta una funzione di

guida della collettività nella costruzione della società socialista, che si traduce in tutta una serie di poteri specifici, primo

fra tutti quello relativo alla scelta dei candidati per i vari organi elettivi. 9

Forma di Stato, forma di Governo e sistema delle fonti normative

La storia delle diverse forme di Stato e forme di Governo non è altro che la storia del modo in cui certi rivolgimenti

sociali hanno determinato un certo assetto del potere statuale e del modo in cui un certo assetto di potere si è posto

rispetto ai problemi presenti nella società, in un processo di continuo e reciproco condizionamento.

CAPITOLO III: Le trasformazioni delle istituzioni pubbliche dallo Statuto Albertino alla Costituzione

Repubblicana. (pag. 51 – 78)

Le caratteristiche fondamentali dello Statuto Albertino:la forma di Governo e la tutela dei diritti di libertà

La prima fase della storia costituzionale d'Italia è segnata dallo statuto Albertino, concesso il 4 marzo 1848 da Carlo

Alberto, re di Sardegna, divenuto poi costituzione del regno d'Italia nel 1861 e rimasta in vigore fino all'avvento della

Repubblica e della costituzione Repubblicana del 1948. Si trattava di una costituzione "ottriata", concessa cioè dal

sovrano ai sudditi, che accoglieva parzialmente le istanze di democratizzazione dello Stato.

Disegnava una forma di Governo costituzionale pura, di tipo dualista, basata sul sovrano e sul Parlamento. Al re

spettava il potere di nominare e revocare i ministri, condividere il potere legislativo col Parlamento, nominare i membri

del Senato, sciogliere la Camera elettiva.

Il Parlamento era formato da una Camera elettiva e dal Senato di nominare regia, cui spetta la funzione legislativa

condivisa col sovrano e la funzione di approvazione dei bilanci e dei conti dello Stato. Era tuttavia caratterizzata da un

esiguo numero di libertà garantite, tra cui spiccava il diritto di proprietà.

Un’altra delle debolezze di fondo dello Statuto, ossia quella di essere una costituzione flessibile: una costituzione

cioè che non prevede alcun meccanismo giuridico di relazione nei confronti di possibili “abusi” del legislatore ordinario e

che dunque affida ad esso la più completa libertà di decisione.

Gli sviluppi della forma di Governo: dalla monarchia costituzionale alla monarchia parlamentare

A causa delle trasformazioni politiche e sociali in atto, si avviò una progressiva erosione dei poteri del re a favore

del binomio Governo-Parlamento. Da qui prese avvio la sempre maggiore estensione dei poteri del Governo, con il ruolo

del re che tende a passare sempre più in secondo piano. A questo cambiamento si accompagna la progressiva

accentuazione della rilevanza politica del Presidente del consiglio e dello stesso Governo.

Durante il Governo Zanardelli, nel 1901, si affermano chiaramente due principi: il primo, rappresentato dalla

prevalenza riconosciuta al Presidente del consiglio rispetto agli altri ministri; il secondo rappresentato dalla

valorizzazione della collegialità nell'esercizio delle funzioni del Governo. La crescita del ruolo del Governo è

testimonianza anche dall’espansione dei suoi poteri normativi i quali tendono ad investire la sfera della normazione

primaria, mediante il ricorso sempre più frequente ai decreti legge e ai decreti legislativi.

La legislazione elettorale: dal criterio censitario al suffragio universale maschile

La funzione elettorale del periodo aveva carattere censitario, il che consentiva l'esercizio di voto ad una percentuale

non superiore al 2% della popolazione.

Nel 1877 il diritto di voto viene esteso ai cittadini di sesso maschile che avessero raggiunto la maggiore età e che

avessero adempiuto all'obbligo scolastico: l'elettorato passò al 7% della popolazione; con le leggi elettorali del 1912 e

del 1919 si arrivò all'introduzione del suffragio universale maschile e al sistema elettorale di tipo proporzionale, che

rompeva con la tradizione dei sistemi elettorali di tipo maggioritario. 10

Bisognerà tuttavia attendere fino al 1945 affinché si arrivi alla piena affermazione del principio del suffragio

universale, con il riconoscimento del diritto di voto anche alle donne.

Gli sviluppi nell’assetto dell’organizzazione dello Stato: la costruzione di un modello accentrato e

l’accantonamento dell’ipotesi regionalista

Già durante il periodo cavouriano, che precede l’unità d’Italia, l’amministrazione statale era andata confermandosi

secondo un modello accentrato di derivazione francese: esso faceva perno al centro sui ministri e sul piano locale sui

governatori delle province, i quali rappresentano il Governo e al tempo stesso sono al capo delle amministrazioni

provinciali, e sui sindaci, scelti anch’essi dal Governo tra i membri dei consigli comunali. Negli anni successivi all’unità le

leggi di unificazione amministrativa del regno crearono accanto a comuni e province, le regioni, quali nuovi grandi enti

locali, dotati di una limitata autonomia amministrativa.

La scelta a favore dell'accentramento politico-amministrativo fu confermata negli anni immediatamente successivi

all'unità del paese. In questo contesto, subiscono un significativo riordinamento gli organi ausiliari del Governo e quelli

giurisdizionali.

Si assiste alla nascita del sistema di giustizia nell'amministrazione, ossia di un sistema che consente al singolo di

chiamare l'amministrazione a rispondere delle eventuali illegittimità commesse nell'esercizio delle sue funzioni, non più

davanti ad organi interni alla stessa amministrazione, ma davanti a un giudice ordinario, quando oggetto di una

controversia fosse un diritto civile o politico.

Si assiste a un primo allargamento dell'autonomia degli enti locali territoriali, come testimonia la trasformazione,

avvenuta nel 1888, dei presidenti delle amministrazioni provinciali e dei sindaci in organi elettivi, e non più di nomina

governativa. Cominciano a nascere, accanto alle tradizionali strutture ministeriali, le prime aziende pubbliche, dotate di

autonomia gestionale e finanziaria, e i primi enti pubblici nazionali (come l'INA nel campo delle assicurazioni), in grado di

operare secondo modalità analoghe a quelle dell'impresa privata, sia pure secondo gli indirizzi e sotto la vigilanza

ministeriale.

L’accrescimento e la differenziazione degli apparati amministrativi aumentano contestualmente le difficoltà di guida

dell’amministrazione da parte dei vertici politici e insieme contribuiscono all’accentuarsi del ruolo e dei poteri dell’alta

burocrazia.

La legislazione ordinaria in tema di diritti di libertà e i rapporti tra Stato e Chiesa

La legislazione di pubblica sicurezza e la legislazione penale si caratterizzano come estremamente severe nella

prevenzione e repressione non solo dei reati, ma anche dei comportamenti ritenuti antisociali o comunque pericolosi per

il sistema politico dominante, con una vastissima attribuzione di potere discrezionale agli organi di polizia. Per quanto

riguarda la tutela della libertà religiosa, lo Stato si riferiva alla religione cattolica come alla sola religione dello Stato e agli

altri culti come semplici culti "tollerati".

In realtà, immediatamente dopo l’entrata in vigore dello Statuto, si sviluppo una legislazione che, ispirata

all’opposto principio della laicità dello Stato puntava a ridurre le differenze giuridiche nella tutela delle diverse confessioni

religiose. Giocava in questo senso la situazione di conflitto tra la classe politica liberale e la Chiesa cattolica. La legge

delle guarentigie (349/1871) intendeva garantire il libero esercizio delle funzioni del pontefice e della Santa sede; tuttavia

il rifiuto del Papa di accettarne i contenuti, ritenuti del tutto insufficienti a regolare in modo soddisfacente i rapporti tra

Chiesa cattolica e Stato, fece prolungare un conflitto che il nuovo Stato unitario cercava di sanare.

L’avvento del fascismo e le caratteristiche del nuovo regime: la forma di Stato e di Governo; l’assetto

dell’amministrazione; i diritti di libertà

Nel 1919, immediatamente dopo la fine del conflitto mondiale, nasce il partito fascista e due anni più tardi nascerà,

da una scissione all'interno del partito socialista, il partito comunista. In questi anni si assiste al progressivo affermarsi

11

del regime fascista, che caratterizza la seconda fase della nostra storia costituzionale. L'inizio del regime fascista si fa

corrispondere alla cosiddetta "marcia su Roma" delle squadre fasciste e al successivo incarico di formare un nuovo

Governo, in sostituzione di quello diretto da Facta, affidato da Vittorio Emanuele III, il 22-10-1922, a Mussolini. Con

l'adozione della nuova legge elettorale (2444/1923, la cosiddetta legge Acerbo, caratterizzata da un sistema

maggioritario) il fascismo mostra la chiara volontà di prescindere dalla collaborazione con altri e diversi movimenti

politici. L'esito elettorale determina la completa salita al Parlamento dei fascisti.

Il deputato socialista Matteotti pagò con la vita la sua protesta. Questo episodio provocò l'abbandono del

Parlamento di gran parte dei deputati antifascisti (il cosiddetto Aventino), dopo il quale Mussolini pronunciò un famoso

discorso alla Camera, nel gennaio 1925, con il quale si assume provocatoriamente la responsabilità di tutto quanto

avvenuto ed espone definitivamente un programma di edificazione di Stato totalitario.

Tale programma troverà l'attuazione con le cosiddette leggi fascistissime.

L'unico partito politico è il partito nazionale fascista (PNF) con a capo il duce.

La fedeltà al regime e l'adesione al partito divengono obbligatori per tutti i dipendenti pubblici. Le innovazioni sono

egualmente radicali sul piano della forma del Governo: resta il potere di nomina e revoca dei ministri da parte del Re, ma

il suo esercizio è subordinato ad una proposta del Presidente del Consiglio, ora “Capo del Governo”, Primo Ministro

Segretario di Stato. La coincidenza del Capo del Governo col segretario del Partito Nazionale Fascista, fa sì che sia

quest’organo il vero centro motore della nuova forma di Governo, mentre ritorna sullo sfondo il ruolo del Sovrano e dello

stesso Parlamento.

Con l’istituzione della Camera dei Fasci e delle corporazioni, viene a cessare ogni parvenza di rappresentatività del

corpo elettorale del Parlamento: ad un Senato si affianca una Camera non più elettiva, ma composta, oltre che dal Duce

del Fascismo,Capo del Governo, dai componenti dei Consigli Nazionali del PNF e delle corporazioni. Un altro importante

organo è il Gran Consiglio del Fascismo, rappresentativo ad un tempo del PNF e dei supremi organi dello Stato,

presieduto e diretto dal Capo del Governo.

Le sue competenze ne fanno formalmente il principale organo di indirizzo politico, ma le sue funzioni possono

essere esercitate solo su richiesta e comunque sotto il controllo del Duce.

In sintesi, si può definire la nuova forma di Governo Dualista, fondata cioè su due centri di potere distinti, il Re e il

Duce del Fascismo-Capo del Governo, purché si tenga presente che tra i due centri non esisteva affatto un equilibrio,

ma il secondo occupava una posizione di assoluta preminenza, riunendo in se la carica di Capo dell’Esecutivo e di Duce

del Partito Unico. L’accentuazione della presenza dello Stato nell’economia è dovuta dalla particolare contingenza

economica che si determina alla fine degli anni venti. La crisi economica provoca grandi difficoltà nel settore creditizio, il

che spinge lo Stato ad intervenire con operazioni di salvataggio di quegli istituti che si erano fortemente impegnati nel

credito a medio e lungo termine ed avevano consistenti interessi in imprese industriali.

In seguito alla necessità da parte dello Stato di intervenire con operazioni di salvataggio di istituti economici nasce

un nuovo ente pubblico, l'IRI (Istituto per la ricostruzione industriale), destinato a svilupparsi nei decenni successivi. Si

assiste anche all’estendersi del controllo pubblico sul sistema bancario: si affida alla Banca d’Italia, trasformata in ente di

diritto pubblico, poteri di controllo e vigilanza dei flussi creditizi, mentre lo Stato è presente in modo rilevante nel settore

attraverso gli istituti di credito di diritto pubblico e le sue larghissime partecipazioni nelle grandi banche di interesse

nazionale.

L'intervento più significativo del periodo è rappresentato dalle leggi razziali del 1938, con le quali i cittadini di razza

ebraica venivano privati non solo dei diritti politici, ma anche di molti diritti civili. Per conquistarsi l'appoggio della

confessione religiosa cattolica, si arriva a chiudere la cosiddetta "questione romana" attraverso la stipulazione dei Patti

Lateranensi (che affidavano alla chiesa città del Vaticano e alcuni riconoscimenti in denaro) e del concordato (che

risolveva i fenomeni rilevanti sia per la Chiesa che per lo Stato). 12

La caduta del fascismo, la nascita della Repubblica e la nuova costituzione Repubblicana

Il crescente distacco di sostanziali parte dell'opinione pubblica dal regime fascista contribuì a far adottare da gran

parte del gran consiglio del fascismo, riunito a Roma il 24 luglio 1943, un ordine del giorno nel quale si invitava il sovrano

ad assumere con effettivo comando le forze armate di terra, di mare e dell'aria. In seguito a questo il sovrano, il 25 luglio

1943, non solo revoca Mussolini e nomina il maresciallo Badoglio nuovo capo del Governo, ma nomina un Governo

formato da militari e da funzionari di esclusiva sua fiducia. In seguito all'arresto di Mussolini e di una serie di esponenti

fascisti, si procede alla soppressione del PNF e della Camera dei fasci. La decisione ufficiale di continuare la guerra

accanto alla Germania nazista e l'incapacità di cercare forze alleate conducono alla stipulazione dell'armistizio di

Cassibile il 3 settembre 1943. Il suo annuncio, l'8 settembre, coincide con la fuga da Roma del sovrano.

Il rifiuto da parte delle forze politiche antifasciste di sostenere il Governo regio provocarono le dimissioni di Vittorio

Emanuele III e del principe ereditario e lo costringono a stipulare, nell'aprile 1944, un accordo di compromesso (il

cosiddetto "patto di Salerno"), un secondo il quale il sovrano si impegna ritirarsi definitivamente dalla vita pubblica,

nominando il proprio figlio Umberto "Luogotenente del regno".

Tuttavia, mentre si lavorava incessantemente alla formazione della nuova costituzione, Vittorio Emanuele III rompe

improvvisamente la tregua istituzionale, abdicando il 9 maggio 1946 e ponendo la premessa per la proclamazione a re

del figlio Umberto: questo evento non fu ostacolato per non porre in pericolo l'ormai imminente scadenza elettorale.

L'esito del referendum del 2 giugno 1946 a favore della Repubblica determinò la prima grande caratteristica del

nuovo assetto costituzionale e l'assemblea costituente procedette pertanto all'elezione del Presidente provvisorio della

Repubblica nella persona di Enrico de Nicola. Viene nominato un'apposita commissione per la costituzione che poi fu

costretta a suddividersi in tre sottocommissioni e in altri organi interni per riuscire ad elaborare in tempi brevi un

articolato progetto. La commissione riuscì a definire un progetto e si giunse all'approvazione finale il 22 dicembre 1947.

Le caratteristiche fondamentali della Costituzione Repubblicana

Secondo l'articolo 1.2 della costituzione "la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti

della costituzione"; nessun organo di Governo potrà vantare una legittimazione autonoma all'esercizio delle massime

funzioni statuali, ma dovrà contare su una legittimazione proveniente dal popolo. La categoria degli organi costituzionali

è costituita dal corpo elettorale, il Parlamento, il Presidente della Repubblica, il Governo e la corte costituzionale.

Tutti organi che hanno un rapporto più o meno diretto con il popolo hanno il compito di determinare gli obiettivi della

politica nazionale nel quadro dei principi costituzionali (sono organi titolari della funzione di indirizzo politico); sono

indispensabili al corretto funzionamento del sistema costituzionale (sono organi necessari); infine, non possono essere

sostituiti nell’esercizio delle loro funzioni (sono organi indefettibili).

Il ruolo principale dello stato si riassume in una funzione strumentale di garanzia, di pieno sviluppo dei valori

personalistici e comunitari dei cittadini: l'articolo 2 della costituzione afferma che "la Repubblica riconosce e garantisce i

diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità". Il primo comma

dell'articolo 3 della costituzione ribadisce con la massima precisione il principio liberale dell'uguaglianza di tutti i cittadini,

dotati di pari dignità sociale e "eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di

opinioni politiche, di condizioni personali e sociali". La libertà associativa si traduce nell'attribuzione di veri e propri poteri

ad alcuni essenziali formazioni sociali, di cui si riconosce un ruolo in certa misura incomprimibile (la famiglia o le

confessioni religiose). Il principio secondo il quale le imposte si pagano secondo aliquote progressive tende a favorire i

ceti sociali più deboli e cerca di contrastare la più sempre presente disuguaglianza di fatto.

Il lavoro viene inteso come contributo che ciascuno dà al progresso materiale e culturale della società. I principi

della cosiddetta costituzione economica comprendono i rapporti di lavoro e in particolare riconoscono non solo la libertà

sindacale, ma anche il diritto di sciopero; è volta in oltre all'istituzione di un sistema misto, dei quali iniziative pubbliche e

iniziative private contribuiscano al perseguimento delle finalità di riequilibrio economico e sociale.

L'articolo 42. 2 riconosce e garantisce la proprietà privata, ma ne consente una disciplina legislativa che ne assicuri

la funzione sociale e ne favorisca l'accesso al maggior numero possibile di soggetti. Ad un autorevole sistema statale

13

centrale si affianca un articolato e forte sistema di autonomie regionali e locali, introdotti sia al fine di adeguare meglio

l'amministrazione pubblica alle tante e diverse esigenze locali, sia al fine di arricchire il quadro istituzionale attraverso la

formazione di sedi di mediazione di interessi più ravvicinate ai cittadini che di quegli interessi sono portatori. La

costituzione prevede e disciplina, accanto ai comuni e alle province, le regioni: distinguiamo le 15 regioni ad autonomia

ordinaria dalle 5 regioni ad autonomia speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia

Giulia), i cui poteri sono tutelati dagli strumenti di garanzia della rigidità costituzionale. Il compito principale della corte

costituzionale è quello di giudicare sulla legittimità costituzionale delle leggi dello Stato e di giudicare sulle eventuali

responsabilità penali del Presidente della Repubblica.

I poteri principali del Presidente della Repubblica sono lo scioglimento anticipato delle camere e la nomina del

nuovo Governo. L'articolo 10 della costituzione afferma la subordinazione dell'ordinamento giuridico nazionale alle

norme internazionali generalmente riconosciute.

L'articolo 11 sancisce che "l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come

mezzo di risoluzione delle controversie internazionali": sulla base di questo principio l'Italia ha chiesto e ha ottenuto di far

parte dell'ONU (organizzazione delle Nazioni Unite), ha potuto essere tra gli stati fondatori della comunità europea e

partecipa all'Unione Europea. 14

CAPITOLO IV: L’Italia e l’Unione Europea. (pag. 79 – 93)

La nascita dell’Unione Europea

Il processo di integrazione europea prende avvio agli inizi degli anni cinquanta con la nascita delle tre comunità

europee originarie (prima la Ceca e poi successivamente la Cee e la Ceea o Euratom), le quali avevano finalità

economiche, ma anche l'obiettivo preciso di scongiurare il rischio del riprodursi in Europa delle condizioni di conflittualità

che avevano portato ben due conflitti mondiali. Si partì dalla creazione di un mercato comune, eliminando le barriere tra i

vari stati europei per arrivare alla libera circolazione delle merci, al diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi e alla

libera circolazione dei capitali. Le principali tappe dell'itinerario di integrazione sono:

1. trattato di Bruxelles (1965), che realizza una prima forma di coordinamento tra le tre comunità

unificandone gli esecutivi e varando un unico bilancio europeo;una sola commissione europea, un unico consiglio;

2. atto unico europeo (1986), che prevede l'eliminazione di un gran numero di barriere alla libera

circolazione, vede l'istituzionalizzazione del consiglio europeo, in quanto organo nel quale maturano le grandi scelte di

indirizzo politico, e il potenziamento del ruolo del Parlamento europeo nei processi decisionali;l’avvio della cooperazione

europea in materia di politica estera;

3. trattato di Maastricht o trattato dell'Unione Europea (1992), che dà il via alla cooperazione in materia di

politica estera, di sicurezza, di giustizia e di affari interni. Si pongono le basi per una moneta unica europea (euro) e per

l'istituzione della Banca centrale europea, insieme alla nozione di cittadinanza europea;si cerca di garantire la stabilità

dei prezzi all’interno del mercato unico. Si introduce il “Principio di sussidiarietà” dove la Comunità Europea è legittimata

ad agire nei settori che non sono di sua competenza, soltanto nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non

possono essere sufficientemente realizzati dagli stati membri e possono dunque essere realizzati meglio a livello

comunitario. Si tratta di un principio importante, che dovrebbe svolgere una funzione di freno all’ampliamento dell’area

degli interventi comunitari, a tutele delle competenze degli Stati membri. Attraverso la Cittadinanza Europea si punta a

rafforzare i diritti che ciascuno Stato membro è tenuto a riconoscere ai cittadini degli altri Stati della Comunità, ivi

compreso quello di voto.

4. trattato di Amsterdam (1997), che vede un'ulteriore valorizzazione della cittadinanza europea, insieme a

un rafforzamento della politica sociale europea; uguaglianza tra uomini e donne, protezione delle persone fisiche in

ordine alla raccolta e trattamento dei dati personali; e alcune modifiche alla forma di Governo Comunitario (il Parlamento

Europeo partecipa al procedimento legislativo).

5. trattato di Nizza (2001), con il rafforzamento degli interventi dell'Unione Europea in settori quali quello

della politica estera, di sicurezza e di difesa, insieme alla nuova composizione del Parlamento europeo e della

commissione; allargamento dell’Unione da 15 a 25 Stati.

Ad oggi i paesi dell’Unione Europea risultano essere: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Olanda,

regno unito, Irlanda, Danimarca, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Finlandia, Svezia, Cipro, Estonia, Lettonia,

Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, Slovenia, Ungheria (25 paesi, maggio 2004).

− trattato di Atene del 2003 (trattato di adesione).

La forma di Governo

Per forma di Governo comunitaria si intende l'aspetto dell'ordinamento relativo alla composizione e alle funzioni

degli organi tra i quali i trattati ripartiscono i poteri ceduti dagli stati membri, nonché ai loro reciproci rapporti. Gli organi

principali sono i seguenti:

- il consiglio europeo, creato nel 1974 ed entrato a far parte della struttura organizzativa comunitaria nel 1987

a seguito dell’entrata in vigore dell’Atto unico europeo, è formato dai capi di stato o di Governo dei paesi membri –

assistiti dai ministri degli Esteri – e dal Presidente della Commissione europea. Si riunisce due volte all’anno nei

15

cosiddetti “vertici europei” e ha il compito principale di stabilire l’orientamento politico dell’Unione; esso riferisce al

Parlamento Europeo e rappresenta il centro della Comunità;

- il Parlamento europeo, inizialmente organo puramente consultivo al quale l’Atto unico europeo e il trattato di

Maastricht hanno attribuito poteri più ampi – è l’unico organo comunitario composto da membri (in carica 5 anni) eletti

direttamente dai cittadini dei paesi membri. Oggi, oltre ad avere poteri in materia di bilancio e di controllo dell’esecutivo, il

Parlamento ha anche competenze legislative e condivide con il Consiglio dei ministri il potere di decisione su diverse

materie. Il Parlamento è in grado di incidere sul contenuto degli atti normativi comunitari attraverso l’esercizio di un

potere di emandamento che può arrivare fino all’arresto (potere di veto) del procedimento stesso. I poteri che spettano al

Parlamento sono in materia di Bilancio della comunità (per l’adesione finale); e poteri di controllo sulla Commissione

Europea. In seguito al trattato di Amsterdam, il Parlamento ha la possibilità di raccordare i propri lavori sia con l’attività

svolta dal Comitato delle regioni e delle autonomie locali, sia con quella dei Parlamenti nazionali, attraverso la

conferenza degli organi parlamentari specializzati in affari comunitari (COSAC), nonché il potere di approvare le nomine

del Presidente della Commissione.

- la commissione europea, composta da trenta membri (erano venti prima dell’allargamento del 2004), è

l’organo esecutivo dell’Unione, ma suo è anche il compito di avanzare le proposte legislative. Essa vigila sulla corretta

applicazione dei trattati europei e delle decisioni adottate in base a essi. In ambito amministrativo la Commissione

gestisce i fondi comunitari e gli aiuti agli altri paesi. La Commissione europea ha un organico di 15.000 persone, di cui

un terzo è addetto ai servizi di traduzione e di interpretariato. È composto da 20 membri nominati dai Governi degli Stati

membri, i quali durano 5 anni ed operano in regime di assoluta indipendenza dagli Stati, dai quali non possono ricevere

né istituzioni, né direttive. Con il trattato di adesione si è stabilito che la commissione sia composta da un membro per

ciascun Stato membro. Il Parlamento è chiamato non solo ad esprimere la sua approvazione sul Presidente della

Commissione designato di comune accordo dai Governi degli Stati membri, ma anche sull’intera composizione

dell’organo.

I poteri della commissione:

 poteri di iniziativa e di stimolo nei confronti delle altre istituzioni comunitarie (es. potere di

iniziativa in ordine agli atti normativi comunitari);

 potere di esecuzione: assicurare la corretta esecuzione di tutte le decisioni assunte a livello

comunitario, nonché quello di curare la gestione del bilancio comunitario;

 potere di controllo: garantire che sia gli Stati membri, sia i privati adeguino i propri

comportamenti agli obblighi derivanti all’adesione alla comunità, chiamare i soggetti inadempienti a rispondere davanti

alla Corte di Giustizia;

 poteri sanzionatori: in certi casi la commissione dispone di poteri sanzionatori diretti nei

confronti delle imprese o dei privati che abbiano violato gli obblighi derivanti dal diritto comunitario.

- il consiglio dei ministri, il principale organo legislativo. Composto dai rappresentanti degli stati membri, di

solito ministri, è affiancato dal Comitato dei rappresentanti permanenti, che ha il compito di preparare i lavori del

Consiglio e di eseguire i mandati che quest’ultimo gli affida. La presidenza del Consiglio è affidata a turno a uno degli

stati membri e ha la durata di sei mesi. L’attività del Consiglio si divide in tre “pilastri”.

Il primo comprende le politiche comunitarie in materia di agricoltura, trasporti, energia, ambiente, ricerca e sviluppo,

per le quali il Consiglio si attiva su proposta della Commissione. Il secondo “pilastro” comprende la politica estera e la

sicurezza; il terzo la giustizia e gli affari interni. Su queste materie il Consiglio ha potere di decisione e di iniziativa. Il

consiglio si avvale per l’esercizio delle sue funzioni del comitato dei rappresentanti permanenti (coreper) composto da

rappresentanti degli Stati membri. Il trattato di adesione ha stabilito una nuova ponderazione dei voti per le deliberazioni

del consiglio che devono essere assunte a maggioranza qualificata e fissato la soglia di validità di tali deliberazioni (232

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voti, purché rappresentino il voto favorevole della maggioranza degli Stati membri, se oggetto della decisione è una

proposta della Commissione Europea; 232 voti purchè rappresentino il voto favorevole dei 2/3 degli Stati negli altri casi).

- gli organi di controllo e di giustizia, di cui fanno parte la Corte dei conti, la Corte di giustizia ed il Tribunale di

primo grado. La corte dei conti, composta da 25 membri, esercita il controllo sulla gestione finanziaria della comunità. I

membri sono nominati, per 6 anni, dal Consiglio. La Corte di giustizia, organo giudicante di ultima istanza, è composta

da venticinque giudici (uno per ogni stato membro) e otto avvocati generali; è competente sia per le controversie tra

istituzioni comunitarie – e tra queste ultime e i paesi membri – sia per i ricorsi in appello contro le direttive e i regolamenti

emanati dall’Unione. Su richiesta di un Tribunale nazionale, la Corte si pronuncia anche sulla validità e

sull’interpretazione delle disposizioni del diritto comunitario (vedi Diritto europeo). Le sue sentenze costituiscono un

precedente e divengono parte del quadro giuridico di ciascuno stato membro. I membri sono nominatidai governi degli

Stati membri. La Corte di Giustizia è dunque il custode della corretta e uniforme applicazione del diritto comunitario,

conforme alle disposizioni dei trattati. L’ordinamento comunitario non ha tra le sue finalità istituzionali quella di assicurare

la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini degli Stati membri. La carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, pur

non inserita nei trattati, e dunque priva di valore giuridico, costituisce una tappa importante in vista della definizione di

una vera e propria Costituzione Europea. Il Tribunale di primo grado , formato da venticinque giudici nominati per un

periodo di sei anni, si occupa dei ricorsi contro la normativa comunitaria presentati da individui, organizzazioni o società.

I poteri delle istituzioni comunitarie

La comunità è in grado di esercitare poteri normativi, amministrativi, giudiziari, concludere accordi internazionali

con stati terzi.

 Poteri normativi . Vengono esercitati attualmente attraverso direttive e regolamenti: le direttive sono atti

normativi che fissano, in una determinata materia, degli obiettivi, dei risultati che devono essere raggiunti dagli stati

membri lasciando a questi ultimi la libera scelta dei mezzi più idonei al loro conseguimento; ad una direttiva comunitaria

fa seguito un intervento del legislatore nazionale che deve dare attuazione al contenuto della direttiva; questo strumento

normativo è previsto dai trattati quando non si è ritenuto opportuno esautorare del tutto i legislatori nazionali, ma si è

voluto lasciare loro un margine di intervento discrezionale, sia pure nel rispetto delle finalità e dei principi generali

contenuti nell’atto comunitario. I regolamenti sono invece gli atti normativi comunitari che non richiedono alcun ulteriore

intervento da parte del legislatore nazionale,poiché contengono una normativa autosufficiente, che non richiede altro che

di essere applicata. Attraverso l’uso dei regolamenti si esprime il più pieno potere normativo della comunità. La

caratteristica fondamentale delle norme poste mediante il ricorso a questi atti normativi comunitari e che è rappresentata

dal fatto che esse producono direttamente i loro effetti all’interno dell’ordinamento giuridico degli Stati membri: ciò

significa che esse debbono obbligatoriamente essere osservate sia dai soggetti pubblici sia dai soggetti privati.

È quella dell’art. 189 del trattato CEE chiamata diretta applicabilità degli atti normativi comunitari. Affinché questo

effetto si verifichi è necessario che l’atto comunitario sia legittimo. La prassi comunitaria ha ricollegato anche alle

direttive la diretta applicabilità negli ordinamenti degli Stati membri, là dove la direttiva non si limiti a fissare dei principi o

degli obblighi generali, ma contenga invece anche disposizioni puntuali di dettaglio.

 Poteri amministrativi . Riguardano le attività di decisione, di controllo, di ispezione, di sanzione. È di

particolare rilievo l'attività che la commissione svolge nella gestione dei fondi strutturali della comunità, ossia delle

risorse che vengono destinate allo sviluppo di particolari settori dell'economia degli stati membri. Si tratta di fondi per le

spese in materia di politica agricola (feoga), di sviluppo regionale (fers), di formazione professionale (fse). È alla

commissione che spetta sia l’approvazione delle richieste di contributo avanzate dalle amministrazione nazionali,sia il

controllo sulla correttezza del loro impiego, nonché sui risultati conseguiti.

 Poteri in campo monetario . L'introduzione di una moneta unica europea e l'istituzione di una banca

centrale europea rappresentano, senza alcun dubbio, il passo più rilevante sulla strada dell'integrazione. Diventata

operativa il 1° luglio 1988, la Banca centrale europea, che ha sede a Francoforte, è l’organismo attorno al quale ruota il

17

Sistema europeo delle banche centrali (SEBC), che comprende tutti gli istituti di emissione dei paesi membri dell’UE.

Compiti della BCE sono quelli di sostenere le politiche economiche e definire e attuare la politica monetaria dell’UE,

assicurare la stabilità dei prezzi interni e il valore del cambio esterno dell’euro, detenere e gestire le riserve ufficiali in

valuta estera degli stati membri, promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Gli organi della BCE

sono: il Comitato esecutivo, composto da sei membri; il Consiglio direttivo, composto dai sei membri del Comitato

esecutivo più i dodici governatori delle banche centrali dei paesi aderenti all’Unione monetaria europea; il Consiglio

generale, composto dai governatori delle banche centrali di tutti i paesi membri dell’UE. La BCE opera in regime di

assoluta indipendenza non solo rispetto ai Governi nazionali, ma rispetto alle stesse istituzioni comunitarie.

 Poteri giudiziari . Vengono esercitati dal tribunale di primo grado e dalla corte di giustizia e assicurano

che gli atti e comportamenti adottati dalle istituzioni comunitarie siano legittimi; valgono inoltre ad assicurare un

risarcimento del danno a chi, persona fisica o giuridica, abbia subito un pregiudizio dell'attività svolta da un organo

comunitario.

 Potere estero . In alcune materie espressamente previste dai trattati, come la politica commerciale

comune e la cooperazione nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico, la comunità ha il potere di stipulare

accordi internazionali che vincolano al loro rispetto tutti i stati membri. Con il trattato di Amsterdam, all’affidamento al

segretario generale del Consiglio, del compito di volgere le funzioni di alto rappresentante.

 Poteri in ambito di PESC e GAI . Nel quadro della cooperazione in materia di politica estera e di

sicurezza comune (PESC), nonché in materia di giustizia e affari interni (GAI), le decisioni assunte assumono la veste di

azioni comuni e di posizioni comuni: le prime impegnano l'unione a un intervento diretto, mentre le seconde impegnano

gli stati ad adottare politiche nazionali conformi alla posizione comune assunta. Si tratta di decisioni assunte per lo più

all’unanimità, a sottolineare la prudenza con la quale si è dato avvio a queste forme di cooperazione.

Il nuovo trattato costituzionale europeo prevede:

A. Attribuzione all’UE della personalità giuridica;

B. Inserimento di norme di principio sui diritti e della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, con

maggiore riconoscibilità dei diritti tutelati e rafforzamento del vincolo di rispetto dei medesimi da parte dell’UE;

C. Definizione di criteri di riparto delle competenze tra unione e Stati membri, attraverso la

previsione di una competenza esclusiva dell’Unione per un numero limitato di materie e di una competenza concorrente

per un numero assai ampio;

D. Disciplina di un sistema delle fonti normative europee basato su due atti normativi, le leggi

europee e le leggi quadro europee distinti dagli atti non normativi;

E. Riconduzione ad un unico sistema decisionale anche dei due pilastri della politica estera e di

difesa comune, nonché della politica in tema di giustizia e affari interni;

F. Rafforzamento del ruolo politico del Presidente del consiglio europeo, eletto per un periodo di 2

anni e mezzo;

G. Istituzione di un ministro degli affari esteri dell’Unione, in sostituzione dell’ “alto

rappresentazione per la politica estera e di sicurezza comune”, con il compito di coordinare l’azione estera dell’Unione,

nonché quest’ultima con l’azione esterna dei singoli Stati membri;

H. Rafforzamento del ruolo del parlamento europeo nell’esercizio dei poteri normativi dell’Unione

attraverso l’affidamento all’assemblea dell’ultima parola su tutte le decisioni di spesa;

I. Accentuazione del rapporto fiduciario tra commissione e parlamento: il Presidente della

commissione, proposto dal Consiglio Europeo, tenuto conto delle elezioni per il parlamento, viene eletto da quest’ultimo;

gli altri membri della commissione, anch’essi designati dal consiglio d’intesa con il presidente, sono soggetti

all’approvazione parlamentare insieme al presidente e al ministro degli affari esteri, che fa parte di diritto della

commissione; 18

J. Riduzione del numero delle decisioni per le quali è richiesta l’unanimità e la definizione di un

nuovo sistema di voto a doppia maggioranza, il quale prevede che le decisioni siano assunte almeno il 55% degli Stati

membri, che rappresentino almeno il 65% della popolazione complessiva, con la possibilità di elevare tali percentuali in

ordine a decisioni di particolare rilievo politico.

I riflessi sul sistema costituzionale della partecipazione dell’Italia all’Unione Europea

Il trattato di Maastrich ha spinto molti Stati membri a modificare le loro costituzioni, in modo da renderle compatibili

con il livello dell’integrazione raggiunto e per ricostruire su nuove basi gli equilibri tra gli organi che, sul piano interno,

esercitano le diverse funzioni pubbliche.

Le principali conseguenze che il processo di integrazione europea ha prodotto in Italia sono:

• sul piano della forma di Governo, si deve registrare un progressivo rafforzamento del ruolo di

quest'organo, mentre il Parlamento non dispone di strumenti efficaci per poter far sentire la propria voce sulla scena

europea;

• sul piano delle grandi scelte di indirizzo politico, ogni scelta risulta vincolata a decisioni assunte in sede

comunitaria;

• sul piano della legislazione, ormai intere materie non sono più nella disponibilità del legislatore nazionale

e ciò vale sia per il Parlamento sia per le singole regioni;

• sul piano dell'amministrazione gli organi amministrativi (statali, regionali, provinciali o comunali) non

operano più in ossequio a una legge dello Stato o della regione, ma in ossequio a un regolamento o ad una direttiva

comunitaria;

• sul piano della giurisdizione, la legge della comunità prevale, secondo il principio gerarchico,

automaticamente su una legge nazionale, qualora la la materia in causa sia disciplinata da entrambe le fonti normative.

19

CAPITOLO V: Il corpo elettorale. (95 – 140)

Popolo e corpo elettorale

L'articolo 1.2 della costituzione Repubblicana afferma che "la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle

forme e nei limiti della costituzione". Gli organi dello Stato, chiamati costituzionali, si dicono “sovrani” in quanto

rappresentano gli strumenti attraverso i quali il popolo esercita la sovranità che a lui appartiene. La costituzione prevede

dunque che l'esercizio delle funzioni dello Stato non possa avvenire se non in seguito alla consultazione del corpo

elettorale, costituito appunto dal popolo. Quest’ultimo rappresenta la “parte attiva del popolo”, ossia quell’insieme di

soggetti in possesso dei requisiti richiesti direttamente dalla Costituzione per l’esercizio delle funzioni che valgono a

mettere in moto l’azione degli organi statali, attraverso i quali si esprime la sovranità popolare. Titolare della sovranità

resta il popolo nel suo complesso, l’insieme cioè di tutti i cittadini. Anche coloro che non sono elettori sono tuttavia

portatori di interessi che influiscono sull’esercizio della sovranità.

Il concetto di nazione individua quegli elementi etnici, linguistici, culturali e sociali che costituiscono il patrimonio di

una determinata collettività. La nozione di popolazione designa l'insieme dei soggetti, cittadini e non, che risiedono in un

determinato momento sul territorio dello Stato e sono tenuti a rispettarne le leggi. Elemento fondamentale per l'esercizio

dei diritti connessi alla titolarità della sovranità è invece il possesso della cittadinanza, che può essere acquistata in

diversi modi: secondo il principio dello "iure sanguinis", acquista la cittadinanza italiana il figlio, anche adottivo, di genitori

in possesso della cittadinanza italiana; secondo il principio dello "iure soli", colui che è nato nel territorio nazionale da

genitori ignoti o apolidi (privi di cittadinanza); sei mesi di residenza nel territorio della Repubblica, se richiesto dal

soggetto interessato; tre anni dalla data di matrimonio; straniero che ha prestato servizio alle dipendenze dello Stato per

almeno cinque anni; cittadino di uno degli stati membri della CEE è residente da almeno quattro anni nel territorio della

Repubblica. La perdita della cittadinanza può venire o per rinunzia o automaticamente. La cittadinanza perduta può

essere riacquistata a richiesta dell'interessato qualora vi siano particolari presupposti.

La cittadinanza europea si acquista in virtù del possesso della cittadinanza di uno degli stati membri e comporta il

riconoscimento di una serie di diritti che riguardano il diritto alla tutela da parte dell'autorità diplomatiche di uno

qualunque degli stati membri. I cittadini dell'unione devono chiedere l'iscrizione in un'apposita lista elettorale, che

consente di acquisire l'elettorato attivo e passivo (eccetto l'eleggibilità a sindaco o a vicesindaco) dello Stato in cui

risiede.

Le funzioni del corpo elettorale

Le funzioni che spettano al corpo elettorale consistono nell'elezione dei propri rappresentanti del Parlamento

nazionale e in quello europeo, nei consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali. La costituzione prevede

inoltre alcune forme di esercizio diretto della sovranità da parte del corpo elettorale, come l'istituto della petizione,

dell'iniziativa popolare e del referendum.

La funzione elettorale

L'articolo 48 della costituzione fissa i principi fondamentali in materia di esercizio della funzione elettorale. Le

caratteristiche del voto sono la personalità, l'uguaglianza, la libertà e la segretezza. Vengono individuati inoltre i requisiti

positivi (cittadinanza e maggiore età) e negativi (incapacità o indegnità morale) della cosiddetta capacità elettorale.

Le caratteristiche del voto

La personalità del voto sta a indicare il divieto di introdurre regole che consentano all'elettore di esercitare la

funzione elettorale attraverso un altro soggetto (il cosiddetto voto per delega) salvi i casi in cui l’intervento di un terzo sia

indispensabile all’esercizio del voto (es. nel caco dei ciechi).

L'uguaglianza indica il divieto di introdurre regole elettorali che abbiano come conseguenza l'attribuzione ad alcuni

soggetti di un peso elettorale maggiore rispetto quello di altri. 20

Libertà e segretezza stanno indicare l'obbligo di predisporre modalità di esercizio del diritto di voto che

garantiscano la possibilità di esprimere, senza alcun condizionamento, la propria volontà elettorale. L'articolo 48

definisce, inoltre, l'esercizio del diritto di voto come dovere civico.

La capacità elettorale

La capacità elettorale riassume i requisiti necessari per l'acquisto del diritto di elettorato attivo e passivo. I requisiti

positivi sono alla cittadinanza e la maggiore età. La legge costituzionale 1/2001 ha previsto l'istituzione di una

"circoscrizione estero" per l'elezione del Parlamento nazionale, assegnando 12 seggi per la Camera dei deputati e 6

seggi per il Senato. I membri del Senato vengono eletti da coloro i quali abbiano compiuto il venticinquesimo anno di età.

L'età richiesta per l'elettorato passivo è 25 anni per la Camera dei deputati, 40 anni per essere eletti Senatori e 50 anni

per essere eletti Presidente della Repubblica. La disciplina del voto gli italiani all’estero ha trovato la sua prima

applicazione in occasione delle elezioni politiche del 2006. I requisiti negativi della capacità elettorale sono l'esistenza di

cause di incapacità civile (infermi di mente o interdetti), provvedimenti definitivi del giudice (dichiarazione di fallimento) o

cause di indegnità morale (i membri di casa Savoia). Per quanto riguarda l'elettorato passivo, i requisiti negativi sono

rappresentati dalle cause di ineleggibilità (esercizio di carica che pongono il soggetto in una situazione di vantaggio

rispetto agli altri candidati) o di incompatibilità (che può essere rimosso rinunciando ad una delle due cariche, come

deputato e Senatore, parlamentare e Presidente della Repubblica, parlamentare e membro del consiglio superiore della

magistratura, parlamentare e membro della corte costituzionale, parlamentare e membro del consiglio nazionale

dell'economia e del lavoro). A differenza delle cause di ineleggibilità, che rendono nulla l’eventuale elezione del

candidato, le cause di incompatibilità possono essere rimosse mediante l’esercizio dell’opinione da parte dell’interessato

tra le sue cariche, appunto ritenute incompatibili, che egli si accinge a ricoprire.

Per ciò che attiene a livello regionale, l’art. 122.1 Cost., affida alla legge regionale il compito di definire non solo il

sistema elettorale, ma anche i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e dei componenti della Giunta,

nonché dei consiglieri regionali, “nei limiti dei principi fondamentali legge della Repubblica”, e prevede, al 2° comma,

alcune cause di incompatibilità, vietando di ricoprire contemporaneamente la carica di membro del consiglio e della

giunta regionale e quella di membro del parlamento nazionale e del parlamento europeo, nonché di ricoprire dette

cariche in più di una regione.

Quanto all’ineleggibilità si prevede che essa venga disposta qualora le attività o le funzioni svolte dal candidato

possono turbare o condizionare in modo diretto la libertà di voto dell’elettore ovvero violare la parità di accesso alle

cariche elettive rispetto agli altri candidati. Ineleggibilità che viene meno quando le attività o le funzioni in questione

cessino entro un termine comunque precedente il giorno fissato per la presentazione delle candidature.

Quanto all’incompatibilità si stabilisce che essa venga disposta in caso di conflitto tra le funzioni svolte dai soggetti

sunnominati e altre situazioni o cariche, che possa mettere a rischio il buon andamento e l’imparzialità

dell’amministrazione ovvero l’esplemento della carica elettiva. Una volta accertata una delle cause di incompatibilità, la

legge fissa in 30giorni il termine massimo entro il quale va esercitata l’opzione o comunque deve cessare la causa di

incompatibilità; piena la decadenza della carica.

Per il livello comunale e provinciale,le cause di ineleggibilità e incompatibilità sono invece stabilite dalla legge dello

Stato.

La legge 16/1992 ha introdotto l’istituto della non candidabilità in relazione alle elezioni regionali, provinciali,

comunali e circoscrizionali. Tale istituto si applica a coloro che sano stati condannati con sentenza passata in giudicato

per alcuni gravi delitti.

I sistemi elettorali, in generale

Il modo in cui i voti espressi dal corpo elettorale vengono utilizzati per l'assegnazione dei seggi posti in palio nella

consultazione elettorale attiene al sistema elettorale. Si distinguono due grandi famiglie di sistemi elettorali: quelli

maggioritari e quelli proporzionali. 21

Nei sistemi maggioritari il principio base è quello per cui tutti seggi in palio in una determinata circoscrizione

vengono assegnati al partito, o alla coalizione, che ottiene la maggioranza semplice dei voti espressi (un numero

superiore rispetto a quelli degli altri) o la maggioranza assoluta (la metà più uno dei voti validamente espressi). Un

sistema di tale tipo penalizza molto i partiti più deboli i quali, pur ottenendo voti nei singoli collegi, possono non riuscire a

conquistare nemmeno un seggio.

Il sistema maggioritario ha una buona resa in presenza di pochi partiti.

Nei sistemi proporzionali il principio base è quello per cui i seggi vengono assegnati tra tutti i partiti che hanno

partecipato alla competizione elettorale, in proporzione al numero dei voti che ciascuno di essi ha ottenuto. Operano là

dove esiste un alto numero di partiti, cui corrisponde una forte frammentazione del corpo elettorale. Nei sistemi

maggioritari è individuato l'istituto del ballottaggio; nell'ipotesi in cui nessun candidato consegue il numero di voti

necessari per essere eletto, si svolge un secondo turno elettorale, cui sono ammessi come candidati coloro che, al primo

turno, hanno ottenuto più voti. Nei sistemi proporzionali esistono tre metodi matematici utilizzati: il metodo d'Hondt

consiste nell'assegnare i seggi sulla base di potenti interi più alti, che si ottengono dividendo alla cifra elettorale in ogni

partito per 1, 2, 3, 4,...; il metodo Sainte Lague attribuisce i seggi sempre sulla base dei quozienti più alti, ma dividendo

la cifra elettorale di ogni partito per 1, 3, 5, 7, 9, ...; il metodo del quoziente corretto consiste nell'attribuzione dei seggi a

quei candidati che abbiano ottenuto un numero di voti pari al quoziente che si ottiene dividendo il numero di voti validi

per il numero complessivo dei seggi da assegnare nella circoscrizione, maggiorato di 1 o più unità. Un elemento da

tenere presente nella valutazione di diversi sistemi elettorali è le dimensioni delle circoscrizioni elettorali (collegi

elettorali) in cui in genere è suddiviso il territorio nazionale. Nei sistemi maggioritari è naturale la suddivisione del corpo

elettorale in tanti collegi quanti sono i seggi da assegnare; nei sistemi proporzionali: mentre circoscrizioni ampie

accentuano l’effetto proporzionale, ma non garantiscono una rappresentanza di tutte le aree territoriali, circoscrizioni

piccole portano ad un’attenuazione dell’effetto proporzionale, essendo in questo caso favoriti i partiti maggiori.

Premi di maggioranza: tendenti ad una parziale sovrarappresentazione del partito o partiti più votati; soglie di

sbarrimento: tendenti ad escludere dalla ripartizione dei seggi i partiti di modesta consistenza elettorale. Sistema di voto

limitato consente di esprimere un numero di suffragi inferiore a quello dei seggi posti in palio: per quanti voti il partito di

maggioranza possa ottenere, un certo numero di seggi, determinato a priori dalla legge elettorale, rimarrà riservato al

partito minore. Sistema del voto cumulativo attribuisce agli elettori un numero di suffragi pari a quello dei seggi posti in

palio, ma consente al singolo elettore di concentrarli su un numero più ridotto dei candidati.

Il sistema elettorale per l’elezione della Camera e del Senato: caratteristiche generali

Fino al referendum del 1993, il sistema elettorale per l'elezione di Camera e Senato è stato sostanzialmente

proporzionale: da quel momento in poi il popolo si è espresso a favore di un sistema di tipo maggioritario. Tuttavia, in

seguito alla consultazione referendaria, il Parlamento ha varato la nuova legislazione elettorale, valida per il Senato e

per la Camera, definibile come sistema misto. Infatti, per una parte sistema può definirsi maggioritario, poiché tre quarti

dei deputati e dei Senatori sono eletti in collegi uninominali secondo la regola che assegna il seggio al candidato che

ottiene più voti rispetto agli altri, ma per una parte è ancora proporzionale, tant'è che un quarto dei deputati e dei

Senatori è eletto mediante il metodo d'Hondt.

Con l’approvazione della legge 270/2005 si è ritornati ad un sistema elettorale di tipo proporzionale: si tratta di un

sistema proporzionale (i seggi vengono assegnati in proporzione ai voti validi ottenuti dalle liste singole o collegate tra

loro, che abbia no superato le diverse soglie minime per accedere alla ripartizione), a scrutinio di lista (senza possibilità

per l’elettore di esprimere preferenze) in collegi plurinominali, con eventuale assegnazione di un premio di maggioranza

alla coalizione o alla lista che ha raccolto il maggior numero di voti validi a livello nazionale (per la camere) e a livello

regionale (per il senato). 22

Il sistema elettorale per il Senato

Il Senato, secondo l'articolo 57 della costituzione, deve essere eletto a base regionale: è il Governo che, con un

apposito decreto, provvede a ripartire fra le regioni i seggi, in relazione alla popolazione residente. La candidatura è

personale e subordinata alla sola firma di sottoscrizione da parte di un numero sufficiente di lettori del collegio. La legge

fa divieto di presentarsi in più di un collegio Senatoriale o di candidarsi contestualmente per le elezioni della Camera.

L'elettore esprime un unico voto nella scheda e dall'esito che scaturisce dallo spoglio dei voti si deriva l'elezione, in

ciascun collegio, del candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Non è prevista alcuna soglia minima per

conseguire un seggio.

L’assegnazione dei seggi è affidata all’ufficio elettorale regionale:

1. determinare la cifra elettorale circoscrizionale di ogni coalizione e di ogni lista: sommare i voti conseguiti

dalle coalizioni e dalle liste singole nelle varie sezioni elettorali in cui la circoscrizione è suddivisa;

2. individuare le coalizioni e le liste singole che hanno diritto a partecipare all’assegnazione dei seggi,

avendo superato le soglie di smarrimento;

3. calcolare il quoziente elettorale circoscrizionale (dividendo la somma di tutte le cifre elettorali delle

coalizioni e delle liste singole per il numero dei seggi da assegnare nella circoscrizione regionale);

4. assegnare i seggi alle coalizioni e liste singole (dividendo la cifra elettorale per il quoziente) ed eventuale

recupero dei resti;

5. verificare se la coalizione o la lista più votata ha conseguito il 55% de9 seggi messi in palio nella

circoscrizione.

Risultano eletti i candidati compresi in ciascuna lista secondo l’ordine in cui vi compongono.

Il sistema elettorale per la Camera dei deputati

Anche nel sistema elettorale per la Camera dei deputati i tre quarti dei seggi (esclusi quelli assegnati alla

circoscrizione estero) sono attribuiti con metodo maggioritario in collegi uninominali, mentre il restante un quarto è

assegnato con metodo proporzionale. La legge individua ventisei circoscrizioni elettorali (la Sicilia ne ha due). La lista a

livello circoscrizionale deve essere presentata da un numero di elettori che va da 500 a 4500; è una lista breve e rigida,

dal momento che non esiste per l'elettore la possibilità di esprimere un voto di preferenza, sì che risulteranno eletti i

candidati secondo l'ordine prestabilito dal partito.

L’assegnazione dei seggi

L’ufficio centrale nazionale deve identificare le coalizioni e le liste tra le quali vanno ripartiti i seggi, svolgendo

operazioni: calcolare la cifra elettorale nazionale;

- individuare le coalizioni o le liste singole.

-

L’ufficio adesso può procedere all’assegnazione dei seggi:

1. calcolo del quoziente elettorale nazionale: si ottiene dividendo il totale delle cifre elettorali di

coalizione e di lista per il numero sei seggi da assegnare;

2. assegnazione dei seggi alle coalizioni e alle liste singole in proporzione alla loro cifra elettorale

nazionale: si divide la loro cifra elettorale nazionale per il quoziente elettorale nazionale e il numero intero che si ottiene

individua il numero dei seggi che spettano alla coalizione o alla lista. I seggi non assegnati vanno attribuiti alla lista che

ha i resti, ossia i voti non utilizzati, più alti (recupero dei resti) oppure per sorteggio;

3. verifica se alla coalizione o lista più votata su base nazionale sono stati assegnati almeno 340 seggi

(maggioranza del 55%).

Gli esiti dello spoglio portano all'immediata proclamazione dei candidati che vi hanno conseguito la maggioranza

dei voti validamente espressi. Data la possibilità che i candidati a livello circoscrizionale siano eletti in più circoscrizioni,

si prevede a carico dell'eletto l'obbligo di optare entro otto giorni dalla data dell'ultima proclamazione; diversamente si

procede a sorteggio. 23

Le regole per l’assegnazione dei seggi della circoscrizione estero

Legge 459/2001. A ciascuna delle 6 ripartizioni viene assegnato un seggio per la camera dei deputati e un seggio

per il senato, mentre gli altri 6 seggi per la camera vengono ripartiti in proporzione al numero dei cittadini italiani residenti

nelle medesime. La copertura dei seggi avviene secondo il sistema proporzionale: si calcola la cifra elettorale di

ciascuna lista e la cifra elettorale di ciascun candidato; si divide la somma dei voti validi espressi nella ripartizione per le

cifre elettorali delle diverse liste presenti nella competizione elettorale e alle liste che hanno i quozienti più alti si

assegnano i seggi; nell’ambito di ciascuna lista vengono assegnati al candidato che ha ottenuto il più alto numero di

preferenze.

Il sistema elettorale per l’elezione dei consigli regionali

Con la legge costituzionale 1/1999 sono state introdotte rilevanti modifiche al titolo V della costituzione, dedicato

alla disciplina delle autonomie regionali. Il nuovo testo dell'articolo 122 prevede, infatti, che "il sistema di elezione e i casi

di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della giunta regionale, nonché dei consiglieri

regionali, sono disciplinati con la legge della regione, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della

Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi" e, all'ultimo comma, che "il Presidente della giunta

regionale, salvo che lo statuto disponga diversamente, è eletto suffragio universale diretto". Il numero dei seggi in palio è

ripartito fra i vari collegi in proporzione alla popolazione residente. Si tratta di collegi plurinominali, nei quali ogni partito o

movimento politico presenta una lista di candidati. Ogni elettore ha la possibilità di esprimere una preferenza a favore di

un candidato compreso nella lista stessa.

Il sistema elettorale per l’elezione dei Consigli comunali e provinciali

Il Parlamento ha varato una nuova legge che interessa tanto i comuni, quanto le province (disciplina compresa nel

testo unico 267/2000), che rappresenta una combinazione di elementi che si ispirano al principio maggioritario con

elementi che, invece, si ispirano al principio proporzionale. Per i comuni fino a 15.000 abitanti, ogni candidato sindaco

deve essere collegato a una lista di candidati a consigliere comunale; risulterà eletto sindaco il candidato che avrà

ottenuto il maggior numero di voti e in caso di parità si procede al ballottaggio. La lista collegata al candidato Sindaco

risultato vincitore ottiene i 2/3 dei seggi posti in palio, mentre i rimanenti vengono distribuiti tra le altre liste, in

proporzione al numero di voti ottenuto, applicando il metodo d’Hondt.

Per i comuni oltre 15.000 abitanti l'elettore vota contemporaneamente per un candidato a sindaco e per una delle

liste, che non devono essere per forza uguali; risulterà eletto sindaco il candidato che otterrà la metà più uno dei voti

validamente espressi e anche in questo caso si può procedere al ballottaggio. Tra i 2 candidati che hanno ottenuto il

maggior numero dei voti. Al secondo turno i 2 candidati ammessi al ballottaggio possono collegarsi ad altre

liste.attribuzione dei seggi del consiglio comunale alle varie liste avviene in proporzione al numero di voti ottenuti, con

l’applicazione del metodo di Hondt. Alle liste collegate al sindaco vincitore vengono assegnati il 60% dei seggi.

La durata in carica dei sindaci e dei consigli comunali è fissata in cinque anni e si è limitato a due il numero

massimo dei mandati a sindaco.

Il procedimento per l'elezione del Presidente della provincia e dei consigli provinciali non differisce da quello

disposto per i comuni di maggiore dimensione e anche in questo caso la durata in carica risulta di cinque anni.

Il sistema elettorale per l’elezione del Parlamento europeo

Per quanto riguarda l'elezione del Parlamento europeo, in Italia è in vigore la legge 18/1979 che prevede un

sistema proporzionale, a scrutinio di lista, il quale opera nelle cinque grandi circoscrizioni elettorali (Italia nord-

occidentale, nord-orientale, centrale, meridionale, insulare) in cui la stessa legge ha suddiviso il territorio nazionale. Per

l'assegnazione degli 87 seggi si calcola il quoziente elettorale nazionale (numero di voti validamente espressi diviso il

numero di seggi da assegnare) e si divide la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per tale quoziente. 24

Il contenzioso elettorale

Con il termine di contenzioso elettorale si fa riferimento a quel complesso di regole che consentono al singolo

candidato, alla lista o ai cittadini, di impugnare i risultati delle consultazioni elettorali, qualora ritengano che,

nell'assegnazione dei seggi, siano state commesse delle irregolarità. Per ciò che attiene alle elezioni per le due camere,

il controllo è affidato a uno speciale organo interno, la giunta delle elezioni. Questa operazione ha mantenuto il nome di

“verifica dei poteri” quando serviva a verificare la consistenza dei poteri che i membri del Parlamento avevano ricevuto in

mandato dai gruppi sociali di cui erano rappresentanti.

Per i consigli regionali la convalida degli eletti è riservata al consiglio, ma si riferisce solo ai profili di ineleggibilità e

incompatibilità e le relative decisioni sono impugnabili davanti al giudice ordinario, oltre che dagli interessati, da

qualunque elettore e dal commissario del Governo.

Per i consigli regionali le decisioni sulle impugnabili davanti al giudice ordinario, oltre che dagli interessati, da

qualunque elettore e dal commissario del Governo. Per il Parlamento europeo si prevede un sistema di regole analogo a

quello previsto per comuni e province.

La disciplina delle campagne elettorali

Il principio che disciplina le campagne elettorali si ispira alla parità di trattamento e all'imparzialità (par condicio) e

ruota intorno alla distinzione fra comunicazione politica e messaggio autogestito. Per comunicazione politica s'intendono

quei programmi radiotelevisivi nei quali si mettono a confronto in forma dialettica discorsiva le diverse opinioni che

esistono sui temi oggetto di dibattito politico; per messaggi autogestiti s'intendono quelle forme di comunicazione volta

illustrare, in modo motivato ma unilaterale, un singolo programma o una singola opinione politica. I programmi di

comunicazione politica sono diffusi obbligatoriamente dalle emittenti che operano a livello nazionale (sia pubbliche che

private); i messaggi autogestiti sono diffusi dalla concessionaria pubblica (RAI) e devono avere una durata minima (da 1

a 3 minuti quelli televisivi e da 30 a 90 secondi quelli radiofonici). Gli spazi riservati per i messaggi devono essere

attribuiti in condizioni di parità e gratuitamente dalle emittenti di livello nazionale; le emittenti locali possono concederli

anche a titolo oneroso. Esiste l'obbligo per ciascun partito di non superare un tetto massimo di spese elettorali e l'obbligo

di presentare ai presidenti delle camere il consuntivo relativo alle proprie spese elettorali e alle relative fonti di

finanziamento. Esiste un contributo alle spese elettorali sia per le elezioni del Parlamento nazionale ed europeo sia dei

consigli regionali. Il compito di assicurare il rispetto di tali obblighi è affidato ai collegi regionali di garanzia elettorale,

istituti presso le corti d’appello o presso il tribunale del capoluogo di ciascuna regione. A questi organi spetta l’esercizio

di poteri sanzionatori che, a seconda dei casi, possono andare dalla irrogazione di sanzioni pecuniarie, alla stessa

decadenza dalla carica. Il rispetto degli obblighi gravanti su partiti e movimenti politici, è garantito dai controlli effettuati

dalle 2 camere e da un apposito collegio, istituito presso la corte dei conti.

Ove tali controlli rivelino delle violazioni degli obblighi di leggi, essi possono portare all’irrogazione di sanzioni

pecuniarie che vanno ad incidere sul contributo alle spese elettorali.

Per le consultazioni referendarie è riconosciuto ai comitati promotori un rimborso calcolato in base al numero delle

firme valide raccolte, sempre che sia raggiunto il quorum di partecipazione. Quanto alle modalità di corresponsione, si

prevede un meccanismo annuale di versamento di quanto spettante a ciascun partito, in proporzione ai voti ricevuti.

Gli strumenti di esercizio “diretto” della sovranità

In base agli istituti di democrazia diretta, il corpo elettorale, anziché delegare ad altri organi l'esercizio della

sovranità, provvede a esercitarla in proprio, saltando le mediazioni degli organi rappresentativi. Gli istituti previsti dalla

nostra costituzione che vengono ricondotti sotto quest'etichetta sono tre: la petizione, l'iniziativa popolare e il referendum.

La petizione 25

La petizione è definita dall'articolo 50 della costituzione come il diritto di ciascun cittadino di rivolgersi alle camere

"per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità".

Del diritto di petizione è titolare la generalità dei cittadini. Le petizioni vengono trasmesse alla commissione

parlamentare competente (a seconda della materia cui la petizione si riferisce); la commissione la prende in

considerazione e delibera su di essa; la petizione viene trasmessa al Governo (nel caso in cui i provvedimenti presi

chiamino in causa quest'ultimo); infine viene comunicato l'esito della petizione al presentatore della stessa. L'istituto della

petizione è previsto anche a livello regionale.

L’iniziativa legislativa popolare

L'istituto dell'iniziativa legislativa popolare, a livello nazionale, prevede che i titolari siano almeno 50.000 cittadini, in

possesso della capacità elettorale e la sollecitazione è volta l'approvazione di uno specifico provvedimento legislativo. La

funzione rimane comunque quella di stimolo, che lascia quindi libero l'organo cui l'iniziativa popolare è rivolta di

assumere le decisioni in merito che ritiene più opportune. Anche l'iniziativa popolare ha trovato spazio negli istituti

regionali. I regolamenti parlamentari stabiliscono che le proposte di legge di iniziativa popolare non decadono con lo

scadere della legislatura, ma sopravvivono anche per la legislatura successiva. Gli unici controlli cui le iniziative popolari

sono soggetti sono dunque quelli relativi alla regolarità degli adempimenti formali cui esse sono subordinate i quali sono

svolti direttamente dalla camera che riceve la proposta di legge.

Il referendum, in generale

L'istituto referendario è previsto come istituto destinato operare sia a livello nazionale che a livello regionale e

locale. La tipologia del referendum a livello nazionale prevede innanzitutto il referendum abrogativo di leggi e il

referendum che si inserisce nel procedimento di revisione costituzionale. Il referendum abrogativo di leggi è in grado di

produrre gli effetti più traumatici sul normale funzionamento degli organi rappresentativi, potendo portare ad una aperta

sconfessione dell’operato del parlamento da parte degli elettori.

Il referendum abrogativo di legge statale

Il referendum abrogativo di legge statale consiste nella sottoposizione al voto popolare di uno più quesiti relativi

all'abrogazione, totale o parziale, di una legge già in vigore. L'articolo 75 della costituzione fissa a 500.000 il numero

minimo di elettori necessari per la presentazione della richiesta referendaria. Sono sottratte referendum le leggi tributarie

e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. È stato previsto un doppio

"quorum": uno di partecipazione (la consultazione può produrre i suoi effetti abrogativi solo se ha partecipato al voto la

metà più uno degli aventi diritto) e uno relativo all'esito della consultazione (la maggioranza dei voti validamente

espressi).

L'organo indicato di assicurare i rispetti tali limiti è la corte costituzionale.

Le richieste di referendum abrogativo non possono essere presentate nell'anno anteriore a quello di scadenza di

una delle camere o nei sei mesi successivi alla data di convocazione dei comizi elettorali e sono soggette a un primo

controllo di conformità alle regole da parte dell'ufficio per il referendum, istituito presso la corte di cassazione. La corte ha

escluso l'ammissibilità della richieste referendarie quando vi è una pluralità di domande eterogenee che non permettono

di esprimere la propria volontà con un sì o con un no; quando attengono a norme costituzionali; quando attengono a

leggi ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato. Se la richiesta supera i controlli, spetta Presidente della

Repubblica fissare il referendum in una domenica compresa fra il 15 aprile ed il 15 giugno. Nel caso in cui venga

approvata l'abrogazione parziale o totale della legge, è il Presidente della Repubblica che provvede a dichiarare con

proprio un decreto l'avvenuta abrogazione. Nel caso in cui l'elettorato si esprima in senso contrario all'abrogazione, la

stessa legge non potrà essere sottoposta di nuovo a referendum abrogativo per un periodo di cinque anni.

Il referendum nel procedimento di revisione costituzionale 26

Nell'ipotesi in cui la maggioranza raggiunta in ciascuna Camera, nella seconda votazione sulla legge costituzionale,

non raggiunga i due terzi, ma la sola maggioranza assoluta (che è indispensabile), si prevede che alcuni soggetti (anche

un quinto dei membri di una Camera) possono chiedere di sottoporre a consultazione popolare il testo votato dal

Parlamento( una sorta di “appello al popolo”). Un’iniziativa che può esercitarsi entro 3 mesi dalla apposita pubblicazione

sulla gazzetta ufficiale del testo della deliberazione legislativa.

Ha ad oggetto una delibera legislativa del parlamento ancora non produttiva di alcun effetto. È questa la ragione

per cui si qualifica questo tipo di referendum come referendum sospensivo, volendo con ciò significare che, una volta

avviata la procedura referendaria, quest’ultima sospende il perfezionamento del procedimento di revisione costituzionale

fino al momento in cui si sia svolta la consultazione popolare. A questo risultato si perviene nel caso in cui si esprima in

senso favorevole alla legge la metà più uno dei voti validamente espressi, mentre la Costituzione non richiede alcun

quorum di partecipazione. Le modalità di svolgimento ricalcano quelle previste dalla stessa legge per il referendum

abrogativo.

Il referendum per la fusione di Regioni esistenti, per la creazione di nuove regioni o per l’aggregazione di

Province e Comuni al territorio di una Regione diversa rispetto a quella di appartenenza

I due referendum previsti per la fusione tra più regioni, la creazione di nuove regioni (con un minimo di un milione di

abitanti) o lo spostamento di comuni e province dal territorio di una regione a quello di un'altra, non hanno sin oggi

trovato pratica applicazione.

Il procedimento prevede che in entrambi i casi l'iniziativa parta dagli organi elettivi degli enti locali minori (i consigli

comunali e provinciali interessati), che su tali proposte esprimano i loro pareri i rispettivi consigli regionali, nonché

appunto le popolazioni interessate, tramite referendum.

Il referendum è indetto nel territorio delle regioni interessate e la richiesta è approvata se in senso ad essa

favorevole si esprime la maggioranza degli aventi diritto di voto; in quest’ultima ipotesi, la procedura di fusione si

conclude con l’approvazione di una legge costituzionale. Nel caso di distacco la richiesta deve essere deliberata anche

da tanti consigli provinciali o regionali che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione della regione dalla

quale è proposto il distacco.

Il relativo referendum è indetto nel territorio della regione dalla quale le province o i comuni intendono staccarsi; in

caso di esito positivo, la procedura si conclude con l’approvazione di una legge costituzionale. Se il distacco mira

all’aggregazione da un’altra regione esistente, la richiesta dovrà essere deliberata, oltre che dai consigli provinciali o

comunali interessati, anche da tanti consigli provinciali o comunali che rappresentino almeno 1/3 della popolazione della

regione nei confronti della quale si propone l’aggregazione.

Il relativo referendum è indetto sia nel territorio della regione dalla quale le province o i comuni intendono staccarsi,

sia nel territorio della regione alla quale esse intendono aggregarsi; in caso di esito positivo, la procedura si conclude

con l’approvazione di una legge ordinaria.

Il referendum a livello regionale

La giurisprudenza ha riconosciuto ai promotori del referendum regionale il diritto di ricorrere al giudice ordinario non

solo nell'ipotesi di dichiarata inammissibilità delle iniziative referendarie, ma anche nell'ipotesi di sospensione delle

medesime, qualora intervengano parziali abrogazioni o modifiche legislative che interessino la legge regionale, oggetto

di referendum. L'istituto referendario ha mantenuto quei caratteri di eccezionalità che già l'assemblea costituente aveva

inteso conferirgli. Gli istituti regionali hanno preferito puntare piuttosto che sull'istituto referendario su altri istituti diretti ad

accrescere le possibilità di partecipazione della comunità regionale come gli istituti di partecipazione quali le

consultazioni.

L’art 123 Cost. prevede che gli statuti regionali disciplinino l’esercizio del referendum su leggi e provvedimenti

amministrativi della regione. L’esame di nuovi statuti regionali, legge Cost. 1/1999, consente di registrare alcune novità:

tipologie referendarie e disciplina del giudizio di ammissibilità. 27

Quanto al primo profilo, al referendum abrogativo si accompagna ora la previsione generalizzata di referendum

consuntivi. Questi ultimi possono avere ad oggetto proposte di atti normative o altre questioni di interesse regionale e, in

genere, sono uno strumento attivabile solo dal consiglio regionale. In un caso (statuto del Lazio) è prevista anche una

forma di referendum propositivo che funziona come istituto volto a rafforzare l’iniziativa legislativa popolare.

Quanto al secondo profilo, gli istituti affidano il giudizio di ammissibilità agli organi di garanzia statuaria che hanno

come denominatore comune quello di essere organi indipendenti dal consiglio regionale e dunque organi-terzi ed

imparziali.

Il nuovo testo dell’art.123 Cost. prevede per l’approvazione dello statuto una procedura aggravata: si tratta di un

referendum che ripete le caratteristiche di un referendum facoltativo, sospensivo (nel senso che una volta iniziata la

procedura referendaria essa sospende il perfezionamento del procedimento di approvazione dello statuto), deliberativo

(non si avrà approvazione dello statuto se non si sarà espressa a favore la maggioranza dei voti validamente espressi

nella consultazione referendaria). L’intervento integrativo del legislatore regionale chiamato a sciogliere alcuni nodi, tra

questi quello del rapporto tra l’eventuale richiesta di referendum da parte del corpo elettorale regionale e l’eventuale

impugnazione della legge statuaria da parte del Governo davanti la Corte Costituzionale.

Il referendum per l’istituzione di nuovi Comuni o la modifica delle circoscrizioni o delle denominazioni

comunali

L'articolo 133.2 della costituzione prevede un'ulteriore forma di referendum a livello regionale, ovvero quello relativo

all'istituzione di nuovi comuni o alla modifica delle loro circoscrizioni o denominazioni. Tali provvedimenti possono essere

adottati con legge regionale, ma, appunto, previa consultazione delle popolazioni interessate.

La Corte Costituzionale ha affermato che, nell’ipotesi di distacco di alcune frazioni del comune di appartenenza, il

voto spetta non solo alle popolazioni delle frazioni richiedenti l’erezione in comune autonomo, ma anche a quelle delle

frazioni che rimarrebbero nel comune d’origine. Si tratta di referendum consultivi obbligatori, il cui esito difficilmente

potrebbe essere disatteso dagli organi regionali. È contenuta negli statuti regionali e nelle relative leggi di attuazione.

Il referendum a livello comunale e provinciale

I consigli comunali hanno provveduto ad adottare, accanto a consultazioni referendarie in senso proprio, in genere

di tipo consultivo, promosse tanto ad iniziativa degli organi comunali, quanto degli elettori, anche consultazioni informali,

quali i semplici sondaggi di opinione. L’art.8 n°3 del T.U, prevede che “nello statuto devono essere previste forme di

consultazione della popolazione” e che “possono esservi previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero

di cittadini”.

Tale disposizione consente non solo l’istituzionalizzazione della prassi relativa alla promozione da parte dell’ente

locale di consultazioni c.d. informali, ma anche l’introduzione di referendum, sia ad iniziativa dell’ente locale, sia ad

iniziativa popolare. Quanto alla tipologia di referendum comunali provinciali è da ritenere che essa possa essere estesa

anche ad altri tipi (propositivo, confermativo), purché venga rispettato il limite esplicitato dalla stessa disposizione,

rappresentato dalle materie di "esclusiva competenza locale".

Il referendum “di indirizzo” in materia di unione politica europea

Attraverso il cosiddetto referendum "di indirizzo" si chiama il corpo elettorale ad esprimersi non su un atto legislativo

amministrativo, bensì su un progetto politico da realizzare (come nel caso della trasformazione della comunità europea

da comunità essenzialmente economica in comunità politica). Questo tipo di referendum non è stato tuttavia introdotto in

linea generale, ma solo limitatamente al problema specifico indicato.

CAPITOLO VI: Il Parlamento. (pag. 141 – 192)

LA STRUTTURA. Il biCameralismo: problemi attuali e proposte di riforma 28

Il Parlamento Repubblicano si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Le ragioni che

hanno spinto i costituenti ad adottare un modello di biCameralismo sono riconoscibili non solo al peso della tradizione

prefascista e la diffidenza verso formule che richiamassero troppo da vicino le istituzioni corporative del regime, ma

anche l'incertezza sui successivi sviluppi delle vicende politiche italiane e sugli equilibri che si sarebbero stabiliti tra le

diverse forze destinate a confrontarsi nel nuovo Parlamento Repubblicano.

Le scelte della Costituzione hanno portato all’adozione di un bicameralismo uguale, paritario e indifferenziato, in

virtù del quale i rami del parlamento esercitano gli stessi potei e gli atti parlamentari sono il frutto del necessario accordo

delle due camere; in questo sistema, alla istituzione di una seconda camera è al più da riconoscersi una funzione di

decantazione delle decisioni assunte dall’altro organo parlamentare. Le uniche differenze fra le due camere attengono al

numero dei membri: 630 sono i deputati e 315 i Senatori, oltre ai Senatori a vita.

Nell’art.57 cost. si prevede un’elezione del Senato “a base regionale”. Durata 5 anni per la Camera dei Deputati, 6

anni per il Senato. Ma questa differenza è venuta meno con l’approvazione della legge Cost. 3/1963, la quale ha portato

a 5 anni la durata in carica del Senato. Le più recenti proposte di riforma si sono mosse nella direzione della

differenziazione del tipo di rappresentanza espressa dalle due Camere, nel senso di fare della Camera dei Deputati la

sede di rappresentanza generale e del Senato la sede di rappresentanza delle autonomie regionali e locali, con

conseguenti diversi poteri dell’una e dell’altra Camera.

I regolamenti parlamentari come fonti integrative – attuative del dettato costituzionale

Secondo quanto disposto dall'articolo 64 della costituzione, "ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a

maggioranza assoluta". I regolamenti parlamentari non hanno un contenuto meramente organizzatorio, ma toccano nel

vivo il rapporto tra le forze politiche rappresentate in Parlamento. Le novità: L’accentuazione dei poteri di indirizzo e

controllo delle due assemblee elettive, ma anche dei loro principali organi interni, le commissioni, cui viene riconosciuto il

potere di votare risoluzioni che impegnano il Governo ad assumere determinati comportamenti; l’arricchimento dei poteri

di informazione del parlamento; il riconoscimento di uno “Statuto”delle opposizioni particolarmente attento ad

assicurarne il coinvolgimento in tutta una serie di decisioni fondamentali nella vita delle Camere. Tra le modifiche

regolamentari più recenti, troviamo l'abolizione, salvo che in pochi casi, del voto segreto (allo scopo di evitare il

fenomeno dei cosiddetti "franchi tiratori", di coloro cioè che, approfittando della segretezza, votano in senso difforme

dalla linea decisa del gruppo parlamentare di appartenenza); l'arricchimento dei poteri del Governo in Parlamento.

La riconduzione del ruolo della opposizione a quello, più tradizionale, di soggetto politico chiamato a contrastare e

a condizionare l’operato della maggioranza, ma non a contrattare con essa il contenuto delle decisioni da assumere.

L'approvazione del programma (relativo ad un periodo da due a tre mesi) e del calendario (di durata trisettimanale)

spetta sempre alla conferenza dei capigruppo, non più all'unanimità, bensì col consenso dei presidenti dei gruppi, la cui

consistenza sia complessivamente pari ad almeno tre quarti dei componenti della Camera. In caso di mancato

raggiungimento della maggioranza richiesta, il programma il calendario sono predisposti dal Presidente dell'assemblea,

sempre nel rispetto delle riserve di tempo disposte a favore dei gruppi di opposizione. La riforma regolamentare si

occupa di rilevanti profili della decisione legislativa attinenti al miglioramento della qualità della legge (di cui è chiamato

ad occuparsi un apposito comitato per la legislazione, a composizione paritaria tra rappresentanti della maggioranza e

dell'opposizione). Nel febbraio 1999 anche il Senato ha proceduto a una riforma regolamentare che punta a risolvere in

modo equilibrato il rapporto tra esigenze della maggioranza e esigenze delle opposizioni, cominciando a prefigurare uno

statuto delle opposizioni.

I regolamenti parlamentari sono stati tradizionalmente ritenuti sottratti ogni forma di controllo esterno. La natura

della "riserva di regolamento" disposta dall'articolo 64 della costituzione è da intendersi come esclusiva, non solo nel

senso di escludere ogni altra fonte normativa dalla disciplina della materia, ma anche nel senso di escludere ogni altra

forma di controllo diverso da quello che le stesse camere possono esercitare sui propri regolamenti.

L’organizzazione interna delle Camere: Presidente e Ufficio di presidenza 29

I primi compiti a cui sono chiamate le due camere sono l'elezione tra i propri membri del Presidente e dei

componenti dell'ufficio di presidenza. L'elezione del Presidente avviene a voto segreto ed è richiesta, nei primi due

scrutini, una maggioranza qualificata (due terzi dei componenti per la Camera e la maggioranza assoluta al Senato,

passando poi per la maggioranza assoluta la Camera e la maggioranza semplice al Senato). Le principali funzioni del

Presidente sono la programmazione dei lavori parlamentari e la definizione del relativo calendario, dirigere la

discussione e garantire il rispetto del regolamento, assicurare il mantenimento dell'ordine all'interno della Camera,

applicare le sanzioni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazioni

disciplinari. Il Presidente è coadiuvato dall'ufficio di presidenza, anch'esso eletto dall'assemblea tra i suoi membri,

secondo regole che garantiscono la rappresentanza delle minoranze, e composto dai vicepresidenti, dai questori e dai

segretari.

I gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o movimenti politici all'interno delle camere. La soglia

minima di rappresentanza affinché si possa dar vita un gruppo è 20 deputati e 10 Senatori. Tuttavia l'ufficio di presidenza

può autorizzare la costituzione di gruppi più ristretti. L'adesione a un gruppo è obbligatoria e non facoltativa, tant'è che

coloro che non manifestano nessuna scelta entrano a far parte di un unico gruppo misto. All'interno del gruppo vengono

definite le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento. Ha assunto negli ultimi

tempi una consistenza particolarmente rilevante il fenomeno del passaggio di parlamentari da un gruppo a un altro. In

certi casi si è trattato della conseguenza della nascita di nuovi gruppi, in altri si è trattato di scelte individuali di singoli

parlamentari.

Le giunte

Le camere si articolano, al loro interno, in alcune strutture permanenti più ristrette, composte in proporzione alla

consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni. Le giunte prendono nome in base alle funzioni

che sono state loro deferite: la giunta per il regolamento (per proporre modifiche regolamentari), la giunta delle elezioni

(controlla la regolarità delle operazioni elettorali) e l’inesistenza di cause di incompatibilità o di ineleggibilità a carico dei

membri del Parlamento neo-eletti, la giunta per le autorizzazioni a procedere (esamina le richieste di sottoposizione a

misura limitativa delle libertà personali dei membri del Parlamento) alla Camera; per il Senato troviamo la giunta per il

regolamento, la giunta delle elezioni, delle immunità parlamentari.

Le commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari sono articolazioni interne stabili delle due camere. Oltre le commissioni permanenti,

esistono commissioni temporanee, che vengono costituite per lo svolgimento di compiti specifici e durano in carica solo

per il tempo necessario tra l'adempimento. Le commissioni permanenti hanno invece la stessa durata della Camera.

Esistono le commissioni monoCamerali e le commissioni biCamerali, composta da un ugual numero di deputati e

Senatori, che svolgono funzioni di vigilanza di indirizzo, di vigilanza e controllo e consultive. Il frequente ricorso alla

istituzione di commissioni miste ha rappresentato uno dei tentativi volti ad ovviare alle disfunzioni insite nel nostro

modello biCamerale. Anche per questo tipo di commissione vale la regola della proporzionalità: essa si applica

calcolando globalmente il numero dei membri spettanti a ciascun gruppo parlamentare e poi suddividendo tale numero,

in parti uguali, tra deputati e senatori dello stesso gruppo. Nella composizione delle commissioni biCamerali si prevede,

a volte, la presenza di membri esterni al Parlamento; in questo caso esse non operano presso le Camere, ma presso il

Governo.

I lavori delle commissioni biCamerali sono disciplinate dalle norme del regolamento della Camera presso la quale la

commissione ha sede.

Gli apparati burocratici delle Camere 30

Alla burocrazia parlamentare sono stati attribuiti compiti sempre più rilevanti; la natura di questi compiti richiede non

solo una notevole preparazione culturale, ma anche doti indispensabili di equilibrio e imparzialità. Organo di raccordo tra

la componente politica e la componente burocratica della Camera è il segretario generale, il quale viene nominato

dall'ufficio di presidenza, su proposta del Presidente, e dura in carica, di norma, fino al raggiungimento dell'età

pensionabile. Camera e Senato si avvalgono di due apparati burocratici, completamente distinti l'uno dall'altro.

L’autonomia finanziaria e contabile delle Camere; l’immunità della sede; la giustizia domestica

Le due camere del Parlamento godono di un'autonomia finanziaria e contabile, nel senso che decidono

autonomamente l'ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni. Alla tradizione statutaria si

ricollega anche la cosiddetta immunità della sede, che consiste nella riserva alle camere del potere di decidere chi

ammettere e chi non ammettere all'interno degli edifici in cui si svolgono le attività parlamentari, il mantenimento

dell’ordine all’interno di ciascuna camera è compito affidato ai rispettivi presidenti, i quali si avvalgono del personale delle

Camere e anche di un reparto militare posto alle loro direttive dipendenze. Le controversie relative allo stato giuridico ed

economico dei dipendenti delle camere sono sottratte al giudice comune e sono invece riservate a organi interni alle

stesse. Si tratta della cosiddetta giustizia domestica (o autodichia).

Lo “status” di membro del Parlamento

Le garanzie che secondo l'articolo 68 della costituzione devono essere attribuite ai parlamentari sono il principio

dell'insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse dai parlamentari nell'esercizio delle loro funzioni, che tuttavia

non copre la responsabilità politica del parlamentare nei confronti del proprio gruppo; nel nuovo testo dell'articolo 68

scompare il principio dell'improcedibilità contro il parlamentare, senza la previa autorizzazione a procedere.

L’art.68, nel testo originario, prevedeva, in secondo luogo, le guarentigie dell’improcedibilità e dell’inviolabilità dei

membri del Parlamento,ossia la loro non sottoponibilità a procedimento penale, né all’arresto, né ad alcuna misura

restrittiva della libertà personale, da parte della autorità giudiziaria, senza una previa autorizzazione a procedere della

Camera di appartenenza. L’unica eccezione era rappresentata dall’ipotesi in cui il Parlamento fosse colto in fragranza di

reato, nell’atto stesso cioè di compromettere un fatto criminoso di particolare gravità per il quale la legge preveda come

obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura.

Nel nuovo testo dell’art. 68 rimane l’istituto dell’insindacabilità dei voti e delle opzioni espresse, ma scompare quello

dell’improcedibilità contro il parlamentare, senza la previa autorizzazione a procedere. Quest’ultima resta obbligatoria

solo per sottoporre il parlamentare ad una misura limitativa della libertà personale o domiciliare, nonché per la

sottoposizione del parlamentare a limitazioni della libertà a segretezza di corrispondenza e comunicazione.

La stessa legge 140 conteneva alcune disposizioni volti ad introdurre per le cinque più alte cariche dello Stato una

particolare guarentigia. Tali disposizioni sono state sottoposte al giudizio della Corte Costituzionale, perché ritenute

lesive del principio di uguaglianza, introducendo una guarentigia che non trova alcun espresso fondamento nelle norme

costituzionali che disciplinano lo Status delle suddette alte cariche dello stato. La Corte ha dichiarato incostituzionali le

disposizioni.

Il procedimento di concessione o diniego dell’autorizzazione a sottoporre un parlamentare a procedimento penale,

ovvero a provvedimenti coercitivi della libertà personale o domiciliare, prevede l’esame della questione da parte

dell’apposita giunta e quindi una decisione dell’assemblea. L'articolo 69 garantisce ai parlamentari un'indennità, il cui

importo è stabilito da apposita legge; è assicurato un trattamento previdenziale, secondo le norme dettate da uno

specifico regolamento interno.

I parlamentari sono tenuti a fornire all'ufficio di presidenza della Camera di appartenenza ogni informazione relativa

alla loro situazione patrimoniale, compresa la denuncia dei redditi, nonché una dichiarazione circa le spese sostenute

per la propria campagna elettorale. La perdita dello "status" di membro del Parlamento può avvenire o per decisione

dell'assemblea o per dimissioni, che vengono inizialmente respinte dall'assemblea e successivamente accolte se

riproposte. 31

I principi che guidano il funzionamento delle Camere

La durata in carica delle camere è oggi per entrambi i rami del Parlamento di cinque anni. Nel periodo di tempo

necessario all'insediamento delle nuove camere, a quelle scadute vengono prorogati i propri poteri, ma non possono

tuttavia eleggere il Presidente della Repubblica a partire dai tre mesi che precedono il loro scioglimento. L’unico limite

esplicito o contenuto in Cost. ai poteri delle camere “prorogatio” è quello previsto dall’art. 85.3 Cost.,relativo al divieto di

procedere all’elezione del Presidente della Repubblica, a partire dai 3 mesi che precedono il loro scioglimento. I poteri

delle Camere “in prorogatio” non possono eccedere la ordinaria amministrazione. La difficoltà di definire con precisione

l’area degli atti parlamentari rientranti nella nozione di “ ordinaria amministrazione” e l’esistenza di atti che difficilmente

potrebbero ritenersi preclusi alla Camere in “prorogatio”. Anche le commissioni parlamentari permanenti rimangono

attive per l'esercizio delle funzioni referenti consultive, ma non decisionali. La fine della legislatura provoca la decadenza

di tutti i disegni di legge all'esame del Parlamento.

La “prorogatio” dei poteri delle vecchie camere non significa proroga della loro durata in carica, la quale è invece

espressamente esclusa, salvo il caso di stato di guerra, ma sta a significare che al fine di assicurare la continuità

dell’organo parlamentare, si potrà avere solo una proroga dei suoi poteri e solo per il periodo di tempo intercorrente tra

l’ultima riunione delle vecchie Camere e la prima riunione della Camere neo-elette. Un periodo che non può essere

superiore ai 60 giorni cui si aggiungono i 20 giorni (al massimo) che possono intercorrere tra le elezioni e la prima

riunione delle nuove Camere.

L'avvio della legislatura si ha con lo svolgimento della prima riunione del Parlamento fissata dal Presidente della

Repubblica entro venti giorni dall'elezione. Per la validità delle sedute, l'articolo 64.3 della costituzione fissa il numero

legale nella metà più uno degli appartenenti all'organo, che si presume esistente salvo verifica. Per ciò che attiene al

quorum per le deliberazioni Camera e Senato procedono al computo degli astenuti secondo criteri diversi; posto che se

gli astenuti non vengono considerati votanti, si determina un abbassamento del quorum di maggioranza richiesto, il

quale viceversa risulta più elevato nel caso opposto. La prima soluzione è quella accolta dal regolamento della Camera,

mentre l’altra dal regolamento del Senato. La prima soluzione, che favorisce ovviamente la maggioranza, finisce per

considerare no “presenti” gli astenuti, come se non partecipassero al voto. Le modalità attraverso le quali il voto si

esprime possono essere diretti a tutelare l'anonimato del votante (voto segreto) ovvero a evidenziare di fronte agli

elettori il collegamento tra votante e voto espresso (voto palese). L'unica ipotesi di obbligo di voto segreto è per la

votazione su persone. Le sedute dell'assemblea devono essere di regola pubbliche.

LE FUNZIONI. La funzione legislativa: in generale

Con la Costituzione repubblicana, il Parlamento ha perso il monopolio del potere legislativo. Un sistema

policentrico nel quale il potere legislativo viene ripartito tra diversi livelli di Governo secondo principi dettati dalla

Costituzione.

In regime di Costituzione flessibile, la legge si poneva al vertice della scala gerarchica, senza incontrare limiti di

sorta-ora, la legge è un elemento fondamentale del sistema normativo, ma incontra limiti sia di ordine procedimentale,

che di ordine contenutistico. I primi impongono alla legge di rispettare le disposizioni costituzionali, mentre i secondi

presentano un profilo negativo che esclude che la legge ordinaria possa derogare alle norme costituzionali, e uno

positivo che obbliga la legge ordinaria a disciplinare certe materie secondo precise indicazioni contenute nella

costituzione. La costituzione impone che le leggi che disciplinano particolari settori possono essere adottate solo

mediante procedimenti aggravati, come le leggi rinforzate.

Qualora il Parlamento intenda procedere ad una amnistia (provvedimento legislativo di carattere generale con cui lo

stato rinuncia all'applicazione della pena) o ad un indulto (provvedimento generale di clemenza con il quale lo stato

condona la pena principale a persone già condannate) si richiede un l'altissimo consenso parlamentare (pari ai due terzi

dei voti dei deputati e dei Senatori). Per le norme internazionali, la costituzione opera una distinzione tra quelle di tipo

consuetudinario (per cui la costituzione stabilisce un meccanismo di adattamento automatico del diritto interno), cui

32

alcuni assimilano i principi uniformemente seguiti dagli stati, e quelle, assai più numerose, pattizie (che per entrare in

vigore necessitano di un apposito intervento del legislatore nazionale), nascenti cioè da un apposito accordo

internazionale tra due o più stati.

Il procedimento legislativo

Le fasi attraverso le quali si svolge il procedimento che porta all'entrata in vigore di una legge sono:

• la fase dell'iniziativa, che consiste nell'esercizio di poter sottoporre progetti di legge al Parlamento, e

possono essere i disegni di legge del Governo, una proposta di legge del Parlamento, un'iniziativa legislativa da parte di

50.000 lettori, l'iniziativa legislativa dei consigli regionali, ciascun consiglio regionale “può fare proposte di legge alle

Camere”. Tale potere si esercita mediante la deliberazione della proposta da parte dell’assemblea regionale e il suo

inoltro ad una delle Camere da parte del Presidente della Giunta regionale. Le proposte regionali debbano essere messe

all’ordine del giorno della commissione alla quale sono state trasmesse, entro un mese dalla trasmissione, e si è

consentita l’audizione di un rappresentante del consiglio regionale interessato; non vale per le iniziative regionali la

regola della non decadenza per termine della legislatura. Si iniziativa legislativa del consiglio nazionale dell'economia del

lavoro, l’iniziativa legislativa spetta al consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, un organo dotato di poteri esecutivi,

ma cui l’art. 99.3 attribuisce anche il compito di “contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale

secondo i principi e entro i limiti stabiliti dalla legge.

L'iniziativa legislativa dei comuni; art. 21.3 T.U. “l’iniziativa dei Comuni deve conseguire l’adesione della

maggioranza dei Comuni dell’area interessata, che rappresentano, comunque, la maggioranza della popolazione

complessiva dell’area stessa, con delibera assunta a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

• la seconda fase si svolge all'interno del Parlamento e attiene all'esame, alla discussione e alla votazione

della proposta di legge, in cui si può adottare una procedura normale (con l'esame della proposta di legge da parte della

commissione permanente competente per materia, l'approvazione di un testo, la discussione dell'assemblea per un

periodo complessivo di 4 mesi alla Camera e 2 mesi al Senato, che possono essere dimezzati nel caso di procedura

normale abbreviata); la discussione in assemblea si svolge prima sui caratteri generali della proposta e quindi sui singoli

articoli, nel testo votato dalla commissione, i quali possono essere emandati, soppressi o sostituiti. Votati i singoli articoli,

si procede alla votazione finale sull’intero testo della proposta, così come definito attraverso la discussione e votazione

dei singoli articoli.

I tempi che scandiscono la procedura normale possono essere abbreviati (si parla di procedura normale

abbreviata), quando, su richiesta del proponente, del Governo o del Presidente di commissione, venga dichiarata

l’urgenza della proposta de legge in esame. In questo caso i tempi si riducono a metà. Oppure una procedura speciale

(che affida alla commissione competente il vero e proprio potere di approvazione, passando dall'assemblea solo per il

voto sui singoli articoli). Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi presso una Camera, viene trasmessa

all'altra, la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le procedure che essa stessa intenderà

adottare. Se la seconda Camera approva la legge nello stesso testo approvato dalla prima, la legge è trasmessa al

Presidente della Repubblica per la promulgazione. Se viceversa la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la

proposta torna la prima Camera e questo passaggio (la cosiddetta navette) continua fino a quando entrambe le camere

non approvano lo stesso testo;

• la terza e ultima fase riguarda la promulgazione e la pubblicazione. La promulgazione deve avvenire

entro trenta giorni dall'approvazione parlamentare e spetta al Presidente della Repubblica. Essa è atto di esercizio di un

potere di controllo affidato al Capo dello Stato, tale controllo può avere esito positivo e la legge verrà sottoscritta dal

Presidente della Repubblica, oppure esito negativo e tornerà per un riesame alle Camere, accompagnata da un

messaggio presidenziale, de quale saranno esposte le ragioni che hanno spinto il Capo dello Stato a negare la

promulgazione. Ove le Camere, operano il riesame, riapprovano la legge nel medesimo testo, il Presidente della

Repubblica è obbligato a procedere alla promulgazione. Subito dopo la promulgazione la legge deve essere pubblicata.

33

Il guardasigilli (facente parte del ministero della giustizia) pone il sigillo alla legge e provvede alla sua pubblicazione nella

gazzetta ufficiale. La "vacatio legis", ovvero il periodo tra la pubblicazione e l'entrata in vigore della legge, è in genere di

quindici giorni. Una vera e propria procedura speciale è stata introdotta per ciò che attiene ai disegni di legge di

conversione dei decreti legge adottati dal Governo. Tale procedura è in parte divisa nei 2 rami del Parlamento. Mentre al

Senato il controllo preliminare circa la sussistenza dei presupposti costituzionali della necessità e dell’urgenza è affidato

alla commissione affari costituzionali, alla Camera esso è affidato alle commissioni in merito. Nel caso in cui il parere

sulla sussistenza dei presupposti sia negativo, è l’assemblea a doversi esprimere in via definitiva su questo problema

pregiudiziale; nel caso, invece, in cui il decreto superi questo ostacolo preliminare, esso procede il suo iter presso la

commissione competente per materia, la quale procede con tempi ridotti (15giorni) rispetto a quelli ordinari, previsti dai

regolamenti parlamentari per l’esame delle altre proposta di legge.

La legge come atto di indirizzo – controllo

La legge può rappresentare uno strumento di indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del Governo. Una

prima ipotesi di questo tipo si verifica con la legge di approvazione del bilancio preventivo, un documento contabile nel

quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che, nell'anno finanziario successivo, lo Stato prevede

rispettivamente di incassare e di spendere, sulla base della legislazione vigente. Viene predisposto dal ministro del

Tesoro e approvato dal Consiglio dei Ministri e presentato alle camere per l'approvazione, che deve avvenire, con legge,

entro il 31 dicembre di ogni anno. Questa materia è stato oggetto di importanti riforme, il cui scopo è stato quello di dare

al bilancio dello Stato una maggiore flessibilità: gli atti essenziali attraverso i quali il Governo formula la manovra di

bilancio e che sono sottoposte all'approvazione parlamentare sono il bilancio annuale (presentato entro il 30 giugno con

la programmazione economico-finanziaria annuale), la redazione del bilancio preventivo annuale sia in termini di

competenza che di cassa, con l’indicazione cioè dei flussi in entrata e in uscita che si ritiene si verifichino effettivamente

e non solo di quelli rispetto ai quali sorgerà un titolo giuridico: per le entrate una parte le somme derivati da crediti che

muteranno a favore dello Stato nel periodo considerato. Dall’altra le somme che verranno effettivamente incassate, nello

stesso periodo, anche se il relativo titolo di credito è maturo in un periodo precedente. Per le uscite, verranno indicati

non solo gli impieghi di spesa che si ritiene di assumere (competenza), ma anche le spese che si prevede di sostenere

effettivamente, sulla base di impegni assunti anche in periodi precedenti a quello in cui il bilancio si riferisce (cassa). Il

bilancio pluriennale (di durata non inferiore ai tre anni, nel quale si operano le previsioni, sia di entrate che di uscite, su

un periodo più lungo) e la legge finanziaria (che consente di apportare alla legislazione di entrate e di spesa vigente

quelle correzioni ritenute necessarie al perseguimento degli obiettivi di politica economica del Governo, che fissa inoltre

il limite massimo dell'indebitamento pubblico), dato dall’ammontare dei debiti che lo Stato può assumere, indebitamento

che è possibile data l’inesistenza per il bilancio dello Stato di un obbligo di pareggio. Infine, spetta alla legge finanziaria

indicare i fondi speciali destinati alla copertura dei progetti di legge correlati al proseguimento degli obblighi contenuti nel

documento di programmazione finanziaria.

Il ruolo del Parlamento investe anche il bilancio consuntivo che ogni anno il Governo è tenuto a presentare alle

camere, anch'esso approvato con legge. È stata istituita un’apposita sessione di bilancio durante la quale le Camere non

possono delibera e su altri disegni di legge, salvo quelli di conversione dei decreti legge, quelli legati alla manovra

finanziaria del Governo e quelli urgenti legati all’indebitamento di obblighi internazionali o comunitari. Il Parlamento può

esercitare il suo potere di emendamento. I presidenti delle commissioni competenti per materia e il presidente della

commissione bilancio hanno il potere di dichiarare inammissibili gli emendamenti che attengono materie estranee

all’oggetto proprio della legge finanziaria o bilancio,ovvero siano in contrasto con i criteri previsti dalla legislazione

vigente per l’introduzione di nuove entrate o nuove spese. Tali emendamenti possono essere ripresentati in assemblea.

La stessa natura di atto di indirizzo-controllo nei confronti del Governo si riscontra nella legge di autorizzazione alla

ratifica (atto ufficiale che convalida a tutti gli effetti un trattato internazionale) dei trattati internazionali. L'ordine di

esecuzione è un atto che ha un preciso contenuto normativo: esso consente che si verifichino sul piano dell'ordinamento

giuridico interno tutte le modificazioni conseguenti al dispiegarsi degli effetti delle disposizioni contenute nel trattato.

34

L’esigenza dell’approvazione di un apposito ordine di esecuzione si spiega con l’introduzione di tipo dualista diritto

interno, diritto internazionale patrizio. Le due sfere giuridiche, concepite tra loro separate, possono entrare in contrasto e

determinare l’una conseguenze giuridiche nei confronti dell’altra solo per il tramite di una apposita norma interna che

consenta ciò.

Tale effetto può prodursi solo quando la norma internazionale sia redatta in modo sufficientemente puntuale e

preciso da poter essere direttamente applicata dal giudice nazionale (quando cioè essa sia “self-executing”).

Procedimento di adattamento ordinario risulta obbligatorio quando il contenuto del trattato deve essere

necessariamente articolato in più specifiche e puntuali prescrizioni normative. Come per l’ordine di esecuzione, anche le

norme di adattamento ordinario assumeranno la forma richiesta dal tipo di modificazione o integrazione dell’ordinamento

giuridico interno che con esse si intendono produrre.

La funzione di revisione costituzionale

La costituzione attribuisce Parlamento la funzione di revisione costituzionale, un procedimento la cui specialità

attiene non solo il tipo di legge che ne rappresenta il risultato finale, ma anche le regole che ne scandiscono le varie fasi,

le quali risultano molto diverse da quelle su cui si basa il procedimento che porta all'approvazione di una legge ordinaria.

Il procedimento si compone di due fasi: una necessaria, che si svolge in sede parlamentare, e una eventuale, che vede il

coinvolgimento del corpo elettorale.

Nel corso della prima fase, l'articolo 138 impone una doppia deliberazione da parte di ciascuna Camera a distanza

non minore di tre mesi l'una dall'altra. Nella seconda deliberazione è richiesta la maggioranza assoluta. Qualora la

maggioranza sia più elevata, il procedimento si arresta a questa prima fase e la legge costituzionale o di revisione

costituzionale viene trasmessa al Presidente della Repubblica perché provveda alla sua promulgazione. Nell'ipotesi in

cui, anche in un solo ramo del Parlamento, non venga raggiunta la maggioranza dei due terzi (ma solo quel assoluta), il

testo legislativo può essere sottoposto a referendum. Alle specifiche regole direttamente previste dalla Cost., vanno

aggiunte quelle contenute nei regolamenti parlamentari, le quali prevedono un esame incrociato della legge da parte

delle due Camere e stabiliscono che le Camere procedano alla sola votazione finale, dopo la discussione delle linee

generali della legge, senza quindi la possibilità di introdurre emendamenti. L'articolo 139 stabilisce che non può essere

modificata, in alcuna maniera, la forma Repubblicana dello Stato, insieme ai cosiddetti "principi inviolabili".

La funzione di indirizzo e controllo sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione

La funzione di indirizzo-controllo nei confronti dell'attività del Governo e, più in generale, della pubblica

amministrazione che le camere hanno a disposizione ha il suo fondamento nell'elemento cardine della forma di Governo

parlamentare e cioè nel rapporto di fiducia che lega Governo e Parlamento.

• Mozione di fiducia . L'articolo 94 stabilisce che il Governo, una volta nominato dal Presidente della

Repubblica, deve presentarsi in Parlamento per ottenere da ciascuna Camera la fiducia, la quale viene concessa

mediante votazione per appello nominale. La motivazione della mozione di fiducia impegna il Governo a perseguire

l'indirizzo politico che in essa trova espressione, ma impegna anche il Parlamento a contribuire alla sua realizzazione,

attraverso l’esercizio dei suoi poteri decisionali, nonché dei poteri mediante i quali esso può richiamare il Governo al

rispetto degli impegni programmati assunti in sede di voto di fiducia.

• Interrogazioni, interpellanze . Le interrogazioni chiamano in causa il Governo per avere notizie circa un

fatto determinato e circa la posizione che esso intende assumere al riguardo. L'interpellanza è diretta ad acquisire

informazioni, più che su singoli fatti, sulle ragioni che hanno indotto il Governo ad assumere determinate posizioni in

ordine a problemi di carattere generale o sull'atteggiamento che esso ha in animo di assumere. Le interrogazioni devono

essere poste per iscritto e possono avere risposta scritta o orale; le interpellanze vengono presentate in forma scritta ma

devono essere discusse in assemblea, proprio per la maggiore rilevanza che rivestono sotto il profilo politico. 35

• Interrogazioni a risposta immediata devono essere presente entro le 12 ore del giorno espressamente

dedicato a questo tipo di interrogazione; non possono superare un certo numero; vengono ammesse quelle aventi

oggetto diverso, applicando il principio di rotazione tra i gruppi; l’intera procedura non può superare i ristretti limiti

temporali fissati nei regolamenti.la risposta del Governo è preceduta da una illustrazione dell’interpellanza da parte del

presentatore, il quale, se si ritiene insoddisfatto della risposta, può presentare una mozione avente lo stesso oggetto e

provocare così una discussione e un voto da parte dell’assemblea, il cui significato politico starà poi al Governo valutare.

• Inchieste . Si tratta di indagini condotte da commissioni parlamentari appositamente costituite per

raccogliere elementi conoscitivi su aspetti particolarmente allarmanti della vita sociale. Le commissioni sono di norma

composte da rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari in proporzione alla loro consistenza e sono presiedute da un

esponente della minoranza che goda della stima e del rispetto dell'intero arco parlamentare.

• Mozioni, risoluzioni e ordini del giorno . Si tratta di strumenti più direttamente espressivi della funzione di

indirizzo del Parlamento nei confronti del Governo. La mozione rappresenta il mezzo mediante il quale provocare una

discussione o un voto dell'assemblea sullo specifico problema; una volta approvata, la mozione vincola politicamente

l'operato del Governo, il quale può porre sulla medesima la questione di fiducia. La risoluzione può essere presentata sia

in assemblea che in commissione e contiene l'esposizione del problema oggetto di discussione e una direttiva di

comportamento rivolta al Governo. L'ordine del giorno si lega strettamente al procedimento di approvazione di una legge

o di una mozione; anche il singolo parlamentare può richiedere che venga messo in votazione l'ordine del giorno. Anche

l’ordine del giorno vincola politicamente il Governo, il quale può essere chiamato a dar conto in commissione del rispetto

o meno della dirtettiva nerll’ordine del giorno stesso.

• Mozione di sfiducia . Con questa si pone fine al rapporto fiduciario tra il Governo e la sua maggioranza

parlamentare e obbliga il Governo alle dimissioni; deve essere presentata da almeno un decimo dei membri della

Camera e deve essere motivata e votata per appello nominale. Il Governo ha a sua volta disposizione uno strumento per

costringere la maggioranza parlamentare sostenere le sue iniziative, ovvero la cosiddetta "questione di fiducia". Assai

criticabile appare la tendenza, emersa di recente, di porre la questione di fiducia su leggi di delegazione io su leggi di

conversione di decreti legge: almeno su questi atti, che determinano lo spostamento a favore del Governo di un potere

normativo che, di regola, dovrebbe spettare al Parlamento, quest’ultimo dovrebbe essere libero di definire i limiti di

questo spostamento, senza forzature si sorta.

Il Parlamento in seduta comune

Per l'esercizio di determinate funzioni, la costituzione prevede che le camere si riuniscano in seduta congiunta,

dando così vita al cosiddetto "Parlamento in seduta comune" esse presieduto dal Presidente della Camera dei deputati e

si riunisce perso la sede della Camera. Le funzioni che esercita sono: 1. l'elezione del Presidente della Repubblica, 2.

l'elezione di cinque giudici della corte costituzionale, 3. l'elezione di 8 membri del consiglio superiore della magistratura,

4. la nomina dei giudici aggregati alla corte costituzionale in sede penale, 5. la messa in stato di accusa del Presidente

della Repubblica.

1. La composizione dell’organo è integrata da 3 delegati per ogni regione, eletti dai rispettivi consigli

regionali, in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze che siedono nell’assemblea regionale.

La votazione avviene a scrutinio segreto; la maggioranza richiesta è quella dei 2/3 dei componenti dell’organo, nei

primi 3 scrutini, quella assoluta negli scrutini successivi. Appena eletto, il presidente giura fedeltà alla Repubblica dinanzi

al Parlamento in seduta comune.

2. essi si vanno aggiungere ai 5 nominati dal Presidente della Repubblica ed ai 5 nominati dalle supreme

magistrature. Maggioranze: 2/3 dei componenti l’organo nei primi 3 scrutini, la maggioranza dei 3/5 negli scrutini

successivi. 36

3. essi si vanno ad aggiungere ai 16 membri, togati, espressi dal corpo dei giudici e ai 3 componenti del

diritto. La maggioranza richiesta è 3/5 dei componenti l’organo, nei primi 3 scrutini, e 3/5 dei votanti negli scrutini

successivi.

4. il Parlamento in seduta comune provvede alla formazione e aggiornamento di una lista di 45 nomi, tra

cui vengono sorteggiati i 16 giudici non togati che si affiancano ai membri della Corte Costituzionale, in sede di giudizio

sui reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione da parte del Presidente della Repubblica. La lista viene approvata

con un’unica votazione, per la quale sono richieste le stesse maggioranze previste per l’elezione dei giudici costituzionali

ordinari.

5. deve essere preceduta da una istruttoria svolta da un apposito comitato, composto dai membri delle

giunte per le autorizzazioni a procedere di Camera e Senato. Questa prima fase si può concludere con una

dichiarazione di incompetenza, con l’archiviazione del caso, ovvero con la proposta di messa in stato di accusa.

Quest’ultima deve essere accompagnata in assemblea (a Camere riunite) da una relazione che dia conto dei fatti

addebitati al Presidente, delle indagini istruttorie svolte, delle ragioni che hanno portato a certe conclusioni. È richiesto il

voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti dell’organo. Ove tale maggioranza sia raggiunta, il

Presidente della Camera ha il compito di trasmettere gli atti alla Corte Costituzionale, insieme ai nomi dei commissari

parlamentari incaricati di sostenere l’accusa presso la medesima.

I RAPPORTI CON LE ALTRE ISTITUZIONI. I rapporti tra Parlamento e istituzioni comunitarie

Le norme comunitarie devono intendersi come "direttamente applicabili" e gli ordinamenti degli stati membri, nel

senso che esse non necessitano di alcun intervento "attuativo" dei legislatori nazionali. L'intervento "attuativo" del

Parlamento rimane necessario con riferimento a norme comunitarie che non siano direttamente applicabili (come in

genere avviene nel caso delle direttive, ma, a volte, anche dei regolamenti): in questo caso si tratta di un intervento

obbligato e non discrezionale. La legge comunitaria è una legge a cadenza annuale, con la quale il Parlamento provvede

non solo alle modifiche dell'ordinamento interno imposta dalla normativa comunitaria e che richiedono il ricorso allo

strumento legislativo, ma anche a fissare il quadro normativo di riferimento per tutti i soggetti coinvolti nel processo di

attuazione delle norme comunitarie, come il Governo e le regioni.

La legge 11/2005 valorizza il ruolo del Parlamento sul piano della partecipazione alla formazione del diritto

comunitario e quello della sua attuazione interna. La legge si preoccupa di rafforzare ed estendere gli obblighi di

informazione gravanti sul Governo. La legge rende assai più consistenti i poteri di indirizzo del Parlamento, prevedendo

la possibilità di formulare osservazioni e indirizzi, nonché di chiedere al Governo di predisporre una nota tecnica che dia

conto dei negozianti in corso in sede europea sulle varie questioni. Si prevede che, durante l’esame parlamentare degli

atti comunitari, il Governo non possa procedere nella sua azione in sede di formazione di tali atti fino alla conclusione di

tale esame. In casi di particolare rilievo politico, il Governo può porre, in sede di consiglio dei ministri dell’Unione, una

riserva di esame parlamentare: se dopo 20 giorni il Parlamento non ha assunto alcuna deliberazione al riguardo, il

Governo è libero di procedere. Analoga valorizzazione la legge prevede anche per il ruolo delle regioni.

L'esigenza di una più avvertita partecipazione dei parlamenti nazionali alla definizione delle politiche comunitarie ha

prodotto lo sviluppo di una serie di contatti tra le assemblee elettive dei vari stati membri. Tra questi, di particolare rilievo

quelli che si sono formalizzati nelle Assise dei Parlamenti europei (cui partecipano delegazioni dei vari organi

parlamentari). Sempre a questo riguardo e poi da segnalare la nascita della COSAC (conferenza degli organi

parlamentari specializzati in affari comunitari), quale organo di raccordo tra i parlamenti degli stati membri dell'Unione

Europea e il Parlamento europeo.

Trattato costituzionale europeo assicura ai parlamentari un ruolo più significativo: il protocollo sull’applicazione di

sussidiarità e proporzionalità e il protocollo sul ruolo dei parlamentari nazionali. Tali modifiche prevedono l’ingresso dei

parlamentari nel circuito decisionale dell’Unione Europea, senza più la necessaria intermediazione dei Governi nazionali.

Essi diventano destinatari diretti di una serie di atti e informazioni riguardanti decisioni da assumere a livello europeo, ma

soprattutto si vedono riconosciuta la possibilità di far sentire la loro voce in merito alle proposte di intervento dell’Unione.

37

Si prevede l’introduzione di una procedura di allarme preventivo, che consente ai parlamentari di esprimere un

parere motivato su tali proposte, con l’obbligo per la commissione europea di riesaminare le medesime.

I rapporti tra Parlamento e Corte costituzionale

La corte costituzionale ha il potere di dichiarare l'incostituzionalità di una legge, con la conseguenza di produrre

così una lacuna nell'ordinamento. Colmare queste lacune è compito del Parlamento. L'articolo 136 della costituzione

prevede che le pronuncia di incostituzionalità della corte vengano comunicate alle camere perché provvedano alle

eventuali iniziative legislative. Le sentenze della corte vengono trasmesse all'esame della commissione competente per

materia; una volta effettuato tale esame, la commissione esprime un parere in merito all'esigenza di procedere a

determinate iniziative legislative e indica le linee che devono essere tenute presenti nell'impostazione di tali iniziative.

I rapporti tra Parlamento e Regioni

In relazione ai rapporti tra le regioni ed il Parlamento, l'unico istituto specifico previsto dalla costituzione per

costruire tale rapporto è costituito dalla commissione biCamerale per le questioni regionali, che ha il compito di

esprimere un parere in ordine allo scioglimento dei consigli regionali da parte degli organi statali. I cosiddetti voti delle

regioni, diretti a richiedere determinati provvedimenti o sollevare specifiche esigenze, sono previsti da molti statuti

regionali e trovano il loro fondamento dell'articolo 50 della costituzione. 38

CAPITOLO VII: Il Presidente della Repubblica. (pag. 193 – 212)

Il Presidente della Repubblica nella forma di Governo italiana

Per ridurre i rischi tipici del parlamentarismo è stato istituito l'organo del Presidente della Repubblica, come organo

non meccanicamente rappresentativo della maggioranza parlamentare e, al tempo stesso, titolare di alcuni poteri

particolarmente incisivi nei confronti sia del Parlamento che del Governo. Per quanto riguarda i rapporti con Parlamento

e Governo, alcuni fra i poteri del Presidente della Repubblica accentuano la possibilità che esso svolga un ruolo

rilevante: si pensi, ad esempio, alla nomina del Governo prima della fiducia parlamentare, al potere di scioglimento

anticipato delle camere, alla possibilità di rinviare una legge al Parlamento manifestando i dubbi sorti in sede di

promulgazione, al potere di messaggio alle camere, alla presidenza di due organi collegiali importanti come il consiglio

superiore della magistratura e il consiglio supremo di difesa. La sua posizione complessiva resta quella del Presidente

della Repubblica parlamentare, in quanto massimo garante del corretto e efficace svolgimento dei processi istituzionali

posti in essere dai diversi organi e soggetti cui la costituzione affida funzioni di indirizzo politico o di garanzia.

Elezione e permanenza in carica del Presidente della Repubblica

Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune, solo a tal fine integrato da tre

rappresentanti di ciascuna regione (salvo la Val d'Aosta che nomina uno solo), designati dai rispettivi consigli regionali in

modo da garantire la rappresentanza delle minoranze. La durata in carica è pari a 7 anni, è eletto solo a scrutinio

segreto e da maggioranze qualificate (nelle prime tre votazioni è richiesto il voto favorevole dei due terzi dei componenti

dell'organo e successivamente la maggioranza assoluta). Il Presidente entra in carica dopo il "giuramento di fedeltà alla

Repubblica e di osservanza della costituzione", che deve pronunciare dinanzi al Parlamento in seduta comune. Un

Presidente può vedere prorogati i propri poteri oltre i 7 anni a causa delle ritardo che si verifichi nell'elezione del suo

successore, malgrado il Parlamento integrato debba essere convocato da parte del Presidente della Camera trenta

giorni prima della scadenza del mandato presidenziale. Il Presidente della Repubblica ha il divieto di procedere allo

scioglimento anticipato delle camere nell'ultimo semestre del suo mandato, chiamato per questo motivo "semestre

bianco". Tuttavia la legge costituzionale 1/1991 ha modificato il secondo comma dell'articolo 88 della costituzione,

consentendo al Presidente della Repubblica di sciogliere le camere anche nell'ultimo semestre del suo mandato nella

particolare ipotesi del cosiddetto "ingorgo costituzionale" e cioè quando le camere, in quello stesso periodo, esauriscano

il loro mandato, con il rischio che situazioni di crisi, più probabili in questo contesto, non possano essere adeguatamente

affrontate. Il mandato presidenziale può essere interrotto con le dimissioni volontarie dalla carica oppure da destituzione

(possibile sanzione penale accessoria irrogabile dalla corte costituzionale). In questi casi le funzioni presidenziali

vengono esercitate dal Presidente del Senato e spetta al Presidente della Camera convocare l'organo per l'elezione del

nuovo Presidente della Repubblica. Spetta al Presidente della Camera, nella sua qualità di Presidente del Parlamento in

seduta comune, convocare l’organo per l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica. Con l'espressione

"impedimento permanente" ci si riferisce a un prolungato stato di grave malattia del Presidente, tale da rendergli

impossibile l'esercizio delle sue funzioni.

Le garanzie di autonomia e le responsabilità del Presidente della Repubblica

La necessità che il Presidente della Repubblica eserciti le sue funzioni in piena autonomia è alla base di alcune

caratteristiche del suo status personale, che mirano a garantirlo da alcuni possibili rischi di impropri condizionamenti da

parte di altri poteri dello Stato.

L’art. 90 riguarda le ipotetiche responsabilità del Presidente concesse all’esercizio delle sue funzioni; al di fuori di

quest’area, egli risponderà come un comune cittadino.

Cossiga: “l’immunità del Presidente della Repubblica riguarda solo gli atti che costituiscono l’esercizio della

funzione presidenziale e le dichiarazioni strumentali o accessorie rispetto a tale esercizio. Dal pari egli risponderà di ogni

comportamento o azione compiuti nel periodo precedente il mandato presidenziale. Si è incerti sul fatto che il Presidente

possa essere sottoposto, durante il suo mandato, a giudizio penale, con la conseguente possibilità che possa essere

39

limitato nelle sue libertà personali o addirittura sospeso dall'esercizio delle sue funzioni da parte dell'autorità giudiziaria

ordinaria. È stato invece risolto il problema di stabilire se il Presidente debba adempie ai doveri di testimonianza presso

le autorità giurisdizionali: l'articolo 205.1 del nuovo codice di procedura penale prevede esplicitamente questa ipotesi,

con il solo privilegio che la testimonianza viene "assunta nella sede in cui egli esercita la funzione di capo dello Stato".

Per i reati di "alto tradimento" o "attentato contro la costituzione dello Stato", la costituzione li ha individuati come reati

propri solo del Presidente della Repubblica. I comportamenti sanzionabili sono gli atti dolosi mediante i quali un

Presidente della Repubblica, con l'eventuale complicità di altri soggetti, abbia abusato dei suoi poteri o violati i suoi

doveri. La costituzione prevede che la legge assicuri al Presidente un assegno personale (cioè un compenso di tipo

periodico per l'attività svolta), nonché una dotazione (in denaro, in beni mobili e immobili), destinata agli apparati

organizzativi della presidenza per il miglior espletamento delle funzioni presidenziali. Il Presidente della Repubblica

eserciti le sue funzioni in piena autonomia rispetto agli altri poteri dello Stato comporta che esso possa disporre

liberamente di un apparato organizzativo autonomo. Il segretario generale della presidenza della Repubblica è alle

dipendenze esclusive del Presidente. Il segretario generale, che sovrintende a tutti gli uffici e servizi della presidenza, è

nominato e revocato dal Presidente della Repubblica.

Le funzioni del Presidente della Repubblica e quelle proprie del Governo

Per quanto riguarda i rapporti tra il Presidente della Repubblica di Governo, egli non è più configurabile come capo

del potere esecutivo: tuttavia rimane l'organo monocratico rappresentativo dell'unità dello Stato, cioè il soggetto cui si

imputano formalmente ancora una numerosa serie di atti statali di particolare rilevanza, pur nella sostanza sicuramente

di competenza del Governo. Per garantire sugli atti governativi dio maggior rilievo una sorta di particolare controllo

preventivo a rutela delle prescrizioni e dei valori costituzionali. La legge 13\1991 ha previsto un’elencazione di atti,

governativi, che mantengono la forma di D.P.R. tale elencazione comprende non solo le nomine delle massime cariche

dello Stato e delle forze armate, ma anche lo scioglimento anticipato dei consigli di comuni e province, la decisione dei

ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, l’annullamento degli atti amministrativi illegittimi, gli atti di indirizzo e

coronamento delle attività regionali e soprattutto “gli atti per i quali è intervenuta la deliberazione del consiglio dei

ministri”.

L'articolo 89 della costituzione stabilisce che "nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è

controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità". Si distinguono, in genere, atti presidenziali

corrispondenti alla lettera dell'articolo 89, caratterizzati da un sicuro potere governativo in materia e da un gol

essenzialmente di controllo del Presidente (oltre a tutti i casi di atti governativi adottati nella forma del D.P.R., si possono

fare rientrare in questa categoria i decreti di indizione delle elezioni e dei referendum, nonché tutti gli atti presidenziali in

tema di relazioni internazionali); atti di esclusiva competenza presidenziale, in ordine ai quali l'intervento governativo non

può che assumere un ruolo di mero controllo; infine atti in cui la funzione presidenziale appare preminente, ma in

relazione ai quali il Governo o il Presidente del consiglio dispongono di un vero e proprio autonomo potere di

valutazione, come il decreto di scioglimento anticipato delle camere e il decreto di nomina di un nuovo Presidente del

Consiglio dei Ministri. L'ordinamento costituzionale offre alcuni strumenti di risoluzione, in sede giuridica, di possibili

conflitti tra Presidente della Repubblica e Governo: innanzitutto, quello rappresentato dall'intervento del legislatore; in

secondo luogo, il ricorso alla corte costituzionale per conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al corpo elettorale

Il riferimento al corpo elettorale, il Presidente dispone di poteri molto ridotti, da esercitare su proposta di organi

governativi. In primo luogo, l'indizione della data delle elezioni e dei referendum, su tratta di un’attività in sostanza

vincolata dalle disposizioni costituzionali e legislative. Contemporaneamente l'indizione delle elezioni delle camere, il

Presidente della Repubblica fissa la data della loro prima riunione, che non deve svolgersi oltre il ventesimo giorno dalle

elezioni. 40

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Parlamento

Ben più rilevanti sono i poteri di cui il Presidente dispone nei confronti del Parlamento. La nomina a Senatori a vita

di "cinque cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario". Il

messaggio formale al Parlamento rappresenta il più solenne e libero potere di stimolo del Presidente della Repubblica

nei confronti dell'organo rappresentativo del corpo elettorale e titolare dei supremi poteri normativi e di indirizzo politico.

Del tutto diverso è il messaggio motivato con il quale il Presidente rinvia al Parlamento una legge che ha esaminato in

sede di promulgazione, richiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità costituzionale o di gravi

inopportunità in relazione a principi o a valori costituzionali. Il messaggio rappresenta l’espressione di un eccezionale

potere di temporaneo arresto della volontà legislativa del Parlamento, relativamente ad un oggetto su cui esso si è

appena pronunciato.

La promulgazione rappresenta un importante forma di controllo preventivo che deve essere svolta dal Presidente

della Repubblica entro un mese dall'approvazione parlamentare o nel termine minore fissato per motivi di urgenza dalle

camere, a maggioranza assoluta. La prescrizione dell'articolo 74.2 secondo cui "se le camere riapprovano nuovamente

la legge, questa dev'essere promulgata" tende a ristabilire il principio fondamentale dell'esclusiva titolarità del potere

legislativo da parte delle camere. Un vero e proprio rifiuto di promulgazione costituirebbe un illecito costituzionale assai

grave, tant'è che lo stesso Parlamento potrebbe mettere in stato di accusa il Presidente. Il potere del Presidente della

Repubblica di convocare in via straordinaria ciascuna Camera può essere disposta anche su iniziativa del Presidente di

ciascun ramo del Parlamento o di un terzo dei suoi membri. Fondamentale tra i poteri presidenziali è quello di sciogliere

anticipatamente le camere per consentire il superamento di un dannoso ed altrimenti insuperabile stato di disfunzionalità

politica o istituzionale. Il potere può essere esercitato solo dopo aver sentito il parere dei Presidenti delle Camere, i quali

possono autorevolmente rappresentare al Presidente della Repubblica le opinioni prevalenti nelle rispettive assemblee e

all’interno dei gruppi parlamentari che vi operano. Un ruolo sostanziale e non meramente di controllo è svolto dal

Governo, organo espressivo della maggioranza politica presente in Parlamento e dunque sicuramente idoneo ad

attestare l’effettiva insuperabile difficoltà di funzionamento degli organi rappresentativi, indipendentemente dalla stessa

permanenza in carica del Governo.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Governo

Per quanto riguarda i poteri che il capo dello Stato esercita nei confronti del governo, è da considerare innanzitutto

il potere del presidente di risolvere le crisi di governo nominando "il presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di

questo, i ministri", formando anche il nuovo governo, in sostituzione di quello dimissionario o decaduto. Il potere

presidenziale di formare il nuovo Governo, in sostituzione di quello decaduto, appare tanto più delicato in quanto, nel

nostro sistema costituzionale, non solo non esistono particolari vincoli per la composizione del Governo, ma si prevede

che esso assuma le sue funzioni con il giuramento, prima quindi dello stesso conferimento della fiducia parlamentare (il

nuovo Governo deve presentarsi entro 10 giorni dalla sua formazione alle Camere per chiedere la fiducia).

L’esercizio dei poteri presidenziali ha introdotto lo sviluppo degli istituti delle consultazioni, degli incarichi a formare

il Governo, dei mandati esplorativi. Le consultazioni che il presidente della Repubblica svolge, al fine di acquisire le

opinioni dei presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari dei corrispondenti partiti, nonché quella dei presidenti di

camera e senato e degli ex presidenti della Repubblica, mirano a orientare la scelta del presidente della Repubblica

nell'ambito delle ipotesi che possono realisticamente consentire al nuovo governo di conseguire la fiducia parlamentare.

Gli istituti dell'incarico o del pre-incarico a formare il governo, affidato dal presidente a un esponente politico che egli

reputa idoneo ad assumere l'incarico del presidente del consiglio, operazione che ha termine o con l'accettazione a

formare il governo e quindi con la nomina, o con la rinuncia, o con la stessa revoca dell'incarico da parte del presidente

della Repubblica. Il mandato esplorativo rappresenta un istituto cui il presidente della Repubblica ricorre ove reputi

opportuno far svolgere da parte di un'alta carica dello Stato (in genere il presidente di una camera) un'ulteriore indagine

sui gruppi parlamentari (oltre le consultazioni), al fine di acquisire informazioni sulle possibili vie di superamento della

crisi. 41

Art. 1.2 legge 400/1988 controfirma da parte del nuovo Presidente del consiglio sia dell’accettazione delle

dismissioni del precedente Governo, che del decreto di nomina del nuovo: appare evidente che la ragione di tutto ciò è

da individuare nella necessità di mantenere una continuità fra i diversi Governi e nell’inopportunità di affidare la

controfirma di atti di tale rilievo al Presidente del consiglio dimissionario.

Fra i poteri presidenziali è da annoverare anche il potere di autorizzare la presentazione dei disegni di legge

governativi alle camere. Art. 76-77 Cost. il Presidente può opporre agli atti normativi del Governo rilievi di legittimità

costituzionale ed anche di grave inopportunità, in relazione al rispetto dei principi o valori costituzionali e le uniche

incertezze sono relative alle modalità mediante le quali il Presidente può far valere il suo dissenso. Il Presidente della

Repubblica, in alcuni casi, rinvia al Governo i testi; in almeno qualche occasione, risulta che i testi vengano parzialmente

modificate ad opera della presidenza del consiglio e successivamente emanati dal Presidente della Repubblica. Analoga

soluzione è da adottarsi ai poteri presidenziali relativi a tutti quegli atti amministrativi del Governo che vanno adottati

nella forma do D.P.R.

Ai poteri presidenziali si aggiungono quelli del cosiddetto potere estero e quello della politica militare (con il ruolo

formale di comandante delle forze armate). Infine il presidente ha il potere della concessione della grazia o del

provvedimento di commutazione della pena, che sembrano essere sostanzialmente governativi. È riconosciuto al

Presidente un pieno potere di conoscenza della politica estera del Governo ed anche di impulso rispetto all’attuazione

dei valori costituzionali relativi all’instaurazione di relazioni pacifiche con gli altri Stati. in materia di politica militare, il

comando da parte del Presidente della Repubblica delle forze armate, viene integrato dall’affidamento al capo dello

Stato della presidenza del consiglio supremo di difesa, come un singolare organo collegiale, presieduto dal Presidente

della Repubblica e formato dal Presidente del consiglio, che svolge le funzioni di vice-presidente, da 5 ministri (esteri,

interno, tesoro, difesa, industria), nonché dal Capo dello Stato maggiore di difesa, con il compito di esaminare “ i

problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale e determinare i criteri e fissare le direttive per

l’organizzazione e il coordinamento delle attività che comunque la riguardano”.

Era il Presidente della Repubblica e non il Governo l’organo destinatario della speciale delega legislativa in tema di

amnistia e di indulto. Il Parlamento determinava il contenuto di quello che sarebbe poi stato il decreto presidenziale, per

di più da intendersi come atto dovuto e da adottarsi immediatamente. La stessa concessione della grazia o del

provvedimento di commutazione della pena è sembrato un potere nella sostanza governativo.

Solo dopo l’introduzione di una legislazione 200/2006 la Corte Costituzionale ha deciso che il potere di grazia

rientra nella titolarità dei poteri propri del Presidente della Repubblica e che quindi la necessaria proposta ministeriale

deve essere predisposta dal ministro di giustizia, salva la possibilità di quest’ultimo di rendere noto il proprio dissenso.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla magistratura

Il presidente della Repubblica è anche, per l'articolo 104.2 della costruzione, presidente del consiglio superiore

della magistratura, e dispone di ulteriori poteri relativi a questa sede. Tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono

adottati, in conformità delle deliberazioni del consiglio superiore, con decreto del presidente della Repubblica

controfirmato dal ministro.

Gli atti che il Presidente della Repubblica compie, in quanto Presidente del C.S.M, per permettere il regolare

funzionamento: sembra prevalere la tesi che non possa ipotizzarsi una controfirma di questi atti presidenziali, dal

momento che egli agirebbe in veste di Presidente del C.S.M e non come Presidente della Repubblica; tesi sicuramente

rafforzata dal fatto che, in caso di assenza del Presidente, essi possono essere posti in essere dal vice-presidente del

C.S.M. Il comportamento del Presidente della Repubblica è suscettibile di essere sottoposto a critica.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla Corte Costituzionale

In riferimento al potere di nomina da parte del presidente della Repubblica di cinque giudici costituzionali, si è fin

dall'inizio affermata la tesi che si tratti di una libera designazione da parte del presidente, pur soggetta alla controfirma

del presidente del consiglio. 42

CAPITOLO VIII: Il Governo della Repubblica. (pag. 213 – 250)

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale italiano

Il governo ha un ruolo assolutamente insostituibile e del tutto centrale del sistema politico.

Il Governo, “comitato esecutivo” del Parlamento, tende a porsi come suo “comitato direttivo”: sia per la presenza dei

più autorevoli esponenti della maggioranza parlamentare, sia perché la fiducia parlamentare al Governo avviene

attraverso l’approvazione della sua piattaforma politico-programmatica. La definizione del Governo quale organo di

“vertice del potere esecutivo, da una parte è eccessivo, poiché il nostro sistema istituzionale prevede anche la presenza

di enti dotati di autonomia amministrativa, ma, dall’altra, è riduttivo, poiché il nostri Governo appare non solo organo di

vertice degli apparati amministrativi dello Stato centrale, ma anche l’organo preposto alle funzioni di Governo di una

serie di interessi dell’intera collettività nazionale.

Nell'articolo 92 della costituzione, l'espressione "governo della Repubblica" è atta ad evidenziare il fatto che esso è

chiamato a svolgere le sue funzioni, riferite, oltre che all'amministrazione, alla legislazione dello Stato centrale e allo

sviluppo delle relazioni con gli altri stati e con le organizzazioni sovranazionali, anche alla tutela del buon funzionamento

di tutte le istituzioni pubbliche (pur dotate di un grado di autonomia più o meno accentuato) e alla garanzia del corretto

sviluppo delle relazioni fra i diversi gruppi sociali. Il ruolo del Governo tende a rafforzarsi con le trasformazioni dello Stato

in Stato interventista e sociale. Le funzioni dello Stato sono cresciute; ciò ha portato all’adozione di complesse politiche

d’intervento e di fornitura dei servizi pubblici, con il parallelo accrescimento e differenziazione dei relativi apparati. A ciò

ha corrisposto un impegno finanziario che è andato anch’esso dilatandosi per far fronte al finanziamento dell’esercizio di

funzioni in settori del tutto diversi rispetto a quelli che avevano visto l’impegno dello Stato liberale. Il mutamento delle

funzioni pubbliche ha portato ad un aumento di tutti qui settori dove è preminente la responsabilità del Governo. La

crescente interdipendenza fra gli Stati sul piano internazionale e la crescita degli organismi sopranazionali accentua il

peso del “potere estero”, in larga misura riservato al Governo. Si assiste alla produzione di norme internazionali che

sono destinate ad entrare nell’ordinamento interno mediante il recepimento ad opera del Parlamento o del Governo, se

non in modo automatico, come alcune fonti comunitarie.

La formazione e l’entrata in funzione del Governo

La formazione del governo si realizza con l'adozione dei decreti presidenziali di nomina del presidente del Consiglio

dei Ministri e dei ministri, controfirmati dal nuovo presidente del consiglio, al termine della fase delle consultazioni, ma

l'articolo 93 della costituzione subordina esplicitamente l'assunzione delle funzioni governative al giuramento dei

componenti del governo "nelle mani del presidente della Repubblica".

La diretta partecipazione dei ministri al giuramento costituisce la verifica dell'accettazione della loro carica. Il

governo, prima della fiducia, è tenuto ad adottare atti di grande rilevanza politica e istituzionale (approvazione del

programma del governo, attribuzione degli incarichi ai ministri senza portafoglio, nomina dei sottosegretari ed

eventualmente del vice-presidente del consiglio). Poiché i governi dimissionari o sfiduciati continuano a esercitare le

funzioni governative con il solo limite del disbrigo di affari correnti, nel momento in cui il nuovo governo sta

apprestandosi a chiedere la fiducia alle camere dovrebbe disporre quantomeno degli stessi poteri. Nella prima fase di

vita del governo si collocano la nomina da parte del consiglio dei ministri dei sottosegretari, che non fanno parte del

governo ma sono i più stretti collaboratori del presidente del consiglio e dei ministri, e l'eventuale nomina, su proposta

del presidente del consiglio, di uno o più vice-presidenti del consiglio.

(il Governo della Repubblica è composto del Presidente del consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il

Consiglio dei ministri). Entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per il dibattito sulla

fiducia.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli Ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare, mediante la solenne approvazione da parte di ciascuna camera, a voti

palesi, delle apposite mozioni motivate di fiducia alla piattaforma politica e programmatica del governo, permette la

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permanenza in carica del governo per tutta la durata della legislatura. Salva la sola ipotesi di revoca della fiducia,

mediante l’adozione di una mozione di sfiducia da parte di una Camera (le prescrizioni debbono essere sottoscritte da

almeno 1/10 dei componenti della Camera e non possono essere messi in discussione prima di 3 giorni dalla loro

presentazione in modo da garantire che tale istituto venga utilizzato solo nei casi in cui il comportamento del Governo

risulta in grave contrasto con gli indizi contenuti nel suo programma.

Secondo l'articolo 94.4 della costituzione "il voto contrario di una o di entrambe le camere su una proposta del

governo non importa l'obbligo di dimissioni". Le norme regolamentari delle camere hanno disciplinato la "questione di

fiducia" e cioè l'istituto mediante il quale governo dichiara di far dipendere la propria permanenza in carica

dall'approvazione parlamentare in un determinato oggetto all'esame delle camere. Allorché il Governo “pone la fiducia”,

si procede al voto per appello nominale direttamente sul testo ritenuto essenziale dal Governo e in tal modo la

maggioranza parlamentare viene richiamata a confermare la fiducia e viene ridotta la possibilità di attivare tecniche

ostruzionistiche.

Crisi extraparlamentare estranierebbero il Parlamento dal decisivo potere di giudizio sulla permanenza del rapporto

fiduciario nei riguardi del Governo e anche alcune opinioni dottrinali relative ad una pretesa illegittimità costituzionale di

una simile prassi.

Il presidente della Repubblica invita i governi dimissionari a presentarsi alle camere per verificare la sussistenza del

rapporto fiduciario o almeno per fornire un'informazione esaustiva delle ragioni politiche della crisi. Alle crisi determinate

dalle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, si aggiungono quelle determinate dalle dimissioni (o per la morte) del

presidente del consiglio. I poteri dei governi dimissionari vengono prolungati in attesa della nomina del nuovo governo e

vengono limitati al solo "disbrigo degli affari correnti".

Unico sicuro limite giuridico dell’attività del Governo dimissionario sembra essere l’impossibilità di richiedere la

registrazione con riserva di un decreto governativo alla Corte dei Conti, mentre occorre far riferimento ai criteri di

opportunità o di improrogabile necessità per valutare l’ammissibilità delle attività di un Governo dimissionario.

In questa valutazione dovrà tenersi conto anche della diversità di posizione giuridica intercorrente fra un Governo

privo della fiducia e uno spontaneamente dimissionario e che quindi gode pur sempre della fiducia parlamentare. Le

dimissioni di un ministro non provocano crisi del governo e obbligano semplicemente a colmare il vuoto attraverso la

nomina di un nuovo ministro o l'attribuzione dell'interim (incarico provvisorio in attesa del nuovo titolare) a uno dei ministri

già in carica. A ciò si procede con decreto presidenziale, su proposta del presidente del consiglio. Nel medesimo modo

si opera anche per i cosiddetti rimpasti, consistenti nel mutamento di più incarichi ministeriali all'interno del governo in

carica. Per quanto riguarda gli effetti di un voto di sfiducia individuale, la corte costituzionale ha previsto le dimissioni del

ministro che ne sia fatto oggetto.

La corte ha ritenuto la sfiducia individuale istituto connaturato alla forma di Governo parlamentare voluta dai

costituenti: esso rappresenta lo strumento attraverso il quale si fa salvo il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo.

Nell’ipotesi in cui sia messo a repentaglio dal comportamento di un solo ministro.

Le prassi e le norme dei regolamenti parlamentari al riguardo vanno considerate, secondo la corte, alla stregua di

“fonti integrative alla Costituzione”.

La costituzione non prevede particolari requisiti soggettivi per poter essere nominati membri del governo, né

prescrive che essi debbano essere parlamentari; in via di interpretazione sistematica, può ritenersi che sia

indispensabile la cittadinanza, la capacità di agire e la condizione di alfabetismo.

Non sembrano esistere specifici casi di decadenza dalla carica di Presidente del consiglio o di ministro collegati ai

loro status personali: la Cost. non prevede particolari requisiti soggettivi per poter essere nominati membri del Governo,

né prescrive che essi debbano essere parlamentari. Trattandosi però di una carica ad un tempo politica e

amministrativa, è indispensabile la cittadinanza, la capacità di agire e la condizione di alfabetismo. La soluzione del

conflitto d’interesse, emersa con l’assunzione nel 1994 da parte dell’imprenditore Berlusconi della carica di Presidente

del consiglio, ha prodotto la legge 215/2004. tale legge è intitolata “norme in materia di risoluzione dei conflitti

d’interesse” sul dovere dei titolari di “cariche di Governo” di dedicarsi “esclusivamente alla cura degli interessi pubblici” e

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di astenersi “dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazioni di conflitto d’interesse”. A

vigilare su ciò è l’autorità garante della concorrenza e del mercato, che può imporre il venir meno delle posizioni

professionali o di lavoro incompatibili con le “cariche di Governo”. Anche situazioni di conflitto d’interesse nell’atto o

nell’omissione di un titolare di cariche di Governo abbia “un’incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare,

del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o delle società da essi controllate”. Sono chiamate

a vigilare l’autorità garante della concorrenza e del mercato o, nello specifico, l’autorità per le garanzie nelle

comunicazioni. Queste autorità indipendenti diffidano “l’impresa ad astenersi da qualsiasi comportamento diretto ad

avvalersi dall’atto medesimo” e, in caso di inottemperanza alla diffida, infliggono all’impresa una sanzione pecuniaria.

Il Presidente del Consiglio

Il presidente del consiglio è indicato dall'articolo 95.1 della costituzione come l'organo che "dirige la politica

generale del governo e ne è responsabile e mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e

coordinando l'attività dei ministri". Non sussiste un rapporto gerarchico fra presidente del consiglio e singoli ministri, ma il

presidente del consiglio può concretamente esercitare il suo primato politico sugli altri membri del governo. Spetta al

presidente il potere di manifestare autonomamente verso l'esterno gli indirizzi politici generali del governo, approvare e

autorizzare la diffusione del comunicato sui lavori del consiglio dei ministri, esporre alle camere il programma del

governo, porre la questione di fiducia, assumere le decisioni proprie del governo nei procedimenti legislativi,

controfirmare le leggi e gli atti con forza di legge, mantenere i contatti con il presidente della Repubblica. Dispone

dell'importantissimo potere di fissazione della data delle riunioni del consiglio e di determinazione del relativo ordine del

giorno, seppure sulla base delle proposte dei ministri. Presiede e dirige il consiglio di gabinetto, può istituire speciali

comitati di ministri con funzioni istruttorie, presiede le conferenze permanenti per i rapporti fra lo Stato e il sistema delle

autonomie territoriali (legge 400/1988: il potere di rivolgere ai ministri non solo le direttive politiche ed amministrative ma

anche “quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo”, “quello di

sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri, sottoponendoli al consiglio dei ministri nella successiva riunione”,

quello di riferire al consiglio dei ministri “la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra

amministrazioni a diverso titolo competenti”, nonché quello di concordare con i ministri la dichiarazioni di rilevanza

politica generale), può promuovere verifiche sul funzionamento di uffici pubblici e devono essergli comunicati, prima

della loro adozione, tutti i regolamenti ministeriali ed interministeriali.

La legge 801/1977 ha affidato al presidente del consiglio "l'altra direzione, la responsabilità politica generale e il

coordinamento della politica informativa e di sicurezza" svolta dai cosiddetti servizi segreti.

Non soltanto attribuendogli il compito di presiedere il comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza,

ma istituendo alle sue dirette dipendenze il comitato esecutivo per i servizi di informazione e sicurezza; è il Presidente

del consiglio che “impartisce le direttive ed emana ogni disposizione necessaria per l’organizzazione ed il funzionamento

delle attività.

La legge 400/1998 e il D.leg. 303/1999 hanno configurato le strutture organizzative della presidenza del consiglio

ed hanno loro attribuito rilevanti poteri di conoscenza e di stimolo sull’intera amministrazione statale, per sostenere

concretamente l’esercizio delle funzioni del Presidente del consiglio. Il regolamento interno del consiglio dei ministri

stabilisce che “nessuna questione e nessuna proposta concernente disegni di legge, atti normativi o provvedimenti

amministrativi generali può essere inserita nell’ordine del giorno de consiglio dei ministri”, se non è previamente valutata

da un apposito organo formato dagli esperti legislativi dei diversi ministri e diretto ai vertici organizzativi della presidenza

del consiglio.

Con il D.leg. 303/1999 si è attribuito al Presidente del consiglio un potere regolamentare vasto, anche in deroga

alla legislazione vigente, su 2 versanti come l’ordinamento interno della presidenza e la disciplina dell’autonomia

finanziaria e contabile della presidenza stessa. 45

Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal presidente del consiglio, è

titolare delle fondamentali funzioni governative, come l'iniziativa legislativa, la predisposizione dei bilanci, l'adozione dei

decreti legislativi, dei decreti legge, dei regolamenti governativi e l'esercizio del controllo sulle leggi regionali. In relazione

ai settori in cui opera, i suoi compiti possono essere suddivisi nel modo seguente:

• in tema di indirizzo politico, può dare direttive ai comitati interministeriali su richiesta del presidente del

consiglio;

• in tema di attività normativa, delibera i disegni di legge e adotta i decreti legislativi e i decreti legge;

• in tema di politica internazionale e comunitaria, determina le linee di indirizzo e delibera "i progetti dei

trattati degli accordi internazionali di natura politica o militare";

• in tema di agenzie, enti, istituti e aziende di carattere nazionale, salvi gli enti pubblici creditizi, delibera la

nomina dei rispettivi presidenti;

• in relazione alle regioni, esercita le funzioni di controllo sulla legislazione regionale;

• in relazione alle confessioni religiose, delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica;

• in relazione alla tutela dei principi di costituzionalità, procede all'annullamento straordinario, a tutela

dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi.

• In relazione ai rapporti con gli organi ausiliari del Governo, può deliberare che il ministro possa

disattendere il parere del consiglio di Stato e può chiedere la registrazione di un decreto a cui la corte dei conti l’abbia

negata. È il consiglio dei ministri che delibera, su proposta del Presidente del consiglio, la nomina di uno o più vice-

presidenti del consiglio e dei commissari straordinari del Governo, mentre deve essere sentito per la delega di funzioni ai

ministri senza portafoglio, la nomina dei sottosegretari e l’attribuzione di specifici incarichi ad un ministro.

I Ministri

I Ministri sono contemporaneamente componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli apparati

amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale, denominandoli Ministeri (o

Dicasteri).

Il numero dei ministri potrebbe essere anche inferiore a quello dei ministeri, dal momento che un ministro può

essere preposto a più ministeri. Accanto a questi ministri, vi sono anche i cosiddetti ministri senza portafoglio, e cioè i

ministri non preposti a ministeri. La nomina dei ministri senza portafoglio è facoltativa e svolgono le funzioni loro

delegate dal presidente del Consiglio dei Ministri.

I ministri senza portafoglio sono preposti a strutture amministrative della presidenza del consiglio e dispongono di

uffici di diretta collaborazione: spetta a loro, insieme al Presidente del consiglio, il potere di incidere sull’organizzazione

di queste strutture.

I cosiddetti vice-ministri sono degli speciali sottosegretari. Per quanto riguarda il vice-presidente del consiglio, il

presidente del consiglio può proporre al Consiglio dei Ministri la nomina di uno o più vicepresidenti, che hanno lo scopo

di essere chiamati a supplire il presidente del consiglio in caso di assenza od impedimento temporaneo.

Qualche differenziazione di funzioni può derivare dall’esercizio da parte del Presidente del consiglio del potere di

conferire ad un ministro incarichi speciali di Governo, per un tempo determinato: peraltro, dovrebbe trattarsi di incarichi

soltanto di tipo politico o riconducibili alle funzioni presidenziali, dal momento che non sembra possibile sottrarre,

attraverso questo istituto, ad un altro ministro funzioni che gli sono propri. 46

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

Dal 1983 si è sperimentata la creazione informale del consiglio del gabinetto ad opera di alcuni dei presidenti del

consiglio. Elemento caratterizzante è stata la flessibilità con cui si è proceduto a formare quest’organo, la sua funzione

era solo quella di coadiuvare il presidente nella fase istruttoria delle questioni da sottoporre poi alle decisioni del

consiglio dei ministri.

Con l'articolo 6 della legge 400/1988 si è previsto che il presidente del consiglio possa istituire, con ministri da lui

designati, il consiglio di gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue funzioni di direzione della politica

generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo. Per l'esercizio di vere e

proprie puntuali funzioni istruttorie o di stimolo nei riguardi del governo, il presidente del consiglio può disporre, con

proprio decreto, l'istituzione di particolari comitati di ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di

comune competenza, di esprimere parere su direttive dell'attività del governo e sui problemi di rilevante importanza da

sottoporre al Consiglio dei Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica

amministrazione. I comitati interministeriali sono organi creati perlopiù tramite apposite leggi, che attribuiscono loro

rilevanti funzioni di governo in specifici ma importanti settori. In genere sono presieduti dal presidente del consiglio e

sono composti dai ministri competenti nel settore, cui si aggiungono, in alcuni casi, funzionari ed esperti, e svolgono non

solo attività di indirizzo, ma anche di tipo normativo o di tipo provvedimentale. Già nel periodo della ricostruzione

postbellica, il sorgere di un significativo numero di comitati tra loro non coordinati aveva suscitato molte critiche per il

conseguente frantumarsi dell’indirizzo politico. La legge 400/1988 ha stabilito che “i comitati dei ministri e quelli

interministeriali istituiti per legge debbono tempestivamente comunicare al Presidente del consiglio dei ministri l’ordine

del giorno delle riunioni. Il presidente del consiglio dei ministri può deferire singole questioni al consiglio dei ministri,

perché stabilisca le direttive alle quali i comitati debbono attenersi, nell’ambito delle norme vigenti”.

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

L'articolo 96 della costituzione prevedeva che il presidente del Consiglio dei Ministri e i ministri potessero essere

messi in stato di accusa da parte del parlamento riunito in seduta comune per i reati commessi nell'esercizio delle loro

funzioni. Questa disposizione costituzionale è stata sostituita dalla legge Cost. 1/1989, adottata dopo che un referendum

popolare aveva abrogato le disposizioni legislative relative alla cosiddetta commissione inquirente e cioè alla

commissione parlamentare bicamerale che istruiva le denunce pervenute a carico dei ministri.

Tuttavia la legge costituzionale che ha approvato un nuovo testo dell'articolo 96, afferma che sui reati commessi dal

presidente del consiglio e dai ministri (anche non più in carica), nell'esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura

ordinaria, previa semplice autorizzazione da parte della camera a cui l'inquisito appartiene, o del senato se sono coinvolti

appartenenti a entrambe le camere o non parlamentari.

Le camere stesse devono autorizzare le necessarie misure limitative della libertà personale, come intercettazioni

telefoniche o perquisizioni personali e domiciliari, salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il quale è

obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura.

I cosiddetti reati ministeriali, cioè i reati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali, consistono in reati comuni

(prevalentemente contro la pubblica amministrazione) commessi dal presidente del consiglio o da un ministro,

utilizzando i loro poteri o comunque nell'ambito delle funzioni ministeriali. La particolare gravità di un reato ministeriale

sembra essere all’origine della previsione che le pene previste dalla legge in relazione alle diverse fattispecie penali

possono essere aumentate “fino a 1/3 in presenza di circostanze che rilevino l’eccezionale gravità del reato”. La

competenza a richiedere l’autorizzazione a procedere è stata attribuita ad uno speciale collegio giudiziario istituito

presso il tribunale del capoluogo del distretto della corte d’appello competente per territorio, cui spetta anche il compito

di svolgere l’ordinaria attività istruttoria. Il collegio è formato da 3 magistrati, estratti a sorte fra i magistrati dei tribunali del

distretto, che abbiano da almeno 5 anni la qualifica di magistrato di tribunale o superiore, e viene rinnovato ogni biennio.

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L'organo parlamentare può negare l'autorizzazione alla continuazione del procedimento penale nel caso in cui

l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di

un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo.

Il legislatore ha attribuito all’organo parlamentare un vero e proprio potere di esimerli dalle responsabilità penali in

nome di presunti interessi pubblici superiori a quelli tutelati dalla legislazione penale (un potere insindacabile). La prassi

ha evidenziato un non facile rapporto tra autorità giudiziarie e camere: la stessa corte costituzionale ha dovuto

richiamare l’autorità giudiziaria a specificare in modo adeguato le fattispecie penali per le quali chiede l’autorizzazione; a

loro volta, le Camere, nel negare non di rado l’autorizzazione, sembrano aver valutato anche la fondatezza delle accuse

e non già solo la sussistenza di uno dei requisiti per il diniego dell’autorizzazione. Successivamente all’autorizzazione

parlamentare, è il tribunale del capoluogo del distretto della corte d’appello che è chiamato a giudicare, secondo le

norme ordinarie.

Gli Alti Commissari ed i Commissari straordinari

In alcune occasioni, apposite leggi hanno previsto la figura degli Alti Commissari, attribuendo loro la responsabilità

di particolari settori amministrativi, estranei alle attribuzioni ministeriali e, a volte, un ruolo di importanza quasi

paragonabile a quella di un ministro. L'articolo 11 della legge 400/1988 ammette, in generale, l'istituto del Commissario

straordinario del Governo, ma la stessa disposizione chiarisce che "sull'attività del commissario straordinario riferisce al

parlamento il presidente del Consiglio dei Ministri o un ministro da lui delegato". Può essere nominato solo al fine di

realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal parlamento o dal Consiglio dei

Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

I Sottosegretari

Questi organi, pur non facendo parte del governo, svolgono rilevanti funzioni di governo e di amministrazione,

essendo i più stretti collaboratori politici rispettivamente del presidente del Consiglio dei Ministri e dei ministri (con e

senza portafoglio) nell'ambito delle loro responsabilità governative. L'articolo 10 della legge 400/1988 configura i

sottosegretari come collaboratori di un ministro o del presidente del consiglio, competente a esercitare i compiti a essi

delegati con decreto ministeriale pubblicato sulla gazzetta ufficiale. Si giunge alla loro nomina mediante un decreto del

presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri, in accordo con il ministro che il

sottosegretario è chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Il sottosegretario assume le sue funzioni solo

dopo il giuramento, che deve prestare dinanzi al presidente del Consiglio dei Ministri, con la stessa formula utilizzata dei

ministri.

La legge 81/2001 ha previsto che non più di 10 sottosegretari possa essere “attribuito il titolo di vice-ministro”, ove

siano loro state conferite deleghe particolarmente ampie: la delega è anche approvata dal consiglio dei ministri su

proposta del presidente del consiglio.

Questi speciali sottosegretari possono essere inviati “a partecipare alle sedute del consiglio dei ministri senza diritto

di voto, per riferire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata”.

Una posizione del tutto particolare è quella del sottosegretario alla presidenza del consiglio, nominato segretario

del Consiglio dei Ministri, da cui dipendono l'ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri e anche quei dipartimenti e

uffici della presidenza del consiglio per i quali il sottosegretario abbia ricevuto delega del presidente del Consiglio dei

Ministri.

Le funzioni di indirizzo politico del Governo

La politica generale del governo si concretizza in una serie innumerevole di atti normativi e amministrativi, ma

anche più tipicamente di indirizzo politico. Per quanto riguarda quest’ultimo, si fa riferimento agli atti relativi alla

determinazione della piattaforma politica e programmatica sulla quale il governo chiede la fiducia, (atti che non hanno

solo un rilievo politico, ma sono alla base del rapporto fiduciario col Parlamento e danno una chiave di lettura per la sua

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attività sul piano legislativo ed amministrativo; i trattati e gli accordi internazionali, gli atti attraverso i quali si assicura lo

sviluppo dei rapporti all’interno dell’Unione europea, gli atteggiamenti assunti in relazione ai rapporti con gli altri Stati ed

agli organismi sopranazionali) gli atti mediante i quali il governo esercita la sua azione nell'ambito delle relazioni

internazionali, i poteri del consiglio supremo di difesa per l'organizzazione e il coordinamento delle attività che riguardano

la difesa nazionale, i poteri del presidente del consiglio in ambito della pubblica sicurezza e delle questioni di ordine

pubblico, le relazioni intrattenute dal governo con le confessioni religiose, il potere di iniziativa legislativa del governo, il

disegno di legge relativo al bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo accompagnano, il potere

legislativo delegato o esercitato in via di urgenza.

- politica militare vanno considerati i poteri del consiglio supremo di difesa in ordine alla determinazione dei

criteri e delle direttive per l’organizzazione e il coordinamento delle attività che riguardano la difesa nazionale, nonché gli

eventuali atti governativi di recepimento degli stessi.

- Politica della sicurezza pubblica vanno annoverati i poteri del Presidente del consiglio, coadiuvato dal

comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, nella determinazione degli indizi e degli obiettivi da

perseguire in questo settore.

- Le relazioni intrattenute dal Governo con le confessioni religiose e con le organizzazioni sindacali del

pubblico impiego.

Il potere di iniziativa legislativa del Governo.

-

- Il disegno di legge relativo al bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo

accompagnano dal momento che in tali atti vengono operate scelte economiche e finanziarie, per lo più relative alla

complessiva finanza pubblica e non solo a quella statale.

- Con le autonomie regionali, il Presidente del consiglio adotta direttive per indirizzare l’attività dei prefetti del

capoluogo regionale sulla base degli indirizzi determinati dal consiglio dei ministri.

La legislazione prevede che il Governo adotti atti di direttiva indirizzati ad altri organi o soggetti della pubblica

-

amministrazione.

- Il potere di direttiva agli enti di gestione delle partecipazioni statali, mediante il quale il ministro per le

partecipazioni statali ha governato tale settore.

- Il potere legislativo delegato o esercitato in via d’urgenza nell’ambito dello studio delle funzioni normative del

Governo.

- Spesso anche l’esercizio del potere di ricorso da parte del Governo agli organi della giustizia ordinaria,

amministrativa o costituzionale, costituisce il frutto di scelte altamente discrezionali, espressive dei fini che il Governo si

ripromette di conseguire.

Le funzioni amministrative

Il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di importanti funzioni amministrative. Alcune sono

espressamente previste dalla legge 400/1988: quelle che mirano a dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni

ministeriali, a dirimere i conflitti di attribuzione fra i ministri, a dare direttive ai comitati dei ministri e a quelli

interministeriali, a indirizzare e coordinare le funzioni amministrative regionali o a dirigere quelle delegate o a sostituirsi

alle amministrazioni regionali, annullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi. Anche se non previsti dalla

suddetta legge, il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di altri numerosi poteri amministrativi:

spetta al governo deliberare sulla nomina, su proposta del Ministro competente, dei segretari generali dei ministeri; è

sempre il Consiglio dei Ministri che nomina la quota dei componenti della corte dei conti e del Consiglio di Stato di

spettanza del governo; la gestione del bilancio statale e il corretto funzionamento del settore creditizio. 49

È il Governo il soggetto titolare di poteri significativi, sia che si riferisca alla fase dell’esercizio provvisorio, sia che si

riferisca alla fase della gestione della legge di bilancio, che vede un ruolo rilevante affidato anche al ministro

dell’economia, specialmente nell’utilizzo dei “fondi speciali”.

Nel Governo del settore valutario e di funzionamento del settore creditizio, il peso del Governo è decisivo, e passa

prevalentemente attraverso un complesso rapporto tra ministro dell’economia, Banca D’Italia e CICR.

Ai poteri amministrativi dei singoli ministri, il ministro dispone degli strumenti giuridici per dirigere l’attività degli uffici

da lui dipendenti e per garantire la piena conformità dei comportamenti di tali uffici alle prescrizioni legislative e

regolamenti, nonché alle sue direttive. Il ministro presiede tutti gli organi collegiali di vertice o consultivi del ministro,

nonché le aziende che siano costituite presso il ministro stesso.

Le funzioni normative

La nostra costituzione ha operato uno sforzo rilevante per circoscrivere entro limiti precisi la possibilità che il

governo possa adottare atti normativi con forza pari a quella delle leggi: l'intervento del governo può avvenire o per

motivi di improrogabile urgenza a provvedere, o per un atto espresso di volontà in tal senso dello stesso parlamento. Le

leggi costituzionali che hanno adottato gli statuti speciali delle regioni ad autonomia particolare prevedono una forma del

tutto eccezionale di delega legislativa al Governo per l’adozione delle rispettive norme di attuazione. Tutta la materia

degli atti normativi del governo è stata disciplinata dalla legge 400/1988: è stato introdotto un obbligo di

autoqualificazione per tutti questi atti normativi, e cioè un obbligo per essi di autodenominarsi di volta in volta "decreto

legislativo", "decreto legge" o "regolamento".

I decreti legislativi

Si tratta di un atto normativo adottato mediante una decisione ("decretare" significa decidere) del governo. Con una

legge chiamata "legge delega" il Parlamento, con una propria decisione, può affidare al governo il compito di emanare

una norma giuridica, a patto che questa rispetti i principi generali stabiliti dal Parlamento nella legge-delega e il termine

entro il quale il decreto deve essere emanato. I decreti legislativi devono essere successivamente controfirmati dal

presidente della Repubblica. In alcune importanti materie (imposizione di tributi e ratifica di trattati di diritto

internazionale) il governo non può emanare decreti e la competenza a decidere nuove norme è del Parlamento, il solo

organo rappresentativo della volontà dei cittadini.

Assumono forma di decreti legislativi anche le norme di attuazione degli statuti speciali delle cinque regioni ad

autonomia particolare; si tratta tuttavia di un caso del tutto anomalo di delegazione legislativa, tant'è che ci si trova

dinanzi a una delega a tempo indeterminato, esercitabile più volte, l'unico caso nel quale il governo dispone di un vero e

proprio potere legislativo. Un altro caso di delega legislativa del tutto anomalo è previsto dall'articolo 78 della costituzione

che stabilisce che siano le camere a deliberare lo stato di guerra conferendo al governo i poteri necessari per agire.

I decreti legge

Si tratta in questo caso di un provvedimento governativo provvisorio che ha forza di legge. In casi straordinari di

necessità e di urgenza il governo può infatti sostituirsi al Parlamento (che secondo la Costituzione italiana è l'organo

legislativo dello stato) ed emanare con un decreto una norma giuridica che diventerà legge dello stato soltanto se entro

60 giorni il Parlamento ne voterà l'approvazione del contenuto. In caso di approvazione si dice che il decreto è

"convertito", cioè trasformato, in legge. L'abuso dello strumento del decreto legge per disciplinare la vita dei cittadini è

stato recentemente denunciato perché toglie all'organo che rappresenta la volontà popolare dei cittadini, ossia il

Parlamento, una funzione essenziale (quella legislativa) alla vita democratica del paese.

I decreti legge

Decretazione d’urgenza solo in casi eccezionali, per periodi rigidamente delimitati, l’attribuzione da parte del

Governo del potere di adottare, senza previa delega del parlamento, atti con forza di legge. 50

Il Governo, nello stesso giorno in cui il decreto legge è emanato e ne dispone al pubblicazione sulla gazzetta

ufficiale, conseguendone l’immediata efficacia, ha l’obbligo di trasmetterlo alle Camere, chiedendone la conversione in

legge; queste si devono appositamente riunire non più tardi di 5 giorni (anche se sciolte) per l’esame del disegno di

legge di conversione. La conversione in legge deve intervenire entro 60 giorni dalla pubblicazione del decreto legge,

pena la perdita di efficacia del decreto fino al momento in cui è stato adottato. Ove il decreto legge non sia convertito

scattano le responsabilità dei singoli componenti del Governo che lo hanno adottato: né si tratta solo dell’ovvia

responsabilità politica dinanzi alle Camere, ma di tutte le altre responsabilità in relazione alle lesioni prodotte dal decreto

legge non convertito. L’opinione che il Parlamento può introdurre emendamenti al contenuto del decreto legge in sede di

conversione.

Efficacia temporale degli emendamenti: hanno efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della

legge di conversione, salvo che quest’ultima non disponga diversamente. Sono “inammissibili gli emendamenti e gli

articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia del decreto legge”. L’uso dei decreti leggi in alcuni

periodi si è venuto sviluppando in modo del tutto abnorme derivante dalla lentezza del procedimento legislativo che si

svolge in Parlamento, rispetto alle esigenze di cui è portatore il Governo. È stata registrata una palese elusione del

presupposto legittimante la decretazione d’urgenza e l’emergere della tendenza a disciplinare con decreto legge le più

diverse ed importanti materie. Da questa situazione è derivata l’ulteriore discutibile prassi di reinterare i decreti legge

decaduti alla scadenza dei 60 giorni. Riadattandoli nello stesso od analogo contenuto. Ciò ha suscitato seri problemi di

incertezza del diritto vigente nei settori nei quali i decreti legge decadevano ma venivano reinterati.

Modifiche dei regolamenti della Camera e del Senato hanno previsto la necessità che le rispettive commissioni

competenti in materia costituzionale esprimano in termini abbreviatissimi il loro parere sulla sussistenza del presupposto

della straordinaria necessità ed urgenza di ogni decreto legge, potendo le rispettive assemblee deliberare la reiezione

dello stesso in via pregiudiziale. La corte costituzionale ha escluso la possibilità di reinterare decreti legge respinti e di

far salvi gli effetti giuridici di un decreto decaduto, tramite un successivo decreto.

Peraltro ha prodotto un accrescimento dei settori disciplinari mediante catene di decreti legge, tanto da originare

una nuova e più incisiva reazione da parte della corte costituzionale. La corte ha affermato di poter giudicare della

“evidente mancanza” dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza sia in riferimento al decreto legge che alla

stessa legge di conversione.

La corte ha affermato di poter trasferire il rilievo di costituzionalità sollevato contro un decreto legge nel frattempo

decaduto al nuovo decreto legge che riproduca la medesima disposizione o ne contenga una analoga.

La sent. 360/1996 ha affermato l’illegittimità costituzionale della riproduzione in un nuovo decreto legge del

contenuto normativo di un precedente decreto legge, a meno che nel frattempo si siano manifestate nuove straordinarie

situazioni di necessità ed urgenza ed il Governo adegui la precedente disposizione al nuovo contenuto. Sul piano politico

tale sentenza ha prodotto una drastica contrazione del numero dei decreti legge.

Da una nuova interpretazione sistematica della Costituzione, l’art.15.2 della legge 400/1988 ha enucleato altre

materie da considerare sottratte alla decretazione d’urgenza: il ripristino dell’efficacia di disposizioni legislative dichiarate

illegittime costituzionalmente per vizi sostanziali, l’attribuzione di deleghe legislative al Governo, la disciplina delle

materie indicate nell’art. 72.4 Cost. (materia costituzionale, elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione a ratificare

trattati internazionali, approvazione di bilanci e consuntivi).

Legge 400/1988: i decreti legge “devono contenere misure di immediata applicazione” e si esclude implicitamente

che possano esistere regolamenti di esecuzione o di attuazione di decreti legge: si conferma in tal modo l’opinione che

l’urgenza deve riguardare il provvedimento concreto e non già il provvedere mediante un atto dotato di forza di legge,

che solo in un secondo momento sarebbe attuato.

I regolamenti

Il potere regolamentare del governo è stato di disciplinato dalla legge 400/1988. I regolamenti del governo sono

deliberati del Consiglio dei Ministri, sono emanati con decreto del presidente della Repubblica, registrati presso la corte

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dei conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale. Sul piano delle tipologie, i regolamenti possono distinguersi tra loro o per

l'ambito di discrezionalità di cui governo dispone in riferimento al sistema normativo primario, o per il loro particolare

oggetto. Dal primo punto di vista, la legge si riferisce i regolamenti di esecuzione di leggi, decreti legislativi e regolamenti

comunitari, ai regolamenti di attuazione e integrazioni di leggi e decreti legislativi, ai regolamenti indipendenti, ai

regolamenti delegati. Attualmente sembra difficile ipotizzare l'esistenza di spazi liberi significativi per l'esercizio di un

simile potere regolamentare, ove si considerino le numerosissime riserve di legge previste dalla costituzione, nonché il

vero e proprio stato d'inflazione legislativa che caratterizza il nostro sistema normativo.

I regolamenti indipendenti intervengono in materie “in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza

di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate ala legge”. Da una parte si afferma l’illiceità di una

normazione secondaria, ma, dall’altra, si obietta che questo potere, esercitatile solo in casi di modesta rilevanza,

risponderebbe all’esigenza di regolare in via generale facoltà spettanti al Governo. È proprio in riferimento al fenomeno

dell’inflazione legislativa che trovano giustificazione i regolamenti finalizzati a permettere l’avvio di un processo di

delegificazione. Si possa procedere alla delegificazione di certe materie, purché esse non siano coperte da riserve

assolute di legge, mediante apposite leggi che, “autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del Governo,

determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto

dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”. Si tratta di una tecnica di delegificazione (abrogazione differita) cha

appare rispettosa del primato della legge e che ipotizza che il ritiro del legislatore dalla materia in precedenza legiferata

non sia assoluto, ma che questi mantenga il compito di determinare i principi fondamentali della nuova disciplina. Leggi

più recenti sono giunte però a prevedere che sia il regolamento ad identificare le disposizioni di legge abrogate.

“l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei ministri sono determinate con regolamenti” delegati da esercitare entro un

termine perentorio di 30 giorni.

Questa disposizione conferisce stabilmente al Governo il potere di disciplinare tutta questa materia mediante

regolamenti delegati, che possono sostituirsi alle disposizioni legislative vigenti in materia.

L’art. 20 della legge 59/1997 prevede che all’inizio di ciascun anno il Governo presenti un apposito disegno di legge

“per la delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi, anche coinvolgimenti amministrativi centrali,

locali e autonome”. I regolamenti d’organizzazione rappresentano un importante e tipico esempio di regolamento

operante ad integrazione delle prescrizioni di legge relative all’organizzazione dei pubblici uffici. I regolamenti di

funzionamento costituivano lo strumento, ormai superato, per recepire nell’ordinamento statale il risultato della

concentrazione collettiva nel pubblico impiego.

Dalla stessa legge vengono disciplinati i regolamenti ministeriali e interministeriali, che possono essere adottati dal

presidente del consiglio dei ministri con l'obbligo ulteriore di autoqualificarsi come regolamenti. Fase tipica, nel

procedimento di formazione dei regolamenti ministeriali è la necessaria trasmissione, prima dell’adozione, dello schema

di regolamento al presidente del consiglio dei ministri perché questi possa esercitare i suoi poteri finalizzati al

mantenimento dell’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo in relazione agli atti normativi dei singoli membri del

Governo. Il limite del potere regolamentare dei ministri: può essere esercitato “solo nelle materie di competenza del

ministro o di autorità sott’ordinate al ministro”. Il potere regolamentare dei ministri può essere esercitato solo nelle

materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale

potere; non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal governo. 52

CAPITOLO IX: L’organizzazione degli apparati amministrativi statali. (pag. 251 – 284)

PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Costituzione e amministrazione

Uno degli elementi principali delle moderne forme di Stato è il principio di subordinazione alla legge non solo dei

cittadini, ma anche della pubblica amministrazione. Ad un'amministrazione autoritativa (intesa cioè come potere),

chiamata essenzialmente ad adottare atti di esecuzioni di leggi che impongono ordini e divieti o comunque a porre

regole destinate in diverso modo a restringere o ad ampliare la sfera di autonomia dei privati, si va progressivamente

affiancando un'amministrazione di prestazione (intesa cioè come funzione) chiamata a svolgere un'attività diretta alla

realizzazione di finalità di interesse generale. Ad un'amministrazione che è chiamata a rispondere del formale rispetto

della legge, si affianca un'amministrazione che deve sempre più rendere conto dell'effettiva soddisfazione per gli

interessi coinvolti della sua attività e cioè dei risultati attraverso la medesima raggiunti. I principi costituzionali in tema di

amministrazione riguardano quella statale, regionale e locale. Tra le disposizioni costituzionali relative alla pubblica

amministrazione vanno menzionati gli articoli 97 e 98 della sezione II del titolo III intitolata "la pubblica amministrazione",

quelle contenute nell'articolo 5, 114 e successivi, in tema di amministrazione regionale e locale, quelle contenute negli

articoli 103 e 113, in tema di tutela del privato.

Principi in tema di organizzazione della pubblica amministrazione

Tra i principi organizzativi della pubblica amministrazione va menzionato quello ricavabile dall'articolo 95.1 e 2,

secondo cui l'esercizio dell'attività amministrativa deve comunque far capo a organi politici che ne rispondano in primo

luogo dinanzi agli organi rappresentativi della volontà popolare. Il secondo principio stabilisce che "i pubblici uffici sono

organizzati secondo disposizioni di legge". Nell'uno e nell'altro caso si tratta di una riserva di legge relativa, la quale

dunque non esclude l'intervento di un'altra forma normativa. Il terzo principio attiene al reclutamento del pubblico

funzionario, che deve avvenire di regola tramite concorso. A garanzia non solo dell’imparzialità del meccanismo di

accesso al pubblico impiego, ma anche dell’imparzialità e della professionalità del futuro pubblico dipendente.

Il quarto principio riguarda la posizione dei pubblici funzionari, che sotto il profilo del loro status giuridico non

possono trarre vantaggio nella loro carriera dal ricoprire certi incarichi politici. Possono, in certi casi, subire limitazioni,

disciplinate dalla legge, al diritto di iscriversi a partiti politici.

A questi principi vanno poi aggiunti quelli previsti dall'articolo 5 della costituzione in tema di decentramento

amministrativo e dell'autonomia locale. L’attribuzione della personalità giuridica allo Stato, alle regioni, a province e

comuni sembra ormai trovare il suo fondamento nello stesso testo costituzionale: questa scelta implica il riconoscimento

a questi enti della capacità giuridica, ma evidentemente esige che la capacità di agire sia fornita ai soggetti che operano

in nome e per conto loro.

Vige il principio di immedesimazione organica, e non di rappresentanza: il soggetto che agisce per l'ente pubblico,

esercitando uno dei suoi poteri, è un suo organo, e quindi tutti i suoi atti sono imputabili alla persona giuridica, che ne è

vincolata e ne risponde. Si parla quindi di organi con una legittimazione politica e di organi con una legittimazione

professionale. Possono essere monocratici o collegiali, consultivi o di controllo, centrali o periferici. Un'altra importante

distinzione è quella fra organo (essere parte di un ente) e ufficio (apparato amministrativo). Il rapporto di servizio

consiste nella prestazione di una vera e propria attività professionale retribuita, caratterizzata da un complesso intreccio

di diritti e di doveri, ed individua coloro che prestano la loro attività nell'ambito dell'organizzazione dell'ente pubblico.

Organo parte di un ente; l’ufficio si riferisce ad un’unità organizzativa di un apparato amministrativo che può

svolgere sia un’attività rilevante anche all’esterno (uffici-organo), sia un’attività tutta interna all’amministrazione, in

funzione strumentale all’attività degli altri uffici con competenze esterne (meri uffici). Normalmente sono organi aventi

una legittimazione politica quelli preposti ai vertici degli apparati amministrativi, dal momento che devono garantire non

solo che l’attività amministrativa sia rispettosa delle prescrizioni legislative, ma che l’esercizio della discrezionalità

amministrativa sia conforme all’indirizzo politico di maggioranza e tale da conseguire con efficacia i risultati per i quali

l’amministrazione opera. Ma, al tempo stesso, l’amministrazione pubblica, nel perseguimento dei fini pubblici, deve

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operare in modo imparziale e cioè pienamente rispettoso del principio di uguaglianza. Il modello fondamentale di

rapporto fra i vari organi amministrativi è quello gerarchico caratterizzato dal potere del superiore di dare ordini e direttive

all’inferiore gerarchico e di annullarne o riformarne i provvedimenti, su iniziativa autonoma o su ricorso.

La necessaria convenienza di più organi politici e di molteplici organi amministrativi, per garantire una buona

amministrazione, comporta il sorgere di modelli organizzativi diversi, come quelli che si esprimono nei poteri di

coordinamento, di indirizzo, di programmazione,…

Un’altra caratteristica organizzativa è la preferenza per un’amministrazione affidata ad un corpo professionale,

legato da un specifico rapporto di lavoro e caratterizzato da uno status professionale particolare. La disciplina delle

diverse relazioni intercorrenti fra un ente pubblico e coloro che prestano la loro attività nell’ambito della sua

organizzazione viene detto rapporto di servizio. Servizio onorario si riferisce a servizi prestati per designazione a funzioni

non professionali; servizio coattivo tutti i casi di svolgimento di funzioni pubbliche a cui si può essere obbligati (servizio

militare).

Il rapporto di servizio consiste nella prestazione di una vera e propria attività professionale retribuita, caratterizzata

da un complesso intreccio di diritti e doveri, originati dal fatto che la sua disciplina attiene alla posizione giuridica di un

dipendente della pubblica amministrazione, che eserciterà o contribuirà all’esercizio di poteri pubblici. Il pubblico

dipendente “deve eseguire gli ordini che gli siano impartiti dal superiore gerarchico”, con la possibilità di opporsi ad un

ordine che reputi illegittimo, salvo dovergli dare esecuzione se rinnovato per iscritto e purché non vietato dalla legge

penale.

GLI APPARATI STATALI

Disegno generale dell’assetto ministeriale

La presidenza del Consiglio dei Ministri e i ministeri sono le strutture amministrative tra cui vengono organicamente

ripartite dalla legge la grande maggioranza delle funzioni amministrative statali, salvo quelle spettanti al Consiglio dei

Ministri o personalmente al presidente del consiglio. Si tratta dei poteri amministrativi previsti dalla legge, ma anche dei

compiti di provvedere, negli stessi settori, mediante atti di impulso politico e amministrativo o mediante il ricorso a

strumenti privatistici.

Il Governo non si limita a tutelare gli interesse collettivi nei diversi settori materiali di competenza dello Stato

centrale, ma è chiamato a svolgere compiti di vigilanza e stimolo anche nei settori di competenza degli enti pubblici

dotati di autonomia e perfino là dove operano gli altri organi costituzionali. L’esercizio di alcune funzioni viene affidato o a

strutture decentrate dei vari ministeri o ad agenzie, aziende o enti pubblici strumentali facenti capo ai ministeri. Alcune

limitate sono rappresentate dall’attribuzione da parte del legislatore di poteri amministrativi ad alcuni organi o enti

pubblici posti in posizione di sostanziale indipendenza dal Governo.

I ministeri dopo la riforma del 1999 e il decreto-legge del 2001 sono i seguenti: degli affari esteri, dell'interno, della

giustizia, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, delle comunicazioni, delle politiche agricole

e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali,

della sanità, dell'istruzione, dell'Università e della ricerca, per i beni e le attività culturali.

Nove dei ministeri sono strutturati in dipartimenti, mentre 5 (esteri, difesa, comunicazioni, sanità, beni culturali)

mantengono la più antica articolazione in direzioni generali, cui si somma la presenza di un segretario generale (figura

estranea agli altri ministeri). I dipartimenti operano in grandi aree di materie omogenee, disponendo anche di tutte le

funzioni strumentali al conseguimento dei loro fini, a differenza delle più numerose direzioni generali, che operano in

specifici settori materiali di competenza del ministero, o nelle diverse attività strumentali accessorie (personale,

contabilità,…). L’organizzazione ministeriale appare largamente affidata al potere regolamentare del Governo. Oltre a

diversi organi interni di controllo, esiste presso ogni ministero l'ufficio di bilancio, organo incaricato di verificare la

regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle scritture contabili; si tratta di strutture decentrate della ragioneria

generale dello Stato, importante apparato del ministero del Tesoro. Gli atti ministeriali sono sottoposti a diverse forme di

controllo esterno, poste in essere dalla corte dei conti. 54

All’interno dei vari ministri, le leggi prevedono numerosi e diversificati organo consultivi formati in tutto o in parte da

soggetti estranei all’amministrazione, sia per dare risposta alla esigenza di utilizzare esperienze professionali e

scientifiche estranee all’amministrazione, che per coinvolgere e far partecipare a tale funzione rappresentanti di gruppi o

forze sociali: i consigli superiori, organi consultivi di tipo tecnico, formati da esperti interni ed esterni all’amministrazione,

e consiglio nazionali, organi prevalentemente rappresentativi di settori sociali e professionali, con funzioni consultive, a

volte anche di indirizzo e coordinamento. All’esigenza di poter disporre di qualificate consulenze tecnico-giuridiche si

provvede, oltre che tramite il consiglio di Stato mediante l’avvocatura generale dello Stato, le cui funzioni non si

esauriscono nella rappresentanza e difesa in giudizio della pubbliche amministrazioni, ma comprendono anche

l’espressione di pareri su una molteplicità di oggetti.

Alcune caratteristiche della Presidenza del Consiglio

La presidenza del Consiglio dei Ministri deve garantire un esercizio effettivo delle funzioni del presidente del

consiglio, di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico e

amministrativo, nonché un adeguato supporto all'attività del Consiglio dei Ministri.

La presidenza viene configurata come una struttura organizzativa strettamente strumentale all’esercizio delle

funzioni del presidente del consiglio e in particolare di quelle di direzione del governo e di mantenimento dei rapporti con

il parlamento e gli altri organi costituzionali, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie. Al fine di garantire

il massimo di flessibilità alle strutture e un ricchissimo potere decisionale al presidente del consiglio, il decreto legislativo

303/1999 prevede come necessarie pochissime strutture della presidenza (il segretario generale, i dipartimenti per la

partecipazione all'Unione Europea, per il coordinamento delle attività normativa del governo, per gli affari regionali). Per

motivi di trasparenza, i decreti e i bilanci della presidenza vengono comunicati alle camere. Il presidente del consiglio

nomina e revoca a sua discrezione il segretario generale della presidenza, i capi dei dipartimenti degli uffici, i consulenti

e componenti di comitati di consulenza o di studio che reputi necessari, assegna le funzioni di direzione, di

collaborazione e di studio presso la presidenza al personale dirigenziale o a esperti.

Il presidente del consiglio può configurare diversamente le numerose strutture dipendenti dal segretario generale o

da affidare a ministri senza portafoglio o a sottosegretari alla presidenza. Analogamente sono disciplinati gli uffici di

diretta collaborazione con il presidente, con i ministri senza portafoglio e i sottosegretari.

Il presidente del consiglio nomina e revoca a sua discrezione il segretario generale della presidenza

( eventualmente i vice-segretari), i capi dei dipartimenti e degli uffici, i consulenti e i componenti di comitati di consulenza

o di studio che reputa necessario; assegna “le funzioni di direzione, di collaborazione e di studio presso la presidenza” al

personale dirigente o a esperti.

Con il giuramento del nuovo governo decadono le nomine del segretario e dei vicesegretari.

Analogamente per il personale “di prestito” da altre amministrazioni se non viene confermato entro 6 mesi, nonché

per i capi dei dipartimenti e degli uffici, mentre si interrompe il rapporto di lavoro del personale non di ruolo addetto ai

gabinetti e alle segreterie delle autorità politiche; se entro tre mesi dal giuramento non vengono confermati gli incarichi

agli esperti e ai dirigenti provenienti da altre amministrazioni pubbliche, i relativi decreti “ cessano di avere effetto”. In

quest’ambito, il segretario generale esercita i poteri di organizzazione e di gestione amministrativa, impartisce le direttive

generali per l’azione amministrativa, dispone di vasti poteri di coordinamento rispetto alle altre strutture della presidenza,

predispone i progetti di bilancio e di conto consuntivo da sottoporre all’approvazione del presidente del consiglio.

Il decentramento dell’amministrazione statale

Evidenti motivi di opportunità amministrativa spingono a far esercitare funzioni e a erogare determinati servizi statali

tramite uffici operanti in determinate aree territoriali, a contatto con la comunità sociale più direttamente interessata e

con i suoi problemi; la circoscrizione del decentramento muta profondamente da settore a settore, anche se il livello

normale resta quello provinciale. Al decentramento si può procedere, in modo diverso, a seconda che gli uffici periferici

dell’amministrazione non dispongono in realtà di alcun potere decisorio ed operino quindi solo come terminali dell’azione

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amministrativa ministeriale (si parlerà di mera deconcentrazione degli apparati burocratici), o , invece, venga loro

attribuito anche il potere di esercitare a livello locale almeno parte della discrezionalità amministrativa di cui è titolare il

ministero, seppur evidentemente secondo le direttive e sotto il controllo degli organi ministeriali (si parlerà allora di

decentramento).

Il rilevante numero di uffici ministeriali periferici ha accentuato la necessità di un coordinamento a livello locale fra

tutti gli uffici statali decentrati. Questa funzione, storicamente affidata al prefetto, organo rappresentativo del governo

nella sua interezza, spesso si è scontrato con la tendenza ministeriale a una gestione autonoma. Il decreto legislativo

300/1999 ha previsto la trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del governo (con a capo sempre il prefetto).

Concentrandovi anche i compiti di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni statali, salvo quelli dipendenti dai ministeri

degli esteri, della difesa, dell’economia e delle finanze, della pubblica istruzione, dei beni culturali. A tempo stesso, il

prefetto “è coadiuvato da una conferenza permanente, da lui presieduta e composta dai responsabili delle strutture

periferiche dello Stato”. Con la revisione del titolo V della Cost. le funzioni di rappresentanza dello Stato nei rapporti con

le autonomie locali sono state attribuite al prefetto del capoluogo regionale. Una forma diversa di decentramento è quella

che si realizza attraverso l'affidamento ai comuni della gestione di una serie di servizi statali con la specifica

responsabilizzazione del sindaco, che, in questo ambito, opera come ufficiale del governo. Per l’art.54, il sindaco deve

svolgere funzioni ed emanare atti “attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”,

nonché adottare, ove occorra, “provvedimenti con tingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che

minacciano l’incolumità dei cittadini.

Le aziende, le agenzie, gli enti pubblici

La necessità della pubblica amministrazione di svolgere attività prevalentemente di produzione di beni o di

erogazione di servizi, mediante organizzazioni di tipo aziendale, ha, nel passato, più volte indotto il legislatore a istituire

all'interno dei ministeri apposite aziende o amministrazioni autonome, dotate di un'apposita disciplina speciale, tale da

permettere la produzione di quei beni e servizi, sfuggendo alle rigide normative dell'organizzazione ministeriale.

L'azienda resta dunque un organo ministeriale, ma dotato di una speciale organizzazione: ha organi sul modello

societario e dispone di un proprio bilancio e di un proprio patrimonio, ma non è dotato in genere di personalità giuridica.

I suoi organi sono tutti di nomina ministeriale, con l’attribuzione della presidenza al ministro presso il cui ministro è

istituita e i suoi bilanci sono allegati a quelli ministeriali.

Le agenzie appaiono come speciali strutture amministrative dotate di personalità giuridica e di propri statuti, istituita

per svolgere in regime di autonomia attività prevalentemente tecniche già di competenza ministeriale, spesso per

soddisfare una pluralità di interessi pubblici.

L’agenzia dispone di un particolare regime autonomo, sul piano dell’organizzazione, della contabilità e della spesa;

i suoi rapporti con lo Stato sono disciplinati mediante una conversione con il ministro vigente, che fissa gli obiettivi da

conseguire e i corrispondenti mezzi finanziari e materiali. Altre convenzioni possono essere stipulate con l’agenzia da

altre amministrazioni pubbliche.

Gli organi dell'agenzia sono rappresentati da un direttore generale e da un comitato direttivo, formato da non più di

tre dirigenti dell'agenzia. Distinti dalle aziende dalle agenzie sono gli enti pubblici. In questo caso l’ordinamento giuridico

crea un’apposita organizzazione dotandola di una personalità giuridica separata da quella dello Stato (o della regione o

dell’ente locale), o attribuisce la personalità giuridica pubblica a enti preesistenti di natura privata. L’art.4 della legge

70/1975 ha stabilito che “nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”. Fra gli enti

pubblici, tendono ad assumere una posizione del tutto particolare quelli finalizzati a rappresentare una particolare

comunità locale o una entità sociale e a cui quindi vengono riconosciute forme di autonomia più o meno ampia rispetto

agli stessi organi e poteri statali: categoria principale costituita dagli enti locali. La legislazione più recente sta

riconoscendo forme significative di autonomia anche ad altri enti pubblici, come le università, gli ordini e collegi

professionali e gli enti pubblici associativi (quelli cioè che hanno alla loro base un fenomeno di tipo associativo fra

persone). L'amplissima categoria degli enti pubblici è inevitabilmente molto eterogenea, perché molto diversi sono i fini

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che lo Stato intende conseguire tramite la loro azione. Da una parte, vi sono enti che sostanzialmente esercitano veri e

propri poteri pubblici, dall’altra, vi sono enti che devono produrre beni o erogare servizi, in qualche caso operando in

posizione di privilegio rispetto ai soggetti privati o con speciali vincoli pubblicistici, ma alte volte in situazione di

sostanziale parità con gli altri soggetti. Se la grande maggioranza di enti pubblici opera in ambiti locali e mediante

organizzazioni anche assai modeste, vi sono enti pubblici che operano a livello nazionale mediante organizzazioni,

mezzi finanziari e patrimoni rilevantissimi. Gli enti pubblici economici sono stati appositamente creati per svolgere attività

di produzione di beni e servizi e pertanto devono poter disporre di una duttilità organizzativa analoga a quella dei

soggetti privati. Da ciò 2 fondamentali caratteristiche distintive, consistenti, da un lato, nel fatto che questi enti operano

mediante atti di diritto privato e, dall’altro, che essi instaurano con i loro dipendenti rapporti di lavoro di diritto privato. Ciò

malgrado, anche gli enti pubblici economici sono parte della pubblica amministrazione, con alcune conseguenze: se da

una parte tali enti, anche esercitando imprese commerciali, non possono fallire, ma sono solo soggetti alla liquidazione

coatta amministrativa, i loro amministratori, oltre essere tenuti a operare nel rispetto dell’imparzialità e della buona

amministrazione, risultano pubblici amministratori anche in sede penale.

Il personale e la dirigenza statale

La disciplina giuridica d’attività prestata da soggetti legati da un rapporto di pubblico impiego consiste in un

complesso intreccio di diritti e doveri, finalizzarti a conseguire entrambi i valori di fondo cui deve mirare l’organizzazione

della pubblica amministrazione:è evidente che il tipo di prestazione lavorativa incide notevolmente sul buon adattamento

dell’amministrazione. Per un lungo periodo si è avuta una netta distinzione fra la prestazione lavorativa svolta a favore

della pubblica amministrazione e tutte le altre. Dal momento che, in questo settore, si ritenevano assolutamente

prevalenti gli interessi pubblici sugli interessi individuali del lavoratore. Col il passare del tempo, da una parte si è

assistito ad una progressiva estensione al pubblico impiego degli istituti a tutela delle libertà individuali e collettive del

lavoratore, anche con l’attribuzione di un importante ruolo alla contrattazione collettiva.

Il decreto legislativo 165/2001 determina le "norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle

amministrazioni pubbliche". L’attuale disciplina prevede che il rapporto di lavoro della grande maggioranza dei dipendenti

pubblici sia disciplinato ai sensi del codice civile e delle “leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa”, mediante

contratti collettivi e individuali di lavoro. I contratti collettivi vengono stipulati a livello nazionale (il contratto nazionale può

anche prevedere casi di contrattazione collettiva decentrata) tra l'apposita agenzia per la rappresentanza negoziale delle

pubbliche amministrazioni (ARAN) e le organizzazioni sindacali più rappresentative sul piano nazionale e nei singoli

comparti contrattuali. Il comitato direttivo dell'ARAN è nominato dal presidente del consiglio.

Tre componenti sono di designazione governativa, mentre uno è designato dalla conferenza dei presidenti delle

regioni e l’altro dall’ANCI e dall’UPI 8le associazioni rappresentative dei comuni e delle province). Il presidente è scelto

al governo fra i tre componenti di sua designazione, dopo aver sentito il parere della conferenza unificata stato-regioni e

stato-città.

Per il suo funzionamento, l’ARAN si avvale di comitati di settore rappresentativi delle diverse amministrazioni

pubbliche coinvolte nei vari comparti contrattuali. Quando si raggiunge un’ipotesi di accordo, l’ARAN deve prima

acquisire il parere favorevole del comitato di settore interessato; successivamente deve conseguire da parte della corte

dei conti una certificazione di compatibilità dei costi contrattuali con gli atti di programmazione della spesa e di bilancio.

Dopo la sottoscrizione dei contratti collettivi, questi divengono immediatamente efficaci, senza la necessità di un loro

recepimento da parte degli enti pubblici interessati e le diverse amministrazioni pubbliche sono tenute a dare

applicazioni ad essi e a “garantire parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti

dai rispettivi contratti collettivi”. La legislazione degli anni 90 ha sancito la necessaria “separazione fra i compiti di

direzione politica e quelli di direzione amministrativa” e ha disciplinato le figure e i poteri di due tipi di dirigenti: dirigenti

generali e dirigenti. Mentre sugli incarichi dei dirigenti generali (che durano fino a 3 anni) decide il governo sugli altri

incarichi dirigenziali (che durano fino a 5 anni) decide il dirigente generale competente. 57

L'articolo 4 del suddetto decreto legislativo, mentre riserva agli organi di governo la definizione degli obiettivi e dei

programmi da attuare, stabilisce che ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi

tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa,

mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono dunque

responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. A conferma della tendenziale

separatezza delle attribuzioni fra ministro e dirigenza, gli atti dei dirigenti generali non sono suscettibili di ricorso

gerarchico al ministro e quest’ultimo non dispone più di un generico potere di sostituzione nei confronti del dirigente

generale: l’art. 14.3 del D.lgs 165/2001 afferma che “ il ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a se o

altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti”. In caso di inerzia o ritardo o grave inosservanza

delle direttive generali, un complesso procedimento può portare solo alla nomina di un apposito commissario ad acta,

dandosene notizia al presidente del consiglio. Per altro le innovazioni introdotte dalla legge 145/2002 al testo unico

accentuano un legame di tipo fiduciario fra governo e altra dirigenza: si è ridotta la durata degli incarichi dirigenziali, si

permette di conferire fino a metà degli incarichi dirigenziali generali anche a soggetti non inseriti nel ruolo relativo, si

prevede la cessazione automatica dei maggiori incarichi dirigenziali dopo 90 giorni dal voto di fiducia ad un nuovo

governo.

I beni della pubblica amministrazione

L'amministrazione statale necessita di beni allo scopo di conseguire le finalità individuate dal sistema normativo.

Anzitutto è necessario del denaro per far fronte alle spese pubbliche.

La costituzione ha stabilito che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità

contributiva e il sistema tributario nel suo complesso è informato a criteri di progressività. Nell'ambito del complesso

sistema tributario possono distinguersi anzitutto le imposte (in quanto dotati di capacità contributiva, e si distinguono in

dirette o indirette), le tasse e contributi speciali.

Le imposte sono tributi che si è tenuti a versare per il solo fatto di trovarsi in una situazione che la legge reputa

rilevatrice di capacità contributiva; le tasse sono tributi che vengono pagati da soggetti che usufruiscono di alcuni beni o

servizi pubblici; i contributi speciali sono tributi pagate in alcune occasioni da soggetti che ricevono un vantaggio diretto

da un’attività amministrativa avente fini generali. A loro volta, le imposte si distinguono in imposte dirette, e cioè quelle

che si riferiscono ai redditi o al patrimonio dei vari soggetti, e indirette, e cioè quelle che si riferiscono solo ad un

fenomeno economico o a un trasferimento di ricchezza. Mentre le seconde, in genere, garantiscono una più agevole e

sicura riscossione, le prime sono le uniche che possono garantire davvero una corretta progressività del prelievo fiscale.

Altre somme di denaro possono giungere all’erario dalla concessione dei crediti allo Stato sia da parte di organismi

bancari nazionali ed internazionali, che da parte di privati che acquistano titoli di crediti emessi dal tesoro (BOT, CCT,…).

Perciò che riguarda in generale i beni, lo Stato, le regioni, le province e i comuni possono disporre di beni

demaniali, di beni patrimoniali indisponibili e di beni patrimoniali disponibili. I beni demaniali sono inalienabili, non

possono sorgere diritti reali su di essi, non possono essere espropriati.

L’art.822 c.c. individua un demanio necessario, formato da beni immobili che non possono che essere demaniali: si

tratta del demanio marittimo (spiaggia, lido,…), del demanio idrico, del demanio militare. Demanio eventuale formato da

beni immobili, over peraltro appartengono allo Stato o agli enti pubblici territoriali: strade, biblioteche, cimiteri,… i beni

demaniali sono inalienabili, non possono sorgere diritti reali su di essi, né possono essere espropriati. Peraltro, quelli che

sono tali per loro destinazione possono, nel caso che questa sia venuta meno, essere trasferita fra quelli patrimoniali

mediante un apposito e complesso procedimento. Caratteristica dei beni del patrimonio indisponibile è la non

modificabilità della loro destinazione, se non nei modi determinati dalle leggi che disciplinano le varie categorie dei beni.

Beni patrimoniali disponibili sono, invece, tutti gli altri beni di proprietà dell’amministrazione pubblica e di questi essa

dispone mediante gli ordinari strumenti giuridici del diritto privato. Recenti disposizioni prevedono appositi procedimenti,

e numerose agevolazioni, per meglio utilizzare o per alienare beni patrimoniali dello Stato. 58


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Il file contiene il riassunto del manuale Istituzioni di Diritto pubblico di Caretti e De Siervo. Gli argomenti trattati sono: caratteri di un ordinamento giuridico, le fonti del diritto, forme di stato e forme di governo, storia delle istituzioni italiane dallo Statuto Albertino ad oggi, analisi delle istituzioni europee e della storia dell'integrazione europea, analisi degli organi costituzionali italiani e delle istituzioni italiane, struttura, storia, diritti e libertà della Costituzione italiana.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze del servizio sociale
SSD:
Università: Messina - Unime
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher elerudi di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di principi e fondamenti del servizio sociale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Messina - Unime o del prof Baronello Maria.

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