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Istituzioni di diritto pubblico + appunti sui diritti e libertà della costituzione e sul CSM

Riassunto per l'esame di Istituzioni di diritto pubblico, basato su appunti personali su lezioni del corso ordinario (il cui manuale di riferimento è "Falcon"), lezioni delle esercitazioni (il cui manuale di riferimento è "Florenzano-Cortese-Borgonovo Re") e lezioni del laboratorio applicativo (il cui manuale di riferimento è "Zanon-Biondi").

Esame di Diritto pubblico docente Prof. D. Florenzano

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anche solo nella denominazione del fatto, modifica, cambia, corregge la legge. Il giudice con l'attività

ermeneutica deve spesso colmare lacune. Gli Stati nel '900, nel primo e secondo dopoguerra, si sono

resi conto che senza tribunali costituzionali la varie Costituzioni non avevano valore (in Italia la corte

Costituzionale viene istituita nel 1956), dando luogo alla funzione di garanzia costituzionale. Un'altra

nuova funzione è quella del Capo di Stato che integra il lavoro di Parlamento e Governo in occasioni

di stallo. Gli enti locali, Regioni, Comuni con funzioni amministrative che sono state divise sia

orizzontalmente sia verticalmente, hanno funzioni – spesso – molto ampie e non sempre minori

rispetto a quelle (che si oggettivizzano in leggi) dello Stato. Ecco come è complesso l'esercizio di

applicazione del principio di separazione dei poteri.

Il concetto di Costituzione: caratteristiche

Forma di Stato, quell'oggettologia convenzionale con cui si contrassegna un particolare episodio

statale che si è verificato in un periodo storico con caratteri regolari, rapporto potere-cittadino e

organizzazione del potere (Stato liberale, socialista, fascista, etc.). I concetti non sono assoluti e non

sovrapponibili (lo Stato liberale italiano non è identitario con quello inglese). Forma di Governo,

etichettiamo il particolare assetto della distribuzione dei poteri, convenzionalmente. Dove c'è un

potere c'è sempre forma di Governo seppur ristretta.

Costituzione, nasce prima come fatto che come definizione. Dal verbo cumstatuere, ovvero decidere

insieme processo volitivo del consenso dei più. Lo Statuto Albertino non proveniva da un consenso

dei più ma è egualmente considerato Costituzione. È la fonte del nostro diritto per antonomasia. Il

costituzionalismo moderno è composto anche da due dichiarazioni – quella americana e quella

francese relativamente del 1776 e 1789. Le Costituzioni sono atti, regole fondamentali che

concernono la separazione dei poteri e il rapporto del potere con i cittadini. Deve imporre il principio

di policentrismo e i diritti dei cittadini. Uno Stato che non ha regole che derivano da questi principi,

non ha Costituzione (visione limitata che oggi non ci appartiene). Vi sono Costituzioni, come quella

inglese, che non sono scritte con regole consuetudinarie e documenti scritti. Passaggio dallo Stato

assoluto ad una forma di Stato diverso, organizzazione del potere diverso: dopo una rivoluzione,

guerra tra Stati, negli statuti concessi dai sovrani per passare da un modo di allocazione del potere

ad un altro: nero su biano si scrivono regole di reazione rispetto al passato. Il testo costituzionale

non può prescindere dalla materialità secondo le nostre concezioni. È un documento

(storico-)politico ma anche giuridico in quanto fonte di diritto. Precisa anche l'individualità storica

oltre che il ruolo politico. Non è Costituzione un documento che non separi i poteri --> concetto

limitato nella forma e nei contenuti. Non è il concetto di oggi. Nel Novecento a seguito delle

esperienze storiche e gli studi del costituzionalismo, vi è stata l'individuazione di un concetto astratto

e la sua raffinazione. Si rileva che c'è un indissolubile legame fra Stato e Costituzione: non può esserci

Stato senza Costituzione. Quindi:

• la Costituzione prescinde dal contenuto che può essere più o meno condiviso;

• la Costituzione prescinde da un documento che sia unico o frammentato.

Gli Stati fascisti che si sono avverati – non sempre tramite eventi esageratamente traumatici è stata

istituzionalizzata una costituzione – non avevano la Costituzione e le baipassavano, esautoravano

con una prassi inedita; al contrario gli Stati socialisti, trans eunti, si sono dati una Costituzione

secondo quegli ideali democratici-marxisti. Le Costituzioni scritte dopo il secondo conflitto mondiale

hanno concetti molto più ampi, serie di comandi giuridici che si occupano anche altro. L'esperienza

novecentesca dunque ci consegna che: una Costituzione c'è sempre, le varie esperienze storiche si

sono comportati diversamente. Gli studiosi a fronte di questa esperienza elaborano questi concetti,

caratteristici e tipici:

• concetto assoluto --> condizione statica e unitaria di quello Stato. Condizione dinamica come

integrazione, esiste un documento che definsice la condizione ma al tempo stesso questa

situazione è sottoposta ad un processo di integrazione continua per esprimere la perfetta

corrispondenza con i valori del tempo. L'equilibrio è sempre – anche in fisica – è il risultato

di due o più forze.

• concetto relativo --> costituzione formale, quella scritta: regole fondamentali di una

comunità con quei concetti. Si pone il problema che per le altre fonti è facile: ma in questo

caso manca la norma di riconoscimento. Chi dice che la Costituzione è tale, chi la applica e

perchè? Qualcuno sostiene che abbia una natura pattizia e quindi contrattuale. Altri che la

Costituzione – in quanto atto – è l'esito di un potere costituente che ha prodotto questo

risultato (potere che avrebbe prodotto il documento scritto). Il potere costituente chi l'ha

chiamato? Per definizione nasce da fatti e l'attitudine di porre regole comuni. Potere

rivoluzionario nuovo e sociale. Conclusione --> il potere costituente è per natura quello non

costuito.

Differenza fra Costituzione rigida e flessibile, formali e materiali. C'è un approccio politico molto

diverso fra Ottocento e Novecento. Le Costituzioni del Novecento si riempiono di cautele per il

futuro, il primo responsabile è il titolare del potere. Approccio anche rivolto verso il futuro, con

contenuti più ampi. Vengono introdotti i tribunali Costituzionali per eliminare leggi anti-

costituzionali.

• Costituzioni flessibile quando è modificabile da un processo legislativo ordinario. Queste

hanno una cesura nei confronti del passato non dispondendo per il futuro, rimandando alla

legge – ad esempio, lo Statuto Albertino si affida alla bontà della decisione che si formava sul

consenso fra borghesia, aristocrazia e Re.

• Costituzione rigida quando è immodificabile o modificabile tramite un processo legislativo

straordinario, legge costituzionale. Non può esistere rigida assolutamente, dopo poco non

avrebbe più applicazione: la rigidità è relativa, con un processo che si avvicina un po' al potere

costituente.

La Costituzione degli USA è rigida, a sfatare il mito della flessibilità delle Costituzioni ottocentesche.

Patto indissolubile che non può essere cambiato da una maggioranza.

Nell'intenzione dell'autore dello Statuto Albertino questo sarebbe dovuto essere fisso e invariabile.

Costituzione rivoluzionaria si riferisce al passato con massima fiducia nel futuro per gli organi che

avranno il potere. Nessuna differenza ontologica fra l'autore della Costituzione e il legislatore delle

successive leggi. Non si fa distinzione tra autori. Statuto Albertino esito di un compromesso nel quale

vi fu consenso fra i poteri politici del tempo. Il popolo-potere costituente è differente dal popolo-

legislatore del futuro.

• Costituzione formale è l'insieme di regole fondamentali, non necessariamente scritte (in

Inghilterra è non scritta ma formale).

• Costituzione materiale è l'insieme di valori alla base della Costituzione e delle forze politiche

in un momento storico in uno Stato che reggono la Costituzione.

Questo distinguo è a livelli diversi: potere regole e potere costituente, ciò che si impone e ciò che lo

giustifica.

Lo Statuto Albertino del 1848

Lo Statuto Albertino si occupa principalmente della divisione dei poteri fondamentali:

• i primi articoli indicano il potere fondamentale (quello legislativo), per poi prestare

attenzione alla corona del re e i meccanismi della sua apertura;

• ci si occupa poi della religione cattolica apostolica e romana, considerata come l'unica

religione di Stato tollerando gli altri culti nei limiti della legge: non è un diritto, è solo tollerato

con completo rinvio al legislatore del grado di tolleranza.

• lo Stato è retto da un governo monarchico

• il potere legislativo sarà esercitato dal Parlamento composto da Camera e Senato

• disicplina delle Camere, Camera bassa e alta, con supremazia delle due.

• diritti dei regnicoli, principio di eguaglianza.

L'affermazione del diritto c'è sempre ma non è definito e si rinvia al legislatore con il compito di

plasmarlo, che fissa il diritto ma nell'ottica dell'approccio ci si rimette alla volontà del legislatore con

massima fiducia nei loro confronti. Infine disposizioni anche sulle istituzioni comunali e provinciali. I

diritti sono definiti in modo "blando", ma in linea con i presupposti ottocenteschi di Costituzione.

Qualcosa in più rispetto alla divisione dei poteri e il rapporto potere-cittadino. Costituzioni lunghe o

brevi riguardano – non il numero di articoli – ma l'oggetto: quelle odierne sono Costituzioni lunghe

perchè hanno molti oggetti di cui trattare. Nel '47 e nel '46 erano state concesse altre Costituzioni,

nello Stato Vaticano e in Toscana ad esempio, dopodichè arriva anche Carlo Alberto.

Molti istituti della nostra Costituzione si spiegano per trasferimento dalla forma regia. Principi dello

sSato democratico che si è trasformato in quello sociale. Una sovranità condivisa con il Parlamento,

condivisa con un elitè del popolo (nel 1900 va a votare il 6,9% degli abitanti del Regno di Italia). Nello

Statuto si dispone che tutto ciò che era prima è abrogato. Gli organi rappresentativi sono la Camera,

il Senato e i ministri attraverso i quali il Re esercitava il potere esecutivo. Questi poteva condividere,

approvare, proporre o non accettare un norma e quindi occuparsi di fatto del potere legislativo.

L'idea di un funzione legislativa esercitata collettivamente, tra più organi formulando l'approvazione

per un medesimo testo. La Camera rappresentava l'organo elettivo, il Senato rappresentava

l'aristocrazia ed eranominato dal Re (vi erano ventuno categorie di uomini papabili a diventare

senatori), dagli arcivescovi a chi era titolare del potere economico): la nomina era a vita. La Camera

rappresentava solo la borghesia (censo e livello culturale requisiti necessari per il voto). Articolo 10

dello Statuto, proposizione delle leggi a Re e due Camere. Ogni legge circa i tributi, approvazione del

bilancio doveva essere prima discussa e approvata alla Camera che si ritrovava – quindi – in una

posizione di priorità potendola anche bocciare, si parla di denaro e chi pagava le tasse erano coloro

che erano rappresentati nella Camera. Non c'è diritto di rappresentanza se non c'era una capacità

contributiva. Il Senato aveva il compito di essere giudice penale nei confronti dei ministri del Re, che

era persona sacra e inviolabile in senso tecnico: nessun potere può toccarla. Questo sistema è

passato anche nel nostro ordinamento: il Presidente della Repubblica è responsabile solo per due

tipi di reati, per tutto il resto rispondono i ministri in prima persona. Assenza di indennità per i

deputati. La Camera decideva lei stessa se un deputato aveva, autodichia, i requisiti per essere

deputato. Ha il potere di essere giudice di queste vicende, perchè? Perchè un organo costituzionale

rappresentativo con una funzione legislativa non può subire interferenze da altri poteri: se non fosse

la Camera a controllare i titoli di un proprio deputato, chi sarebbe a fare suddetto vaglio? Il potere

giurisdizionale, maa a questo punto il potere giurisdizionale interverrebbe in parte in quello

legislativo.

Questo è formato da organi che sono reclutati come funzionari, non come politici. Solo il legislatore

può interpretare per tutti – con l'interpretazione autentica –, al giudice compete solo

l'interpretazione normativa del caso peculiare. I giudici venivano scelti dal Re in persona.

L'articolo inviolabile è utilizzato solo per il Re e per la proprietà privata. Differenza fra garantire ,

rimandando alla legge, l'inviolabile vale già di per sè senza nuove leggi. Inviolabili sono anche i diritti

di credito dei privati nei confronti dello Stato per incentivare ai finanziamenti.

Non c'è disciplina dei diritti in modo da sovrapporsi o argini all'intervento del legislatore, anzi c'è il

rinvio a questo confidando nella bontà dell'accordo di borghesia, aristocrazia e Re.

Nell'organizzazione dello Stato, lo Statuto argina i poteri, ispirandosi alla separazione di Montesquie,

che infine si dimostra già allora tendenziale – il monarca partecipa a tutto. La funzione del Re,

dunque, non è rappresentativa, nel senso che la legittimazione non deriva dal basso. I ministri sono

davvero fiduciari del Re? Il primo ministro in carica dopo lo Statuto non vuol più lavorare se non ha

la fiducia del Parlamento, assumendo quei tratti di monarchia parlamentare. La forma di governo

prevista sulla carta ha immediatamente virato verso una forma di governo – appunto –

Parlamentare. Nello Statuto Albertino non era tutto flessibile, durante il fascismo non è stato preso

in considerazione utilizzando nuovi strumenti normativi o la consuetudine o la prassi. Il principio

dell'accordo dei tre poteri era il cuore dello Statuto, in tutte le costituzioni flessibili c'è un ceppo

immodificabile.

Alla fine dell'ottocento, per arginare la violenza dei moti di rivolta manifestati nelle classi più deboli,

il primo ministro aveva presentato spesso dei decreti-leggi che però non erano previsti dallo Statuto:

era un provvedimento per necessità, in attesa di approvazione di Camere e Re. La corte di Cassazione

dopo un periodo si oppone perchè lo schema del decreto-legge diveniva usurpazione del potere

violando la legalità statutaria.

La Costituzione Repubblicana del 1948

Il potere costituente del 1947 che portò alla Costituzione come si formò? La Costituzione materiale

chi erano? Il monarca e un foedus fra le forze politiche che avevano combattuto il nazifascismo, il

CLN (in particolare DC, PCI, PSI) il patto di Salerno del 1944, dopo che il monarca aveva lì fondato il

c.d. Regno del sud. Il Re aveva dato al figlio, luogotenente, la funzione del Re anche se lui stesso non

aveva ancora abdicato. La Costituzione è un insieme di regole costituzionali senza Parlamento. Il

Parlamento era – di fatto – il CLN che si confrontava sui contenuti. Dopodichè nel 1946 dopo due

decreti luogotenenziali (e non regi), si approvano due nuovi decreti (seconda Costituzione

provvisoria): viene istituita una Camera che avrebbe avuto il compito di redigere il testo

costituzionale, senza avere il potere di decidere la forma di governo se monarchia o repubblica,

scelta lasciata – con il referendum istituzionale del 1946 – al popolo. Il Referendum è esteso a tutti,

anche alle donne – con la speranza che quelle più conservatrici votassero per la monarchia – e i voti

determinanti provennero dalla Sicilia e non dalla Lombardia. Il rischio della monarchia era alto

(appena due milioni di voti di differenza a favore della Repubblica). Questa decisione non è data

all'Assemblea Costituente che la sanzionò nel testo costituzionale. Si elesse il capo provvisorio dello

Stato: Enrico De Nicola, primo presidente della Repubblica Italiana. La maggioranza nell'assemblea

costituente era data alla DC, altri seggi al PSI e infine anche al PCI: questi avevano la maggioranza

assoluta, anche se l'ispirazione era a valori diversi avevano il ceppo comune antifascista, le ideologie

erano estremamente sentite, uniformando la propria azione alla propria ideologia. L'assemblea

elesse la Commissione dei settantacinque, che avevano il compito di redigere la proposta che

sarebbe dovuta essere approvata dall'Assemblea Costituente. Tre sezioni della Commissione:

• diritti e doveri dei cittadini;

• organizzazione dello stato;

◦ esecutivo;

◦ giudiziario;

• lineamenti economico sociali.

Queste tre commissioni lavorarono per un anno, elaborarono un testo omogeneo per farle

approvare all'Assemblea Costituente. Approvata il 21 Dicembre 1947 con quasi il 90% del suffragio.

Nel '47 dopo un viaggio negli USA, dove aveva richiesto ulteriori aiuti economici, De Gasperi fu

costretto ad estromettere i partiti di sinistra dal governo: in questo scontro tra blocchi – comunismo

e liberal-democrazia durante la guerra fredda –, le nostre forze politiche sono state condizionati da

un'influenza esterna. In Marzo del '47, durante la redazione della Costituzione, socialisti e comunisti

non fanno ostruzionismo nell'Assemblea: la forza dell'argomentazione non ha subito variazioni

dall'estromissione dal governo dei partiti di sinistra. Nasce la conventio ad excludendum, non è

assoluta, solo nelle cariche ad indirizzo politico, fuori completamente dall'arco politico è il

Movimento sociale italiano.

La nostra Costituzione non ha un preambolo, ha un decalogo di principi fondamentali. Dopodichè vi

sono i diritti e doveri dei cittadini, poi l'organizzazione di governo non solo statale ma anche politico.

Carattere compromissorio

La nostra è detta anche "Costituzione di compromesso", significa che miscelando sinistra, cattolici e

destra la Costituzione non abbia valore, dipendendo così dal tipo di governo e legislatore che la

dovrà chiamare in causa? Questa teoria, del politeismo dei valori, è stata superata da molti studiosi.

Per altri è un "armistizio", un accordo di comodo, per evitare una guerra civile: una cesura netta con

il passato per passare al futuro con enunciati generali che presuppongono un'attuazione futura

applicati dagli organi rappresentativi e politici con potere normativo e di garanzia. Il primo è il

legislatore, il Parlamento, la corte Costituzionale. Dunque il carattere compromissorio è

caratteristica di tutti gli stati social-democratici. Nel fissare programmi e indicazioni hanno scritto

principi, valori posti a base di quella collettività. Valori non monocordi, al contrario: con la

partecipazione di tutto il popolo e di tutte le forze politiche hanno individuato più valori di

riferimento che possono sembrare in conflitto fra loro, ma che nell'attuazione miscelandosi fra loro

arricchiscono il documento costituzionale e il substrato valoriale in cui viviamo.

È un fenomeno storico-politico, anello di congiunzione di due realtà fra l'ordine e il disordine di un

ordinamento con principi di una collettività: fin quando sono accettati quella Costituzione vive, al

contrario nel momento in cui non viene più condivisa è – automaticamente – sostituita da un'altra

costituzione materiale che sfocerà – magari – in una non scritta ma consuetudinaria o pratica.

Carattere di apertura

Questa espressione significa che la nostra Costituzione è costellata da rinvii alla legge: il rinvio alla

legge però non significa che – come nello Statuto Albertino – ci si affida costantemente all'accordo

dei tre poteri che avrebbero potuto fare quello che preferivano. Al contrario: c'è una tavola di valori

al quale il legislatore si deve assolutamente adeguare, il rinvio è di esecuzione e non di creazione.

Tuttavia le modalità di attuazione possono essere differenti, il legislatore non ha le mani legate. Il

legislatore può:

• comprendere la volontà dell'Assemblea Costituente;

• decidere se attuarla;

• quando farla;

• come farla.

L'attuazione – in difetto di una disciplina manchevole – dei principi costituzionali è data al percorso

di attuazione, spesso, alla prassi giurisdizionale. Alcune previsioni costituzionali, volutamente sono

diverse: vi sono indicazioni differenziate e non sono refusi ma espressione del principio di apertura,

si rinvia al futuro per l'attuazione concreta del principio.

Quindi: 1 – attuazione della fisiologia dell'astrattezza, 2 – costante rinvio alla legge, anche se limitato

dall'accordo delle parti politiche che si rifanno ai suddetti principi, 3 – presenza di alcune disposizioni

tra loro solo apparentemente in contraddizione con una pluralità di valori che consentiranno scelta

differenti negli anni.

Carattere programmatico

- Articolo 3: la Repubblica riceve un ordine, un precetto a cui viene imposto agli organi politici, ma

non solo anche lo Stato-comunità, di realizzare un programma indicando gli obiettivi senza dire

"quando", "come" o "se".

- Articolo 4: la Repubblica si fa carico di iniziative, azioni per rendere effettivo il diritto al lavoro per

l'importanza che questo ha per la vita comune, sociale e comune.

Le disposizioni del costituente rinviano al legislatore il compito di realizzare obiettivi senza

prescrivere il quando: non si dice "questo è vietato", ma "se puoi, fallo". La Costituzione in questo è

programmatica e significa che ha espresso una promessa di rivoluzione: si ha la percezione

dell'ingiustizia delle diseguaglianze, lo Stato si fa soggetto che deve perseguire degli obiettivi, obbligo

temperato dalle circostanze. È un luogo di unione di forze politiche che si impegnano. Ma queste

disposizioni hanno efficacia giuridica? Non è una regola ordinaria, non si può chiedere tutela al

giudice di primo, secondo e terzo grado. Impone solo l'obbligo agli organi politiche di orientare la

propria azione a certi principi. Ebbene tutte le norme costituzionali sono giuridiche: queste

esprimono un obiettivo da perseguire anche se a maglie larghe (non si dice mai quando) e non

possiamo negare che quest'obbligo esista.

Esempio --> Tizio è l'ultimo giudice di primo grado dell'ordinamento che deve applicare una

disposizione ambigua, nello scegliere apparentemente le norme appaiono uguali. Bene, la

disposizione che è più coerente ai principi costituzionali sarà quella che il giudice deve prendere.

Quindi: la norma costituzionale programmatica offre una lettura conformativa del testo legislativo.

Come tutte le Costituzioni rinvia al futuro per l'attuazione. Per l'appunto, le Regioni vengono istituite

negli anni settanta e non nel '48. Il referendum abrogativo è stato istituzionalizzato negli anni '70, la

corte Costituzionale solo nel '56. Ecco che gli istituti fondamentali del nostro sistema costituzionale

sono stati attuati anni dopo. La Costituzione in quegli anni aveva dato all'ordinamento dei limiti e

una direzione di azione.

Se la Costituzione offre contenuti diversi, quando la Corte Costituzionale è chiamata a legittimare

una legge o un contegno, utilizzando il testo costituzionale, come farà? Ci darà la lettura,

l'interpretazione della Costituzione. I giudici della corte non sono veri e propri giudici. Il Parlamento

in attuazione con le leggi che emana finisce per essere il contenuto interpretativo della Costituzione.

Non ha un ruolo pervasivo, agisce solo se chiamata in causa, ha un ruolo politico: vocazione

giurisdizionale e politica.

I quattro principi di Costantino Mortati

Studiosi e corte Costituzionale hanno ritenuto che si possano desumere principi fondamentali,

attraverso un'opera di analisi e si possono individuare categorie logiche che hanno un contenuto

immanente di nostri principi fondamentali. Ad esempio la decisione – politica e non – è rimessa a

chi può rappresentare le volontà di solito della maggioranza. I principi della dottrina convenzionali

sono quattro, individuati da Costantito Mortati:

1. principio personalista --> circa la persona fisica, al centro dell'attenzione della nostra

Costituzione. È il principio più semplice, già vigente nell'ottocento. Articolo 2: "La Repubblica

riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo" è un ritorno al giusnaturalismo, perche

lo Stato riconosce un diritto che precede lo Stato? No, in uno Stato democratico, i diritti

inviolabili dell'uomo sono un "a priori" però all'interno della Costituzione e non fuori. Anche

in una "formazione sociale" perchè per natura vi sono formazioni naturali e volontarie.

Affermazione che ha un valore particolare dopo il fascismo, secondo il quale vigeva una

concezione strumentale (come anche quelle sovietiche): la persona era in funzione dello

Stato e non viceversa. I diritti inviolabili hanno una dimensione circolare, sono inseriti in un

contesto circolare. Non esiste il diritto assoluto di un soggetto se appartiene ad una

comunità, un diritto deve sempre vivere con quello degli altri. Un diritto assoluto non è

compatibile in uno sistema di persone che hanno eguali diritti. Vigono perciò diritti e

obblighi, due facce della stessa medaglia. Quindi si richiede l'adempimento di doveri

inderogabili, senza eccezioni, di solidarietà (non fratellanza o fraternità). Solidarietà significa

partecipazione qualificata della società che comporta diritti sì, ma dati in un contesto sociale

e di comunità, anche di doveri. Il diritto ha dei limiti ma non può essere annullato, limiti solo

nei casi specifici e concessi. C'è un nucleo fondamentale di ogni diritto che non può essere

ridotto. Nell'ordinamento costituzionale prevede che lo Stato non solo è garante

autolimitandosi nel non eccedere all'esercizio del potere ma anche che terzi non

interferiscano all'esercizio del diritto di un altro. Prima non si poneva il problema che terzi

potessero violarlo, si garantiva solo contro lo Stato. Il diritto e obbligo all'istruzione scolastica,

diritto alla salute, c.d. Diritti sociali in cui il soggetto passivo è lo Stato che si fa garante di

certe prestazioni, questi diritti si combinano in modo da creare dignità, salute e formazione

scolastica minima. Spesso per far fronte a questi diritti sociali si indebita con le famiglie

stesse. Ad esempio la corte Costituzionale, interpretando il testo, ha stabilito che per gli

invalidi il livello di istruzione obbligatorio debba essere più alto rispetto a coloro non affetti

da invalidità alcuna;

2. principio pluralista --> le corporazioni, strutture associative come gruppi di pressione

economica, luoghi di differenziazioni fra cittadini. Eliminarle ha significato mettere i cittadini

tutti sullo stesso piano. Non si parla di partiti, associazioni. Nello Statuto – timidamente – si

parla del diritto di riunione. Nel novecento gli strumenti di lotta politica come il partito

popolare, i sindacati, o le comunità naturali come la famiglia, o le comunità volontarie come

la Caritas. Le associazioni svolgono una funzione utile alla comunità e allo Stato. Nella logica

del costituente, le libertà collettive non solo sono proiezioni del principio personalistico ma

sono da tutelare, a sè stanti perchè utili allo Stato avendo ruolo più o meno esteso, ma

comunque sempre utile. Pluralismo di valori, riferimento alla posizione della Costituzione nei

confronti delle formazioni sociali. Il costituente aveva sottolineat l'importanza di questa

prospettiva sociale delle formazioni introducendo nell'articolo 2 anche il riferimento delle

tutele per le formazioni sociali. In cosa consiste questa prospettiva di tutela. Innanzi tutto la

Costituizione garantisce 1 – La libertà di formare organismi intermedi, che a differenza dello

Stato, sono facoltativi (libertà di formazione). Declinata in più disposizioni, articoli della

Costituzione sul libero associazionismo, sui culti religiosi, sindacati, partiti. La Costituzione

tutela anche la formazione naturale, spontanea. 2 – Libertà a uscirne dal fenomeno

associativo. 3 – Formazioni sociali hanno la possibilità di lavorare ad un fine se non contra ius

aut bonos mores. Ordinamento che riconosce alle formazioni sociali diritti propri, non sono

solo proiezioni dei diritti dei singoli, ma anche nella loro organicità: 4 – Diritto al nome,

riservato anche alle associazioni. Non può non avere la possibilità di sposarsi, avere figli, ma

perchè di fatto alcune cose non sono possibili ad una persona giuridica. 5 – Possibilità di

autoregolarsi e autorganizzarsi (ad es. non sempre c'è l'organizzazione è democratica,

rimettendo ad uno tutti i poteri. 6 – Autonomia nelle attività, eccetto i limiti (ad es. non

potere inibire il diritto di recesso). Il principio pluralista può entrare in conflitto con quello

personalista: come si pone la Costituzione? È difficile sottomettere al principio personalista

il pluralista. Il singolo è tutelato nell'associazione con la libertà di entrare e di uscire. Lo Stato

non interviene se non quando l'esistenza di altri persupposti ne giustifica l'intervento (ad es.

Nella famiglia, a tutela del partecipante debole il figlio, si possono inibire i poteri della

potestà genitoriale). I due principi di fatto devono convivere insieme per non entrare l'uno

nella giurisdizione dell'altro. Lo Statuto dei lavoratori sono regole organizzative a tutela dei

dipendenti delle imprese che giustificano – sincasi – l'intervento statale. La regola, tolte

ipotesi eccezionali, è di lasciar fare – eccezioni che sono divieto di associazionismo segreto,

con finalita contro il diritto penale, associazionismo fascista e militare. Non vi sono pari tutele

per tutte le associazioni, dipende dai tipi. In Italia è ammesso che un'associazione possa

propugnare valori differenti con proselitismi anche antitetici della Costituzione purchè

rispetti il metodo democratico: un principio-suicida. Se un corteo di una certa associazione

viene vietato, il motivo è solo quello della pubblica;

3. principio lavorista --> la traccia di questo principio è situata nell'articolo 1 della Costituzione.

Come si fanno a mettere le radici su qualcosa di astratto come il lavoro? In sè si può dire

fondata su un concetto, ma lavoro in che senso? Presto detto: medesima sottocommissione

che aveva l'interesse di contrassegnare la nostra forma di Stato. All'inizio avevano scritto:

"[...] Repubblica fondata sui lavoratori [...]", un'espressione a dir poco ambigua, con

l'egemonia di una classe rispetto alle altre, uno Stato classista. Qualcosa che strideva rispetto

alla posizione internazionale che l'Italia stava assumendo (più vicina alla liberal-democrazia

statunitense). Togliatti ne diminuisce la portata, spiegando che era un concetto astratto e

non una modalità di individuare la forma di Stato italiano. Effettivamente, il lavoro assumeva

un significato un po' particolare, non tanto di rapporto economico: ma quasi un valore etico,

il miglioramento della società economicamente, politicamente e socialmente tramite ogni

tipo di sforzo di chiunque (a suo tempo anche la contemplazione monastica). Il lavoro non è

solo visto come diritto, ma anche come dovere "di svolgere, secondo le proprie possibilità e

la propria scelta, un'attività [...]", lungi dall'essere un concetto di mero rapporto economico.

Il punto di vista del "lavoro" è un'entità ma a sè stante. Il lavoro è un impegno dello Stato a

garantire occupazione per tutti. Ovviamente è un'utopia, la disoccupazione è fisiologica nelle

teorie economiste liberali. Non è solo strumento per garantire il sostentamento, ma come

oggetto fondante, come valore etico: può essere contemplativo, materiale, intellettuale. Nel

realizzarsi, una persona, può e deve partecipare ai doveri di solidarietà sociale. Se non è

indicativo di una classe, ha un significato ordinatore? Il lavoro è un criterio che ordina, colloca

nella collettività il singolo, non giustifica discriminazione: c'è il rigetto di altri criteri

ordinatori, ai titoli nobiliari, categorie con status diversi: l'unico criterio ordinatore è il lavoro.

Criterio ordinatore non giuridico ma sociale come elevazione del singolo e della collettività.

Tutto ciò si declina anche nella scelta di non lavorare. Il contenuto è tuttavia anche

economico: lo Stato si impegna a facilitare l'occupazione con manovre istituzionali e

politiche. Come visione etica e di ampi contenuti il lavoro si erge a principio fondamentale,

ma anche come rapporto economico che però rimane – in sè – solo uno strumento;

4. principio democratico --> per principio democratico si intende quell'insieme di rapporti

Stato-cittadino, articolo 1 "L'Italia è una Repubblica democratica [...]". Il termine democrazia

significa quello che viene detto nel secondo comma, il potere politico appartiene al popolo

che lo esercita nelle forme previste dalla Costituzione. Prima cosa si intendeva? Classica e

Marxista: entrambe fondate su un presupposto: l'organizzazione del potere è tale perchè

legittimate dal popolo. Inteso come nell'ottocento – a differenza della nazione, concetto

astratto – il popolo è l'insieme dei cittadini. Primo grosso tema che ci evidenzia come il

principio democratico forma e fonda la nostra Costituzione. Disseminato nell'ordinamento

costituzionale e civile esistente. La democrazia classica funziona in modo fisiologico: siccome

siamo tanti e non potremmo mai di operare come l' ateniese dobbiamo confidare nei

nostri rappresentanti: il potere politico è consegnato a soggetti, parte del tutto, che

rappresentano tutti gli altri. Meccanismo di correzione che fa funzionare non benissimo il

sistema, come anche quello della democrazia diretta. Principio di maggioranza e di

rappresentanza. La nostra forma di governo guarda al principio rappresentanza democratica.

Non tutti gli organi politici lo fanno: i giudici, con funzione tecnica, reclutamente attraverso

concorso. La loro posizione anche se non sono eletti, attraverso l'applicazione di meccanismi

dati dal governo. Le formula organizzative di questo principio stanno anche nel diritto civile.

Una società di capitali come delibera un atto? Delibera a maggioranza, porta con sè un

corollario dell'ordinamento costituzionale. Impregnati di questo principio. Si dice che il

princpio democratico si declina in contenuti molto precisi trasparenza dei processi decisionali

e un minimo di spazio alla minoranza (oltre a quello di maggioranza e rappresentanza). Le

libertà civili – personalistico, pluralista – sono componenti del principio democratico.

Il principio di eguaglianza, premessa

Il principio di eguaglianza è all'interno di quei principi fondamentali che hanno un approccio che non

può essere sovvertito, come limite al potere costituito, il potere normativo. La prima avvertenza che

rileva notificare è che nel novecento il principio di uguaglianza assume carrattere sui generis:

• principio di uguaglianza formale --> (non è un principio formalistico, senza contenuto) ci si

appella alla ragionevolezza che è un giudizio sul contenuto;

• principio di uguaglianza sostanziale (o sociale).

Questo principio si ricollega alla rivoluzione francese ma anche nella dichiarazione di indipendente.

Tuttavia c'è nella Costituzione iraniana, sovietica, cinese, società che di democratico non hanno

nemmeno il nome. Nell'ottocento il principio di uguaglianza viene utilizzato per dire che i cittadini

sono uguali davanti alla legge. Ricordiamo che le Costituzioni non erano superiori alle leggi, di pari

grado: infatti non davano ordini al legislatore e semplicemente dava un principio da seguire al

giudice, non c'era un obbligo dato al legislatore. Ma già un'affermazione di questo tipo era

considerato un approdo impensabile: eliminazione dei privilegi e discriminazioni introdotte dai

poteri che non si riconnettevano al potere regio o, comunque, nobile (dato che la legge la faceva

l'assemblea, la borghesia).

Dichiarazione dei diritti umani francese: "Gli uomini nascono e rimangono liberi e uguali nei diritti,

distinzioni sociali fondati solo sull'utilità comune" --> c'è tanto giusnaturalismo, uguaglianza è

portato del diritto naturale. Le distinzioni sociali però ci possono essere, l'utilità comune è rimessa

al legislatore. L'uguaglianza era riferita all'applicazione della legge. La portata tendenzialmente

generale della legge che è espressione della volontà comune deve essere tale, astratta e generale.

La Costituzione iraniana, ad esempio: "La popolazione dell'iran gode di eguali diritti colore della pella

lingua razza caratteri non costituiscono criteri di discriminazione.

Come mai degli Stati non democratici hanno contenuto anche il principio di uguaglianza? Si presta

ad esser interpretato differentemente? È possibile, un significato è etico – la nascita degli uomini

tutti ugualei – un altro è scientifico/matematico, di equivalenza, equipollenza. Quindi può essere

prevista anche in Stati democratici, proprio perchè questo principio si riempie di riferimenti

normativi quindi anche se si è uguali davanti alla legge, questa legge può essere ingiusta. Ha natura

relazionale.

Come applicazione indistinta della legge

impossibilità di discriminazioni sociali, razziali, religiose davanti alla legge. Cosa c'è di nuovo nel

novecento? Che il principio non si rivolge solo all'attuatore della legge – giudice – ma soprattutto al

legislatore. I "cittadini" chi sarebbero? --> Le persone giuridiche? Sì, ma con i limiti fisiologici del

caso. Per gli stranieri a rigore non vale, grazie all'ordinamento sovranazionale ora lo sono. Si applica

anche per i non-cittadini, ma non in modo completo. "Pari dignità sociale"--> morale-etico-

programmatico o solo precettivo. A cosa si fa riferimento? Disposizione transitoria con cui il

costituente aboliva i titoli nobiliari, titoli che in ragione dell'appartenenza a categorie riconosceva

posizioni di vantaggio diverse. Le onoreficenze – oggi – della Repubblica non sono seguite da nulla,

nessuna conseguenza giuridica. Questa espressione ha un significato di ampio respire, il pari valore

umano significa che tutti i poteri pubblici devono avere pari attenzione e considerazione, contenuti

etici e politici. Questa affermazione comporta che non si possano introdurre legge ad personam,

leggi personali, per un singolo caso questo perchè la pari dignità – retroterra del principio di

uguaglianza – impone al legislatore questo limite. Tuttavia c'è qualche eccezione a questa

disposizione, quando è necessario e ragionevole. La dignità umana non è solo programmatico o etico

ma è suscettibile di attuazione precettiva – dignità del lavoratore che non può essere controllato e

registrato giorno per giorno. "Sono uguali davanti alla legge" --> qualcuno dice che sia un'endiadi,

una ripetizione del pari dignità sociale. Significa essere anche uguali davanti al legislatore che non

può disporre in base a razza, sesso, religione. Ma in tutti gli altri casi, non prescritti dalla legge? Un

trattamento differenziato a volte non è discriminazione, ad esempio la possibilità di interrompere la

gravidanza, decisione che spette solo alla donna. Al contrario: dare cento euro a tutti secondo una

legge sarebbe ritenuto illegittimo dalla Corte Costituzionale secondo il principio di uguaglianza.

Peraltro l'elenco delle discriminazioni non è tassativo, le prime cinque sono ben definite l'ultima

"condizioni personali e sociali" è ampissima, può significare tutto. Sono ammessi trattamenti

differenziati anche quando non c'è espressa deroga, ma è indiretta: un concorso di pubblico impiego

per guardia carceraria in un carcere femminile è evidente che accogliere la domanda di una donna

e non di uomo, ma per prassi, consuetudine e non per un'altra disposizione costituzionale. Quindi la

disposizione, la previsione introdotta dev'essere ampiamente ragionevole (concetto logico di

ragionevolezza stretto viene in gioco nel lavorio di interpretazione e attuazione di quella

disposizione) di fatto si sottomette ai casi concreti. Oppure nel caso in cui ci sia un'altra disposizione

costituzionale che deroghi in parte a questo principio di uguaglianza – ad esempio l'articolo 6 che

tutela le minoranza linguistiche. Di conseguenza: nel trattare tutti alla medesima maniera si viola il

principio di uguaglianza giacchè vige il divieto di trattamenti parificatori ingiustificati, per questo i

cento euro dati a tutti sarebbe un trattamento illegittimo.

Principio di uguaglianza formale – '800

Come ha fatto la Corte Costituzionale a raffinare questo principio della ragionevolezza?

L'interpretazione della Corte nei contenziosi si avvale di un metodo di raffronto chiamato tertium

comparationis in cui la disposizione indubbiata con un contenuto comune rinvendendo un contrasto

con l'articolo 3. Quando non c'è il tertium comparationis si dà per scontato e si suppone. Altro

metodo è il percepire che la disposizione è manifestatamente irragionevole, entrando in una

concezione assoluta dell'articolo 3 senza raffrontarlo a nient'altro. Per poter valutare la puntualità

di una disposizione biogna valutare circostanza esterne, di fatto, la ratio legis, la lettura della realtà,

tutto ciò nonostante la Corte non sia un giudice di fatto ma solo di diritto, ritagliandosi uno spazio

anche in questo ambito. Da questo metodo ad arrivare ad una decisione politica, il passo è breve.

Se si giudica la ragionevolezza, si cade subito nella politica e la Corte nel suo lavorio è stata molto

cauta per non superare il proprio compito giurisdizionale. Questo principio di ragionevolezza non è

nuovo, in parallelo alla declinazione di questo principio, insieme alla principio di proporzionalità

equipollente al nostro principio di eguaglianza: l'adeguatezza dello strumento rispetto al fine.

Principio di uguaglianza sostanziale – '900

Norma programmatica, si fissa un compito della Repubblica. Ci sono delle disuguaglianze di partenza

che limitano la libertà e l'uguaglianza, perchè – paradossalmente – non siamo tutti uguali. Non c'è

una ridistribuzione della ricchezza, anzi si riconosce la disuguaglianza un portato anche della

religione cattolica. L'intervento va solo a favore dei più debili, tradizione liberale e cattolica generano

questo. Il conflitto sociale c'è e tutti hanno eguali opportunità con la fruizione delle libertà

costituzionali. Ad esempio la declinazione che lo Stato garantisce un avvocato d'ufficio o il

superamento delle differenze dei generi, il 2006 è stato promulgato tramite decreto-legislativo che

raccoglie le pari opportunità dei due generi.

Giustifica e legittima ragionevolmente interventi equilibratori che per noi sono differenziatori,

avvantaggiando solo qualcuno. È faro dei giudici comuni e costituzionali: questi avendo due

parametri da utilizzare primo e secondo norma non viene utilizzata la norma programmatica – la

seconda – ma solo la prima, di tipo precettivo. Nell'argomentazione della Corte spesso si fa richiamo

al secondo comma, come argomento che completa il tutto. A volte è capitato che la Corte abbia

annullato delle leggi richiamandosi al secondo comma, leggi che contravvengono a questo, ma sono

situazioni rare. Come si conciliano primo e secondo comma? Le due formulazioni non sono

antitetiche, abbiamo consegnato al testo costituzionale un criterio di ragionevolezza forte, un

concetto relazionale che è assoluto. Al tempo stesso, per questo motivo il legislatore è giustificato a

emanare leggi che possa parificare tendenzialmente quelle diseguaglianze sociali che sono alla base

della nostra società. Per i giudici ordinari il diritto civile è diritto dell'arbitrio, rimesse al titolare del

diritto. La decisione del diritto di credito è rimesso al soggetto e non si cita l'articolo tre, al contrario

del penale.

I partiti politici

I partiti politici rappresentano in modo plastico la realtà umana. Quando una persona giuridica

abilitata dal diritto forma la fattispecie privatistica, gli effetti fanno capo all'entità e non alla persona

che l'ha firmato. Uguale nel diritto amministrativo, pubblico, costituzionale. L'apparato pubblico è

formato e gestito da più persone formata da organi e uffici. L'entità burocratica abilitata a

manifestare la volontà all'esterno è l'organo che può essere monocratico e collegiale. Gli uffici sono

tutte quelle altre entità con scopi specifici che non hanno la capacità di produrre effetti giuridici che

ricadono sull'apparato. All'interno di un apparato complesso come lo Stato il potere viene suddiviso.

Nell'organizzazione statale individuiamo alcuni organi che svolgono le funzioni fondamentali che

partecipano direttamente e indirettamente alla vita politica Parlamento, Governo, Capo dello Stato

e Corte Costituzionale, sono organi costituzionali proprio perchè se qualcuno di questi non ci fosse

o fosse diverso la nostra stessa forma di governo sarebbe diversa. La funzione della Corte

Costituzionale è quella di giudicare della ragionevolezza del legislatore, partecipa indirettamente

all'indiritto politico, non è solo un semplice giudice ma ha un ruolo correttivo alle intemperanza del

titolare del potere politico. Nessun giudice costituzionale non può essere sottoposto a procedimento

penale se non su indicazione della stessa corte. La Corte stessa con la prima sentenza dopo la sua

istituzione nel '56 si autoenuncia organo costituzionale.

Senza il corpo elettorale questi organi non hanno poteri, che li legittima ed è il gruppo dei cittadini.

Il corpo elettorale non è un organo, che per sua definizione ha possibilità di adottare atti che

producono effetti giuridici, e sempre ha bisogno di essere convocato, che si controllino i voti, etc.

abbiamo bisogno di qualcuno che ci indichi le prospettive, le idee, i partiti politici. Il sistema politico

insieme di strumenti che in un sistema sociale consentono di formare la volontà politica e di

proiettarla negli organi che la manifestano, tutto ciò che fa da canale per formare la volontà e fare

in modo che quei poteri costituzionali la esprimano (in inglese governance) ad esempio i mass

media, i mezzi di pressione economica, etc. Rousseau diceva che il popolo è sovrano il giorno delle

elezioni e poi diventa schiavo, Montesquie aveva invece individuato la potenzialità di un organo di

controllo di intermezzo fra Stato e cittadino. Se i partiti non ci fossero biosgnerebbe inventarli, hanno

un ruolo costituzionale perchè non funzionerebbe la democrazia rappresentativa. Il partito come lo

conosciamo noi non si trova dappertutto, declinata territorialmente, forma le volontà, è organizzato,

questa struttura stabile nasce con l'avvento del suffragio e l'avvento dei partiti operai. Prima erano

movimento politici che si formavano a ridosso dell'organo Parlamento. All'interno della camera si

potevano creare gruppi creano un rapporto stabile per l'attività parlamentare, movimenti d'accordo

per le elezioni e dirigere il lavoro. Quando invece sotto pressione di fine ottocento e la richiesta

anche delle masse popolari, troviamo i movimenti politici rappresentativi di una classe di esclusi fino

ad allora che chiede la partecipazione (1891 PSI, 1919 Partito Popolare). Gli altri partiti, gruppi

politici per competere con "l'allegra macchina d aguerra". Negli USA non esistono veri e propri

partiti, ci sono altri elementi di stabilità, influenzano i deputati con pressioni economiche, sociali,

etc.

La struttura dei partiti

Fenomenologia partitica:

• Stabile organizzazione;

• si fonda su un programma una volta con valori assolutisti (oggi solo interessi o obiettivi);

• parzialità dei valori.

Funzione partitica:

• inquadramento degli elettori;

• selezione dei candidati;

• inquadramento degli eletti, il partito continua se vengono eletti gli esponenti. Il partito ha un

controllo, dopo l'elezione, dei propri partiti;

• costante raccordo fra elettori ed eletti.

Viene visto come "parte/totale" [C. Mortati]: è una parte di persone che concentra su di sè un

interesse che però è universale. Le costituzioni sono pronte? Appresta strumenti per irregidimentare

questo ruolo? Quelle ottocentesche no, non c'erano neanche; quelle del novecento le disciplinano

ma con una versione apparentemente distorta. C'erano degli emendamenti che avrebbero dovuto

istituire e fissare compiti costituzionali per i partiti, tutte istante rigettate, perchè? La Commissione

non ha voluto eccedere in questo suo riconoscimento, non vuole entrare nella vita interna dei partiti:

non hanno voluto coscientemente nel dettare regole interne, i partiti fatti durante la Resistenza non

potevano tollerare un archetipo di riferimento. Ed ecco che l'articolo che viene fuori nella

Costituzione, nella parte prima articolo 49, si riconnette all'articolo 1 che forma i partiti esercita la

sovranità. Disposizioni che si richiamano ai partiti: militari e magistrati non si possono iscrivere ai

partiti. I partiti secondo l'articolo 49 sono operatori politici tipici, hanno ruolo costituzionale.

L'affermazione dell'articolo è generale quindi i fini possono essere anche anti-sistema ma il metodo

deve essere democratico. Sono associazioni private, non devono avere una certe forma. Metodo

democratico si intende nei rapporti all'esterno e non all'interno: un parametro di riferimento per

l'attività esterna perchè all'interno non tutti i partiti sono democratici e sarebbe stato necessario

anche un controllo.

Ci si è imposti il problema se il legislatore avesse potuto introdurre un controllo interno con uno

statuto tipo. L'interpretazione di allora è sempre questa: la Costituzione non ha imposto nulla, anzi.

La lettura storia riconosce la massima libertà di adeguarsi ad una forma tipica imposta dal legislatore.

Nel decreto-legge 28 Dicembre 2013, 249 converitito in legge in Febbraio se ne discusse, e si è

promulgato questo statuto non violando la Costituzione: poichè il partito riceve vantaggi dallo Stato,

quest'ultimo impone ai partiti politici che vogliono prendere parte alla vita politica un certo onere

ovvero adattandosi a certe regole. Il partito è libero però se vuole avere benefici dallo Stato deve

sottomettersi a certi oneri.

Il Parlamento

dalla rivoluzione francese, è l'assemblea dei nostri rappresentanti, abituati a svolgere le funzioni

principali, in particolare quella normativa. Oltre a questa funzione normativa, è anche l'ago della

bilancia tramite la fiducia tenendo le redini dell'altro organo, quello esecutivo. Elegge anche il

Presidente della Repubblica e una parte della Corte Costituzionale. La Camera dei deputati ha 630

componenti, mentre il Senato 315, più i così detti senatori a vita, cinque al massimo scelti dal Capo

di Stato. Entrambe le camere sono in carica per cinque anni. Il costituente, esponente e studioso di

primissimo ordine, decide per le due camere.

1. Il doppio meditare sul provvedimento;

2. ai fini della rappresentanza è sempre utile avere due camere con interessi diversi;

3. con due camere la seconda viene selezionata in modo particolare, con modalità di

rappresentanze, competenze e – quindi – funzioni diverse (l'età dei senatori doveva essere

almeno di quarantanni, quella dei deputati solo venticinque);

4. doppia camera con più capacità di rappresentare e mediare ha la capacità di lavorare meglio

con l'organo esecutivo;

5. due camere con maggior ponderazione allungano il procedimento fungendo da contrappeso

una per l'altra (derivante dalla paura del fascismo).

Quindi i valori della rivoluzione francese ottocentesca vengono filtrati dalle paure dei totalitarismi

novecenteschi: per quanto omologabili sono sempre diversi, con organizzazioni autonome: non c'è

nessuna ragione chiara, è più fondata sulla volontà di ergere un limite al nuovo sovrano, non il popolo

ma i rappresentanti del popolo. Dall'altra parte le ragioni erano:

1. la sovranità è una, l'assemblea dev'essere una;

2. se ci sono conflitti le due camere aiutano a mediare, se c' è una sola camera è impensabile

che ce ne sia uno in conflitto, ma uno in minoranza;

3. seconda camera solo nel caso di Stato federale;

4. non con un duplicato camerale si garantisce un buon vaglio della legge.

Nel progetto ci si era riproposto di risolvere i conflitti fra le due camere con il ricorso al Capo dello

Stato, provvedimento eliso. Non hanno due funzioni o funzioni diverse, ma ne hanno una, esercitata

collegialmente.

Qualche differenza il costituente la introduce – l'abbiamo vista – ed è l'età, venticinque per il senato,

quaranta per il senato. Altra differenza: la Costituzione dice che il Senato è eletto a base regionale

(voleva differenziare indicendo il Senato con una connotazione in modo tale da selezionare le

espressione degli interessi locali, creando un meccanismo elettorale su base regionale: quando si va

a votare il conteggio delle schede si fa come se si facessero ventuno elezioni separate. Per cui gli

eletti della Calabria sono eletti solo dai Calabresi). Inoltre la durata delle Camera era diversa, il

Senato era in carica per sei anni costringendolo ad una convivenza con una Camera che –

probabilmente – aveva un indirizzo politico differente: esercitando una stessa funzioni legati a ideali

diversi. Succede che i due sistemi elettorali hanno funzionato in modo praticamente identico: i partiti

nazionali hanno omologato gli elettori in modo analogo, rendendo le Camere molto simili.

Dopodichè al quinto anno si chiese al Capo dello Stato di sciogliere le Camere per avere la carica

omogeneizzato l'indirizzo di legislazione. Oltre a ciò l'inesistenza di espressione regionali perchè le

Regioni non c'erano ancora, almeno come sono istituite oggi.

In questi anni abbiamo visto un Parlamento lento, noi cittadini che vogliamo individuare una

responsabilità, una modifica è voluta dal Senato o dala Camera? Ne viene meno anche la

trasparenza. Il bicameralismo è dovuto nel '48 alla paura del fascismo, paura oggi superata. È

necessaria una riforma.

Non c'è un meccanismo di risoluzione dei conflitti, se una camera inizia a bloccare il Parlamento

esercitando un ostruzionismo, ci sono degli strumenti di garanzia: il Capo di Stato scioglie le Camere

che accantona il problema, non si supera in modo proprio, non si capisce chi ha ragione e chi ha

torto. Per questo espressione di bicameralismo (piùcche)perfetto: sono due organi separati che

esercitano collegialmente la stessa funzione ma ognuno da casa propria.

La seduta comune

Il Parlamento in certi casi ed eccezionali si riunisce in seduta fisica comune nell'aula a Monte Citorio

• elezione del Capo di Stato;

• stato d'accusa del Parlamento nei confronti del Capo di Stato;

• 1/3 dei giudici della corte Costituzionale;

• 1/3 dei componenti del Consiglio superiore della magistratura (giudici ordinari);

• [Ogni nove anni eleggono un elenco di cittadini che potrebbero essere chiamati a deliberare

qualora si dov'esse deliberare per l'accusa del Capo dello Stato].

A questo punto il Senato vale di meno, perche fisicamente sono meno i senatori. Il problema non si

pone perchè in modo proporzionale, tendenzialmente, le forze politiche presenti nel Paese. Tutto il

resto è analogo. L'organizzazione del Camera è assimilabile a quella del Senato. Entrambe vengono

convocate, hanno un ordine del giorno, hanno qualcuno che dirige il lavoro e lo organizza.

Gli uffici parlamentari

La prima cosa che si forma sono i gruppi parlamentari: proiezioni dei partiti all'interno della Camera,

in questo ampio collegio gli eletti tendono a polarizzarsi secondo i propri ideali, l'imput è

l'appartenenza al partito o quanto meno alla lista elettorale. L'utilità organizzativa è distrbuire le

persone in entità omogenee, riducendo ad una dozzina di voti riassumendo i seicento. Il

parlamentare la prima cosa che fa è iscriversi al gruppo parlamentare espressione dei partiti. Nelle

nostre camere i partiti corrispondono alle coalizioni o partiti. Non è una regole di diritto, ma della

prassi.

Il presidente, capo dell'assemblea, viene eletto e i regolamenti prescrivono maggioranze elevate,

non espressione di parte politica ma più ampia, quasi neutrale. Si è formata la prassi che il presidente

della Camera bassa venga assegnato per convenzione alle opposizioni (Partini PSI, Nilde Iotti PCI).

Questa prassi si interrompe quando viene introdotto il sistema maggioritario le forze vincitrici

esigono di avere entrambi i presidenti per la semplice ragione che ai precedenti presidenze, di prassi

all'opposizione, erano stati destinati a poteri molto incisivi. In conseguenza di questo ruolo neutrale

il presidente non vota, non partecipa, cerca di non assumere posizioni politiche. La carica veniva

consegnata ad un uomo che si neutralizzava da solo.

Principio dell'autonomia delle camere: le assemblee funzionano con i meccanismi classici con

proposte, votazioni con presupposti da rispettare. Perchè una camera voti validamente, devono

essere presenti un numero di componenti (alla Camera per esempio, almeno 316), detto quorum

costitutivo o strutturale. Altro è il quorum deliberativo o funzionale, la maggioranza dei voti in una

certa direzione. Una decisione presa contro questi presupposti è nulla. Quando non si delibera il

Parlamento può anche non avere il quorum costitutivo.

Le commissioni sono entità organiche alcune permanenti (quattordici, in entrambi i rami) e altre

eventuali. Sono specialiste per competenza, ciascuna commissione si preoccupa dei provvedimenti

in quella materia e sono formati proporzionalemente dalla stessa composizione del Parlamento. Le

leggi passano obbligatoriamente per questo empasse, addirittura a volte la stessa commissione ha

il potere di approvare la legge esautorando il Parlamento. Tutto questo procedimento è disciplinato

dal regolamento parlamentare

Indipendenza e autonomia del Parlamento

Il 1 – regolamento parlamentare, fonte interna, espressione di autonomia ed è un atto formato da

enunciati generali normativi, se non ci fossero si farebbe ricorso alla consuetudine. Tanto più

un'assemblea elettiva che ha strumenti pericolosi: le leggi. I regolamenti parlamentari sono adottati

specificamente da ogni camera per disciplinare i meccanismi e organizzazione interna, i principi

guida sono dati dalla Costituzione. La forza di questo regolamento nasce dalla necessità vera e

propria, è una regola neutra: la maggioranza dev'essere qualificata. Cosa esprime il regolamento?

Esprime il potere di autonomia della camera, le regole organizzative se le deve dare da sola, non

possono essere altri organi o l'altra camera. Perchè questo? In questo modo non si realizza la

sovranità, ma l'indipendenza della camera. In quanto organi sovrani devono avere regole che

abbiano indipendenza. È talmente forte questa consapevolezza che la Corte Costituzionale, di fronte

all'espressione dell'indipendenza-sovranità della camera, si arresta anche davanti

all'incostituzionalità eventuali dei regolamenti parlamentari – ragionando che al massimo il danno è

circoscrivibile alla sola camera: fonte costituzionale ma non sindacabile. Il regolamento si pone quasi

al pari della legge con un ambito di applicazione esclusiva ma non è sindacabile costituzionalmente:

perchè deve salvaguardare il rapporto di una camera nei confronti di tutti gli altri organi dello Stato.

Entrambe le camere hanno 2 – un'autonomia finanziaria, hanno bilancio interno che serve anche a

finanziare i gruppi approvato dalla camera stessa, non c'è un controllo esterno in nome del principio

di autonomia. La Corte dei conti – organo di contabilità pubblica – pretendeva il rinvio del

rendiconto, la Corte Costituzionale dichiarò illegittima questa pretesa.

Le sedi delle camere sono immuni: quasi sedi diplomatiche, 3 – c.d. immunità della sede. Nel caso

di subbuglio, intervengono i commessi che salvaguardano e tutelano, vi sono anche reati specifici.

Poi c'è un potere secondo il quale non possono essere giudicate da altri organi: la controversia, la

contestazione viene risolta dalla stessa camera con una procedura simile a quella del processo con

un esame in commissione, in giunta, vanno a discutere gli avvocati degli interessati poi l'assemblea

).

pronuncia la decisione (4 – Non solo fra parlamentare e parlamentare, ma anche fra

parlamentare e personale tecnico. Non è un privilegio: sono regole per evitare generalmente

l'intervento di poteri terzi.

Se – ad esempio – la Camera ha bisogno di fare un'indagine, vuole dare il giusto imputo al governo

o fare leggi adeguate. Non ha burocrazia, non ha i ministeri, è assemblea elettiva. A questo punto

dovrebbe chiedere le informazioni al governo, che verrebbero date ma di seconda mano, attraverso

interpolazioni altre. La Camera ha il potere di istituire una 5 – commissione di inchiesta, formata dai

componenti della camera in questione proporzionalmente alla composizione della camera con gli

stessi poteri della magistratura inquirente (PM). A volte sono bicamerali, congiuntamentamente e

cumulativamente. Non è un vero e proprio strumento di controllo sul governo ma è uno strumento

conoscitivo molto forte. Le attività di inchiesta devono essere divulgate? Non necessariamente, c'è

il principio del segreto funzionale: i dati acquisiti dalla commissione non sono divulgabili non per

segretezza ma per funzionalità ed efficacia dello strumento stesso, massimo della conoscenza se chi

si confronta con la commissione ha paura che quello che dica possa essere usato contro di lui, la

camera non avrebbe informazioni vere, valide, solide. Quando il lavoro della commissione cessa, può

venire meno il segreto funzionale.

Precedentemente vigeva 6 – l'irresponsabilità parlamentare [articolo 68, Costituzione] per i voti e

le opinioni espresse, responsabilità totale, civile penale, disciplinare, amminsitrativa. Come anche il

divieto di un giudice di iniziare un procedimento penale se non previamente autorizzato dalla

camera.

Articolo 68 della Costituzione

Resposnabilità amministrativa --> quella di un pubblico funzionario che cagiona un danno

economico all'ente di cui fa parte. Responsabilità disciplinare --> responsabilità dell'organizzazione

del lavoro: se un dipendente dell'ACI e parlamentare vota per la sopressione dell'ente non è

responsabile. Responsabilità penale, --> primo comma esenzione di ingiuria, calunnia, diffamazione,

ma si deve trattare di voti e opinioni espresse. Circa le opinioni, quelle espresse nell'assemblea o

fuori? Le funzioni fino a dove arrivano e fino a dove arriva la copertura? Molti dibattiti hanno sempre

oltrepassato il limite del consentito: tutto ciò che viene detto anche al di fuori della camera, deve

però essere ricondotto a qualcosa che è avvenuto, detto nella stessa. Nei confronti dei parlamentari,

questa previsione non è una norma processuale che esclude la giurisdizione, ma sostanziale: quindi

il giudice ha competenza al di là di questi casi. Può succedere che il parlamentare sia inquisito, la

camera dichiara che il giudice non possa procedere perchè susssiste la garanzia. Il potere di veto

della camera non è ad libitum, il giudice può ricorrere in Corte Costituzionale che ha avuto modo di

chiarirne il contenuto. Quando il legislatore con una legge ha provato a fare una codificazione delle

attività e la legge è intervenuta, anche se individuata la tipologia di attività, resta ferma

l'interpretazione. Secondo comma, si pretende che ci sia un'autorizzazione per trarre in arresto un

parlamentare, il processo parte lo stesso. Poco valgono le perquisizioni se avvisate tempo prima. Nel

caso in cui una persona venisse condannata in primo grado, la camera non avrebbe opposto nessun

veto ma è venuta meno la possibilità della camera di intervenire attivamente nell'avvio di una

procedura di avere un'intenzione persecutoria. Oggi il giudice chiede l'autorizzazione per queste

discipline, la camera può contestare l'iniziativa persecutoria, non può bloccare, può solo ricorrere in

corte Costituzionale. L'avvio di un processo penale per un uomo pubblico è già pena, sanzione, già

danno che non verrà mai ricomposta anche all'esito favorevole. Terzo comma, le intercettazioni

dovrebbero essere precedentemente sottoposte alla camera. Queste disposizioni sono prodotto di

un momento non sereno, volto a depotenziare la tutela prcedente. Molti dati sono stati acquisiti

tramite persone terze, persone vicine al deputato o onorevole. Se erroneamente si intercetta uno di

questi, si dovrebbe cancellare l'intercettazione.

Articolo 67 della Costituzione

"Ogni membro del parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le funzioni senza vincolo di

mandato". Mandato pubblicistico soggiace alla rappresentanza politica, hanno il compito di

rappresentare gli interessi del Paese. Il mandato è virtuale a volte con il compito di conferire vincoli

all'eletto rispetto al partito, rispetto al luogo. Si rompe il vincolo fra rappresentanza e caste

precedenti. "Senza vincolo di mandato" ovvero liberamente: il costituente sapeva bene che

esistevano i partiti anche se la Costituzione prevede anche delle disposizioni in cui il parlamentare è

sotto controllo dei cittadini e degli altri partiti (voto di fiducia o sfiducia al governo). Il parlamentare

per antonomasia è libero ma va incontro a responsabilità politiche non giuridiche. Libero di votare,

dire, cambiare partito, non andando contro le regole dell'ordinamento (non si cambia partito per

danaro). Qual è il ruolo del partito? Dinnanzi a questo principio, c'era la prassi di farsi firmare un atto

di dimissioni in bianco, estorte ai partiti per poter condizionare il parlamentare nella sua attività,

ovviamente attività illecità. Sono antigiuridiche tutte quelle misure che tentano di limitare la piena

libertà nell'esercizio delle funzioni, non significa che il parlamentare non subisca le ripercussioni

politiche: è rappresentante della Nazione, responsabile davanti alla Nazione ma anche ai partiti. Il

vincolo di mandato, senza valori etici e sacrali, non è un feticcio insuperabile, alcuni Paesi non lo

concepiscono. Il divieto di vincolo mandato imperativo ha senso se inserito in un sistema se

responsabilizza il candidato, ma se l'elezione è casuale e la preferenza non viene data alla persona

ma al partito, non assume quel senso aulico travisato da qualcuno, tenendo anche in Parlamento

qualcuno che – paradossalmente – tradisce i nostri interessi o almeno di coloro che hanno votato

uno specifico partito.

Procedura di legge ordinaria

Formalmente il Parlamento è l'organo centrale. In realtà i poteri del Parlamento sono svolti da più

organi. Scopi della legge:

• risorse

• selezioni delle finalità politiche

• si destinano le risorse alle finalità

La funzione legislativa --> come si approva? La funzione legislativa è esercitata dalle Camere, significa

che come tutti gli atti politici seguono procedura specifica, il diritto ci consegna non cosa si deve fare

ma come bisogna fare. L'iniziativa legislativa appartiene al Governo (disegno di legge), Parlamento,

Regioni, popolo, CNEL. Proposta di legge viene attribuito alla commissione permanente specifica.

Semplificazione:

1. delega alla Commissione permanente della capacità deliberativa (72 Costituzione). Ecco in

materie costituzionale, elettorale, bilancio, retifica di trattati, decretazione legislativa.

Procedimento decentrato, è una parte dell'assemblea che opera. La commissione

deliberante è la stessa di quella referente.

2. Passa il lavoro all'assemblea, redigente, approvarla in toto o bocciarla, senza l'esame articolo

per articolo, solo la visione generale.

"Accellerazione" processo di compressione di tempo per alcuni processi legislativi, ad esempio dei

decreti legge.

Può essere interrotto in qualsiasi momento la procedura velocizzata --> 1 / 10 camera, 1 / 5

commissione, il Governo.

In sede di promulgazione – in trenta giorni – il Presidente della Repubblica deve promulgare la legge,

atto con cui si dichiara che "il bambino è nato" che sarà una legge. Dopodichè in quella sede ha una

possibilità di veto sospensivo, non partecipa alla scelta politica ma può arrestarla: si impone di

chiedere alle camere di revisionare la scelta, non solo sul contenuto ma anche sull'opportunità della

legge. È un intervento molto delicato, meno di sessanta interventi, la Corte Costituzionale più di

sessanta all'anno. Se la legge viene riapprovata in toto, il Capo dello Stato è costretto a promulgare.

In casi estremi – colpi di Stato – se dovesse succedere il colpo di mano non si risolverebbe nei tempi

lunghi di una legge, senza le formule legali, in questi casi il Capo dell Stato si può erigere a baluardo

della Costituzione. Legge in senso formale –> è la legge del Parlamento, esito dela procedura

parlamentare. Il decreto legge e legislativo sono procedimenti governativi.

Legge di revisione costituzionale e legge costituzionale

Due tipi di leggi, di revisione costituzionale e leggi costituzionali, distinti dalla dottrina, la

Costituzione prevede la procedura. Procedura è quella della legge ordinaria, solo procedura piena,

non decentrata. La legge di revisione deve essere approvata due volte da ogni camera, con tre mesi

fra una approvazione e l'altra. La prima volta in sede referente, le due camere approvano lo stesso

testo (maggioranza relativa, semplice). Il medesimo testo, dopo tre mesi serve la maggioranza

qualificata 2 / 3, in caso di maggioranza assoluta si entra in una situazione di limbo: la legge viene

pubblicata ma non promulgata: si può indire un referendum entro tre mesi dalla pubblicazione.

Provocatio ad popolum, sulla legge di revisione in corso. Se nessuno chiede il referendum il Capo di

Stato la può promulgare, in caso contrario vige il referendum, la cui procedura – per indirlo – è

l'intervento di 1 / 5 componenti di una camera (un partito di minoranza), 500.000 elettori, 5 Consigli

regionali.

Garanzia politica in questi termini:

• doppia deliberazione

• la seconda approvazione è di 2 / 3, in caso diverso possibilità referendum. Una maggioranza

politica se non ha la maggioranza nel Paese si guarda bene dal legiferare costituzionalmente

perchè si comprometterebbe da sola.

• Nei tre mesi la legge costituzionale viene conosciuta dall'opinione pubblica, quello spazio

temporale serve per creare condivisione politica anche nell'elettorato.

Non è un meccanismo fortissimo, altre costituzioni hanno meccanismi più complicate. USA -->

passaggio al congresso ma anche a tutti i parlamenti degli stati. La nostra non è una della costituzioni

più rigide. Cosa significano i 2 / 3? Quorum elevatissimo come ridicolo. Quando il costituente scrisse

2 / 3 era un quorum elevato, il sistema era proporzionale --> DC e PCI più partiti satellite eventuali,

quorum difficile e ampio. In un sistema maggioritario e premi, può fare governo e leggi costituzionali.

Quei quorum vanno rivisti in un sistema maggioritario. Le forze politiche hanno chiarito sin da subito

che avrebbero svolto il referendum, facciamo la proposta ma sappiate che provocheremo un

referendum in modo tale da rafforzare la decisione politica. Il sistema politico ha provato a introdurre

un correttivo politico.

Referendum --> non ha bisogno di quorum, ha funzione oppositiva perchè è della minoranza,

dell'opposizione. Nel caso in cui i partiti annunciano prima, le maggioranze stesse, che il referendum

avrà comunque luogo in ogni caso, il referendum diventa propositivo.

Le leggi costituzionali sono quelle leggi che indicate in Costituzione per le quali un certo oggetto sia

disciplinata questa procedura. Ha preteso che per disciplinare una materia il Parlamento debba

utilizzare questa materia complessa. La legge costituzionale è un rinvio della Costituzione per

disciplinare certe materie. Non è precluso al legislatore di approvare in una materia diversa, tutte le

volte che il Parlamento vuole sottoporlo a disciplina più rigida opta per la legge costituzionale che

non modifica il testo (ad esempio le Regioni a statuto speciale sono disciplinate non dalla

Costituzione ma dallo statuto.

Il potere costituito ha dei limiti di procedura, potere che si svolge nei canali previsti, il 139 la forma

Repubblicana esente da revisione. Non ci sono altri limiti espressi dalla Costituzione. Dottrina e Corte

hanno elaborato i limiti dei primi dodici principi fondamentali. Il procedimento di revisione è

sottoponibile a revisione? In certi limiti, solo di aggravo non si può cancellare il meccanismo del

carattere fondamentale rigido della Costituzione. Quando nel '98 si approvò una legge costituzionale

per istituirla, legge costituzionale che era deroga alla Costituzione --> commissione bicamerale, con

deputati e senatori, con referendum obbligatorio (quando per il 138 era solo eventuale in caso nella

seconda deliberazione la maggioranza non fosse dei 2 / 3).

Amnistia e indulto

Tipo di grazia che svuota le carceri, chi sta espiando la pena di uscire. Nasce come grazia dal potere

sovrano, assoluto. L'amnistia si cancella illiceità del fatto, la conseguenza è quella di non

l'indulto non è uno sgravo e sconto, il fatto è illecito è uno sconto sulla pena, anche se il fatto è

illecito: quindi altre conseguenze rimangono ferme, responsabilità pecuniarie, amminsitrative. La

grazia è un potere che riguarda solo una persona, del Capo di Stato. Nel tempo hanno avuto funzioni

diverse. Questo potere di clemenza generale, non sono più assegnati al re ma ad altri organi: al

Parlamento che è il nuovo sovrano. Emenati su legge di delegazione delle camere, partecipa anche

il governo, l'atto di decreto del Presidente della Repubblica. Oggi solo il Parlamento, 2 / 3 per ogni

camera, articolo per articolo, un quorum elevatissimo (quello di revisione costituzionale). Quando si

fanno le amnistie le maggioranze sono larghe, mai risicate. Il resto del testo ci dice che . Non è un

atto di clemenza generale, ma strumento di politica penitenziaria (svuota carceri) e criminale. Le

carceri affollate da chi ha compiuto reati minori o quando il Parlamento capisce che per un certo

reato non è più giusto che qualcuno lo

come fa ad avere il polso della situazione? La proposizione è del governo che dà anche appoggio

politico. Due disposizioni, secondo e terzo comma che puntualizzano la faccenda:

• termine delle applicazioni con lasso temporale

• in ogni caso non possono applicarsi successivamente alla presentazione del disegno di legge,

da quel momento in poi quelle attività sono bruciati.

Può essere contestata perchè illegittima? Non ci sono limiti di contenuto, quindi solo in caso di

palese irragionevolezza giudicata dalla Corte costituzionale o dal Capo di Stato nel rinvio

presidenziale. In verità mai è stata annullata, difficoltà di giudizio ma anche per un intervento inutile

(nel caso di illegittimità di amnistia chi era stato scarcerato dovrebbe ritornare in carcere?).

Trattato internazionale atto con cui uno Stato si vincola con regole e conseguenze diverse di diritto

internazionale con altri Stati comunitari. Sono contratti di diritto pubblico. Se uno Stato si vincola

assume degli obblighi che vanno onorati, servono risorse per assolvere all'impegno. Queste attività

si fanno con legge, impegnare lo Stato a fare una certa cosa, si può assumere ma è necessario anche

onorarlo. Chi destina le risorse? Il Parlamento, sarebbe curioso se un accordo di questo tipo se fosse

posto in essere questo accordo dallo stesso organo che deve fare il lavoro "sporco". Ciò comporta

che il processo di volizione per giungere a questo accordo deve passare dagli organi che debbono

dare esecuzione, non si può assegnare ad un organo diverso da quello che deve onorare l'obbligo il

compito di prendersi questo impegno. L'accordo si deve concludere con le regole di diritto

internazionale. L'atto finale è la ratifica quando si manifesta la volontà di siglare quell'accordo. La

ratifica spetta al Capo dello Stato. La Camere intervengono prima della ratifica con una legge di

autorizzazione alla ratifica (legge di autorizzazione atto formale, privo di ruolo normativo ma solo

autorizzatorio): il governo fa le trattative di negoziazione con lo Stato straniero, il Parlamento fa

questa legge di autorizzazione, la ratifica vera e propria è del Capo dello Stato. Quell'accordo quando

è vinciolante all'interno? Serve l'ordine di esecuzione (legge di esecuzione), sempre del Parlamento

contemporaneamente alla legge di autorizzazione alla ratifica. Regola che incide sulla forma di

governo: Locke --> potere esterno di diritto internazionale che era quello del re.

I bilanci sono di due tipi:

• alla fine di un esercizio si possono tirare le somme, rendiconto dello Stato e l'esercizio è

annuale. Viene approvato con legge da parte della Corte dei Conti, a posteriori.

• Il bilancio è invece di previsione, annuale con funzione ben precisa, approvato con legge, non

innovava nulla ma si limitava a prevedere quali sarebbero state le entrate e le uscite per

giungere ad una situazione di pareggio formale complessivo. Con la legge di bilancio non

venivano disposte nuove spese o nuove entrate, si raccolgono tutti gli imput. È un

censimento per l'anno a venire. Legge priva di contenuto innovativo solo di cognizione, in un

testo unico tutte le poste attive e passive, si autorizza il governo a spendere e ad introitare.

Parlamento che doveva approvarla. Se non si approvava la legge di bilancio in quattro mesi

si sarebbero sciolte le camere. Per garantire le regole dell'UE abbiamo modificato il nostro

assetto finanziario. Nel 2012 viene cambiato l'articolo 81 della Costituzione con una nuova

legge di bilancio di rango costituzionale: due parti, nella prima la legge di bilancio contenuto

proiettato a tre anni indicando tutte le poste attive e passive che si presentano, con

contenuto innovativo introducendo le tasse. Legge di bilancio novativa. Nella seconda

sezione fa la ricognizione delle entrate a venire e autorizza con queste il governo a lavorare.

Novità sostanziale: si fissa un principio per un metodo di entrate e spese tenendo conto delle

situazioni ottimali e crisi, il Parlamento deve cercare l'equilibrio. Nuovo secondo comma -->

l'indebitamento è mosso da legge di mobilitazione a maggioranza assoluta con ampia. Il

legislatore durante l'anno non aspetta la fine dell'anno per provvedimenti economici, le leggi

comportano sempre spese: non si approvano leggi senza provvedere ai mezzi per procurarsi

suddetti mezzi. Provvedere e non prevedere, provvedere significa individuare le risorse. O ci

sono nel bilancio delle poste attive senza padrone, non ci sono? Allora bisogna abrogare leggi

precedenti o rimandare spese o soppiantarle per poi introdurre una legge con una copertura.

Durante l'esercizio finanziario non può rivoluzionario al bilancio. La manovra finanziaria non

inizia a Novembre ma da Aprile quando ci sono interventi per arrivare a fine anno (legge

243/2012).

• c'è una legge finanziaria / di stabilità, legge parallela con cui si possono introdurre nuove

disposizioni con spese e entrate.

Il Parlamento nell'UE

Chi si occupa di garantire la coerenza dell'ordinamento agli atti comunitari? Il Parlamento. Ogni anno

il Parlamento si riunisce facendo il censimento delle norme comunitarie e disegna il procedimento

con deleghe e rinviando il futuro. Non ha mai portato a adempimenti istantaneo. Legge di

delegazione europea – individua gli obblighi e le deleghe per il governo – e la legge europea – per

dare immediata attuazione. Spezza in due atti quegli atti normativi separati approvati dal

Parlamento. Funzione di adeguamento spetta formalmente al Parlamento. Chi propone queste due

leggi alle camere? Il governo, il ruolo trainante e affiancamento lo fa lui.

Gli atti non normativi delle camere

Atti non novativi, 1 - legge di autorizzazione di ratifica e 2 - legge di bilancio (solo di previsione) che

non hanno contenuto normativo ma solo provvedimenti di autorizzazione sono catalogate come

leggi meramente formali, più simile ad una decisione politica o provvedimento amministrativo. Fra

gli atti non normativi delle camere c'è anche quello di deliberare 3 - lo stato di beliggeranza.

Autorizzano il Presidente a dichiarare guerra e autorizzano il governo a dirigere il Paese in un preciso

momento di guerra. Rapporto con il governo: sono tenute a dare la 4 - fiducia al governo che se non

ottiene la fiducia non si deve dimettere. Il goveno entra in camera senza fiducia, ma entro dieci giorni

la si deve ottenere. Fino a quando non c'è una mozione di almeno 1 / 10 di parlamentari, significa

che formalmente si sanziona una forma di governo parlamentare. Le camere oltre ad avere questi

poteri ha anche il potere di vita e di morte sul governo. Affermazione che si stempera da alleanze

più o meno ampie. Se le forze politiche di coalizione si trovano in situazione di crisi si indice una crisi

politica di governo. Il potere di sfiducia è deterrente. Altro potere delle camere sono manifeste con

5 - l'interrogazione --> domanda al governo per una notizia dato el'interpellanza --> inoltre anche

sapere cosa ha fatto il governo in merito a quella fattispecie. La prassi le confonde spesso. 6 -

Mozione è un atto generale di pronuncia della camera, un parlamentare può proporre una mozione

pretendendo che si pronunci in una certa direzione e che entro sette giorni possa dare al governo

un comando; scaturisce un vincolo politico e non giuridico. Formalmente i poteri maggiori sono delle

camere:

• funzione normativa primaria;

• funzione normativa costituzionale;

• funzione di adeguamento al diritto comunitario;

• funzione manovra finanziaria con autonomia di contenuto;

• il potere di politica estera, monitora le stipulazioni degli accordi e decidere a monte le

decisioni che possono limitare lo Stato;

• dominare il governo con la fiducia e sfiducia con anche la funzione di controllo;

• potere di reclutamento di altri organi costituzionali part del CSM, Capo di Stato, parte

digiudici costituzionali;

• indipendenza da altri organi politici.

Le manovre più importanti – tuttavia – sono affidate al governo, per equilibrare i due poteri. Il punto

di equilibrio si collocano in punti diversi. La prassi di spostamento negli anni novanta sono state a

favore del governo per equilibrare lo "strapotere" del Parlamento che rimane sempre condizionato

dal governo. La direttiva è atto legislativo in quando codecisione di PE e CE su impulso della

Commissione. L'obiettivo è armonizzare ma rendere simili. Esempio --> armonizzare i contratti

conclusi da un consumatore e professionista chi esercita in modo professionale, venditore,

imprenditore (nozione comunitaria di "professionista"). Esprime quell'esigenza di rispetto del

principio di sussidiarietà. Può essere conseguito meglio. Con il principio della proporzionalità.

Il governo e le sue funzioni

Entità titolare del potere esecutivo. Come si forma? Nelle forme di governo parlamentari ci possono

essere due forme:

• Democrazia immediata: il governo viene formato da un atto diretto di gradimento da parte

dei cittadini; tendenzialmente è nelle forme di governo presidenziale

• Prassi sviluppatasi al di la della Costituzione che all’art. 92 dice solo che il Presidente della

Repubblica nomina il capo del governo che nomina i suoi ministri; il governo deve poi

presentarsi alle camere per la fiducia, conferma dell’atto del capo dello stato (tanto che se

non la ottiene deve dimettersi, cioè è già in carica prima della fiducia, che è solo conferma).

Al Presidente della Repubblica è dato il compito della nomina, ma per la prassi prima di questa

nomina svolge delle consultazioni con i partiti: queste possono avere durata breve se c’è una larga

maggioranza, ma se così non fosse possono durare per molto e possono essere estese anche ai

sindacati. Trovato l’accordo il PDR ha utilizzato un provvedimento che non esiste in Costituzione,

ossia l’incarico: con esso si indica colui che quasi certamente sarà presidente del consiglio; la prassi

si inventò anche il preincarico (esprimeva l’atto con cui il PDR nominava ma senza certezza del

consenso delle forze politiche: era un auspicio) e l’esploratore, ossia colui che aiuta il PDR a

individuare il futuro PDC. Questo perché bisognava rinvenire un governo che potesse

verosimilmente ricevere la fiducia in parlamento: questo potere è fortemente legato a il consenso

politico, quindi il potere del PDR non è assoluto. Nominato il PDC, il PDR nomina su consiglio del PDC

i ministri: il governo in attesa di fiducia che ha già giurato ha già il potere esecutivo, anche se in realtà

(cioè nella prassi) esegue solo atti di ordinaria amministrazione. Nel diritto costituzionale in realtà si

vede come il governo in attesa di fiducia può fare tutti quegli atti che non possono essere rimandati.

Per la mozione di sfiducia è necessaria la richiesta di almeno 1/10 di ciascuna camera e poi votazione

a maggioranza assoluta (50% + 1). Il governo si deve presentare entro dieci giorni per ottenere la

fiducia. La composizione? La Costituzione indica solo gli organi costituzionalmente necessari:

• ministri

• presidente del consiglio

• consiglio dei ministri

Nella compagine governativa ci sono altri organi non costituzionali, che con la legge sono stati

codificati dalla prassi.

C’è anche il sottosegretario alla presidenza, che è il sottosegretario del PDC che non vota (“segretario

verbalizzante”) che è un ruolo di mediazione, quasi un fiduciario del PDC. Oggi è Delrio, con

Berlusconi era Gianni Letta. Cosa fa il governo?

• Atti normativi

• Poteri amministrativi (implicitamente assegnati dalla costituzione)

• Potere di iniziativa nei confronti delle camere

• Settore della politica finanziaria e economica

• Settore della politica estera

• Settore della politica europea

• Settore della politica di sicurezza

L’unica erosione del potere del governo è stata determinata dall’esterno, ossia l’Unione europea, i

condizionamenti internazionali e le regioni. È l’organo più snello che può essere titolare di

competenze che si svolgono in modo riservata. Quando il governo è in carica e gode della

maggioranza (situazione ordinaria), può decidere sui poteri che sono formalmente assegnati alle

camere. I costituenti riconoscevano che la forma di governo parlamentare che avevano scelto poteva

essere a rischio di concentrazione del potere, quindi l’art. 95 della Costituzione è un’opera di

compromesso, per far condividere su tutti gli organi del governo i poteri dello stesso, evitando che

il capo del consiglio assumesse su se il massimo potere: la norma rimane generale e non definisce

con precisione i compiti da ripartire.

Art. 95

Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile.

Mantiene l’unità di indirizzo politico ed am- ministrativo, promovendo e coordinando l’attività dei

ministri.

I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei mini- stri, e individualmente

degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e deter- mina il numero, le

attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri. I misteri sono degli apparti burocratici ai cui vertici è

posto il ministro; i singoli ministeri svolgono una funzione amministrativa molto ampia. Non sono

enti pubblici, ma organi titolari delle funzioni amministrative affidategli dalla legge. Il ministro è

responsabile giuridicamente dell’attività svolta dal ministero; il presidente del consiglio dirige: egli si

diceva in assemblea costituente che era un rapporto di priorità rispetto i ministri. La parola “dirige”

in realtà indica che il programma è dettato dai partiti in campagna elettorale: il primo ministro deve

solo curare che questo programma sia attuato.

Così si evita che il PDC possa da solo determinare il programma (i costituenti sapevano che sarebbe

stato per anni della DC). La legge 400 (riparto 4 e 5 ) del 1988: il legislatore cancella le leggi

precedenti e codifica la prassi, cioè l’esito del consenso politico di quegli anni, ossia le competenze

del PDC.

Tra i poteri c’è:

• comunica con le camere;

• chiede la fiducia;

• sottopone al PDR le leggi per:

◦ la promulgazione;

◦ per la presentazione della proposta alle camere;

◦ presentazione dei decreti;

• indirizza ai ministri le linee guida per l’attuazione;

• può sospendere l’atto di un ministro;

• poteri di rappresentanza;

• poteri decisori (indicati nell’attività del consiglio): formalmente i poteri sono affidati al

consiglio e formalmente il capo del governo è “funzionario” del consiglio; nella prassi però

quando il capo del consiglio può impersonare la leadership egli ha il potere politico per

condizionare anche le scelte politiche del consiglio dei ministri stesso.

Art. 5

Attribuzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri

1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri a nome del Governo:

a) comunica alle Camere la composizione del Governo e ogni mutamento in essa intervenuto;

b) chiede la fiducia sulle dichiarazioni di cui alla lettera a) del comma terzo dell’articolo 2 e pone,

direttamente o a mezzo di un Ministro espressamente delegato, la questione di fiducia;

c) sottopone al Presidente della Repubblica le leggi per la promulgazione; in seguito alla

deliberazione del Consiglio dei Ministri, i disegni di legge per la presentazione alle Camere e, per

l’emanazione, i testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei regolamenti governativi e degli altri

atti indicati dalle leggi;

d) controfirma gli atti di promulgazione delle leggi nonché ogni atto per il quale è intervenuta

deliberazione del Consiglio dei Ministri, gli atti che hanno valore o forza di legge e, insieme con il

Ministro proponente, gli altri atti indicati dalla legge;

e) presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa e, anche attraverso il Ministro

espressamente delegato, esercita le facoltà del Governo di cui all’articolo 72 della Costituzione;

f) esercita le attribuzioni di cui alla legge 11 marzo 1953, n. 87, e promuove gli adempimenti di

competenza governativa conseguenti alle decisioni della Corte costituzionale. Riferisce inoltre

periodicamente al Consiglio dei Ministri, e ne da’ comunicazione alle Camere, sullo stato del

contenzioso costituzionale, illustrando le linee seguite nelle determinazioni relative agli interventi

nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale. Segnala altresì, anche su proposta dei Ministri

competenti, i settori della legislazione nei quali, in relazione alle questioni di legittimità

costituzionale pendenti, sia utile valutare l’opportunità di iniziative legislative del Governo.

2. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’articolo 95, primo comma, della Costituzione:

a) indirizza ai Ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del

Consiglio dei Ministri nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica

generale del Governo;

b) coordina e promuove l’attività dei Ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale

del Governo;

c) può sospendere l’adozione di atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche

e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei Ministri nella riunione immediatamente

successiva;

d) concorda con i Ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere ogni

qualvolta, eccedendo la normale responsabilità ministeriale, possano impegnare la politica generale

del Governo;

e) adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici

e promuove le verifiche necessarie; in casi di particolare rilevanza può richiedere al Ministro

competente relazioni e verifiche amministrative;

f) promuove l’azione dei Ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro

attività secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l’autonomia e in coerenza con i

conseguenti indirizzi politici e amministrativi del Governo;

g) esercita le attribuzioni conferitegli dalla legge in materia di servizi di sicurezza e di segreto di Stato;

h) può disporre, con proprio decreto, l’istituzione di particolari Comitati di Ministri, con il compito di

esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere parere su direttive

dell’attività del Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri,

eventualmente avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica amministrazione;

i) può disporre la costituzione di gruppi di studio e di lavoro composti in modo da assicurare la

presenza di tutte le competenze dicasteriali interessate ed eventualmente di esperti anche non

appartenenti alla pubblica amministrazione.

3. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, direttamente o conferendone delega ad un ministro:

a) promuove e coordina l’azione del Governo relativa alle politiche comunitarie e assicura la

coerenza e la tempestività dell’azione di Governo e della pubblica amministrazione nell’attuazione

delle politiche comunitarie, riferendone periodicamente alle Camere; promuove gli adempimenti di

competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee;

cura la tempestiva comunicazione alle Camere dei procedimenti normativi in corso nelle comunità

europee, informando il Parlamento delle iniziative e posizioni assunte dal Governo nelle specifiche

materie;

b) promuove e coordina l’azione del Governo per quanto attiene ai rapporti con le regioni e le

province autonome di Trento e di Bolzano e sovraintende all’attività dei commissari del Governo.

4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri esercita le altre attribuzioni conferitegli dalla legge.

Art. 2

Attribuzioni del Consiglio dei ministri

1. Il Consiglio dei Ministri determina la politica generale del Governo e, ai fini dell’attuazione di essa,

l’indirizzo generale dell’azione amministrativa; delibera altresì su ogni questione relativa all’indirizzo

politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere. Dirime i conflitti di attribuzione tra i Ministri.

2. Il Consiglio dei Ministri esprime l’assenso alla iniziativa del Presidente del Consiglio dei Ministri di

porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere.

3. Sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri:

a) le dichiarazioni relative all’indirizzo politico, agli impegni programmatici ed alle questioni su cui il

Governo chiede la fiducia del Parlamento;

b) i disegni di legge e le proposte di ritiro dei disegni di legge già presentati al Parlamento;

c) i decreti aventi valore o forza di legge e i regolamenti da emanare con decreto del Presidente della

Repubblica;

d) gli atti di indirizzo e di coordinamento dell’attività amministrativa delle regioni e, nel rispetto delle

disposizioni statutarie, delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e

Bolzano; gli atti di sua competenza previsti dall’articolo 127 della Costituzione e dagli statuti regionali

speciali in ordine alle leggi regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano, salvo quanto

stabilito dagli statuti speciali per la regione siciliana e per la regione Valle d’Aosta;

e) le direttive da impartire tramite il commissario del Governo per l’esercizio delle funzioni

amministrative delegate alle regioni, che sono tenute ad osservarle;

f) le proposte che il Ministro competente formula per disporre il compimento degli atti in

sostituzione della amministrazione regionale, in caso di persistente inattività degli organi

nell’esercizio delle funzioni delegate, qualora tali attività comportino adempimenti da svolgersi entro

i termini perentori previsti dalla legge o risultanti dalla natura degli interventi;

g) le proposte di sollevare conflitti di attribuzione o di resistere nei confronti degli altri poteri dello

Stato, delle regioni e delle province autonome;

h) le linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria e i progetti dei trattati e degli

accordi internazionali, comunque denominati, di natura politica o militare;

i) gli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica di cui all’articolo 7 della Costituzione;

l) gli atti concernenti i rapporti previsti dall’articolo 8 della Costituzione;

m) i provvedimenti da emanare con decreto del Presidente della Repubblica previo parere del

Consiglio di Stato, se il Ministro competente non intende conformarsi a tale parere;

n) la richiesta motivata di registrazione della Corte dei Conti ai sensi dell’articolo 25 del regio decreto

12 luglio 1934, n. 1214;

o) le proposte motivate per lo scioglimento dei consigli regionali;

p) le determinazioni concernenti l’annullamento straordinario, a tutela dell’unità dell’ordinamento,

degli atti amministrativi illegittimi, previo parere del Consiglio di Stato e, nei soli casi di annullamento

di atti amministrativi delle regioni e delle province autonome, anche della Commissione

parlamentare per le questioni regionali;

q) gli altri provvedimenti per i quali sia prescritta o il Presidente del Consiglio dei Ministri ritenga

opportuna la deliberazione consiliare.

La prassi si è inventata un organo per condizionare il Consiglio dei ministri , formato dal presidente

del consiglio e alcuni ministri espressione della coalizione: a questo organismo si assegna il compito

di condividere con il PDC il lavoro preparatorio del Consiglio dei ministri (un ministro per partito) =

Consiglio di gabinetto. Non è un organo necessario nè stabile. Questa prassi degli anni ’80,

esperienza della DC.

Sottosegretari

i ministri si chiamano anche segretari di stato, per questo i collaboratori dei ministri si chiamano

sottosegretari. Hanno anche compiti propri ma sono sempre organi del governo e del ministero.

Ministro senza portafogli

ministro senza ministero. Nascono perché (no previsti dalla costituzioni, anzi quasi in contrasto per

via della corrispondenza della responsabilità ministro-ministero) sorge l’esigenza funzionale di

nominare un soggetto che si debba occupare di un settore che però non è dotato di ministero;

l’esigenza politica di dare un ministro anche a partiti politici che poco contano ( e a cui affidare un

ministro + ministero darebbe troppo peso). Il ministro senza portafoglio è il ministro del governo

senza però essere preposto ad un dicastero (colloquialmente spesso chiamato ministero). Viceversa,

nel caso in cui sia preposto ad un dicastero, si dice ministro con portafoglio o, più semplicemente,

ministro.

I ministri senza portafoglio sono nominati con decreto del presidente della Repubblica, su proposta

del Presidente del Consiglio dei ministri, secondo norma costituzionale Art. 92.2

Il ministro senza portafoglio è nominato con il procedimento costitutivo del Governo, cioè con

decreto del Presidente della Repubblica Italiana, nelle cui mani presta giuramento, su proposta del

Presidente del Consiglio; sentito il Consiglio dei ministri, vengono successivamente attribuite le

funzioni. Diversamente dal ministro con portafoglio, quello senza portafoglio non è posto a capo di

alcun dicastero. Con o senza portafoglio, i ministri devono assolvere però a funzioni governative.

Come gli altri ministri, partecipa alle decisioni del Consiglio dei ministri. Esempi di Ministri senza

portafoglio sono il Ministro per gli Affari Europei o il Ministro per i Rapporti con il Parlamento.

Rispetto alla responsabilità politica dei ministri con portafoglio, i ministri senza portafoglio sono

responsabili collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri, mentre non lo sono per gli atti dei

dicasteri, visto che non ne dirigono alcuno. La legge 400/88, che per la prima volta con l'art.9 ha

normato tale organo e la materia, impone che essi svolgano funzioni delegate dal Presidente del

Consiglio dei ministri, pertanto non è più possibile una loro presenza esclusivamente politica nel

governo.

La decretazione delegata

potere regolamentare del governo, compito di presidere l'amministrazione statale e lo fa applicando

la legge, il potere amministrativo soggiace alla legge, nelle lacune del legislatore, chi deve

provvedere? Lo stesso governo, tramite regolamenti. Era qualcosa di fisiologico, da un certo punto

in poi il governo si autolimita dettando disciplina in campo regolamentare. Il potere regolamentare

come potere di secondo livello è immanente nel sistema. Talmente evidente che la Costituzione

neanche lo cita, ma il motivo è che si occupa delle fonti primarie. È pensabile che il governo possa

essere titolare di fonti primarie? L'esigenza era di attenuare il potere in capo al governo ma anche

di velocizzare il procedimento. Così arrivarono atti equiparati a leggi dettando regole di rango

legislativo incurante del potere del Parlamento che durano per due anni, all'inizio del fascismo. La

Costituzione quando parla in negativo, anche quando facoltizza, mostra quanto si sia sforzata di dare

una facoltà. Nell'articolo 76 e 77, primo comma, il costituente si sforza molto. La decretazione

legislativa è sottoposta alle Camere, la legge è formale (procedura del Parlamento e non atto

equiparato), in commissione referente e non deliberante. Ci sono degli oggetti di decretazioni che

non sono delegabili, amnestia e indulto, bilancio, materia elettorale, costituzionale, ratifiche di

diritto comunitario, legge delegate. La legge di delegazione deve avere:

• oggetto definito, certo non descritto in modo generico

• tempo ragionevole, anche superiore, certo, congruo. Ad esempio, un anno: cosa deve

intervenire per il termine finale? Prima il procedimento: il delegato è il governo, chi sarà se

non il Consiglio dei ministri. Ma non basta: il decreto legislativo deve essere approvato dal

Consiglio su proposta del Presidente che dopo l'approvazione lo consegna al Capo di Stato

che lo emana. In quella sede può esercitare il voto sospensivo? La Costituzione tace, la prassi

ci dice che può farlo. L'emanazione e pubblicazione, momento in cui si perfeziona e fase

integrativa dell'efficacia, ma il termine deve essere rispettato con l'atto di emanazione:

tempestivo non pubblicato ma solo emanato, il Capo di Stato deve riceverlo almeno venti

giorni prima della scadenza. Cosa tradiscono questi venti giorni? La legge tradisce la prassi

che i Capi di Stati leggano il decreto legislativo e si riservino di fare commenti al governo. Non

c'è più il controllo obbligatorio della Corte dei conti, ma solo all'occorrenza dell'impatto sulla

pubblica spesa. Se la delega eccede i due anni, l'oggetto è complesso, allora è obbligatorio il

parere delle camere, prima di consegnarlo al Capo dello Stato. Possono essere previsti altri

limiti ma dal Parlamento in legge di delega, spesso procedurali.

• principi – per generare la nuova disciplina e criteri direttivi – da dare al governo, dando degli

obiettivi – cui fa riferimento. Strumento obbligatorio con quale il Parlamento impone, precisa

le indicazioni politiche per non lasciare completamente libero il governo.

Il governo di norma deve esercitare la delega con un solo decreto. Salvo che gli oggetti non siano più

di uno o eterogenei. Quando esercita la delega: il potere si consuma, ha esercitato la delega anche

se in anticipo. Negli ultimi anni, vi sono stati i decreti correttivi: dopo il decreto delegato ha un altro

anno di tempo – ad esempio – per aggiustarlo alle emergenze e conseguenze. Doppia delega, insita

del provvedimento parlamentare. L'intervento è solo per porre rimedio e modifica a quello che

prima è stato, senza innovare niente.

Patologia di decreto e legge di delega

In caso non ci siano criteri direttivi o il tempo, può essere illegittima. In quel caso tramite illegittimità

derivata, si trasmette al decreto.

Il decreto delegato, oltre alla sostanza eventualmente non-costituzionale, potrebbe essere in

contrasto con la legge di delega nel principio direttivo – ad esempio. Questa aporia che vizio è?

Costituzionale? O abroga la legge di delega? Evidentemente no ed è vizio di illegittimità

costituzionale, contrasto di stesso rango, è contrasto con la legge direttamente superiore: la

Costituzione Repubblicana. Il parametro di costituzionalità è dato dal decreto delegato che così viene

chiamato legge interposta. Come si può annullare? Aspettare la Corte è cosa lunga, il Parlamento

può abrogare tramite legge questa decretazione delegata: il sistema ha un rimedio più pronto.

Oppure tramite parere vincolante delle camere un decreto-legge fatto il "giorno dopo" del governo.

I legislatori non brillano per chiarezza: poniamo che il legislatore interviene con legge formale

classica sulla stessa materia (anticorruzione eincompatibilità della correttezza dell'azione

amministrativa). Gemmazione di obblighi internazionali. Decreto delegato, testo fisico che non è

esito solo del potere delegato ma anche legislativo. La norma del legislatore se è in constrasto con

la delega rende invalido il decreto delegato perchè in contrasto con la legge di delega?

Evidentemente no perchè l'intervento legislativo del Parlamento sul decreto è successivo.

Ci sono delle fonti che riguardano nelle regioni speciali, autonomia differenziata, è realizzata

attraverso fonti costituzionali, statuti speciali, per garantire attuazione genuina e domestica degli

statuti speciali, procedimento speciale: norme di attuazione degli statuti speciali, come atti del

governo, di rango primario, con questo procedimento, il governo, sentito da commissione paritetica

adotta questi atti, è immanente. Il governo è delegato a emanare atti di attuazione per l'eternità per

queste regioni. Somiglia molto alla delegazione, ma non sono decreti legislativi. Procedimento

diverso ma più potente di una legge: soltanto attraverso lo stesso percorso, una legge ordinaria non

può abrogarla. Assegna al governo il potere di emanare atti: commissione paritetica, stato e regione.

Il capo dello stato emana quel decreto (contro della Cdc) dopo l'approvazione del governo. La

procedura è atipica, in caso di modifica, è necessario lo stesso percorso.

I decreti-legge

Sempre con formula negativa, la Costituzione prospetta l'intervento del Parlamento che sta volta

avviene dopo. I decreti perdono efficacia se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni.

Esistevano prima della Costituzione, fondamentali nel fascismo perchè strumento molto ampio.

Regola che assolve al principio di chiusura dell'ordinamento, fagocitando anche il caso straordinario,

norma cerniera, che completa l'ordinamento. L'esperienza è corriva verso interpretazione molto

lasca del governo: interviene ogni volta che il Parlamento non può il governo può intervenire. Il testo

costituzionale cosa dice: prevede tre presupposti: casi straordinari – eccezionale, imprevedibile e

anomalo – , necessario – lo strumento può essere solo quello e significa che non ci siano altri –,

urgente – che non può essere rimandata.

Procedimento --> il governo si avvede, atto del consiglio dei ministri e adozione del provvedimento

con emanazione del capo dello Stato, non c'è la vatio legis: entra in vigore dal giorno dopo, a volte

dal giorno stesso. Lo presenta contestualmente alla pubblicazione alle Camere. Praticamente con un

disegno di legge di conversione con un'epigrafe, un preambolo perchè la legge 400, articolo 15 e la

prassi intrpretativa pretendono che il governo spieghi qualcosa del decreto-legge, il perchè è

intervenuto. Nel preambolo ci deve essere la motivazione dei presupposti, deve dirsi quali sono le

ragioni che hanno consentito al governo di intervenire. È una rivoluzione, unica ipotesi vera in cui ha

bisogno di una motivazione, per definizione le leggi non devono essere giustificati: il decreto-legge

è eccezionale e un minimo di motivazione deve averla. Un'eventuale verifica di costituzionalità può

rilevare simmetria o meno tra motivazioni e contenuto del decreto-legge. L'obbligo della

motivazione espressa espone a giudizio di legittimità costituzionale.

La legge di conversione può essere di più di un articolo con anche emendamenti, quali sono le

conseguenze della conversione? È atto provvisorio si stabilizza nell'ordinamento perchè interviene

la legge di conversione. Significa che i giorni fino all'intervento legislativo del Parlamento sono stati

in piedi in modo provvisorio.

Patologie --> di legittimità: decreto-legge senza presupposti, il Parlamento quando arriva a

convertirlo, lo fa. La Corte costituzionale condanna, se il vizio c'era, il decreto era illegittimo, diventa

illegittima anche la legge di conversione perchè la Costituzione non può essere cambiata dalle

camere con legge ordinaria: il potere legislativo spetta alle camere e non al governo.Con la legge di

conversione il Parlamento non sana, ma stabilizza.

politica: mancata conversione del decreto, passano sessanta giorni inutilmente oppure una camera

si pronuncia negativamente. Prima il governo emanava un altro decreto che faceva rimanere in vita

per anni l'altro perchè tramite altri decreti-legge se ne facevano altri. La Corte costituzionale dichiara

illegittimo questo comportamento c.d. reiterazione del decreto-legge.

Il decreto legge è assunto dal Parlamento con la sua responsabilità, il decreto-legge non convertito

perde efficacia. Il Parlamento può disciplinare le conseguenze del decreto in seguito alla non-

conversione, altrimento il governo può essere soggetto alle cause dei cittadini che il giorno prima

erano protetti dal decreto-legge. Quello che si perde sono gli effetti dell'atto, ovvero norme. Ciò che

si perde sono le norme del decreto-legge, se aveva disciplinato un contratto prima illecito quello che

viene meno è l'obbligo e non l'attività che era stato compiuto, quello è un fatto storico. Quando

viene meno la norma che non legittima più e il contratto ritorna illecito, si può annullare. Il decreto-

legge responsabilizza al 100% il governo e allo 0% le camere che possono non convertirlo, facendo

assumere le responsabilità al governo.

Gli emendamenti della legge di conversione, da quanto viene approvata, non sono retroattivi di

regola. Tuttavia le modifiche alla legge di conversione non hanno efficacie retroattiva. Il decreto-

legge non si può approvare il bilancio, atti del potere di controllo, materia costituzionale, elettorale

[distinguo --> la preclusione non è assoluta, su aspetti procedurali per consentire a ebrei per poter

votare il lunedì e non nei giorni festivi].

Due fonti primarie di decreto legislativo e decreto-legge: a mò di eccezione. In entrambi i casi le

camere devono partecipare. Ci sono stati anche casi in cui il Capo dello Stato con modalità informali

è intervenuto (depenalizzazione del falso in bilancio e caso Englaro) per bloccare il decreto-legge.

Il regolamento

Prima conosciuto dalla prassi, poi disciplinata dalla legge 100 del 1926, poi quella 400 del 1988 ha

dato catalogazione. È una fonte secondaria quindi è prevista indirettamente dalla Costituzione. La

disciplina ordinaria è attuazione della Costituzione. Spetta al governo. Ce ne sono due: i regolamenti

del governo e i regolamenti ministeriali.

I regolamenti del governo --> disciplinati dal 17 della legge 400, vengono approvati su proposta con

istruttoria, il Consiglio adotta uno schema di regolamento, chiede un parere al Consiglio di Stato

dopodichè approva il regolamento. Non è finito qui: deve essere emanato dal Capo dello Stato e

prima della pubblicazione viene controllato anche dalla Corte dei conti. Due controlli di legittimità

(Consiglio di Stato, parere obbligatorio ma non vincolante, emanazione da parte del Capo dello

Stato). Deve avere un'epigrafe chiamandosi: regolamento, dando conto alle premesse della

procedura. Prassi e legge hanno dato nome ai regolamenti secondo le loro funzioni.

• Di esecuzione: approvati dal governo per dare applicazioni concreta a disposizioni di legge

che necessita di essere completata in qualche lacuna.

• Di attuazione: materie in cui non c'è disciplina ma solo principi, non c'è disciplina di dettaglio,

non serve a dare esecuzione ma attuazione

• indipendenti: materie in cui non ci sono leggi, argomento che si presta oggi all'ordinamento:

c'è una submateria senza legge e non ci sono i principi generali direttivi.

• Di organizzazione: c'era già nel 1926, regolamenti con cui il governo organizza la pubblica

amministrazione. Lo spazio oggi è ridotto perchè la Costituzione dispone che sia la legge a

disciplinare l'organizzazione delle amminsitrazioni.

• Di delegificazione: introdotto alla legge 400, il governo vuole trasferire la disciplina normativa

da un livello primario ad un livello più basso: de-legifica. È avvenuto con buone intenzioni, la

convenienza è questa: se trasformo la disciplina da livello primario a secondario c'è uno

snello operare e in più il regolamento è atto direttamente giustiziabile quindi conviene anche

al destinatario che lo può impugnare direttamente con un giudice amministrativo, inoltre con

la possibilità del governo di delegificare una disciplina questo può organizzarla e ordinarla. A

monte di tutto questo c'è un atto di autorizzazione a questo regolamento di delegificazione,

disponendo inoltre che quando il regolamento interverrà saranno abrogate anche le altre

norme in opposizione alla disciplina del regolamento. L'effetto abrogativo è condizionato da

un fenomeno che non dipende dal legislatore ma dal governo. L'effetto abrogativo, la scelta

selettiva è decisa dal governo quindi se una disciplina ha A, B, C e D, sapendo che il

Parlamento non vuole che si tocchino A e B, il governo segue le indicazioni modificando una

piccola sezione procedurale di C ma nella prassi delegificando D, di fatto abrogandola.

Tutti questi vengono approvati dal Consiglio dei ministri.

I regolamenti ministeriali --> approvati dal solo ministro che adotta lo schema del regolamento, lo

sottopone al Consiglio di Stato, lo emana il ministro, lo sottopone alla Corte dei conti poi viene

pubblicato. Gli interventi di consulenza e controllo sono simili. Ciò che differisce in modo diametrale

i due regolamenti è una cosa sola: il potere regolamentare del governo è permanente, può

approvarlo sempre, quando vuole. Al contrario, il ministro può approvare un regolamento solo

quando è previsto dalla legge o un atto equiparato. Spesso sono tecnici, però talmente importanti

che non sono affidati ai provvedimenti amministrativi. Quello del più forte fra i regolamenti, è un

non-problema: hanno competenze differenti.

Il testo unico

Il governo ha l'incarico, a volte sono legislativi perchè il potere legale è stato dato dal Parlamento,

altro è quando fa testi unici compilativi, ma soltanto come prodotto della sua attività con la quale

autorevolmente ma non ufficialmente sostiene che sia il diritto vigente in una certa materia. È una

raccolta di norme disciplinate, organizzate e disciplinate come diritto vigente in un "testo unico".

Le circolari

un dirigente del ministero, ad esempio, cosa può fare quando presiede un'amministrazione? Può

dire: "questa legge va interpretata in tal maniera", dando contenuto paranormativo. Questo ordine

non è fonte del diritto, ma si fonda su una gerarchia, all'interno delle amministraizoni esistono questi

strumenti di veicolazioni dell'orientamento che si fondano sulla direzione e gerarchia. Sono atti

amministrativi e non fonti del diritto, può essere impugnato. Ma nella prassi quotidiana ha prassi

normativa.

La riserva di legge

È un interdetto politico, dire che una cosa la può fare solo la legge, vuol dire che lo può fare solo il

Parlamento. La libertà di domicilio conosce la riserva di legge: i casi in cui si può limitare sono i

nmano alla legge. Oggi che il governo non è più "re", istanza politica separata ma sono i partiti politici

di maggioranza che regge il governo, la riserva di legge è una distinzione di procedure, formale:

queste norme sono prodotte solo a seguito di certe procedure. Riserva di legge assoluta quando

l'atto dev'essere di fonte primario o di rango equiparato. Riserva di legge relativa: i pubblici uffici

sono organizzati secondo legge per il buon andamento della buona amministrazione, ma vi sono

anche i regolamenti di organizzazione, qui la legge indicherà i principi. Riserva di legge formale che

è solo atto del Parlamento. Quando non c'è riserva di legge, l'intervento è libero.

Il Presidente della Repubblica

Molto in voga l'espressione "organo di garanzia". Vediamo se è davvero così. Troviamo le radici della

presenza de Capo dello Stato: perchè ci deve essere? Esigenza di individuare una carica un organo

di vertice che rappresenta lo Stato che lo incarna, lo rappresenta plasticamente e che abbia dei

poteri. Sul ruolo ed esigenza si intrecciano le teorie monarchico-repubblicane. Secondo le teorie

repubblicane la sovranità appartiene al popolo: se questi Stati hanno forma di governo di tipo

presidenziale o monarchia costituzionale, c'è un Capo di Stato con un potere. Ma quando c'è la forma

di tipo parlamentare a cosa serve? Governo e Parlamento si dividono tutti i poteri, aggiungendo

anche il corpo elettorale. In questo caso non attribuiamo le classiche funzioni al Capo di Stato. Le

forme di governo parlamentari, alla fine del '900, si sono dimostrate alla corda. Su questo organo

nuovo cominciano a sussistere poteri nuovi che arginano gli errori degli altri organi. Custode della

Costituzione, anche con la forza argina gli errori di chi fisiologicamente si dovrebbe occupare degli

altri organi costituzionali. 1 - È un potere estraneo all'indirizzo politico, teoria decorativa. 2 - Organo

con potere di garanzia dei poteri fondamentali. 3 - Ha il potere di statualità con strumenti con cui

può intervenire, sciogliere un governo e formarne uno senza fiducia delle camere. 4 - Un'istanza

tecnica e neutra, quasi giurisdizionali, in caso di conflitti è arbitro ma non in veste di giudice. 5 -

Potere di intermediazione politica, intervento in caso di inceppamento può intervenire. Da ricordare

che non è titolare di funzioni fondamentali e non ha funzione di indirizzo politico, al massimo vi può

partecipare.

Ruini --> "È il grande consigliere, il magistrato di persuasione". "Il capo dello Stato non governa ma

la responsabilità dei suoi atti è dei ministri, ha infinte occasioni per missione di equilibrio e

coordinamento".

È un potere neutro che non significa neutrale, ma diverso dall'esecutivo, giudiziario, legislativo, al di

sopra dei partiti. Il ruolo che ne dà la Costituzione è misto: alcune funzioni del re le trasferisce al

Capo dello Stato, assegna funzioni di garanzia, ma di reggitore nei momenti di crisi. Si disciplina il

Presidente della Repubblica mai in modo complessivo. Il ruolo è sempre importantissimo, ma

sempre senza responsabilità proprio perchè rappresenta le parti ma al di sopra di queste.

Eletto a camere riunite con rappresentante regionali, detto collegio speciale. Le alternative erano:

elezione diretta si sarebbe rafforzata troppo la figura di questo potere, per paura dei partiti non verrà

disciplinata questa scelta. Il Parlamento in quanto collegio semplice, avrebbe indebolito la figura del

Capo di Stato, alla mercè dei partiti che lo avrebbero eletto. Il collegio speciale invece, anche se

correttivo lieve, dà una maggiore ampiezza ad accordi per l'elezione. Il quorum è di 2/3 alle prime

tre votazioni, alla quarta è necessaria la maggioranza assoluta. Tuttavia nel caso del sistema

maggioritario con premi di maggioranza, il quorum non è più un numero consistente di votanti.

Assemblea presieduta dal presidente della Camera, in caso di assenza del presidente della

Repubblica il presidente che ne fa le veci è il presidente del Senato. È incompatibile con qualsiasi

altra carica pubblica e privata, legittimazione attiva è riservata a tutti i cittadini con più di

cinquant'anni che goda di diritti politici. Resta in carica sette anni. Come cessa dalla carica: per sua

decisione, per scadenza, morte, destituzione per rimozione dalla Corte costituzionale. Si può

rieleggere. Quando cessa può accettare di essere senatore a vita, può rinunziarvi.

La responsabilità del Capo dello Stato

Il rapporto fra Presidente della Repubblica e governo è però complesso: quando il Presidente del

Consiglio dei ministri controfirma un atto del Presidente della Repubblica, ad esempio in un decreto

delegato, il primo attesta che il decreto di emanazione è lo stesso di quello delegato. In un caso, anni

fa, un ministro della giustizia aveva l'intenzione di opporsi a controfirmare una grazia concessa

invece dal Presidente della Repubblica. La Corte costituzionale sentenziò che in quel conflitto di

attribuzione, quello era un decreto presidenziale: il ministro non poteva opporsi.

Nei suoi atti delle sue funzioni, non ha responsabilità politica, nessuno può revocarlo per un atto

inopportuno, non ha responsabilità giuridica di tipo penale e civile, salvo che per alto tradimento o

per attentato alla Costituzione. La responsabilità di un atto, eventualmente, ricade su chi ha

controfirmato l'atto dello Stato. Tuttavia secondo l'articolo 89 i ministri sono tenuti a controfirmare

gli atti anche se non sono d'accordo: il governo deve controfirmare gli atti e deve tenerne la

responsabilità, in primo luogo politica. Le responsabilità penali del Capo dello Stato non sono

disposte e descritte secondo le fattispecie di alto tradimento e attentato alla Costituzione: il

costituente aveva fiducia, tanto da porle come fattispecie penali in bianco. Oltretutto senza pena.

Nelle altre fattispecie di responsabilità non legate alle proprie funzioni, il Capo dello Stato non può

essere sottoposto a processo, ma è previsto che si sospendano (questa non è legge ma

interpretazione). Si ritiene che rappresentava un certo equilibrio è probabile che lui stesso si

dimostrerà sottoponibile a processo, ovvero che si dimetta. In più quello che vale per l'immunità

parlamentare, vale a maggior ragione.

La legge 140/2003 non possono essere processati coloro che fanno parte delle cinque cariche. Nel

2004 con sentenza 24, la Corte Costituzionale si pronuncia: affronta il tema di questa immunità

processuali e annota degli aspetti e in più soggiunge l'illegittimità costituzionale della legge,

annullandola. Gli articoli che vengono richiamati come violati sono articolo 3 e l'articolo 27. se noi

automaticamente disponiamo che un processo non possa essere svolto, condanniamo il titolare

della carica a continuare il lavoro avendo sulle spalle questo dubbio, questa macchia che mina la

trasparenza del soggetto che presiede la carica. Questo soggetto è – a differenza di altri – vulnerato

dalla possibilità di difendersi (articolo 3). La Corte inoltre rileva che per lei è già prevista l'immunità,

non può essere processato nessuno se non su autorizzazione della Corte stessa.

Legge 124/2008 che ripropone la sospensione dei processi penali, ma in modo più sommesso.

Chiarisce che il potenziale imputato può rinunciare alla sospensione. Interviene la Corte di nuovo,

262/2009 (lodo Alfano, decisione arbitrali, si parla di lodo quando viene adottato un atto che debba

risolvere una controversia politica sorta, per arrivare a confezionare questa legge le forza politiche

hanno dibattuto molto si è chiamato "lodo"), annullando anche questa volta, ancora per violazione

dell'articolo 3 della Costituzione. Questa previsione non può che essere introdotta da una norma

costituzionale.

La formazione del governo

Che ruolo ha nella formazione del governo il Capo dello Stato? Nelle democrazie maggioritarie, un

ruolo limitato. Perchè c'è un bipolarismo bipartitico in cui il partito vincente, se c'è, ha in seno anche

il futuro presidente del Consiglio, già scelto dagli elettori. In una democrazia non maggioriataria, il

ruolo è parecchio diverso: il corpo elettorale non aveva dato un indicazione, ogni partito aveva

lavorato per sè e gli accordi dei partiti si ottenevano in Parlamento. Il ruolo del Capo dello Stato negli

ultimi sei-sette anni si è dimostrato molto influente per la formazione del governo, in particolare

perchè le crisi di governo e dei partiti non avevano fatto sì perchè si venisse a creare una

maggioranza solida: da Monti, passando per Letta e ora Renzi. Cosa è avvenuto: un Capo di Stato

che non ha poteri ha potuto tessere rapporti per proseguire l'attività del governo. Qual è il vero

potere che ha? Nessuno, glielo danno i partiti, non dipende da lui, ma dalla richiesta dei partiti che

quando sono in difficoltà hanno chiesto il suo aiuto (es: rielezione del presidente Napolitano che

pose condizioni, dettò un programma, un agenda che in teoria non dovrebbe avere).

Lo scioglimento delle camere

L'altro potere che ha sempre è scioglimento delle camere. Per i partiti è un problema molto ampio.

Non serve quando sono gli stessi partiti a voler sciogliere le camere. La controfirma dell'atto di

nomina formalmente è controfirmato dal vecchio presidente del Consiglio, poichè quello nuovo

entra in carica con il giuramento. Nel caso Letta-Renzi l'atto è stato controfirmato dal nuovo, Renzi.

È un potere molto delicato che ha inevitabilmente ripercussioni ovunque: il Capo dello Stato annulla

la volontà dell'elettorato. Anche quest'atto va fatto con la controfirma del presidente del Consiglio.

La Costituzione non dice molto al riguardo, ma solo che oltre a questo potere all'entrata nel c.d.

semestre bianco, gli ultimi sei mesi del mandato del Capo di Stato egli non può scioglierle. Se questi

sei mesi coincidono però con gli ultimi sei mesi delle camere, questa eccezione viene meno, quindi

le camere sono vecchie, prossime alla scadenza: così facendo il futuro

quando può sciogliere le camere? Prima di tutto può sciogliere anche una sola camera, l'obbligo è

quello di sentire i presidenti della camera presa in considerazione. Con un sistema di tipo bipolare,

quando si può esercitare questo potere? Il contenuto di questo provvedimento è dato dalla

maggioranza, nei sistemi a democrazia maggioritaria. Quando la maggioranza sentiti i sondaggi

sente che quello è il momento giusto per essere rieletta, così chiede al Capo di Stato lo scioglimento

delle camere per ritentare le elezioni. Di conseguenza questo è un potere che nelle mani del PdR è

vuoto perchè si esercita solo a richiesta della maggioranza. Quando il sistema politico è diverso, lo

scioglimento si presta per essere utilizzato sia come minaccia ma anche in casi diversificati che si

connettono all'incapacità delle forze politiche, ad esempio quando non sono in grado di formare il

governo. Qui non è una richiesta del partito o maggioranza ma l'incapacità che determina

l'intervento. Nella sostanza è successo questo per lo più.

Ci sono stati casi limite presentati al capo dello Stato fondati su ragioni diverse: quando addusse

anche la circostanza che nel frattempo c'erano state le elezioni regionali con risultato diverso rispetto

alle forze politiche in carica. Un caso diverso, nel '94 referendum sul sistema elettorale (preferenza

al maggioritario), in quel momento Scalfaro registrando la volontà del popolo, decide di sciogliere le

camere perchè il sistema elettorale era diverso e, secondo, per la grande crisi politica di scandalo

che necessitava un rinnovamento dei partiti. Lo scioglimento di una camera aveva senso quando il

Senato durava sei anni mentre la Camera cinque, i PdR lo facevano per appaiare le legislature per il

governo. Le ragione possono essere anche legati all'incapacità della camera in particolare. Per noi,

oggi, è difficile concepirlo perchè non abbiamo mai avuto due camere politicamente diverse, ma

quasi identiche. Questo fa pensare che anche il costituente pensasse a due camere differenti.

Abbiamo avuto un potere del PdR quando viene usato per minacciare, ma quando viene esercitato

viene esercitato su richiesta, quando si tratta invece di autoscioglimento. Qualche PdR si era irrigidito

a questo, Pertini si oppose, chiedendo la sfiducia pubblica cosa che non avvenne. Gli studiosi

dividono il potere in:

• potere su richiesta, solo formalmente del PdR

• potere esclusivamente del PdR

• potere complesso, condiviso

Hanno ragione tutti, dipende dalle ipotesi. È un potere che sta a metà, ci deve essere il nulla osta del

Presidente del governo e del Consiglio, consenso formale non sostanziale. È un potere che si presta

ad essere definito in relazione alle ipotesi, è un potere che può oscillare. Il tipo di democrazia questo

potere consente di interpretare in modo diverso il suo ruolo, potere a fisarmonica, tanto più si apre

la fisarmonica tanto più le forze politiche sono deboli.

Altri compiti del Capo di Stato

• Emana gli atti normativi del governo – legge formale, regolamenti, decreti delegati e decreti

legge – e in quella sede può dire la sua.

• Autorizza la presentazione dei disegni di legge

• Emana gli atti amministrativi del governo, una volta erano tantissimi anche le nomine dei

funzionari pubblici erano competenza del PdR

• Presiede il Consiglio di difesa, con il Capo di Stato Maggiore dell'esercito, direttive da dare al

governo per quanto riguarda la politica di difesa. È un organo collegiale, compie atti non

come PdR quindi non servono controfirme.

• Conferisce onoreficenze della Repubblica

tutte queste attività vedono il ruolo centrale del governo, sono tutti atti quasi dovuti del Capo di

Stato, che ha un ruolo formale, presta il suo contenitore ad una sostanza.

• Il ruolo del PdR nei confronti delle camere: il veto sospensivo e promulgazione, oltre a poterle

sciogliere. La considerazione adesso però va alla nomina dei senatori a vita: sono cinque i

senatori a vita in tutto da poter scegliere. Eccezion fatta per il presidente Pertini che ne elesse

altri due, arrivando così a sette: Norberto Bobbio e Carlo Bo. Può inoltre convocare in via

straordinaria le camere, può succedere che un presidente di una Camere faccia

ostruzionismo non convocando una camera, può farlo il PdR stesso. Ha anche il potere di

messaggio alle camere, atto formale, previsto dalla Costituzione ed è scritto trasmesso alle

camere. È un atto di esternazione del presidente, la Costituzioen espressioni di auspicio che

possono andare oltre i propri compiti stretti controfirmato di norma dal presidente del

Consiglio(presidente Cossiga che chiede sollecitazioni sulla legge elettorale, atto che l'allora

presidente del Consiglio, Andreotti, non volle controfirmarlo, facendolo fare invece a

Martelli, allora ministro della giustizia). Deve anche motivare l'atto, ad esempio nel caso del

voto sospensivo. Un'altra esternazione del PdR meno rara è quella che normalmente fa in

situazioni pubbliche, potere che non è previsto in Costituzione ma semplicemente fa

riferimento all'articolo 21, sulla libera espressione. Gli effetti non sono da poco, spesso

vengono strumentalizzate le parole del presidente e utilizzate per accuse o giudizi di merito.

• Il ruolo del PdR nei confronti dell'elettorato, quando scioglie le camere rimandando loro la

palla oppure quando indice il referendum: è lui che li chiama per l'abrogazione di una legge,

l'esito di una votazione prende forma con l'intervento del PdR

• Il ruolo del PdR nei confronti della giurisdizione, presiede il CSM, organo amministrativo

simbolo di autonomia dei magistrati. Quest'organo si riunisce questi tutti i giorni e il Capo di

Stato non può presenziare sempre al palazzo dei Marescialli, viene infatti eletto un

vicepresidente che fa parte di quel terzo c.d. laico del CSM. Il potere di grazia, atto di

clemenza nei confronti di persone specifiche. Grazia a Bompressi, il potere di grazia fosse del

governo o del PdR, dinnanzi alla Corte Costituzionale che diede ragione al PdR, completando

che può anche essere proposto dal governo. È un potere duplice, può provenire dal basso o

direttamente da lui stesso.

La supplenza del Capo di Stato

Sempre riservato al presidente del Senato, nel caso di morte. O una malattia per la quale si prospetta

una guarigione. Può succedere che sia fisico perchè il presidente non è in Italia ma è in viaggio

ufficiali all'estero. La supplenza può essere dovuta a: durata del viaggio e non sicurezza che sia libero

nell'esercitare le sua attività. È il PdR stesso che chiede la supplenza. Dipende anche da che viaggio

fa, nel caso di viaggio in acque italiane su navi militari italiane, non sussisterebbe motivo per una

supplenza. In caso di grave malattia, presidente Segni, colpito da Ischemia, che dopo aver dato atto

della malattia firmò anche le proprie dimissioni. Quali atti può compiere il supplente? I manuali

intendono gli atti di ordinaria amministrazioni ma se necessari anche molti altri.

Conclusione

Alcuni poteri sono certamente del PdR, decide contenuto, quando, come. Altri si prestano ad essere

esercitati con la condivisione politica di quacun altro, ad esempio la nomina del governo,

scioglimento delle camere. Nella ratifica ad esempio, dopo le trattative del governo, l'approvazione

delle camere, è suo l'atto da promulgare a cui può anche porre il veto. Altro aspetto è la funzione:

non è solo organo di garanzia, a partire dalla dottrina. Il ruolo oscilla fra colui che svolge funzioni del

Capo di Stato o poteri che spettano propriamente a lui --> quando in sede di emanazione pone il

veto sospensivo, lo fa in funzione di controllo, quando è presidente del CSM ha funzione di garanzia,

il suo ruolo è quello di garantire che assolvano ai compiti assegnati loro dalla Costituzione. Quando

manda messaggi alle camere ha funzione di influenza sollecitando a qualcosa. Quando fa da

catalizzatore quando qualcosa si inceppa, non ha funzione di garanzia controllo o influenza ma si

dice che svolge un ruolo di intermediazione politica. Tutto ciò che è in Costituzione sono poteri

pubblici e il ruolo del PdR vedono un organo di garanzia del processo politico.

Il referendum abrogativo

Significa dare la possibilità al corpo elettorale di esprimersi in volontà. Introdurre referendum

significa cosa decentrare al sovrano. Ad referendum significava il contrario, dove i rappresentanti

avevano un mandato, significava appunto tornare al collegio elettorale per recepire un'indicazione

nuova da riproporre. Fra le tante possibilità sappiamo che è stato il referendum abrogativo. Le idee

erano varie e ampie, provocatio ad popolum:

• su iniziativa del governo, quando si voleva dirimere controversia fra Parlamento e governo.

L'idea fu respinta.

• Progetto contrario per bloccare un'idea delle camere. L'idea fu respinta.

• Introdurre modificazione a qualcosa che si stava approvando. L'idea fu respinta.

• abrogare in toto una legge già approvata. L'idea fu approvata.

C'era una grossa diffidenza, il popolo si è sovrano ma esercita la sovranità nei modi della Costituzione

e non con la provocatio. Alcune leggi non sono oggetto del referendum. Diffidenza che si è toccata

con mano che per arrivare all'introduzione all'esercizio del referendum nel 1970 – come l'istituzione

delle leggi ordinarie –, si istituzionalizzò dopo ventidue anni. Il primo fu quello sul divorzio

(approvato). Ci fu un accordo delle forze politiche per rimandare questo mezzo giuridico, il

Parlamento voleva approvare una legge sul divorzio, la DC si oppose e si arrivò al referendum.

Può essere richiesto da cinquecentomila elettori o da cinque Consigli regionali, assemblee elettive

di enti territoriali. Non è dato alla minoranza politica del Parlamento, non si voleva dare questo

mezzo alle minoranze parlamentari che con altri mezzi dovevano assolvere alla propria funzione.

Procedura – dieci cittadini presentano la proposta referendaria presso la corte di Cassazione con

enunciato abrogativo, con motivazione. La richiesta viene pubblicata e dalla pubblicazione

cominciano a scadere i tre mesi per raccogliere le cinquecentomila firme (sempre prima del 30

Settembre). Se ci riuscissero, la Cassazione ha un mese per fare delle verifiche sulla regolarità della

procedura fino a quel momento eseguita o che l'atto che si voglia abrogare esista – atto inesistente

perchè fantasia di qualcuno o che sia stato già abrogato direttamente o indirettamente – e sia legge,

o atto equiparato. Dopodiciò la palla passa alla cCorte Costituzionale: verifica l'ammissibilità del

referendum: che non sia una legge di certo contenuto non sottoponibile a referendum.

Il referendum dev'essere svolto dal 15 Aprile al 15 Giugno. Il quorum costitutivo, di validità,

strutturale --> deve votare il 50%+1 dei cittadini. Il quorum deliberativo --> 50%+1 dei votanti.

Il PdR dichiara con suo decreto il referendum abrogativo efficace, può differire al massimo di

sessanta giorni l'abrogazione su richiesta del governo. Se il risultato è negativo è il ministro delle

giustizia che comunica l'esito: ha l'effetto dell'impossibilità di riproporre il medesimo referendum

per cinque anni. Può succedere che il Parlamento nel momento in cui si raccolgono le firme, o siano

già state raccolte, abroghi la legge oggetto di referendum. In linea di principio l'ufficio della

Cassazione fa in modo di bloccare il referendum. Ma se il P abroga la legge X e contemporaneamente

approva la legge Y con stesso contenuto. La Corte Costituzionale dichiara illegittima la legge nella

misura in cui non riconosce all'ufficio della Cassazione il potere di trasferire il referendunm dalla

legge alla nuova. Così la Corte dà questa possibilità all'ufficio della Cassazione.

Limiti – leggi costituzionali: atti aventi valore di legge, si parla di leggi ordinarie. Per espressa

previsione non sono ammesse le leggi tributarie e di bilancio, ritenendo che il corpo elettorale – per

le leggi tributarie – non possa intervenire in questo campo per uno scontato risultato; la legge di

bilancio che fa parte della manovra legge formale autorizzazione a disporre entrate e spese,

abrogare questa legge comporta in astratto l'eliminazione dell'autorizzazione ma non cancellerebbe

le norme che dispongono, ma ogni legge di bilancio dispone per l'anno avvenire, anno in cui il

referendum verrebbe a sussistere. Le leggi di amnistia e indulto, a distanza di anni, quando queste

leggi hanno autorizzato uno sconto. Ratifica dei trattati internazionale, la legge di autorizzazione ha

già obbligato lo Stato ad adempiere. In più vi sono anche le leggi elettorali – benchè non più nel testo

costituzionale – che non possono essere abrogate dai referendum. L'importante è che tolta quella

disposizione, il meccanismo della legge elettorale funzioni la stesso e che sia applicabile comunque.

Perchè un'abrogazione totale è inammissibile? Perchè bloccheremmo la forma di governo e i

meccanismi istituzionali. Ci sono leggi ordinarie costituzionalmente necessarie. Questa categoria è

stata la Corte che la ha delineata dovendo dire la sua in un certo contesto di una questione sollevata

di illegittimità costituzionale. Il referendum deve essere chiaro, ovvero intellegibile, e univoco.

Chiaro perchè è necessità dei proponenti che devono scrivere il principio che il referendum vuole

perseguire, utile anche per la Corte. Univoco perchè deve consentire al votante di pronunciarsi in

modo secco. Non attengono più al contenuto della legge chiarezza e univocità ma attengono alla

costruzione della domanda.

La Corte costituzionale a seguito del referendum sull'acqua ha avuto modo di chiarire nella sentenza

199/2012 una situazione in cui vietò il ripristino di una legge che era stata abrogata da un

referendum. Aprendosi però la prospettiva che le situazioni di contorno renderebbero ammissibile

l'intervento delle camere di un ripristino della legge precedentemente abrogata tramite referendum.

Il referendum come fonte del diritto

Il referendum è fonte del diritto nella misura in cui innova l'ordinamento giuridico, azzerandolo le

norme precedente o parte di esse. Abrogazione non annulla sin dall'inizio ma dal momento in cui

viene abrogata, facendo rimanere in vigore le

la fonte anche solo negativa innova il diritto. L'organicità del diritto considerato come

affastellamento di disposizioni, nel caso in cui una venisse a mancare il sistema non è più lo stesso.

Esempio --> A – B = A + (A – B) =

Quindi anche il togliere qualcosa significa modificare. Le regole che restano finiscono per avere

significato nuovo: aggiunge un'unità negativa, trasformando il precedente.

La legge regionale

una delle innovazioni più rilevanti della Costituzione dal punto di vista delle fonti fu la previsione che

accanto al Parlamento vi fossero altri soggetti in grado di adottare leggi. Il potere legislativo non più

appannaggio esclusivo dello Stato ma anche delle Regioni. A parte le Regioni e province autonome

di Trento e Bolzano, parificate a regioni, non ci sono altri enti autonomi dotati di potestà legislativa.

Gli articoli fondamentali della CR in materia erano e sono 117 – contenuti e limiti della potestà

legislativa regionale – e 127 – che concerne il procedimento di formazione. Innovazione importante

della CR con un avvertimento, la legge regionale nasce fortemente limitata per tutta una serie di

profili. Innanzi tutto le regioni poteva fare leggi solo ed esclusivamente nelle materie elencate nel

vecchio testo del 117, quindi materie tipiche. In tutte le altre non inserite, la competenza era statale.

Si diceva che la potestà residuale era dello Stato e in primis del Parlamento. Un secondo limite

sempre sostanziale risiedeva nel fatto che se uno andava a scorrere le materie si avvedeva che non

c'erano le materie fondamentali dell'ordinamento giuridico, che costituiscono l'ossatura di

qualsivoglia ordinamento: diritto privato, diritto penale e il diritto processuale. Queste sono le

materie fondamentali. Non erano incluse nell'elenco delle materie e quindi spettavano allo Stato. La

materie quindi erano tendenzialmente amministrative della regione: urbanistica, lavori pubblici

regionali, caccia, pesca. Accanto a questi due limiti di contenuto, c'era un limiti di procedimento

molto incisivo che limitava la potestà legislativa delle regioni, che era previsto dall'articolo 127 della


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in Scienze Giuridiche
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2016-2017

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher MattiaCutolo di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Florenzano Damiano.

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