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La caduta del fascismo, la nascita della Repubblica e la nuova costituzione Repubblicana

Il crescente distacco di sostanziali parte dell'opinione pubblica dal regime fascista contribuì a far

adottare da gran parte del gran consiglio del fascismo, riunito a Roma il 24 luglio 1943, un ordine del

giorno nel quale si invitava il sovrano ad assumere con effettivo comando le forze armate di terra, di

mare e dell'aria. In seguito a questo il sovrano, il 25 luglio 1943, non solo revoca Mussolini e nomina

il maresciallo Badoglio nuovo capo del Governo, ma nomina un Governo formato da militari e da

funzionari di esclusiva sua fiducia. In seguito all'arresto di Mussolini e di una serie di esponenti fa-

scisti, si procede alla soppressione del PNF e della Camera dei fasci. La decisione ufficiale di conti-

nuare la guerra accanto alla Germania nazista e l'incapacità di cercare forze alleate conducono alla

stipulazione dell'armistizio di Cassibile il 3 settembre 1943. Il suo annuncio, l'8 settembre, coincide

con la fuga da Roma del sovrano. Il rifiuto da parte delle forze politiche antifasciste di sostenere il

Governo regio provocarono le dimissioni di Vittorio Emanuele III e del principe ereditario e lo co-

stringono a stipulare, nell'aprile 1944, un accordo di compromesso (il cosiddetto "patto di Salerno"),

un secondo il quale il sovrano si impegna ritirarsi definitivamente dalla vita pubblica, nominando il

proprio figlio Umberto "Luogotenente del regno". Tuttavia, mentre si lavorava incessantemente alla

formazione della nuova costituzione, Vittorio Emanuele III rompe improvvisamente la tregua istitu-

zionale, abdicando il 9 maggio 1946 e ponendo la premessa per la proclamazione a re del figlio Um-

berto: questo evento non fu ostacolato per non porre in pericolo l'ormai imminente scadenza elettora-

le. L'esito del referendum del 2 giugno 1946 a favore della Repubblica determinò la prima grande ca-

ratteristica del nuovo assetto costituzionale e l'assemblea costituente procedette pertanto all'elezione

del Presidente provvisorio della Repubblica nella persona di Enrico de Nicola. Viene nominato

un'apposita commissione per la costituzione che poi fu costretta a suddividersi in tre sottocommissio-

ni e in altri organi interni per riuscire ad elaborare in tempi brevi un articolato progetto. La commis-

sione riuscì a definire un progetto e si giunse all'approvazione finale il 22 dicembre 1947.

Le caratteristiche fondamentali della Costituzione Repubblicana

Secondo l'articolo 1.2 della costituzione "la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle for-

me e nei limiti della costituzione"; nessun organo di Governo potrà vantare una legittimazione auto-

noma all'esercizio delle massime funzioni statuali, ma dovrà contare su una legittimazione prove-

niente dal popolo. La categoria degli organi costituzionali è costituita dal corpo elettorale, il Parla-

mento, il Presidente della Repubblica, il Governo e la corte costituzionale. Il ruolo principale dello

stato si riassume in una funzione strumentale di garanzia, di pieno sviluppo dei valori personalistici e

comunitari dei cittadini: l'articolo 2 della costituzione afferma che "la Repubblica riconosce e garan-

tisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua

personalità". Il primo comma dell'articolo 3 della costituzione ribadisce con la massima precisione il

principio liberale dell'uguaglianza di tutti i cittadini, dotati di pari dignità sociale e "eguali davanti

alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condi-

zioni personali e sociali". La libertà associativa si traduce nell'attribuzione di veri e propri poteri ad

alcuni essenziali formazioni sociali, di cui si riconosce un ruolo in certa misura incomprimibile (la

famiglia o le confessioni religiose). Il principio secondo il quale le imposte si pagano secondo ali-

quote progressive tende a favorire i ceti sociali più deboli e cerca di contrastare la più sempre presen-

te disuguaglianza di fatto. Il lavoro viene inteso come contributo che ciascuno dà al progresso mate-

riale e culturale della società. I principi della cosiddetta costituzione economica comprendono i rap-

porti di lavoro e in particolare riconoscono non solo la libertà sindacale, ma anche il diritto di sciope-

ro; è volta in oltre all'istituzione di un sistema misto, dei quali iniziative pubbliche e iniziative private

contribuiscano al perseguimento delle finalità di riequilibrio economico e sociale. L'articolo 42. 2 ri-

conosce e garantisce la proprietà privata, ma ne consente una disciplina legislativa che ne assicuri la

funzione sociale e ne favorisca l'accesso al maggior numero possibile di soggetti. Ad un autorevole

sistema statale centrale si affianca un articolato e forte sistema di autonomie regionali e locali, intro-

dotti sia al fine di adeguare meglio l'amministrazione pubblica alle tante e diverse esigenze locali, sia

al fine di arricchire il quadro istituzionale attraverso la formazione di sedi di mediazione di interessi

più ravvicinate ai cittadini che di quegli interessi sono portatori. La costituzione prevede e disciplina,

accanto ai comuni e alle province, le regioni: distinguiamo le 15 regioni ad autonomia ordinaria dalle

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5 regioni ad autonomia speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta, Trentino Alto Adige, Friuli Vene-

zia Giulia), i cui poteri sono tutelati dagli strumenti di garanzia della rigidità costituzionale. Il compi-

to principale della corte costituzionale è quello di giudicare sulla legittimità costituzionale delle leggi

dello Stato e di giudicare sulle eventuali responsabilità penali del Presidente della Repubblica. I pote-

ri principali del Presidente della Repubblica sono lo scioglimento anticipato delle camere e la nomi-

na del nuovo Governo. L'articolo 10 della costituzione afferma la subordinazione dell'ordinamento

giuridico nazionale alle norme internazionali generalmente riconosciute. L'articolo 11 sancisce che

"l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di ri-

soluzione delle controversie internazionali": sulla base di questo principio l'Italia ha chiesto e ha otte-

nuto di far parte dell'ONU (organizzazione delle Nazioni Unite), ha potuto essere tra gli stati fondato-

ri della comunità europea e partecipa all'Unione Europea.

CAPITOLO IV: L’Italia e l’Unione Europea. (pag. 79 – 93)

La nascita dell’Unione Europea

Il processo di integrazione europea prende avvio agli inizi degli anni cinquanta con la nascita delle

tre comunità europee originarie (prima la Ceca e poi successivamente la Cee e la Ceea o Euratom), le

quali avevano finalità economiche, ma anche l'obiettivo preciso di scongiurare il rischio del riprodur-

si in Europa delle condizioni di conflittualità che avevano portato ben due conflitti mondiali. Si partì

dalla creazione di un mercato comune, eliminando le barriere tra i vari stati europei per arrivare alla

libera circolazione delle merci, al diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi e alla libera circola-

zione dei capitali. Le principali tappe dell'itinerario di integrazione sono:

1. trattato di Bruxelles (1965), che realizza una prima forma di coordinamento tra le tre comuni-

tà unificandone gli esecutivi e varando un unico bilancio europeo;

2. atto unico europeo (1986), che prevede l'eliminazione di un gran numero di barriere alla libe-

ra circolazione, vede l'istituzionalizzazione del consiglio europeo, in quanto organo nel quale

maturano le grandi scelte di indirizzo politico, e il potenziamento del ruolo del Parlamento

europeo;

3. trattato di Maastricht o trattato dell'Unione Europea (1992), che dà il via alla cooperazione

in materia di politica estera, di sicurezza, di giustizia e di affari interni. Si pongono le basi per

una moneta unica europea (euro) e per l'istituzione della Banca centrale europea, insieme alla

nozione di cittadinanza europea;

4. trattato di Amsterdam (1997), che vede un'ulteriore valorizzazione della cittadinanza europea,

insieme a un rafforzamento della politica sociale europea;

5. trattato di Nizza (2001), con il rafforzamento degli interventi dell'Unione Europea in settori

quali quello della politica estera, di sicurezza e di difesa, insieme alla nuova composizione

del Parlamento europeo e della commissione.

Ad oggi i paesi dell’Unione Europea risultano essere: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussembur-

go, Olanda, regno unito, Irlanda, Danimarca, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Finlandia, Svezia,

Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, Slovenia,

Ungheria (25 paesi, maggio 2004).

La forma di Governo

Per forma di Governo comunitaria si intende l'aspetto dell'ordinamento relativo alla composizione e

alle funzioni degli organi tra i quali i trattati ripartiscono i poteri ceduti dagli stati membri, nonché ai

loro reciproci rapporti. Gli organi principali sono i seguenti:

 il consiglio europeo, creato nel 1974 ed entrato a far parte della struttura organizzativa comu-

nitaria nel 1987 a seguito dell’entrata in vigore dell’Atto unico europeo, è formato dai capi di

stato o di Governo dei paesi membri – assistiti dai ministri degli Esteri – e dal Presidente del-

la Commissione europea. Si riunisce almeno due volte all’anno e deve riferire al parlamento

delle sue riunioni nei cosiddetti “vertici europei” e ha il compito principale di stabilire l’o-

rientamento politico dell’Unione;

 il Parlamento europeo, inizialmente organo puramente consultivo al quale l’Atto unico euro-

peo e il trattato di Maastricht hanno attribuito poteri più ampi – è l’unico organo comunitario

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composto da membri eletti direttamente dai cittadini dei paesi membri. Oggi, oltre ad avere

poteri in materia di bilancio e di controllo dell’esecutivo, il Parlamento ha anche competenze

legislative e condivide con il Consiglio dei ministri il potere di decisione su diverse materie;

 la commissione europea, composta da trenta membri (erano venti prima dell’allargamento del

2004), è l’organo esecutivo dell’Unione, ma suo è anche il compito di avanzare le proposte

legislative. Essa vigila sulla corretta applicazione dei trattati europei e delle decisioni adottate

in base a essi. In ambito amministrativo la Commissione gestisce i fondi comunitari e gli aiuti

agli altri paesi. La Commissione europea ha un organico di 15.000 persone, di cui un terzo è

addetto ai servizi di traduzione e di interpretariato;

 il consiglio dei ministri, il principale organo legislativo. Composto dai rappresentanti degli

stati membri, di solito ministri, è affiancato dal Comitato dei rappresentanti permanenti, che

ha il compito di preparare i lavori del Consiglio e di eseguire i mandati che quest’ultimo gli

affida. La presidenza del Consiglio è affidata a turno a uno degli stati membri e ha la durata

di sei mesi. L’attività del Consiglio si divide in tre “pilastri”. Il primo comprende le politiche

comunitarie in materia di agricoltura, trasporti, energia, ambiente, ricerca e sviluppo, per le

quali il Consiglio si attiva su proposta della Commissione. Il secondo “pilastro” comprende la

politica estera e la sicurezza; il terzo la giustizia e gli affari interni. Su queste materie il Con-

siglio ha potere di decisione e di iniziativa;

 gli organi di controllo e di giustizia, di cui fanno parte la Corte dei conti, la Corte di giustizia

ed il Tribunale di primo grado. La corte dei conti, composta da 25 membri, esercita il control-

lo sulla gestione finanziaria della comunità. La Corte di giustizia, organo giudicante di ultima

istanza, è composta da venticinque giudici (uno per ogni stato membro) e otto avvocati gene-

rali; è competente sia per le controversie tra istituzioni comunitarie – e tra queste ultime e i

paesi membri – sia per i ricorsi in appello contro le direttive e i regolamenti emanati dall’U-

nione. Su richiesta di un Tribunale nazionale, la Corte si pronuncia anche sulla validità e sul-

l’interpretazione delle disposizioni del diritto comunitario (vedi Diritto europeo). Le sue sen-

tenze costituiscono un precedente e divengono parte del quadro giuridico di ciascuno stato

membro. Il Tribunale di primo grado , formato da venticinque giudici nominati per un periodo

di sei anni, si occupa dei ricorsi contro la normativa comunitaria presentati da individui, orga-

nizzazioni o società.

I poteri delle istituzioni comunitarie

La comunità è in grado di esercitare poteri normativi, amministrativi, giudiziari, concludere accordi

internazionali con stati terzi.

 Poteri normativi . Vengono esercitati attualmente attraverso direttive e regolamenti: le diretti-

ve sono atti normativi che fissano, in una determinata materia, degli obiettivi, dei risultati che

devono essere raggiunti dagli stati membri lasciando a questi ultimi la libera scelta dei mezzi

più idonei al loro conseguimento; ad una direttiva comunitaria fa seguito un intervento del le-

gislatore nazionale che deve dare attuazione al contenuto della direttiva; i regolamenti sono

invece gli atti normativi comunitari che non richiedono alcun ulteriore intervento da parte del

legislatore nazionale.

 Poteri amministrativi . Riguardano le attività di decisione, di controllo, di ispezione, di san-

zione. È di particolare rilievo l'attività che la commissione svolge nella gestione dei fondi

strutturali della comunità, ossia delle risorse che vengono destinate allo sviluppo di particolari

settori dell'economia degli stati membri.

 Poteri in campo monetario . L'introduzione di una moneta unica europea e l'istituzione di una

banca centrale europea rappresentano, senza alcun dubbio, il passo più rilevante sulla strada

dell'integrazione. Diventata operativa il 1° luglio 1988, la Banca centrale europea, che ha

sede a Francoforte, è l’organismo attorno al quale ruota il Sistema europeo delle banche cen-

trali (SEBC), che comprende tutti gli istituti di emissione dei paesi membri dell’UE. Compiti

della BCE sono quelli di sostenere le politiche economiche e definire e attuare la politica mo-

netaria dell’UE, assicurare la stabilità dei prezzi interni e il valore del cambio esterno dell’eu-

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ro, detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli stati membri, promuovere il re-

golare funzionamento dei sistemi di pagamento. Gli organi della BCE sono: il Comitato ese-

cutivo, composto da sei membri; il Consiglio direttivo, composto dai sei membri del Comita-

to esecutivo più i dodici governatori delle banche centrali dei paesi aderenti all’Unione mone-

taria europea; il Consiglio generale, composto dai governatori delle banche centrali di tutti i

paesi membri dell’UE.

 Poteri giudiziari . Vengono esercitati dal tribunale di primo grado e dalla corte di giustizia e

assicurano che gli atti e comportamenti adottati dalle istituzioni comunitarie siano legittimi;

valgono inoltre ad assicurare un risarcimento del danno a chi, persona fisica o giuridica, abbia

subito un pregiudizio dell'attività svolta da un organo comunitario.

 Potere estero . In alcune materie espressamente previste dai trattati, come la politica commer-

ciale comune e la cooperazione nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico, la comu-

nità ha il potere di stipulare accordi internazionali che vincolano al loro rispetto tutti i stati

membri.

 Poteri in ambito di PESC e GAI . Nel quadro della cooperazione in materia di politica estera e

di sicurezza comune (PESC), nonché in materia di giustizia e affari interni (GAI), le decisioni

assunte assumono la veste di azioni comuni e di posizioni comuni: le prime impegnano l'unio-

ne a un intervento diretto, mentre le seconde impegnano gli stati ad adottare politiche nazio-

nali conformi alla posizione comune assunta.

I riflessi sul sistema costituzionale della partecipazione dell’Italia all’Unione Europea

Le principali conseguenze che il processo di integrazione europea ha prodotto in Italia sono:

 sul piano della forma di Governo, si deve registrare un progressivo rafforzamento del ruolo di

quest'organo, mentre il Parlamento non dispone di strumenti efficaci per poter far sentire la

propria voce sulla scena europea;

 sul piano delle grandi scelte di indirizzo politico, ogni scelta risulta vincolata a decisioni as-

sunte in sede comunitaria;

 sul piano della legislazione, ormai intere materie non sono più nella disponibilità del legisla-

tore nazionale e ciò vale sia per il Parlamento sia per le singole regioni;

 sul piano dell'amministrazione gli organi amministrativi (statali, regionali, provinciali o co-

munali) non operano più in ossequio a una legge dello Stato o della regione, ma in ossequio a

un regolamento o ad una direttiva comunitaria;

 sul piano della giurisdizione, la legge della comunità prevale, secondo il principio gerarchico,

automaticamente su una legge nazionale, qualora la materia in causa sia disciplinata da en-

trambe le fonti normative.

CAPITOLO V: Il corpo elettorale. (95 – 140)

Popolo e corpo elettorale

L'articolo 1.2 della costituzione Repubblicana afferma che "la sovranità appartiene al popolo, che la

esercita nelle forme e nei limiti della costituzione". La costituzione prevede dunque che l'esercizio

delle funzioni dello Stato non possa avvenire se non in seguito alla consultazione del corpo elettora-

le, costituito appunto dal popolo. Il concetto di nazione individua quegli elementi etnici, linguistici,

culturali e sociali che costituiscono il patrimonio di una determinata collettività. La nozione di popo-

lazione designa l'insieme dei soggetti, cittadini e non, che risiedono in un determinato momento sul

territorio dello Stato e sono tenuti a rispettarne le leggi. Elemento fondamentale per l'esercizio dei di-

ritti connessi alla titolarità della sovranità è invece il possesso della cittadinanza, che può essere ac-

quistata in diversi modi: secondo il principio dello "iure sanguinis", acquista la cittadinanza italiana il

figlio, anche adottivo, di genitori in possesso della cittadinanza italiana; secondo il principio dello

"iure soli", colui che è nato nel territorio nazionale da genitori ignoti o apolidi (privi di cittadinanza);

sei mesi di residenza nel territorio della Repubblica, se richiesto dal soggetto interessato; tre anni dal-

la data di matrimonio; straniero che ha prestato servizio alle dipendenze dello Stato per almeno cin-

que anni; cittadino di uno degli stati membri della CEE è residente da almeno quattro anni nel territo-

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rio della Repubblica. La perdita della cittadinanza può venire o per rinunzia o automaticamente. La

cittadinanza perduta può essere riacquistata a richiesta dell'interessato qualora vi siano particolari

presupposti. La cittadinanza europea si acquista in virtù del possesso della cittadinanza di uno degli

stati membri e comporta il riconoscimento di una serie di diritti che riguardano il diritto alla tutela da

parte dell'autorità diplomatiche di uno qualunque degli stati membri. I cittadini dell'unione devono

chiedere l'iscrizione in un'apposita lista elettorale, che consente di acquisire l'elettorato attivo e passi-

vo (eccetto l'eleggibilità a sindaco o a vicesindaco) dello Stato in cui risiede.

Le funzioni del corpo elettorale

Le funzioni che spettano al corpo elettorale consistono nell'elezione dei propri rappresentanti del Par-

lamento nazionale e in quello europeo, nei consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali.

La costituzione prevede inoltre alcune forme di esercizio diretto della sovranità da parte del corpo

elettorale, come l'istituto della petizione, dell'iniziativa popolare e del referendum.

La funzione elettorale

L'articolo 48 della costituzione fissa i principi fondamentali in materia di esercizio della funzione

elettorale. Le caratteristiche del voto sono la personalità, l'uguaglianza, la libertà e la segretezza.

Vengono individuati inoltre i requisiti positivi (cittadinanza e maggiore età) e negativi (incapacità o

indegnità morale) della cosiddetta capacità elettorale.

Le caratteristiche del voto

La personalità del voto sta a indicare il divieto di introdurre regole che consentano all'elettore di

esercitare la funzione elettorale attraverso un altro soggetto (il cosiddetto voto per delega). L'ugua-

glianza indica il divieto di introdurre regole elettorali che abbiano come conseguenza l'attribuzione

ad alcuni soggetti di un peso elettorale maggiore rispetto quello di altri. Libertà e segretezza stanno

indicare l'obbligo di predisporre modalità di esercizio del diritto di voto che garantiscano la possibili-

tà di esprimere, senza alcun condizionamento, la propria volontà elettorale. L'articolo 48 definisce,

inoltre, l'esercizio del diritto di voto come dovere civico.

La capacità elettorale

La capacità elettorale riassume i requisiti necessari per l'acquisto del diritto di elettorato attivo e pas-

sivo. I requisiti positivi sono alla cittadinanza e la maggiore età. La legge costituzionale 1/2001 ha

previsto l'istituzione di una "circoscrizione estero" per l'elezione del Parlamento nazionale, assegnan-

do 12 seggi per la Camera dei deputati e 6 seggi per il Senato. I membri del Senato vengono eletti da

coloro i quali abbiano compiuto il venticinquesimo anno di età. L'età richiesta per l'elettorato passivo

è 25 anni per la Camera dei deputati, 40 anni per essere eletti Senatori e 50 anni per essere eletti Pre-

sidente della Repubblica. I requisiti negativi della capacità elettorale sono l'esistenza di cause di inca-

pacità civile (infermi di mente o interdetti), provvedimenti definitivi del giudice (dichiarazione di fal-

limento) o cause di indegnità morale (i membri di casa Savoia). Per quanto riguarda l'elettorato passi-

vo, i requisiti negativi sono rappresentati dalle cause di ineleggibilità (esercizio di carica che pongo-

no il soggetto in una situazione di vantaggio rispetto agli altri candidati) o di incompatibilità (che può

essere rimosso rinunciando ad una delle due cariche, come deputato e Senatore, parlamentare e Presi-

dente della Repubblica, parlamentare e membro del consiglio superiore della magistratura, parlamen-

tare e membro della corte costituzionale, parlamentare e membro del consiglio nazionale dell'econo-

mia e del lavoro).

I sistemi elettorali, in generale

Il modo in cui i voti espressi dal corpo elettorale vengono utilizzati per l'assegnazione dei seggi posti

in palio nella consultazione elettorale attiene al sistema elettorale. Si distinguono due grandi famiglie

di sistemi elettorali: quelli maggioritari e quelli proporzionali. Nei sistemi maggioritari il principio

base è quello per cui tutti seggi in palio in una determinata circoscrizione vengono assegnati al parti-

to, o alla coalizione, che ottiene la maggioranza semplice dei voti espressi (un numero superiore ri-

spetto a quelli degli altri) o la maggioranza assoluta (la metà più uno dei voti validamente espressi).

Nei sistemi proporzionali il principio base è quello per cui i seggi vengono assegnati tra tutti i partiti

che hanno partecipato alla competizione elettorale, in proporzione al numero dei voti che ciascuno di

essi ha ottenuto. Nei sistemi maggioritari è individuato l'istituto del ballottaggio; nell'ipotesi in cui

nessun candidato consegue il numero di voti necessari per essere eletto, si svolge un secondo turno

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elettorale, cui sono ammessi come candidati coloro che, al primo turno, hanno ottenuto più voti. Nei

sistemi proporzionali esistono tre metodi matematici utilizzati: il metodo d'Hondt consiste nell'asse-

gnare i seggi sulla base di potenti interi più alti, che si ottengono dividendo alla cifra elettorale in

ogni partito per 1, 2, 3, 4,...; il metodo Sainte Lague attribuisce i seggi sempre sulla base dei quozien-

ti più alti, ma dividendo la cifra elettorale di ogni partito per 1, 3, 5, 7, 9, ...; il metodo del quoziente

corretto consiste nell'attribuzione dei seggi a quei candidati che abbiano ottenuto un numero di voti

pari al quoziente che si ottiene dividendo il numero di voti validi per il numero complessivo dei seggi

da assegnare nella circoscrizione, maggiorato di 1 o più unità.

Il sistema elettorale per l’elezione della Camera e del Senato: caratteristiche generali

Fino al referendum del 1993, il sistema elettorale per l'elezione di Camera e Senato è stato sostan-

zialmente proporzionale: da quel momento in poi il popolo si è espresso a favore di un sistema di

tipo maggioritario. Tuttavia, in seguito alla consultazione referendaria, il Parlamento ha varato la

nuova legislazione elettorale, valida per il Senato e per la Camera, definibile come sistema misto. In-

fatti, per una parte sistema può definirsi maggioritario, poiché tre quarti dei deputati e dei Senatori

sono eletti in collegi uninominali secondo la regola che assegna il seggio al candidato che ottiene più

voti rispetto agli altri, ma per una parte è ancora proporzionale, tant'è che un quarto dei deputati e dei

Senatori è eletto mediante il metodo d'Hondt.

Il sistema elettorale per il Senato

Il Senato, secondo l'articolo 57 della costituzione, deve essere eletto a base regionale: è il Governo

che, con un apposito decreto, provvede a ripartire fra le regioni i seggi, in relazione alla popolazione

residente. La candidatura è personale e subordinata alla sola firma di sottoscrizione da parte di un nu-

mero sufficiente di lettori del collegio. La legge fa divieto di presentarsi in più di un collegio Senato-

riale o di candidarsi contestualmente per le elezioni della Camera. L'elettore esprime un unico voto

nella scheda e dall'esito che scaturisce dallo spoglio dei voti si deriva l'elezione, in ciascun collegio,

del candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. Non è prevista alcuna soglia minima

per conseguire un seggio.

Il sistema elettorale per la Camera dei deputati

Anche nel sistema elettorale per la Camera dei deputati i tre quarti dei seggi (esclusi quelli assegnati

alla circoscrizione estero) sono attribuiti con metodo maggioritario in collegi uninominali, mentre il

restante un quarto è assegnato con metodo proporzionale. La legge individua ventisei circoscrizioni

elettorali (la Sicilia ne ha due). La lista a livello circoscrizionale deve essere presentata da un numero

di elettori che va da 1500 a 4500; è una lista breve e rigida, dal momento che non esiste per l'elettore

la possibilità di esprimere un voto di preferenza, sì che risulteranno eletti i candidati secondo l'ordine

prestabilito dal partito. Gli esiti dello spoglio portano all'immediata proclamazione dei candidati che

vi hanno conseguito la maggioranza dei voti validamente espressi. Data la possibilità che i candidati

a livello circoscrizionale siano eletti in più circoscrizioni, si prevede a carico dell'eletto l'obbligo di

optare entro otto giorni dalla data dell'ultima proclamazione; diversamente si procede a sorteggio.

Il sistema elettorale per l’elezione dei consigli regionali

Con la legge costituzionale 1/1999 sono state introdotte rilevanti modifiche al titolo V della costitu-

zione, dedicato alla disciplina delle autonomie regionali. Il nuovo testo dell'articolo 122 prevede, in-

fatti, che "il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli al-

tri componenti della giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali, sono disciplinati con la legge

della regione, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce

anche la durata degli organi elettivi" e, all'ultimo comma, che "il Presidente della giunta regionale,

salvo che lo statuto disponga diversamente, è eletto suffragio universale diretto". Il numero dei seggi

in palio è ripartito fra i vari collegi in proporzione alla popolazione residente. Si tratta di collegi plu-

rinominali, nei quali ogni partito o movimento politico presenta una lista di candidati. Ogni elettore

ha la possibilità di esprimere una preferenza a favore di un candidato compreso nella lista stessa.

Il sistema elettorale per l’elezione dei Consigli comunali e provinciali

Il Parlamento ha varato una nuova legge che interessa tanto i comuni, quanto le province (disciplina

compresa nel testo unico 267/2000), che rappresenta una combinazione di elementi che si ispirano al

principio maggioritario con elementi che, invece, si ispirano al principio proporzionale. Per i comuni

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fino a 15.000 abitanti, ogni candidato sindaco deve essere collegato a una lista di candidati a consi-

gliere comunale; risulterà eletto sindaco il candidato che avrà ottenuto il maggior numero di voti e in

caso di parità si procede al ballottaggio. Per i comuni oltre 15.000 abitanti l'elettore vota contempo-

raneamente per un candidato a sindaco e per una delle liste, che non devono essere per forza uguali;

risulterà eletto sindaco il candidato che otterrà la metà più uno dei voti validamente espressi e anche

in questo caso si può procedere al ballottaggio. La durata in carica dei sindaci e dei consigli comunali

è fissata in cinque anni e si è limitato a due il numero massimo dei mandati a sindaco. Il procedimen -

to per l'elezione del Presidente della provincia e dei consigli provinciali non differisce da quello di-

sposto per i comuni di maggiore dimensione e anche in questo caso la durata in carica risulta di cin-

que anni.

Il sistema elettorale per l’elezione del Parlamento europeo

Per quanto riguarda l'elezione del Parlamento europeo, in Italia è in vigore la legge 18/1979 che pre-

vede un sistema proporzionale, a scrutinio di lista, il quale opera nelle cinque grandi circoscrizioni

elettorali (Italia nord-occidentale, nord-orientale, centrale, meridionale, insulare) in cui la stessa leg-

ge ha suddiviso il territorio nazionale. Per l'assegnazione degli 87 seggi si calcola il quoziente eletto-

rale nazionale (numero di voti validamente espressi diviso il numero di seggi da assegnare) e si divi-

de la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per tale quoziente.

Il contenzioso elettorale

Con il termine di contenzioso elettorale si fa riferimento a quel complesso di regole che consentono

al singolo candidato, alla lista o ai cittadini, di impugnare i risultati delle consultazioni elettorali,

qualora ritengano che, nell'assegnazione dei seggi, siano state commesse delle irregolarità. Per ciò

che attiene alle elezioni per le due camere, il controllo è affidato a uno speciale organo interno, la

giunta delle elezioni. Per i consigli regionali le decisioni sulle impugnabili davanti al giudice ordina-

rio, oltre che dagli interessati, da qualunque elettore e dal commissario del Governo. Per il Parlamen-

to europeo si prevede un sistema di regole analogo a quello previsto per comuni e province.

La disciplina delle campagne elettorali

Il principio che disciplina le campagne elettorali si ispira alla parità di trattamento e all'imparzialità

(par condicio) e ruota intorno alla distinzione fra comunicazione politica e messaggio autogestito.

Per comunicazione politica s'intendono quei programmi radiotelevisivi nei quali si mettono a con-

fronto in forma dialettica discorsiva le diverse opinioni che esistono sui temi oggetto di dibattito poli-

tico; per messaggi autogestiti s'intendono quelle forme di comunicazione volta illustrare, in modo

motivato ma unilaterale, un singolo programma o una singola opinione politica. I programmi di co-

municazione politica sono diffusi obbligatoriamente dalle emittenti che operano a livello nazionale

(sia pubbliche che private); i messaggi autogestiti sono diffusi dalla concessionaria pubblica (RAI) e

devono avere una durata minima (da 1 a 3 minuti quelli televisivi e da 30 a 90 secondi quelli radiofo-

nici). Gli spazi riservati per i messaggi devono essere attribuiti in condizioni di parità e gratuitamente

dalle emittenti di livello nazionale; le emittenti locali possono concederli anche a titolo oneroso. Esi-

ste l'obbligo per ciascun partito di non superare un tetto massimo di spese elettorali e l'obbligo di

presentare ai presidenti delle camere il consuntivo relativo alle proprie spese elettorali e alle relative

fonti di finanziamento. Esiste un contributo alle spese elettorali sia per le elezioni del Parlamento na-

zionale ed europeo sia dei consigli regionali.

Gli strumenti di esercizio “diretto” della sovranità

In base agli istituti di democrazia diretta, il corpo elettorale, anziché delegare ad altri organi l'eserci-

zio della sovranità, provvede a esercitarla in proprio, saltando le mediazioni degli organi rappresenta-

tivi. Gli istituti previsti dalla nostra costituzione che vengono ricondotti sotto quest'etichetta sono tre:

la petizione, l'iniziativa popolare e il referendum.

La petizione

La petizione è definita dall'articolo 50 della costituzione come il diritto di ciascun cittadino di rivol-

gersi alle camere "per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità". Del diritto di

petizione è titolare la generalità dei cittadini. Le petizioni vengono trasmesse alla commissione parla-

mentare competente (a seconda della materia cui la petizione si riferisce); la commissione la prende

in considerazione e delibera su di essa; la petizione viene trasmessa al Governo (nel caso in cui i

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provvedimenti presi chiamino in causa quest'ultimo); infine viene comunicato l'esito della petizione

al presentatore della stessa. L'istituto della petizione è previsto anche a livello regionale.

L’iniziativa legislativa popolare

L'istituto dell'iniziativa legislativa popolare, a livello nazionale, prevede che i titolari siano almeno

50.000 cittadini, in possesso della capacità elettorale e la sollecitazione è volta l'approvazione di uno

specifico provvedimento legislativo. La funzione rimane comunque quella di stimolo, che lascia

quindi libero l'organo cui l'iniziativa popolare è rivolta di assumere le decisioni in merito che ritiene

più opportune. Anche l'iniziativa popolare ha trovato spazio negli istituti regionali.

Il referendum, in generale

L'istituto referendario è previsto come istituto destinato operare sia a livello nazionale che a livello

regionale e locale. La tipologia del referendum a livello nazionale prevede innanzitutto il referendum

abrogativo di leggi e il referendum che si inserisce nel procedimento di revisione costituzionale.

Il referendum abrogativo di legge statale

Il referendum abrogativo di legge statale consiste nella sottoposizione al voto popolare di uno più

quesiti relativi all'abrogazione, totale o parziale, di una legge già in vigore. L'articolo 75 della costi-

tuzione fissa a 500.000 il numero minimo di elettori necessari per la presentazione della richiesta re-

ferendaria. Sono sottratte referendum le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di auto-

rizzazione a ratificare trattati internazionali. È stato previsto un doppio "quorum": uno di partecipa-

zione (la consultazione può produrre i suoi effetti abrogativi solo se ha partecipato al voto la metà più

uno degli aventi diritto) e uno relativo all'esito della consultazione (la maggioranza dei voti valida-

mente espressi). L'organo indicato di assicurare i rispetti tali limiti è la corte costituzionale. Le ri-

chieste di referendum abrogativo non possono essere presentate nell'anno anteriore a quello di sca-

denza di una delle camere o nei sei mesi successivi alla data di convocazione dei comizi elettorali e

sono soggette a un primo controllo di conformità alle regole da parte dell'ufficio per il referendum,

istituito presso la corte di cassazione. La corte ha escluso l'ammissibilità della richieste referendarie

quando vi è una pluralità di domande eterogenee che non permettono di esprimere la propria volontà

con un sì o con un no; quando attengono a norme costituzionali; quando attengono a leggi ordinarie a

contenuto costituzionalmente vincolato. Se la richiesta supera i controlli, spetta Presidente della Re-

pubblica fissare il referendum in una domenica compresa fra il 15 aprile ed il 15 giugno. Nel caso in

cui venga approvata l'abrogazione parziale o totale della legge, è il Presidente della Repubblica che

provvede a dichiarare con proprio un decreto l'avvenuta abrogazione. Nel caso in cui l'elettorato si

esprima in senso contrario all'abrogazione, la stessa legge non potrà essere sottoposta di nuovo a re-

ferendum abrogativo per un periodo di cinque anni.

Il referendum nel procedimento di revisione costituzionale

Nell'ipotesi in cui la maggioranza raggiunta in ciascuna Camera, nella seconda votazione sulla legge

costituzionale, non raggiunga i due terzi, ma la sola maggioranza assoluta (che è indispensabile), si

prevede che alcuni soggetti (anche un quinto dei membri di una Camera) possono chiedere di sotto-

porre a consultazione popolare il testo votato dal Parlamento. Le modalità di svolgimento ricalcano

quelle previste dalla stessa legge per il referendum abrogativo.

Il referendum per la fusione di Regioni esistenti, per la creazione di nuove regioni o per l’aggre-

gazione di Province e Comuni al territorio di una Regione diversa rispetto a quella di appartenen-

za

I due referendum previsti per la fusione tra più regioni, la creazione di nuove regioni (con un minimo

di un milione di abitanti) o lo spostamento di comuni e province dal territorio di una regione a quello

di un'altra, non hanno sin oggi trovato pratica applicazione. Il procedimento prevede che in entrambi

i casi l'iniziativa parta dagli organi elettivi degli enti locali minori (i consigli comunali e provinciali

interessati), che su tali proposte esprimano i loro pareri i rispettivi consigli regionali, nonché appunto

le popolazioni interessate, tramite referendum.

Il referendum a livello regionale

La giurisprudenza ha riconosciuto ai promotori del referendum regionale il diritto di ricorrere al giu-

dice ordinario non solo nell'ipotesi di dichiarata inammissibilità delle iniziative referendarie, ma an-

che nell'ipotesi di sospensione delle medesime, qualora intervengano parziali abrogazioni o modifi-

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che legislative che interessino la legge regionale, oggetto di referendum. L'istituto referendario ha

mantenuto quei caratteri di eccezionalità che già l'assemblea costituente aveva inteso conferirgli. Gli

istituti regionali hanno preferito puntare piuttosto che sull'istituto referendario su altri istituti diretti

ad accrescere le possibilità di partecipazione della comunità regionale come gli istituti di partecipa-

zione quali le consultazioni.

Il referendum per l’istituzione di nuovi Comuni o la modifica delle circoscrizioni o delle denomi-

nazioni comunali

L'articolo 133.2 della costituzione prevede un'ulteriore forma di referendum a livello regionale, ovve-

ro quello relativo all'istituzione di nuovi comuni o alla modifica delle loro circoscrizioni o denomina-

zioni. Tali provvedimenti possono essere adottati con legge regionale, ma, appunto, previa consulta-

zione delle popolazioni interessate.

Il referendum a livello comunale e provinciale

I consigli comunali hanno provveduto ad adottare, accanto a consultazioni referendarie in senso pro-

prio, in genere di tipo consultivo, promosse tanto ad iniziativa degli organi comunali, quanto degli

elettori, anche consultazioni informali, quali i semplici sondaggi di opinione. Quanto alla tipologia di

referendum comunali provinciali è da ritenere che essa possa essere estesa anche ad altri tipi (propo-

sitivo, confermativo), purché venga rispettato il limite esplicitato dalla stessa disposizione, rappre-

sentato dalle materie di "esclusiva competenza locale".

Il referendum “di indirizzo” in materia di unione politica europea

Attraverso il cosiddetto referendum "di indirizzo" si chiama il corpo elettorale ad esprimersi non su

un atto legislativo amministrativo, bensì su un progetto politico da realizzare (come nel caso della

trasformazione della comunità europea da comunità essenzialmente economica in comunità politica).

Questo tipo di referendum non è stato tuttavia introdotto in linea generale, ma solo limitatamente al

problema specifico indicato.

CAPITOLO VI: Il Parlamento. (pag. 141 – 192)

LA STRUTTURA. Il biCameralismo: problemi attuali e proposte di riforma

Il Parlamento Repubblicano si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Le

ragioni che hanno spinto i costituenti ad adottare un modello di biCameralismo sono riconoscibili

non solo al peso della tradizione prefascista e la diffidenza verso formule che richiamassero troppo

da vicino le istituzioni corporative del regime, ma anche l'incertezza sui successivi sviluppi delle vi-

cende politiche italiane e sugli equilibri che si sarebbero stabiliti tra le diverse forze destinate a con-

frontarsi nel nuovo Parlamento Repubblicano. Le uniche differenze fra le due camere attengono al

numero dei membri: 630 sono i deputati e 315 i Senatori, oltre ai Senatori a vita.

I regolamenti parlamentari come fonti integrative – attuative del dettato costituzionale

Secondo quanto disposto dall'articolo 64 della costituzione, "ciascuna Camera adotta il proprio rego-

lamento a maggioranza assoluta". I regolamenti parlamentari non hanno un contenuto meramente

organizzatorio, ma toccano nel vivo il rapporto tra le forze politiche rappresentate in Parlamento. Tra

le modifiche regolamentari più recenti, troviamo l'abolizione, salvo che in pochi casi, del voto segre-

to (allo scopo di evitare il fenomeno dei cosiddetti "franchi tiratori", di coloro cioè che, approfittando

della segretezza, votano in senso difforme dalla linea decisa del gruppo parlamentare di appartenen-

za); l'arricchimento dei poteri del Governo in Parlamento. L'approvazione del programma (relativo

ad un periodo da due a tre mesi) e del calendario (di durata trisettimanale) spetta sempre alla confe-

renza dei capigruppo, non più all'unanimità, bensì col consenso dei presidenti dei gruppi, la cui con-

sistenza sia complessivamente pari ad almeno tre quarti dei componenti della Camera. In caso di

mancato raggiungimento della maggioranza richiesta, il programma il calendario sono predisposti dal

Presidente dell'assemblea, sempre nel rispetto delle riserve di tempo disposte a favore dei gruppi di

opposizione. La riforma regolamentare si occupa di rilevanti profili della decisione legislativa atti-

nenti al miglioramento della qualità della legge (di cui è chiamato ad occuparsi un apposito comitato

per la legislazione, a composizione paritaria tra rappresentanti della maggioranza e dell'opposizione).

Nel febbraio 1999 anche il Senato ha proceduto a una riforma regolamentare che punta a risolvere in

modo equilibrato il rapporto tra esigenze della maggioranza e esigenze delle opposizioni, comincian-

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do a prefigurare uno statuto delle opposizioni. I regolamenti parlamentari sono stati tradizionalmente

ritenuti sottratti ogni forma di controllo esterno. La natura della "riserva di regolamento" disposta

dall'articolo 64 della costituzione è da intendersi come esclusiva, non solo nel senso di escludere ogni

altra fonte normativa dalla disciplina della materia, ma anche nel senso di escludere ogni altra forma

di controllo diverso da quello che le stesse camere possono esercitare sui propri regolamenti.

L’organizzazione interna delle Camere: Presidente e Ufficio di presidenza

I primi compiti a cui sono chiamate le due camere sono l'elezione tra i propri membri del Presidente

e dei componenti dell'ufficio di presidenza. L'elezione del Presidente avviene a voto segreto ed è ri-

chiesta, nei primi due scrutini, una maggioranza qualificata (due terzi dei componenti per la Camera

e la maggioranza assoluta al Senato, passando poi per la maggioranza assoluta la Camera e la mag-

gioranza semplice al Senato). Le principali funzioni del Presidente sono la programmazione dei lavo-

ri parlamentari e la definizione del relativo calendario, dirigere la discussione e garantire il rispetto

del regolamento, assicurare il mantenimento dell'ordine all'interno della Camera, applicare le sanzio-

ni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazio-

ni disciplinari. Il Presidente è coadiuvato dall'ufficio di presidenza, anch'esso eletto dall'assemblea tra

i suoi membri.

I gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o movimenti politici all'interno delle ca-

mere. La soglia minima di rappresentanza affinché si possa dar vita un gruppo è 20 deputati e 10 Se-

natori. Tuttavia l'ufficio di presidenza può autorizzare la costituzione di gruppi più ristretti. L'adesio-

ne a un gruppo è obbligatoria e non facoltativa, tant'è che coloro che non manifestano nessuna scelta

entrano a far parte di un unico gruppo misto. All'interno del gruppo vengono definite le linee di con-

dotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento. Ha assunto negli ultimi tem-

pi una consistenza particolarmente rilevante il fenomeno del passaggio di parlamentari da un gruppo

a un altro. In certi casi si è trattato della conseguenza della nascita di nuovi gruppi, in altri si è tratta-

to di scelte individuali di singoli parlamentari.

Le giunte

Le camere si articolano, al loro interno, in alcune strutture permanenti più ristrette, composte in pro-

porzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni. Le giunte pren-

dono nome in base alle funzioni che sono state loro deferite: la giunta per il regolamento (per pro-

porre modifiche regolamentari), la giunta delle elezioni (controlla la regolarità delle operazioni elet-

torali), la giunta per le autorizzazioni a procedere (esamina le richieste di sottoposizione a misura li-

mitativa delle libertà personali dei membri del Parlamento) alla Camera; per il Senato troviamo la

giunta per il regolamento, la giunta delle elezioni, delle immunità parlamentari.

Le commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari sono articolazioni interne stabili delle due camere. Oltre le commissio-

ni permanenti, esistono commissioni temporanee, che vengono costituite per lo svolgimento di com-

piti specifici e durano in carica solo per il tempo necessario tra l'adempimento. Le commissioni per-

manenti hanno invece la stessa durata della Camera. Esistono le commissioni monoCamerali e le

commissioni biCamerali, composta da un ugual numero di deputati e Senatori, che svolgono funzioni

di vigilanza di indirizzo, di vigilanza e controllo e consultive.

Gli apparati burocratici delle Camere

Alla burocrazia parlamentare sono stati attribuiti compiti sempre più rilevanti; la natura di questi

compiti richiede non solo una notevole preparazione culturale, ma anche doti indispensabili di equili-

brio e imparzialità. Organo di raccordo tra la componente politica e la componente burocratica della

Camera è il segretario generale, il quale viene nominato dall'ufficio di presidenza, su proposta del

Presidente, e dura in carica, di norma, fino al raggiungimento dell'età pensionabile. Camera e Senato

si avvalgono di due apparati burocratici, completamente distinti l'uno dall'altro.

L’autonomia finanziaria e contabile delle Camere; l’immunità della sede; la giustizia domestica

Le due camere del Parlamento godono di un'autonomia finanziaria e contabile, nel senso che decido-

no autonomamente l'ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni. Alla

tradizione statutaria si ricollega anche la cosiddetta immunità della sede, che consiste nella riserva

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alle camere del potere di decidere chi ammettere e chi non ammettere all'interno degli edifici in cui si

svolgono le attività parlamentari. Le controversie relative allo stato giuridico ed economico dei di-

pendenti delle camere sono sottratte al giudice comune e sono invece riservate a organi interni alle

stesse. Si tratta della cosiddetta giustizia domestica (o autodichia).

Lo “status” di membro del Parlamento

Le garanzie che secondo l'articolo 68 della costituzione devono essere attribuite ai parlamentari sono

il principio dell'insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse dai parlamentari nell'esercizio

delle loro funzioni, che tuttavia non copre la responsabilità politica del parlamentare nei confronti del

proprio gruppo; nel nuovo testo dell'articolo 68 scompare il principio dell'improcedibilità contro il

parlamentare, senza la previa autorizzazione a procedere. L'articolo 69 garantisce ai parlamentari

un'indennità, il cui importo è stabilito da apposita legge; è assicurato un trattamento previdenziale,

secondo le norme dettate da uno specifico regolamento interno. I parlamentari sono tenuti a fornire

all'ufficio di presidenza della Camera di appartenenza ogni informazione relativa alla loro situazione

patrimoniale, compresa la denuncia dei redditi, nonché una dichiarazione circa le spese sostenute per

la propria campagna elettorale. La perdita dello "status" di membro del Parlamento può avvenire o

per decisione dell'assemblea o per dimissioni, che vengono inizialmente respinte dall'assemblea e

successivamente accolte se riproposte.

I principi che guidano il funzionamento delle Camere

La durata in carica delle camere è oggi per entrambi i rami del Parlamento di cinque anni. Nel perio-

do di tempo necessario all'insediamento delle nuove camere, a quelle scadute vengono prorogati i

propri poteri, ma non possono tuttavia eleggere il Presidente della Repubblica a partire dai tre mesi

che precedono il loro scioglimento. Anche le commissioni parlamentari permanenti rimangono attive

per l'esercizio delle funzioni referenti consultive, ma non decisionali. La fine della legislatura provo-

ca la decadenza di tutti i disegni di legge all'esame del Parlamento. L'avvio della legislatura si ha con

lo svolgimento della prima riunione del Parlamento fissata dal Presidente della Repubblica entro ven-

ti giorni dall'elezione. Per la validità delle sedute, l'articolo 64.3 della costituzione fissa il numero le-

gale nella metà più uno degli appartenenti all'organo, che si presume esistente salvo verifica. Le mo-

dalità attraverso le quali il voto si esprime possono essere diretti a tutelare l'anonimato del votante

(voto segreto) ovvero a evidenziare di fronte agli elettori il collegamento tra votante e voto espresso

(voto palese). L'unica ipotesi di obbligo di voto segreto è per la votazione su persone. Le sedute del-

l'assemblea devono essere di regola pubbliche.

LE FUNZIONI. La funzione legislativa: in generale

La legge è un elemento fondamentale del sistema normativo, ma incontra limiti sia di ordine procedi-

mentale, che di ordine contenutistico. I primi impongono alla legge di rispettare le disposizioni costi-

tuzionali, mentre i secondi presentano un profilo negativo che esclude che la legge ordinaria possa

derogare alle norme costituzionali, e uno positivo che obbliga la legge ordinaria a disciplinare certe

materie secondo precise indicazioni contenute nella costituzione. La costituzione impone che le leggi

che disciplinano particolari settori possono essere adottate solo mediante procedimenti aggravati,

come le leggi rinforzate. Qualora il Parlamento intenda procedere ad una amnistia (provvedimento

legislativo di carattere generale con cui lo stato rinuncia all'applicazione della pena) o ad un indulto

(provvedimento generale di clemenza con il quale lo stato condona la pena principale a persone già

condannate) si richiede un l'altissimo consenso parlamentare (pari ai due terzi dei voti dei deputati e

dei Senatori). Per le norme internazionali, la costituzione opera una distinzione tra quelle di tipo

consuetudinario (per cui la costituzione stabilisce un meccanismo di adattamento automatico del di-

ritto interno), cui alcuni assimilano i principi uniformemente seguiti dagli stati, e quelle, assai più nu-

merose, pattizie (che per entrare in vigore necessitano di un apposito intervento del legislatore nazio-

nale), nascenti cioè da un apposito accordo internazionale tra due o più stati.

Il procedimento legislativo

Le fasi attraverso le quali si svolge il procedimento che porta all'entrata in vigore di una legge sono:

 la fase dell'iniziativa, che consiste nell'esercizio di poter sottoporre progetti di legge al Parla-

mento, e possono essere i disegni di legge del Governo, una proposta di legge del Parlamento,

un'iniziativa legislativa da parte di 50.000 lettori, l'iniziativa legislativa dei consigli regionali,

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si iniziativa legislativa del consiglio nazionale dell'economia del lavoro, l'iniziativa legislativa

dei comuni;

 la seconda fase si svolge all'interno del Parlamento e attiene all'esame, alla discussione e alla

votazione della proposta di legge, in cui si può adottare una procedura normale (con l'esame

della proposta di legge da parte della commissione permanente competente per materia, l'ap-

provazione di un testo, la discussione dell'assemblea per un periodo complessivo di 4 mesi

alla Camera e 2 mesi al Senato, che possono essere dimezzati nel caso di procedura normale

abbreviata) oppure una procedura speciale (che affida alla commissione competente il vero e

proprio potere di approvazione, passando dall'assemblea solo per il voto sui singoli articoli).

Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi presso una Camera, viene trasmessa al-

l'altra, la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le procedure che

essa stessa intenderà adottare. Se la seconda Camera approva la legge nello stesso testo ap-

provato dalla prima, la legge è trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazio-

ne. Se viceversa la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la proposta torna la pri-

ma Camera e questo passaggio (la cosiddetta navette) continua fino a quando entrambe le ca-

mere non approvano lo stesso testo;

 la terza e ultima fase riguarda la promulgazione e la pubblicazione. La promulgazione deve

avvenire entro trenta giorni dall'approvazione parlamentare e spetta al Presidente della Re-

pubblica. Subito dopo la promulgazione la legge deve essere pubblicata. Il guardasigilli (fa-

cente parte del ministero della giustizia) pone il sigillo alla legge e provvede alla sua pubbli-

cazione nella gazzetta ufficiale. La "vacatio legis", ovvero il periodo tra la pubblicazione e

l'entrata in vigore della legge, è in genere di quindici giorni.

La legge come atto di indirizzo – controllo

La legge può rappresentare uno strumento di indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del Go-

verno. Una prima ipotesi di questo tipo si verifica con la legge di approvazione del bilancio preventi-

vo, un documento contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che, nell'anno fi-

nanziario successivo, lo Stato prevede rispettivamente di incassare e di spendere, sulla base della le-

gislazione vigente. Viene predisposto dal ministro del Tesoro e approvato dal Consiglio dei Ministri

e presentato alle camere per l'approvazione, che deve avvenire, con legge, entro il 31 dicembre di

ogni anno. Questa materia è stato oggetto di importanti riforme, il cui scopo è stato quello di dare al

bilancio dello Stato una maggiore flessibilità: gli atti essenziali attraverso i quali il Governo formula

la manovra di bilancio e che sono sottoposte all'approvazione parlamentare sono il bilancio annuale

(presentato entro il 30 giugno con la programmazione economico-finanziaria annuale), il bilancio

pluriennale (di durata non inferiore ai tre anni, nel quale si operano le previsioni, sia di entrate che di

uscite, su un periodo più lungo) e la legge finanziaria (che consente di apportare alla legislazione di

entrate e di spesa vigente quelle correzioni ritenute necessarie al perseguimento degli obiettivi di po-

litica economica del Governo, che fissa inoltre il limite massimo dell'indebitamento pubblico). Il ruo-

lo del Parlamento investe anche il bilancio consuntivo che ogni anno il Governo è tenuto a presentare

alle camere, anch'esso approvato con legge. La stessa natura di atto di indirizzo-controllo nei con-

fronti del Governo si riscontra nella legge di autorizzazione alla ratifica (atto ufficiale che convalida

a tutti gli effetti un trattato internazionale) dei trattati internazionali. L'ordine di esecuzione è un atto

che ha un preciso contenuto normativo: esso consente che si verifichino sul piano dell'ordinamento

giuridico interno tutte le modificazioni conseguenti al dispiegarsi degli effetti delle disposizioni con-

tenute nel trattato.

La funzione di revisione costituzionale

La costituzione attribuisce Parlamento la funzione di revisione costituzionale, un procedimento la cui

specialità attiene non solo il tipo di legge che ne rappresenta il risultato finale, ma anche le regole che

ne scandiscono le varie fasi, le quali risultano molto diverse da quelle su cui si basa il procedimento

che porta all'approvazione di una legge ordinaria. Il procedimento si compone di due fasi: una neces-

saria, che si svolge in sede parlamentare, e una eventuale, che vede il coinvolgimento del corpo elet-

torale. Nel corso della prima fase, l'articolo 138 impone una doppia deliberazione da parte di ciascu-

na Camera a distanza non minore di tre mesi l'una dall'altra. Nella seconda deliberazione è richiesta

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la maggioranza assoluta. Qualora la maggioranza sia più elevata, il procedimento si arresta a questa

prima fase e la legge costituzionale o di revisione costituzionale viene trasmessa al Presidente della

Repubblica perché provveda alla sua promulgazione. Nell'ipotesi in cui, anche in un solo ramo del

Parlamento, non venga raggiunta la maggioranza dei due terzi (ma solo quel assoluta), il testo legi-

slativo può essere sottoposto a referendum. L'articolo 139 stabilisce che non può essere modificata,

in alcuna maniera, la forma Repubblicana dello Stato, insieme ai cosiddetti "principi inviolabili".

La funzione di indirizzo e controllo sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione

La funzione di indirizzo-controllo nei confronti dell'attività del Governo e, più in generale, della pub-

blica amministrazione che le camere hanno a disposizione ha il suo fondamento nell'elemento cardi-

ne della forma di Governo parlamentare e cioè nel rapporto di fiducia che lega Governo e Parlamen-

to.  Mozione di fiducia . L'articolo 94 stabilisce che il Governo, una volta nominato dal Presidente

della Repubblica, deve presentarsi in Parlamento per ottenere da ciascuna Camera la fiducia,

la quale viene concessa mediante votazione per appello nominale. La motivazione della mo-

zione di fiducia impegna il Governo a perseguire l'indirizzo politico che in essa trova espres-

sione.

 Interrogazioni, interpellanze . Le interrogazioni chiamano in causa il Governo per avere noti-

zie circa un fatto determinato e circa la posizione che esso intende assumere al riguardo. L'in-

terpellanza è diretta ad acquisire informazioni, più che su singoli fatti, sulle ragioni che hanno

indotto il Governo ad assumere determinate posizioni in ordine a problemi di carattere gene-

rale o sull'atteggiamento che esso ha in animo di assumere. Le interrogazioni devono essere

poste per iscritto e possono avere risposta scritta o orale; le interpellanze vengono presentate

in forma scritta ma devono essere discusse in assemblea, proprio per la maggiore rilevanza

che rivestono sotto il profilo politico.

 Inchieste . Si tratta di indagini condotte da commissioni parlamentari appositamente costituite

per raccogliere elementi conoscitivi su aspetti particolarmente allarmanti della vita sociale.

Le commissioni sono di norma composte da rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari in

proporzione alla loro consistenza e sono presiedute da un esponente della minoranza che goda

della stima e del rispetto dell'intero arco parlamentare.

 Mozioni, risoluzioni e ordini del giorno . Si tratta di strumenti più direttamente espressivi del-

la funzione di indirizzo del Parlamento nei confronti del Governo. La mozione rappresenta il

mezzo mediante il quale provocare una discussione o un voto dell'assemblea sullo specifico

problema; una volta approvata, la mozione vincola politicamente l'operato del Governo, il

quale può porre sulla medesima la questione di fiducia. La risoluzione può essere presentata

sia in assemblea che in commissione e contiene l'esposizione del problema oggetto di discus-

sione e una direttiva di comportamento rivolta al Governo. L'ordine del giorno si lega stretta-

mente al procedimento di approvazione di una legge o di una mozione; anche il singolo parla-

mentare può richiedere che venga messo in votazione l'ordine del giorno.

 Mozione di sfiducia

. Con questa si pone fine al rapporto fiduciario tra il Governo e la sua

maggioranza parlamentare e obbliga il Governo alle dimissioni; deve essere presentata da al-

meno un decimo dei membri della Camera e deve essere motivata e votata per appello nomi-

nale. Il Governo ha a sua volta disposizione uno strumento per costringere la maggioranza

parlamentare sostenere le sue iniziative, ovvero la cosiddetta "questione di fiducia".

Il Parlamento in seduta comune

Per l'esercizio di determinate funzioni, la costituzione prevede che le camere si riuniscano in seduta

congiunta, dando così vita al cosiddetto "Parlamento in seduta comune" esse presieduto dal Presiden-

te della Camera dei deputati e si riunisce perso la sede della Camera. Le funzioni che esercita sono:

l'elezione del Presidente della Repubblica, l'elezione di cinque giudici della corte costituzionale, l'ele-

zione di 10 membri del consiglio superiore della magistratura, la nomina dei giudici aggregati alla

corte costituzionale in sede penale, la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica. 20

I RAPPORTI CON LE ALTRE ISTITUZIONI. I rapporti tra Parlamento e istituzioni comunitarie

Le norme comunitarie devono intendersi come "direttamente applicabili" e gli ordinamenti degli stati

membri, nel senso che esse non necessitano di alcun intervento "attuativo" dei legislatori nazionali.

L'intervento "attuativo" del Parlamento rimane necessario con riferimento a norme comunitarie che

non siano direttamente applicabili (come in genere avviene nel caso delle direttive, ma, a volte, an-

che dei regolamenti): in questo caso si tratta di un intervento obbligato e non discrezionale. La legge

comunitaria è una legge a cadenza annuale, con la quale il Parlamento provvede non solo alle modi-

fiche dell'ordinamento interno imposta dalla normativa comunitaria e che richiedono il ricorso allo

strumento legislativo, ma anche a fissare il quadro normativo di riferimento per tutti i soggetti coin-

volti nel processo di attuazione delle norme comunitarie, come il Governo e le regioni. L'esigenza di

una più avvertita partecipazione dei parlamenti nazionali alla definizione delle politiche comunitarie

ha prodotto lo sviluppo di una serie di contatti tra le assemblee elettive dei vari stati membri. Tra

questi, di particolare rilievo quelli che si sono formalizzati nelle Assise dei Parlamenti europei (cui

partecipano delegazioni dei vari organi parlamentari). Sempre a questo riguardo e poi da segnalare la

nascita della COSAC (conferenza degli organi parlamentari specializzati in affari comunitari), quale

organo di raccordo tra i parlamenti degli stati membri dell'Unione Europea e il Parlamento europeo.

I rapporti tra Parlamento e Corte costituzionale

La corte costituzionale ha il potere di dichiarare l'incostituzionalità di una legge, con la conseguenza

di produrre così una lacuna nell'ordinamento. Colmare queste lacune è compito del Parlamento. L'ar-

ticolo 136 della costituzione prevede che le pronuncia di incostituzionalità della corte vengano comu-

nicate alle camere perché provvedano alle eventuali iniziative legislative. Le sentenze della corte

vengono trasmesse all'esame della commissione competente per materia; una volta effettuato tale

esame, la commissione esprime un parere in merito all'esigenza di procedere a determinate iniziative

legislative e indica le linee che devono essere tenute presenti nell'impostazione di tali iniziative.

I rapporti tra Parlamento e Regioni

In relazione ai rapporti tra le regioni ed il Parlamento, l'unico istituto specifico previsto dalla costitu-

zione per costruire tale rapporto è costituito dalla commissione biCamerale per le questioni regiona-

li, che ha il compito di esprimere un parere in ordine allo scioglimento dei consigli regionali da parte

degli organi statali. I cosiddetti voti delle regioni, diretti a richiedere determinati provvedimenti o

sollevare specifiche esigenze, sono previsti da molti statuti regionali e trovano il loro fondamento

dell'articolo 50 della costituzione.

CAPITOLO VII: Il Presidente della Repubblica. (pag. 193 – 212)

Il Presidente della Repubblica nella forma di Governo italiana

Per ridurre i rischi tipici del parlamentarismo è stato istituito l'organo del Presidente della Repubbli-

ca, come organo non meccanicamente rappresentativo della maggioranza parlamentare e, al tempo

stesso, titolare di alcuni poteri particolarmente incisivi nei confronti sia del Parlamento che del Go-

verno. Per quanto riguarda i rapporti con Parlamento e Governo, alcuni fra i poteri del Presidente

della Repubblica accentuano la possibilità che esso svolga un ruolo rilevante: si pensi, ad esempio,

alla nomina del Governo prima della fiducia parlamentare, al potere di scioglimento anticipato delle

camere, alla possibilità di rinviare una legge al Parlamento manifestando i dubbi sorti in sede di pro-

mulgazione, al potere di messaggio alle camere, alla presidenza di due organi collegiali importanti

come il consiglio superiore della magistratura e il consiglio supremo di difesa. La sua posizione com-

plessiva resta quella del Presidente della Repubblica parlamentare, in quanto massimo garante del

corretto e efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere dai diversi organi e soggetti

cui la costituzione affida funzioni di indirizzo politico o di garanzia.

Elezione e permanenza in carica del Presidente della Repubblica

Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune, solo a tal fine integrato da

tre rappresentanti di ciascuna regione (salvo la Val d'Aosta che nomina uno solo), designati dai ri-

spettivi consigli regionali in modo da garantire la rappresentanza delle minoranze. La durata in carica

è pari a 7 anni, è eletto solo a scrutinio segreto e da maggioranze qualificate (nelle prime tre votazio-

ni è richiesto il voto favorevole dei due terzi dei componenti dell'organo e successivamente la mag-

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gioranza assoluta). Il Presidente entra in carica dopo il "giuramento di fedeltà alla Repubblica e di

osservanza della costituzione", che deve pronunciare dinanzi al Parlamento in seduta comune. Un

Presidente può vedere prorogati i propri poteri oltre i 7 anni a causa delle ritardo che si verifichi nel-

l'elezione del suo successore, malgrado il Parlamento integrato debba essere convocato da parte del

Presidente della Camera trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale. Il Presidente

della Repubblica ha il divieto di procedere allo scioglimento anticipato delle camere nell'ultimo se-

mestre del suo mandato, chiamato per questo motivo "semestre bianco". Tuttavia la legge costituzio-

nale 1/1991 ha modificato il secondo comma dell'articolo 88 della costituzione, consentendo al Presi-

dente della Repubblica di sciogliere le camere anche nell'ultimo semestre del suo mandato nella par-

ticolare ipotesi del cosiddetto "ingorgo costituzionale" e cioè quando le camere, in quello stesso pe-

riodo, esauriscano il loro mandato, con il rischio che situazioni di crisi, più probabili in questo conte-

sto, non possano essere adeguatamente affrontate. Il mandato presidenziale può essere interrotto con

le dimissioni volontarie dalla carica oppure da destituzione (possibile sanzione penale accessoria ir-

rogabile dalla corte costituzionale). In questi casi le funzioni presidenziali vengono esercitate dal

Presidente del Senato e spetta al Presidente della Camera convocare l'organo per l'elezione del nuovo

Presidente della Repubblica. Con l'espressione "impedimento permanente" ci si riferisce a un prolun-

gato stato di grave malattia del Presidente, tale da rendergli impossibile l'esercizio delle sue funzioni.

In caso di impedimento temporaneo è sostituito dal presidente del senato.

Le garanzie di autonomia e le responsabilità del Presidente della Repubblica

La necessità che il Presidente della Repubblica eserciti le sue funzioni in piena autonomia è alla base

di alcune caratteristiche del suo status personale, che mirano a garantirlo da alcuni possibili rischi di

impropri condizionamenti da parte di altri poteri dello Stato. Si è incerti sul fatto che il Presidente

possa essere sottoposto, durante il suo mandato, a giudizio penale, con la conseguente possibilità che

possa essere limitato nelle sue libertà personali o addirittura sospeso dall'esercizio delle sue funzioni

da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria. È stato invece risolto il problema di stabilire se il Presi-

dente debba adempie ai doveri di testimonianza presso le autorità giurisdizionali: l'articolo 205.1 del

nuovo codice di procedura penale prevede esplicitamente questa ipotesi, con il solo privilegio che la

testimonianza viene "assunta nella sede in cui egli esercita la funzione di capo dello Stato". Per i rea-

ti di "alto tradimento" o "attentato contro la costituzione dello Stato", la costituzione li ha individuati

come reati propri solo del Presidente della Repubblica. I comportamenti sanzionabili sono gli atti do-

losi mediante i quali un Presidente della Repubblica, con l'eventuale complicità di altri soggetti, ab-

bia abusato dei suoi poteri o violati i suoi doveri. La costituzione prevede che la legge assicuri al Pre-

sidente un assegno personale (cioè un compenso di tipo periodico per l'attività svolta), nonché una

dotazione (in denaro, in beni mobili e immobili), destinata agli apparati organizzativi della presiden-

za per il miglior espletamento delle funzioni presidenziali.

Le funzioni del Presidente della Repubblica e quelle proprie del Governo

Per quanto riguarda i rapporti tra il Presidente della Repubblica ed il Governo, egli non è più confi-

gurabile come capo del potere esecutivo: tuttavia rimane l'organo monocratico rappresentativo dell'u-

nità dello Stato, cioè il soggetto cui si imputano formalmente ancora una numerosa serie di atti statali

di particolare rilevanza, pur nella sostanza sicuramente di competenza del Governo. L'articolo 89

della costituzione stabilisce che "nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è con-

trofirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità". Si distinguono, in genere, atti

presidenziali corrispondenti alla lettera dell'articolo 89, caratterizzati da un sicuro potere governativo

in materia e da un ruolo essenzialmente di controllo del Presidente (oltre a tutti i casi di atti governa-

tivi adottati nella forma del D.P.R., si possono fare rientrare in questa categoria i decreti di indizione

delle elezioni e dei referendum, nonché tutti gli atti presidenziali in tema di relazioni internazionali);

atti di esclusiva competenza presidenziale, in ordine ai quali l'intervento governativo non può che as-

sumere un ruolo di mero controllo; infine atti in cui la funzione presidenziale appare preminente, ma

in relazione ai quali il Governo o il Presidente del consiglio dispongono di un vero e proprio autono-

mo potere di valutazione, come il decreto di scioglimento anticipato delle camere e il decreto di no-

mina di un nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri. L'ordinamento costituzionale offre alcuni

strumenti di risoluzione, in sede giuridica, di possibili conflitti tra Presidente della Repubblica e Go-

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verno: innanzitutto, quello rappresentato dall'intervento del legislatore; in secondo luogo, il ricorso

alla corte costituzionale per conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al corpo elettorale

Il riferimento al corpo elettorale, il Presidente dispone di poteri molto ridotti, da esercitare su propo-

sta di organi governativi. In primo luogo, l'indizione della data delle elezioni e dei referendum; con-

temporaneamente l'indizione delle elezioni delle camere, il Presidente della Repubblica fissa la data

della loro prima riunione, che non deve svolgersi oltre il ventesimo giorno dalle elezioni.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Parlamento

Ben più rilevanti sono i poteri di cui il Presidente dispone nei confronti del Parlamento. La nomina a

Senatori a vita di "cinque cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo socia-

le, scientifico, artistico e letterario". Il messaggio formale al Parlamento rappresenta il più solenne e

libero potere di stimolo del Presidente della Repubblica nei confronti dell'organo rappresentativo del

corpo elettorale e titolare dei supremi poteri normativi e di indirizzo politico. Del tutto diverso è il

messaggio motivato con il quale il Presidente rinvia al Parlamento una legge che ha esaminato in

sede di promulgazione, richiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità costituzionale

o di gravi inopportunità in relazione a principi o a valori costituzionali. La promulgazione rappresen-

ta un importante forma di controllo preventivo che deve essere svolta dal Presidente della Repubblica

entro un mese dall'approvazione parlamentare o nel termine minore fissato per motivi di urgenza dal-

le camere, a maggioranza assoluta. La prescrizione dell'articolo 74.2 secondo cui "se le camere riap-

provano nuovamente la legge, questa dev'essere promulgata" tende a ristabilire il principio fonda-

mentale dell'esclusiva titolarità del potere legislativo da parte delle camere. Un vero e proprio rifiuto

di promulgazione costituirebbe un illecito costituzionale assai grave, tant'è che lo stesso Parlamento

potrebbe mettere in stato di accusa il Presidente. Fondamentale tra i poteri presidenziali è quello di

sciogliere anticipatamente le camere per consentire il superamento di un dannoso ed altrimenti insu-

perabile stato di disfunzionalità politica o istituzionale.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Governo

Per quanto riguarda i poteri che il capo dello Stato esercita nei confronti del governo, è da considera-

re innanzitutto il potere del presidente di risolvere le crisi di governo nominando "il presidente del

Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i ministri", formando anche il nuovo governo, in so-

stituzione di quello dimissionario o decaduto. Le consultazioni che il presidente della Repubblica

svolge, al fine di acquisire le opinioni dei presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari dei corri-

spondenti partiti, nonché quella dei presidenti di camera e senato e degli ex presidenti della Repub-

blica, mirano a orientare la scelta del presidente della Repubblica nell'ambito delle ipotesi che posso-

no realisticamente consentire al nuovo governo di conseguire la fiducia parlamentare. Gli istituti del-

l'incarico o del pre-incarico a formare il governo, affidato dal presidente a un esponente politico che

egli reputa idoneo ad assumere l'incarico del presidente del consiglio, operazione che ha termine o

con l'accettazione a formare il governo e quindi con la nomina, o con la rinuncia, o con la stessa re-

voca dell'incarico da parte del presidente della Repubblica. Il mandato esplorativo rappresenta un

istituto cui il presidente della Repubblica ricorre ove reputi opportuno far svolgere da parte di un'alta

carica dello Stato (in genere il presidente di una camera) un'ulteriore indagine sui gruppi parlamenta-

ri (oltre le consultazioni), al fine di acquisire informazioni sulle possibili vie di superamento della

crisi. Fra i poteri presidenziali è da annoverare anche il potere di autorizzare la presentazione dei di-

segni di legge governativi alle camere. Ai poteri presidenziali si aggiungono quelli del cosiddetto po-

tere estero e quello della politica militare (con il ruolo formale di comandante delle forze armate).

Infine il presidente ha il potere della concessione della grazia o del provvedimento di commutazione

della pena, che sembrano essere sostanzialmente governativi.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla magistratura

Il presidente della Repubblica è anche, per l'articolo 104.2 della costruzione, presidente del consiglio

superiore della magistratura, e dispone di ulteriori poteri relativi a questa sede. Tutti i provvedimenti

riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del consiglio superiore, con

decreto del presidente della Repubblica controfirmato dal ministro. 23

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla Corte Costituzionale

In riferimento al potere di nomina da parte del presidente della Repubblica di cinque giudici costitu-

zionali, si è fin dall'inizio affermata la tesi che si tratti di una libera designazione da parte del presi-

dente, pur soggetta alla controfirma del presidente del consiglio.

CAPITOLO VIII: Il Governo della Repubblica. (pag. 213 – 250)

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale italiano

Il governo ha un ruolo assolutamente insostituibile e del tutto centrale del sistema politico. Nell'arti-

colo 92 della costituzione, l'espressione "governo della Repubblica" è atta ad evidenziare il fatto che

esso è chiamato a svolgere le sue funzioni, riferite, oltre che all'amministrazione, alla legislazione

dello Stato centrale e allo sviluppo delle relazioni con gli altri stati e con le organizzazioni sovrana-

zionali, anche alla tutela del buon funzionamento di tutte le istituzioni pubbliche (pur dotate di un

grado di autonomia più o meno accentuato) e alla garanzia del corretto sviluppo delle relazioni fra i

diversi gruppi sociali.

La formazione e l’entrata in funzione del Governo

La formazione del governo si realizza con l'adozione dei decreti presidenziali di nomina del presi-

dente del Consiglio dei Ministri e dei ministri, controfirmati dal nuovo presidente del consiglio, al

termine della fase delle consultazioni, ma l'articolo 93 della costituzione subordina esplicitamente

l'assunzione delle funzioni governative al giuramento dei componenti del governo "nelle mani del

presidente della Repubblica". La diretta partecipazione dei ministri al giuramento costituisce la veri-

fica dell'accettazione della loro carica. Il governo, prima della fiducia, è tenuto ad adottare atti di

grande rilevanza politica e istituzionale (approvazione del programma del governo, attribuzione degli

incarichi ai ministri senza portafoglio, nomina dei sottosegretari ed eventualmente del vice-presiden-

te del consiglio). Poiché i governi dimissionari o sfiduciati continuano a esercitare le funzioni gover-

native con il solo limite del disbrigo di affari correnti, nel momento in cui il nuovo governo sta ap-

prestandosi a chiedere la fiducia alle camere dovrebbe disporre quantomeno degli stessi poteri. Nella

prima fase di vita del governo si collocano la nomina da parte del consiglio dei ministri dei sottose-

gretari, che non fanno parte del governo ma sono i più stretti collaboratori del presidente del consi-

glio e dei ministri, e l'eventuale nomina, su proposta del presidente del consiglio, di uno o più vice-

presidenti del consiglio.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli Ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare, mediante la solenne approvazione da parte di ciascuna

camera, a voti palesi, delle apposite mozioni motivate di fiducia alla piattaforma politica e program-

matica del governo, permette la permanenza in carica del governo per tutta la durata della legislatura.

Secondo l'articolo 94.4 della costituzione "il voto contrario di una o di entrambe le camere su una

proposta del governo non importa l'obbligo di dimissioni". Le norme regolamentari delle camere

hanno disciplinato la "questione di fiducia" e cioè l'istituto mediante il quale governo dichiara di far

dipendere la propria permanenza in carica dall'approvazione parlamentare in un determinato oggetto

all'esame delle camere. Il presidente della Repubblica invita i governi dimissionari a presentarsi alle

camere per verificare la sussistenza del rapporto fiduciario o almeno per fornire un'informazione

esaustiva delle ragioni politiche della crisi. Alle crisi determinate dalle deliberazioni del Consiglio

dei Ministri, si aggiungono quelle determinate dalle dimissioni (o per la morte) del presidente del

consiglio. I poteri dei governi dimissionari vengono prolungati in attesa della nomina del nuovo go-

verno e vengono limitati al solo "disbrigo degli affari correnti". Le dimissioni di un ministro non pro-

vocano crisi del governo e obbligano semplicemente a colmare il vuoto attraverso la nomina di un

nuovo ministro o l'attribuzione dell'interim (incarico provvisorio in attesa del nuovo titolare) a uno

dei ministri già in carica. A ciò si procede con decreto presidenziale, su proposta del presidente del

consiglio. Nel medesimo modo si opera anche per i cosiddetti rimpasti, consistenti nel mutamento di

più incarichi ministeriali all'interno del governo in carica. Per quanto riguarda gli effetti di un voto di

sfiducia individuale, la corte costituzionale ha previsto le dimissioni del ministro che ne sia fatto og-

getto. La costituzione non prevede particolari requisiti soggettivi per poter essere nominati membri

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del governo, né prescrive che essi debbano essere parlamentari; in via di interpretazione sistematica,

può ritenersi che sia indispensabile la cittadinanza, la capacità di agire e la condizione di alfabetismo.

Il Presidente del Consiglio

Il presidente del consiglio è indicato dall'articolo 95.1 della costituzione come l'organo che "dirige la

politica generale del governo e ne è responsabile e mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed ammini-

strativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri". Non sussiste un rapporto gerarchico fra

presidente del consiglio e singoli ministri, ma il presidente del consiglio può concretamente esercita-

re il suo primato politico sugli altri membri del governo. Spetta al presidente il potere di manifestare

autonomamente verso l'esterno gli indirizzi politici generali del governo, approvare e autorizzare la

diffusione del comunicato sui lavori del consiglio dei ministri, esporre alle camere il programma del

governo, porre la questione di fiducia, assumere le decisioni proprie del governo nei procedimenti le-

gislativi, controfirmare le leggi e gli atti con forza di legge, mantenere i contatti con il presidente del-

la Repubblica. Dispone dell'importantissimo potere di fissazione della data delle riunioni del consi-

glio e di determinazione del relativo ordine del giorno, seppure sulla base delle proposte dei ministri.

Presiede e dirige il consiglio di gabinetto, può istituire speciali comitati di ministri con funzioni

istruttorie, presiede le conferenze permanenti per i rapporti fra lo Stato e il sistema delle autonomie

territoriali, può promuovere verifiche sul funzionamento di uffici pubblici e devono essergli comuni-

cati, prima della loro adozione, tutti i regolamenti ministeriali ed interministeriali. La legge 801/1977

ha affidato al presidente del consiglio "l'altra direzione, la responsabilità politica generale e il coordi-

namento della politica informativa e di sicurezza" svolta dai cosiddetti servizi segreti.

Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal presidente del

consiglio, è titolare delle fondamentali funzioni governative, come l'iniziativa legislativa, la predi-

sposizione dei bilanci, l'adozione dei decreti legislativi, dei decreti legge, dei regolamenti governativi

e l'esercizio del controllo sulle leggi regionali. In relazione ai settori in cui opera, i suoi compiti pos-

sono essere suddivisi nel modo seguente:

 in tema di indirizzo politico, può dare direttive ai comitati interministeriali su richiesta del

presidente del consiglio;

 in tema di attività normativa, delibera i disegni di legge e adotta i decreti legislativi e i decreti

legge;

 in tema di politica internazionale e comunitaria, determina le linee di indirizzo e delibera "i

progetti dei trattati degli accordi internazionali di natura politica o militare";

 in tema di agenzie, enti, istituti e aziende di carattere nazionale, salvi gli enti pubblici crediti-

zi, delibera la nomina dei rispettivi presidenti;

 in relazione alle regioni, esercita le funzioni di controllo sulla legislazione regionale;

 in relazione alle confessioni religiose, delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa

cattolica;

 in relazione alla tutela dei principi di costituzionalità, procede all'annullamento straordinario,

a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi.

I Ministri

I Ministri sono contemporaneamente componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli

apparati amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale,

denominandoli Ministeri (o Dicasteri). Il numero dei ministri potrebbe essere anche inferiore a quello

dei ministeri, dal momento che un ministro può essere preposto a più ministeri. Accanto a questi mi-

nistri, vi sono anche i cosiddetti ministri senza portafoglio, e cioè i ministri non preposti a ministeri.

La nomina dei ministri senza portafoglio è facoltativa e svolgono le funzioni loro delegate dal presi-

dente del Consiglio dei Ministri. I cosiddetti vice-ministri sono degli speciali sottosegretari. Per

quanto riguarda il vice-presidente del consiglio, il presidente del consiglio può proporre al Consiglio

dei Ministri la nomina di uno o più vicepresidenti, che hanno lo scopo di essere chiamati a supplire il

presidente del consiglio in caso di assenza od impedimento temporaneo. 25

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

Con l'articolo 6 della legge 400/1988 si è previsto che il presidente del consiglio possa istituire, con

ministri da lui designati, il consiglio di gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue

funzioni di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo

politico ed amministrativo. Per l'esercizio di vere e proprie puntuali funzioni istruttorie o di stimolo

nei riguardi del governo, il presidente del consiglio può disporre, con proprio decreto, l'istituzione di

particolari comitati di ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune

competenza, di esprimere parere su direttive dell'attività del governo e sui problemi di rilevante im-

portanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non ap-

partenenti alla pubblica amministrazione. I comitati interministeriali sono organi creati perlopiù tra-

mite apposite leggi, che attribuiscono loro rilevanti funzioni di governo in specifici ma importanti

settori. In genere sono presieduti dal presidente del consiglio e sono composti dai ministri competenti

nel settore, cui si aggiungono, in alcuni casi, funzionari ed esperti, e svolgono non solo attività di in-

dirizzo, ma anche di tipo normativo o di tipo provvedimentale.

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

L'articolo 96 della costituzione prevedeva che il presidente del Consiglio dei Ministri e i ministri po-

tessero essere messi in stato di accusa da parte del parlamento riunito in seduta comune per i reati

commessi nell'esercizio delle loro funzioni. Tuttavia la legge costituzionale che ha approvato un nuo-

vo testo dell'articolo 96, afferma che sui reati commessi dal presidente del consiglio e dai ministri

(anche non più in carica), nell'esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa

semplice autorizzazione da parte della camera a cui l'inquisito appartiene, o del senato se sono coin-

volti appartenenti a entrambe le camere o non parlamentari. Le camere stesse devono autorizzare le

necessarie misure limitative della libertà personale, come intercettazioni telefoniche o perquisizioni

personali e domiciliari, salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbliga-

torio il mandato o l'ordine di cattura. I cosiddetti reati ministeriali, cioè i reati commessi nell'eserci-

zio delle funzioni ministeriali, consistono in reati comuni (prevalentemente contro la pubblica ammi-

nistrazione) commessi dal presidente del consiglio o da un ministro, utilizzando i loro poteri o co-

munque nell'ambito delle funzioni ministeriali. L'organo parlamentare può negare l'autorizzazione

alla continuazione del procedimento penale nel caso in cui l'inquisito abbia agito per la tutela di un

interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente inte-

resse pubblico nell'esercizio della funzione di governo.

Gli Alti Commissari ed i Commissari straordinari

In alcune occasioni, apposite leggi hanno previsto la figura degli Alti Commissari, attribuendo loro la

responsabilità di particolari settori amministrativi, estranei alle attribuzioni ministeriali e, a volte, un

ruolo di importanza quasi paragonabile a quella di un ministro. L'articolo 11 della legge 400/1988

ammette, in generale, l'istituto del Commissario straordinario del Governo, ma la stessa disposizione

chiarisce che "sull'attività del commissario straordinario riferisce al parlamento il presidente del Con-

siglio dei Ministri o un ministro da lui delegato". Può essere nominato solo al fine di realizzare speci-

fici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal parlamento o dal Consi-

glio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministra-

zioni statali.

I Sottosegretari

Questi organi, pur non facendo parte del governo, svolgono rilevanti funzioni di governo e di ammi-

nistrazione, essendo i più stretti collaboratori politici rispettivamente del presidente del Consiglio dei

Ministri e dei ministri (con e senza portafoglio) nell'ambito delle loro responsabilità governative.

L'articolo 10 della legge 400/1988 configura i sottosegretari come collaboratori di un ministro o del

presidente del consiglio, competente a esercitare i compiti a essi delegati con decreto ministeriale

pubblicato sulla gazzetta ufficiale. Si giunge alla loro nomina mediante un decreto del presidente del-

la Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri, in accordo con il ministro che il

sottosegretario è chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Il sottosegretario assume le

sue funzioni solo dopo il giuramento, che deve prestare dinanzi al presidente del Consiglio dei Mini-

stri, con la stessa formula utilizzata dei ministri. Una posizione del tutto particolare è quella del sot-

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tosegretario alla presidenza del consiglio, nominato segretario del Consiglio dei Ministri, da cui di-

pendono l'ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri e anche quei dipartimenti e uffici della pre-

sidenza del consiglio per i quali il sottosegretario abbia ricevuto delega del presidente del Consiglio

dei Ministri.

Le funzioni di indirizzo politico del Governo

La politica generale del governo si concretizza in una serie innumerevole di atti normativi e ammini-

strativi, ma anche più tipicamente di indirizzo politico. Per quanto riguarda quest’ultimo, si fa riferi-

mento agli atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica sulla quale il

governo chiede la fiducia, gli atti mediante i quali il governo esercita la sua azione nell'ambito delle

relazioni internazionali, i poteri del consiglio supremo di difesa per l'organizzazione e il coordina-

mento delle attività che riguardano la difesa nazionale, i poteri del presidente del consiglio in ambito

della pubblica sicurezza e delle questioni di ordine pubblico, le relazioni intrattenute dal governo con

le confessioni religiose, il potere di iniziativa legislativa del governo, il disegno di legge relativo al

bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo accompagnano, il potere legislati-

vo delegato o esercitato in via di urgenza.

Le funzioni amministrative

Il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di importanti funzioni amministra-

tive. Alcune sono espressamente previste dalla legge 400/1988: quelle che mirano a dirigere e coor-

dinare in modo unitario le funzioni ministeriali, a dirimere i conflitti di attribuzione fra i ministri, a

dare direttive ai comitati dei ministri e a quelli interministeriali, a indirizzare e coordinare le funzioni

amministrative regionali o a dirigere quelle delegate o a sostituirsi alle amministrazioni regionali, an-

nullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi. Anche se non previsti dalla suddetta leg-

ge, il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di altri numerosi poteri ammini-

strativi: spetta al governo deliberare sulla nomina, su proposta del Ministro competente, dei segretari

generali dei ministeri; è sempre il Consiglio dei Ministri che nomina la quota dei componenti della

corte dei conti e del Consiglio di Stato di spettanza del governo; la gestione del bilancio statale e il

corretto funzionamento del settore creditizio.

Le funzioni normative

La nostra costituzione ha operato uno sforzo rilevante per circoscrivere entro limiti precisi la possibi-

lità che il governo possa adottare atti normativi con forza pari a quella delle leggi: l'intervento del go-

verno può avvenire o per motivi di improrogabile urgenza a provvedere, o per un atto espresso di vo-

lontà in tal senso dello stesso parlamento. Tutta la materia degli atti normativi del governo è stata di-

sciplinata dalla legge 400/1988: è stato introdotto un obbligo di autoqualificazione per tutti questi atti

normativi, e cioè un obbligo per essi di autodenominarsi di volta in volta "decreto legislativo", "de-

creto legge" o "regolamento".

I decreti legislativi

Si tratta di un atto normativo adottato mediante una decisione ("decretare" significa decidere) del go-

verno. Con una legge chiamata "legge delega" il Parlamento, con una propria decisione, può affidare

al governo il compito di emanare una norma giuridica, a patto che questa rispetti i principi generali

stabiliti dal Parlamento nella legge-delega e il termine entro il quale il decreto deve essere emanato. I

decreti legislativi devono essere successivamente controfirmati dal presidente della Repubblica. In

alcune importanti materie (imposizione di tributi e ratifica di trattati di diritto internazionale) il go-

verno non può emanare decreti e la competenza a decidere nuove norme è del Parlamento, il solo or-

gano rappresentativo della volontà dei cittadini. Assumono forma di decreti legislativi anche le nor-

me di attuazione degli statuti speciali delle cinque regioni ad autonomia particolare; si tratta tuttavia

di un caso del tutto anomalo di delegazione legislativa, tant'è che ci si trova dinanzi a una delega a

tempo indeterminato, esercitabile più volte, l'unico caso nel quale il governo dispone di un vero e

proprio potere legislativo. Un altro caso di delega legislativa del tutto anomalo è previsto dall'articolo

78 della costituzione che stabilisce che siano le camere a deliberare lo stato di guerra conferendo al

governo i poteri necessari per agire. 27

I decreti legge

Si tratta in questo caso di un provvedimento governativo provvisorio che ha forza di legge. In casi

straordinari di necessità e di urgenza il governo può infatti sostituirsi al Parlamento (che secondo la

Costituzione italiana è l'organo legislativo dello stato) ed emanare con un decreto una norma giuridi-

ca che diventerà legge dello stato soltanto se entro 60 giorni il Parlamento ne voterà l'approvazione

del contenuto. In caso di approvazione si dice che il decreto è "convertito", cioè trasformato, in leg-

ge. L'abuso dello strumento del decreto legge per disciplinare la vita dei cittadini è stato recentemen-

te denunciato perché toglie all'organo che rappresenta la volontà popolare dei cittadini, ossia il Parla-

mento, una funzione essenziale (quella legislativa) alla vita democratica del paese.

I regolamenti

Il potere regolamentare del governo è stato di disciplinato dalla legge 400/1988. I regolamenti del

governo sono deliberati del Consiglio dei Ministri, sono emanati con decreto del presidente della Re-

pubblica, registrati presso la corte dei conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale. Sul piano delle tipo-

logie, i regolamenti possono distinguersi tra loro o per l'ambito di discrezionalità di cui governo di-

spone in riferimento al sistema normativo primario, o per il loro particolare oggetto. Dal primo punto

di vista, la legge si riferisce i regolamenti di esecuzione di leggi, decreti legislativi e regolamenti co-

munitari, ai regolamenti di attuazione e integrazioni di leggi e decreti legislativi, ai regolamenti indi-

pendenti, ai regolamenti delegati. Attualmente sembra difficile ipotizzare l'esistenza di spazi liberi si-

gnificativi per l'esercizio di un simile potere regolamentare, ove si considerino le numerosissime ri-

serve di legge previste dalla costituzione, nonché il vero e proprio stato d'inflazione legislativa che

caratterizza il nostro sistema normativo. Dalla stessa legge vengono disciplinati i regolamenti mini-

steriali e interministeriali, che possono essere adottati dal presidente del consiglio dei ministri con

l'obbligo ulteriore di autoqualificarsi come regolamenti. Il potere regolamentare dei ministri può es-

sere esercitato solo nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro,

quando la legge espressamente conferisca tale potere; non possono dettare norme contrarie a quelle

dei regolamenti emanati dal governo.

CAPITOLO IX: L’organizzazione degli apparati amministrativi statali. (pag. 251 – 284)

PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Costituzione e amministrazione

Uno degli elementi principali delle moderne forme di Stato è il principio di subordinazione alla legge

non solo dei cittadini, ma anche della pubblica amministrazione. Ad un'amministrazione autoritativa

(intesa cioè come potere), chiamata essenzialmente ad adottare atti di esecuzioni di leggi che impon-

gono ordini e divieti o comunque a porre regole destinate in diverso modo a restringere o ad ampliare

la sfera di autonomia dei privati, si va progressivamente affiancando un'amministrazione di presta-

zione (intesa cioè come funzione) chiamata a svolgere un'attività diretta alla realizzazione di finalità

di interesse generale. Ad un'amministrazione che è chiamata a rispondere del formale rispetto della

legge, si affianca un'amministrazione che deve sempre più rendere conto dell'effettiva soddisfazione

per gli interessi coinvolti della sua attività e cioè dei risultati attraverso la medesima raggiunti. I prin-

cipi costituzionali in tema di amministrazione riguardano quella statale, regionale e locale. Tra le di-

sposizioni costituzionali relative alla pubblica amministrazione vanno menzionati gli articoli 97 e 98

della sezione II del titolo III intitolata "la pubblica amministrazione", quelle contenute nell'articolo 5,

114 e successivi, in tema di amministrazione regionale e locale, quelle contenute negli articoli 103 e

113, in tema di tutela del privato.

Principi in tema di organizzazione della pubblica amministrazione

Tra i principi organizzativi della pubblica amministrazione va menzionato quello ricavabile dall'arti-

colo 95.1 e 2, secondo cui l'esercizio dell'attività amministrativa deve comunque far capo a organi

politici che ne rispondano in primo luogo dinanzi agli organi rappresentativi della volontà popolare.

Il secondo principio stabilisce che "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge".

Nell'uno e nell'altro caso si tratta di una riserva di legge relativa, la quale dunque non esclude l'inter-

vento di un'altra forma normativa. Il terzo principio attiene al reclutamento del pubblico funzionario,

che deve avvenire di regola tramite concorso. Il quarto principio riguarda la posizione dei pubblici

28

funzionari, che sotto il profilo del loro status giuridico non possono trarre vantaggio nella loro carrie-

ra dal ricoprire certi incarichi politici. A questi principi vanno poi aggiunti quelli previsti dall'articolo

5 della costituzione in tema di decentramento amministrativo e dell'autonomia locale. Vige il princi-

pio di immedesimazione organica, e non di rappresentanza: il soggetto che agisce per l'ente pubblico,

esercitando uno dei suoi poteri, è un suo organo, e quindi tutti i suoi atti sono imputabili alla persona

giuridica, che ne è vincolata e ne risponde. Si parla quindi di organi con una legittimazione politica e

di organi con una legittimazione professionale. Possono essere monocratici o collegiali, consultivi o

di controllo, centrali o periferici. Un'altra importante distinzione è quella fra organo (essere parte di

un ente) e ufficio (apparato amministrativo). Il rapporto di servizio consiste nella prestazione di una

vera e propria attività professionale retribuita, caratterizzata da un complesso intreccio di diritti e di

doveri, ed individua coloro che prestano la loro attività nell'ambito dell'organizzazione dell'ente pub-

blico.

GLI APPARATI STATALI

Disegno generale dell’assetto ministeriale

La presidenza del Consiglio dei Ministri e i ministeri sono le strutture amministrative tra cui vengono

organicamente ripartite dalla legge la grande maggioranza delle funzioni amministrative statali, salvo

quelle spettanti al Consiglio dei Ministri o personalmente al presidente del consiglio. Si tratta dei po-

teri amministrativi previsti dalla legge, ma anche dei compiti di provvedere, negli stessi settori, me-

diante atti di impulso politico e amministrativo o mediante il ricorso a strumenti privatistici. I mini -

steri dopo la riforma del 1999 e il decreto-legge del 2001 sono i seguenti: degli affari esteri, dell'in -

terno, della giustizia, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, delle comu-

nicazioni, delle politiche agricole e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio, delle infra-

strutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, della sanità, dell'istruzione, dell'Università

e della ricerca, per i beni e le attività culturali. Nove dei ministeri sono strutturati in dipartimenti,

mentre 5 (esteri, difesa, comunicazioni, sanità, beni culturali) mantengono la più antica articolazione

in direzioni generali, cui si somma la presenza di un segretario generale (figura estranea agli altri mi-

nisteri). Oltre a diversi organi interni di controllo, esiste presso ogni ministero l'ufficio di bilancio,

organo incaricato di verificare la regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle scritture conta-

bili; si tratta di strutture decentrate della ragioneria generale dello Stato, importante apparato del mi-

nistero del Tesoro. Gli atti ministeriali sono sottoposti a diverse forme di controllo esterno, poste in

essere dalla corte dei conti.

Alcune caratteristiche della Presidenza del Consiglio

La presidenza del Consiglio dei Ministri deve garantire un esercizio effettivo delle funzioni del presi-

dente del consiglio, di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità del-

l'indirizzo politico e amministrativo, nonché un adeguato supporto all'attività del Consiglio dei Mini-

stri. Al fine di garantire il massimo di flessibilità alle strutture e un ricchissimo potere decisionale al

presidente del consiglio, il decreto legislativo 303/1999 prevede come necessarie pochissime struttu-

re della presidenza (il segretario generale, i dipartimenti per la partecipazione all'Unione Europea,

per il coordinamento delle attività normativa del governo, per gli affari regionali). Per motivi di tra-

sparenza, i decreti e i bilanci della presidenza vengono comunicati alle camere. Il presidente del con-

siglio nomina e revoca a sua discrezione il segretario generale della presidenza, i capi dei dipartimen-

ti degli uffici, i consulenti e componenti di comitati di consulenza o di studio che reputi necessari, as-

segna le funzioni di direzione, di collaborazione e di studio presso la presidenza al personale dirigen-

ziale o a esperti. Con il giuramento del nuovo governo decadono le nomine del segretario e dei vice-

segretari.

Il decentramento dell’amministrazione statale

Il rilevante numero di uffici ministeriali periferici ha accentuato la necessità di un coordinamento a

livello locale fra tutti gli uffici statali decentrati. Questa funzione, storicamente affidata al prefetto,

organo rappresentativo del governo nella sua interezza, spesso si è scontrato con la tendenza ministe-

riale a una gestione autonoma. Il decreto legislativo 300/1999 ha previsto la trasformazione delle pre-

fetture in uffici territoriali del governo (con a capo sempre il prefetto). Una forma diversa di decen-

tramento è quella che si realizza attraverso l'affidamento ai comuni della gestione di una serie di ser-

29

vizi statali con la specifica responsabilizzazione del sindaco, che, in questo ambito, opera come uffi-

ciale del governo.

Le aziende, le agenzie, gli enti pubblici

La necessità della pubblica amministrazione di svolgere attività prevalentemente di produzione di

beni o di erogazione di servizi, mediante organizzazioni di tipo aziendale, ha, nel passato, più volte

indotto il legislatore a istituire all'interno dei ministeri apposite aziende o amministrazioni autonome,

dotate di un'apposita disciplina speciale, tale da permettere la produzione di quei beni e servizi, sfug-

gendo alle rigide normative dell'organizzazione ministeriale. L'azienda resta dunque un organo mini-

steriale, ma dotato di una speciale organizzazione: ha organi sul modello societario e dispone di un

proprio bilancio e di un proprio patrimonio, ma non è dotato in genere di personalità giuridica. Le

agenzie appaiono come speciali strutture amministrative dotate di personalità giuridica e di propri

statuti, istituita per svolgere in regime di autonomia attività prevalentemente tecniche già di compe-

tenza ministeriale, spesso per soddisfare una pluralità di interessi pubblici. Gli organi dell'agenzia

sono rappresentati da un direttore generale e da un comitato direttivo, formato da non più di tre diri-

genti dell'agenzia. Distinti dalle aziende dalle agenzie sono gli enti pubblici. L'amplissima categoria

degli enti pubblici è inevitabilmente molto eterogenea, perché molto diversi sono i fini che lo Stato

intende conseguire tramite la loro azione. Gli enti pubblici economici sono stati appositamente creati

per svolgere attività di produzione di beni e servizi e pertanto devono poter disporre di una duttilità

organizzativa analoga a quella dei soggetti privati.

Il personale e la dirigenza statale

Il decreto legislativo 165/2001 determina le "norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipen-

denze delle amministrazioni pubbliche". I contratti collettivi vengono stipulati a livello nazionale (il

contratto nazionale può anche prevedere casi di contrattazione collettiva decentrata) tra l'apposita

agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le organizzazio-

ni sindacali più rappresentative sul piano nazionale e nei singoli comparti contrattuali. Il comitato di-

rettivo dell'ARAN è nominato dal presidente del consiglio. L'articolo 4 del suddetto decreto legislati-

vo, mentre riserva agli organi di governo la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare,

stabilisce che ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi

tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica

e amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumen-

tali e di controllo. Essi sono dunque responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della

gestione e dei relativi risultati.

I beni della pubblica amministrazione

L'amministrazione statale necessita di beni allo scopo di conseguire le finalità individuate dal sistema

normativo. Anzitutto è necessario del denaro per far fronte alle spese pubbliche. La costituzione ha

stabilito che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contri-

butiva e il sistema tributario nel suo complesso è informato a criteri di progressività. Nell'ambito del

complesso sistema tributario possono distinguersi anzitutto le imposte (in quanto dotati di capacità

contributiva, e si distinguono in dirette o indirette), le tasse e contributi speciali. Perciò che riguarda

in generale i beni, lo Stato, le regioni, le province e i comuni possono disporre di beni demaniali, di

beni patrimoniali indisponibili e di beni patrimoniali disponibili. I beni demaniali sono inalienabili,

non possono sorgere diritti reali su di essi, non possono essere espropriati.

Le partecipazioni statali e l’utilizzazione di altri strumenti privatistici

Numerose vicende hanno condotto lo Stato ad acquisire, in parte o per intero, imprese private, perlo-

più aventi forma giuridica di società per azioni, soprattutto al fine di evitare imponenti crisi settoriali.

Fino ad epoca recente il sistema delle partecipazioni statali presentava le seguenti fondamentali ca-

ratteristiche: le società operative erano veri e propri soggetti di diritto privato, ma la proprietà delle

loro azioni o del cosiddetto "pacchetto di controllo" faceva capo a un ente pubblico di gestione, che

svolgeva nei loro riguardi le funzioni tipiche delle società finanziarie che controllano un gruppo di

società. Questo sistema voleva rispondere alla necessità di vigilare e indirizzare questo complesso si-

stema delle imprese a partecipazione statale senza peraltro negare l'opportunità di conservare loro un

regime privatistico. Nel 1991 si è prima prevista la possibilità di trasformare in S.p.A. "gli enti di ge-

30

stione delle partecipazioni statali e gli altri enti pubblici economici, nonché le aziende pubbliche sta-

tali". Al tempo stesso, tutte le attività e i diritti di natura pubblicistica, attribuiti o riservati a questi

enti, che hanno già assunto la veste di società per azioni, sono stati fatti oggetto di concessioni di du-

rata non inferiore a vent'anni.

Le autorità amministrative indipendenti

Un'eccezione a questo sistema di dipendenze dell'amministrazione statale dai ministri è costituita da

quei casi nei quali il legislatore ha affidato determinate funzioni amministrative di particolare delica-

tezza ad autorità amministrative indipendenti, sulla base delle esperienze straniere. Si tratta dell'e-

spletamento di funzioni per le quali sono ritenute essenziali non solo l'imparzialità, ma anche la ter-

zietà dell'autorità amministrativa rispetto agli stessi interessi che si esprimono nel governo. La nomi-

na dei loro vertici avviene nell'ambito di categorie professionali particolarmente qualificate e estra-

nee a soggetti istituzionalmente collegati con gli organi di governo.

I COSIDDETTI ORGANI AUSILIARI

Il Consiglio di Stato

Si tratta di un organo sia di "consulenza giuridico-amministrativa", sia di "tutela della giustizia nel-

l'amministrazione". Con riferimento alla corte dei conti, l'articolo 100.3 della costituzione afferma

che "la legge assicura l'indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al governo". Il

Consiglio di Stato è composto da un numero limitato di magistrati (poco più di 120), si articola in

sette sezioni, le prime quattro con competenze consultive, le altre con competenze giurisdizionali. In

sede consultiva opera anche l'adunanza generale, formata da tutti consiglieri di Stato; a livello giuri-

sdizionale, opera invece l'adunanza plenaria, composta da dodici consiglieri delle tre sezioni giuri-

sdizionali. Il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa è formato dal presidente del con-

siglio di Stato (che lo presiede), da quattro magistrati del Consiglio di Stato e da sei magistrati dei

Tar eletti dalle rispettive magistrature, nonché da quattro cittadini nominati da camera e senato (pro-

fessori universitari in materie giuridiche o avvocati con vent'anni di esserci solo professionale). Que-

st'organo è chiamato a deliberare su tutti i provvedimenti attinenti lo status dei magistrati, le sanzioni

disciplinari, l'esercizio dell'autonomia finanziaria del Consiglio di Stato. L'influenza del governo pas-

sa attraverso la nomina del presidente del Consiglio di Stato da parte del Consiglio dei Ministri. Il

Consiglio di Stato può essere incaricato dal governo a esprimere il suo parere su proposte di legge e

addirittura redigere progetti di legge e di regolamento (pareri facoltativi); i pareri obbligatori riguar-

dano il caso in cui la pubblica amministrazione richiede il parere al Consiglio di Stato; rari sono i

casi di pareri vincolanti.

La Corte dei Conti

La corte dei conti per l'articolo 100.2 "esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del go-

verno, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle

forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce

in via ordinaria. Riferisce direttamente alle camere sul risultato del riscontro avvenuto"; per l'articolo

103.2, invece, essa "ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dal-

la legge". A livello centrale, esistono tre sezioni di controllo, rispettivamente sugli atti del governo e

delle amministrazioni statali, sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce di ordina-

ria, sui conti consuntivi delle province e dei comuni; le tre sezioni giurisdizionali centrali invece

sono giudice di appello rispetto alle sentenze delle sezioni giurisdizionali e regionali. Sono da ricor-

dare le importanti figure del presidente della corte dei conti e del procuratore generale presso la cor-

te stessa (che svolge le funzioni del pubblico ministero). Per le aziende pubbliche e la "vigilanza e ri-

scontro" dei loro atti è esercitato secondo le disposizioni delle leggi specifiche che le disciplinano e

che, in genere, prevedono solo forme di controllo a posteriori. Per quanto riguarda il controllo sulla

gestione delle amministrazioni pubbliche è un controllo non solo di legittimità, ma di "regolarità del-

le gestioni" e, più in generale, di "rispondenza dei risultati dell'azione amministrativa agli obiettivi

stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione

amministrativa". Il ministro del Tesoro, prima di trasmettere il rendiconto annuale alle camere, lo in-

via alla corte dei conti che, a sezioni riunite, valuta la legittimità delle spese rispetto alle previsioni di

31

bilancio, ma anche come le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine ammi-

nistrativo e finanziario.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro

L'articolo 99 della costituzione determina non solo la composizione di quest'organo, ma anche le fun-

zioni e le modalità con le quali esso può "contribuire all'elaborazione della legislazione economica e

sociale". Il CNEL non è finora riuscito a svolgere un ruolo particolarmente significativo: è composto

da 122 componenti, che restano in carica cinque anni; il presidente, nominato dal governo, 12 esperti

(ovvero qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica) di cui 8 nominati dal presi-

dente della Repubblica e quattro nominati dal governo, 99 rappresentanti delle categorie produttive

di beni e servizi nei settori pubblico e privato (dei quali 44 rappresentanti dei lavoratori dipendenti,

18 rappresentanti dei lavoratori autonomi, 37 rappresentanti delle imprese, 10 rappresentanti del vo-

lontariato e dell'associazionismo sociale). Il CNEL viene riconosciuto un autonomo potere di iniziati-

va legislativa a livello nazionale.

CAPITOLO X: Principi in tema di attività amministrativa. (pag. 285 – 316)

L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

Fra i fini che lo Stato sociale si pone troviamo il buon andamento e l’efficienza degli apparati pubbli-

ci, intesa come rapporto fra risultati conseguiti e risorse impiegate, mentre per efficacia si intende il

rapporto fra risultati conseguiti e obiettivi prestabiliti.

Attività amministrativa e principio di legalità

Nel nostro sistema costituzionale, l'attività degli organi amministrativi appare sottoposta sotto molte-

plici aspetti alla legge e può essere descritta come l'attività volta a conseguire i fini determinati dalle

prescrizioni costituzionali e legislative, tant'è che la pubblica amministrazione può fare solo ciò che

la legge le prescrive o le permette di fare. Risulta diverso affermare che la legge debba limitarsi a

prevedere che l'amministrazione provveda in un determinato ambito (legalità in senso formale) o

che, invece, essa debba anche determinare quanto meno le linee fondamentali entro cui l'amministra-

zione pubblica deve operare (legalità in senso sostanziale). La nostra costituzione prevede l'ipotesi di

riserve di legge, che equivalgono alla prescrizione che la disciplina di quelle determinate materie

possa essere posta solo dal legislatore o integralmente o, almeno, nelle sue linee generali. Gli atti am-

ministrativi sono attribuiti alla competenza degli organi politici di vertice dei diversi sistemi ammini-

strativi, a conferma della rilevanza della natura largamente discrezionale delle scelte che vengono in

tal modo operate in attuazione, ma spesso anche a integrazione, più o meno accentuata, delle scelte

operate dal legislatore.

Gli atti della pubblica amministrazione

L'attuazione della legge in via amministrativa consiste in attività o in atti fisici, i quali o costituisco-

no atti materiali della pubblica amministrazione o, più comunemente, atti formali posti in essere dalla

pubblica amministrazione. Fra le tante distinzioni possibili degli atti amministrativi troviamo gli atti

unilaterali di tipo autoritativo (posti in essere solo da gli organi della pubblica amministrazione),

quelli privi di una particolare efficacia giuridica e quelli di diritto comune. Nell'ambito dei servizi

pubblici, buona parte delle attività poste in essere dalla pubblica amministrazione consistono in atti-

vità di servizio verso gli utenti e in comportamenti del tutto omogenei a quelli prestati da un qualsiasi

soggetto che svolga attività analoga e quindi non sono certo disciplinati legislativamente mediante

una rigorosa tipizzazione dei singoli atti.

La discrezionalità amministrativa

L'autorità amministrativa deve concretizzare la volontà legislativa, che rappresenta la sua fonte di le-

gittimazione, e deve quindi attuare il fine indicato dalla legge (quindi per definizione fine pubblico),

nel contesto reale nel quale è chiamata operare e nella considerazione di tutti gli interessi, in quel

contesto, giuridicamente rilevanti. Di norma, all'amministrazione spetta determinare se e quando

adottare l'atto, attraverso quali modalità, con quali eventuali contenuti più specifici. La discrezionali-

tà amministrativa è pressoché inesistente nei cosiddetti atti vincolati ma può essere massima negli

atti della cosiddetta alta amministrazione. L'organo amministrativo deve quindi operare per il perse-

guimento del fine legislativo (il cosiddetto interesse pubblico primario), ma nel contesto reale in cui

32

occorre operare e rispetto al quale deve ricercare, e correttamente valutare, anche nei cosiddetti inte-

ressi pubblici secondari, nonché gli stessi interessi privati legittimamente considerabili.

I procedimenti amministrativi

Lo studio dei procedimenti amministrativi mira a evidenziare i rapporti intercorrenti fra i diversi atti

degli organi degli uffici pubblici al fine di svolgere l'attività amministrativa necessaria per produrre

gli effetti giuridici voluti. L'atto della pubblica amministrazione è il prodotto di un'organizzazione e

pertanto, in genere, rappresenta una fase intermedia o finale di un procedimento, in parte originato

dalla competenza specifica dei diversi uffici e organi che vi intervengono e dovrà essere il prodotto

di un giusto procedimento. In ogni procedimento si usano distinguere tre fasi principali, ovvero la

preparatoria (per fornire gli elementi necessari per la decisione a partire dall'atto di iniziativa), la co-

stitutiva (così importante fase deliberativa che può essere semplice o complessa in base all'organo

che si occupa di compierla) e l'integrativa dell'efficacia dell'atto deliberato (il modo in cui gli atti

producono effetti giuridici). Al termine delle varie fasi del procedimento, si ha quindi un atto non

solo perfetto, ma anche efficace. La validità dell'atto dipende dalla sua conformità alle diverse pre-

scrizioni normative.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI

Atti e provvedimenti amministrativi

Fra gli atti amministrativi si opera una distinzione fra i meri atti amministrativi o atti amministrativi

in senso stretto e i provvedimenti amministrativi: solo questi ultimi rappresentano infatti la manife-

stazione di volontà di una pubblica amministrazione diretta a soddisfare un interesse pubblico prima-

rio e pertanto sono assistiti dalla capacità di incidere, in modo unilaterale, sulle posizioni giuridiche

coinvolte. Nel linguaggio giuridico corrente, si usa l'espressione atti amministrativi in un'accezione

generica, riferendosi quindi anche ai provvedimenti amministrativi.

Particolare efficacia dei provvedimenti amministrativi

I provvedimenti godono di esecutività e cioè dell'idoneità di poter immediatamente giungere alla fase

della loro esecuzione, ove necessaria, consistente nella capacità di produrre i loro effetti sui destina-

tari, senza necessità di alcun intervento dell'autorità giudiziaria che ne confermi la legittimità. L’ese-

cutorietà riguarda la fase dell'esecuzione forzata della pretesa dell'amministrazione, contro la volontà

del soggetto coinvolto, senza che ciò dipenda dall'intervento, come del diritto privato, di un apposito

giudice preposto all'esecuzione. Con l'inoppugnabilità ci si riferisce al fatto che numerose disposizio-

ni di legge restringono i termini entro i quali provvedimenti amministrativi possono essere impugnati

dinanzi agli organi della giustizia amministrativa.

Elementi degli atti amministrativi

Il soggetto del provvedimento corrisponde all'organo titolare del potere amministrativo che viene

esercitato ed è individuato dalla legge; le competenze fra i vari organi dell'apparato amministrativo

vengono individuate per materia, per territorio o per grado. Per oggetto del provvedimento può inten-

dersi la persona, la cosa o la situazione giuridica su cui si producono gli effetti dell'atto: è necessario

che l'oggetto sia determinabile e idoneo a subire gli effetti del provvedimento. Con causa giuridica

del provvedimento ci si riferisce all'interesse pubblico primario che la legge ha voluto tutelare ed è

accompagnata da un'apposita motivazione, nella quale si indicano le ragioni che hanno portato all'a-

dozione del provvedimento.

Alcune innovazioni introdotte dalla legge 241/1990 sulle modalità di esercizio dell’attività ammi-

nistrativa

L'articolo 2 della suddetta legge stabilisce che, ove il procedimento debba essere iniziato d'ufficio o

su istanza di parte, esso deve essere concluso entro i termini fissati per legge, per regolamento o per

un apposito atto dell'amministrazione interessata, altrimenti la legge fissa il breve termine di trenta

giorni. Nella stessa direzione vanno tutte quelle numerose disposizioni che impongono larghe forme

di pubblicità riguardo il termine entro il quale il procedimento deve terminare e la persona fisica re-

sponsabile. L'articolo 7, in tema di potere di intervento del procedimento, equipara ai soggetti nei

confronti dei quali il provvedimento finale è destinata a produrre effetti diretti e a quelli che per leg-

ge posso intervenirvi anche i soggetti individuabili a cui possa derivare un pregiudizio da provvedi-

33

menti in formazione. In ogni amministrazione viene individuato un'unità organizzativa responsabile

del procedimento.

Alcuni tipi di provvedimenti amministrativi

Una delle distinzioni più comuni operate tra le diverse categorie di provvedimenti attiene al loro con-

tenuto, vi possono essere provvedimenti ampliativi o provvedimenti restrittivi. Fra i primi abbiamo,

le autorizzazioni (o abilitazioni, licenze, permessi) corrispondono alla rimozione di un ostacolo da

parte della pubblica amministrazione all'esercizio di un diritto o di un potere di cui sono titolari un

soggetto privato o un ente o un organo tecnico; le concessioni consistono in provvedimenti mediante

i quali la pubblica amministrazione attribuisce ad altri l'esercizio di un suo diritto o potere (conces-

sione traslativa) o una situazione giuridica positiva appositamente creata (concessione costitutiva).

Simili alle concessioni sono le sovvenzioni consistenti nell'attribuzione di contributi in denaro o in

beni; le rinunce (dette anche esenzioni, esoneri, deroghe) consistono in provvedimenti mediante i

quali la pubblica amministrazione rinuncia ad una sua precedente pretesa. Le ammissioni consistono

in provvedimenti amministrativi che permettono a soggetti in possesso di determinati requisiti, di ac-

cedere ad un certo status, di utilizzare un servizio pubblico, di esercitare determinate attività lavorati-

ve. Fra i provvedimenti restrittivi abbiamo, le revoche consistono semplicemente in provvedimenti

che fanno venir meno i provvedimenti precedentemente adottati; gli ordini e i divieti valgono a speci-

ficare prescrizioni genericamente contenute nella legge e comportano, a carico dei trasgressori, pos-

sibili conseguenze di ordine disciplinare, amministrativo o penale; le requisizioni riguardano beni

mobili o immobili che possono essere prese in uso dalla pubblica amministrazione; l'espropriazione

per pubblica utilità riguarda il trasferimento coattivo alla pubblica amministrazione della proprietà di

beni immobili in cambio del pagamento a colui che era il proprietario di un indennizzo. Le occupa-

zioni di beni immobili si distinguono in quelle finalizzate ad un uso temporaneo e quelle finalizzate

all'esecuzione di opere pubbliche in situazioni di assoluta distanza.

Atti normativi, di direzione, di indirizzo, di coordinamento, di programmazione

È antica prerogativa dei vertici delle diverse amministrazioni quella di essere titolari di un potere

normativo di tipo secondario. Il potere direttivo tende sempre più ad esprimersi attraverso atti dotati

di relativa generalità, che dovranno essere rispettati dagli uffici e dagli organi pubblici, proprio sulla

base del tipo di rapporto gerarchico esistente e dello stesso contenuto di questi atti. Fra le direttive (o

atti di indirizzo) occorre distinguere quelle interorganiche da quelle intersoggettive, a seconda che si

riferiscono o meno solo ad organi appartenenti all'amministrazione dal cui vertice viene adottata la

direttiva. Per le direttive intersoggettive, occorre distinguere fra quella relativa gli enti pubblici stru-

mentali, che tendono ad essere assimilato a quelle interorganiche e quelle relative ai rapporti fra enti

dotati di reciproca autonomia, poiché in questo settore appare decisivo il rapporto deducibile dal si-

stema costituzionale per legittimare il tipo di vincolo che questi atti possono avere. I programmi o i

piani corrispondono ad un'esigenza molto avvertita dall'amministrazione pubblica contemporanea di

ricercare momenti di prederminazione delle linee generali dell'azione amministrativa in interi settori.

Le istruzioni, o circolari, o normali, corrispondono alla trasmissione di istruzioni e/o direttive agli

uffici ed agli organi, al fine di assicurare l'omogenea applicazione delle diverse disposizioni.

Cause di invalidità dei provvedimenti amministrativi

Le particolari caratteristiche di provvedimenti amministrativi sono alla base anche delle loro possibili

cause di invalidità. La nullità o inesistenza del provvedimento amministrativo deriva dalla carenza

delle condizioni minime necessarie per poterlo ritenere esistente, si parla di mancanza assoluta di uno

di elementi essenziali. I casi di mera irregolarità attengono alla presenza di quelle anomalie del

provvedimento che vengono ritenute sanabili. Per ciò che riguarda i vizi di legittimità ci si continua a

risalire alla tripartizione della incompetenza, dell'eccesso di potere e della violazione di legge, con

l'avvertenza che attraverso il sindacato su questi vizi, devono essere sanzionate tutte le cause di pos-

sibile di legittimità dei provvedimenti amministrativi. Con il vizio dell'incompetenza, ci si riferisce

alla classica carenza del provvedimento sotto il profilo soggettivo. L'incompetenza assoluta porta

alla nullità dell'atto, si ha non solo quando l'organo amministrativo esercita un potere appartenente ad

un'autorità non amministrativa, ma anche quando esercita un potere di un organo appartenente ad un

altro apparato amministrativo, mentre la incompetenza relativa si verifica quando il potere esercitato

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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Istituzioni di Diritto Pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Carnevale Paolo.

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