Istituzioni di diritto dell'Unione Europea - Appunti

Istituzioni di diritto dell'unione europea

Introduzione

L'Unione Europea nasce come organizzazione internazionale, come prodotto del diritto pubblico internazionale, e poi si è evoluta seguendo l’esempio dei sistemi costituzionali e federali; un primo passo per qualificare l’ordinamento europeo si può fare guardando al preambolo dei trattati europei.

Preambolo del Trattato dell'Unione Europea

Nel preambolo del Trattato dell’Unione Europea non si parla di popolo, bensì l’elenco delle varie autorità che hanno sottoscritto il trattato stesso (“Sua Maestà Il Re Dei Belgi, Sua Maestà La Regina Di Danimarca, Il Presidente Della Repubblica Federale Di Germania, Il Presidente Dell'Irlanda, Il Presidente Della Repubblica Ellenica, Sua Maestà Il Re Di Spagna, Il Presidente Della Repubblica Francese, Il Presidente Della Repubblica Italiana, Sua Altezza Reale Il Granduca Del Lussemburgo, Sua Maestà La Regina Dei Paesi Bassi, Il Presidente Della Repubblica Portoghese, Sua Maestà La Regina Del Regno Unito Di Gran Bretagna E Irlanda Del Nord”): l’Unione Europea si presenta già come unione di Stati, mentre tutte le Costituzioni nazionali parlano del popolo dello Stato; il popolo esprime la sua autodeterminazione nelle Costituzioni nazionali, europeobensì non esiste un popolo che costituisce l’Unione Europea.

Integrazione e valori

“Decisi a segnare una nuova tappa nel processo di integrazione europea intrapreso con l'istituzione delle Comunità europee”

Il Trattato si colloca in una traiettoria storica: è una nuova tappa in un percorso che deve ancora compiersi; il percorso è diretto a creare un’Unione sempre più stretta fra i popoli d’Europa. L’Unione Europea non è il risultato di un unico atto politico decisivo (ad esempio Rivoluzione Francese), bensì i cambiamenti avvengono in modo graduale e spesso senza rinnegare i passaggi antecedenti: la prospettiva storica è cruciale per comprendere l’Unione Europea e l’ordinamento europeo è frutto di una stratificazione di processi.

Con una metafora, si può affermare che l’Unione Europea sia come una cattedrale medievale: con il passare del tempo vengono apportate modifiche, correzioni, ampliamenti, …: il tutto ha una sua coerenza, ma è un costrutto simbolico ove la coerenza si può comprendere solo mediante lo studio del processo evolutivo della UE.

Eredità culturale e diritti

“Ispirandosi alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell'Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza e dello Stato di diritto”

Il preambolo richiama l’humus culturale a cui l’Unione si ispira: questa è una visione edulcorata dell’UE; è evidente che guardando dei principi generali, rimane difficile indicare quale sia l’identità dell’Unione. L’Unione Europea sviluppa una concezione molto forte della tutela della dignità umana e dei diritti fondamentali in cui essa si articola: questa verrà introdotta in espressa polemica con le esperienze totalitarie di alcuni Paesi al concludersi della Seconda Guerra Mondiale.

Welfare e protezione sociale

Un secondo elemento su cui si fonda l’Unione Europea, almeno dal punto di vista simbolico, circa l’ordinamento giuridico è la questione sociale: l’Europa può essere vista come la Patria del welfare state. Esiste un sentimento comune di protezione ed inclusione sociale: questo è un patrimonio più o meno condiviso da tutti gli Stati europei. Dal punto di vista simbolico e formale, il welfare state e la tutela della dignità umana e dei diritti fondamentali restano dei capisaldi dell’Unione Europea.

Obiettivi e cooperazione

Altro elemento fondamentale sono gli obiettivi dell’Unione Europea, tutti corredati di iniziative politiche dell’Unione stessa: l’istituzione quindi non serve unicamente ad unire vari Paesi, ma piuttosto a realizzare degli obiettivi comuni di tutti gli Stati membri. L’Unione Europea non è la manifestazione di volontà di un solo popolo, bensì della volontà di più Stati; il trattato è parte di un processo evolutivo dell’Unione stessa; sulla base di un patrimonio comune, l’Unione si pone alcuni obiettivi che servono a realizzare la cooperazione di tutti gli Stati membri. L’Unione Europea è quindi strumentale agli Stati membri, che restano padroni dei trattati: questa serve quindi a portare un valore aggiunto alle politiche interne dei singoli Stati; allo stesso tempo, l’Unione Europea è anche un’entità che con il tempo si è appropriata di una serie di istituti del diritto pubblico nazionale.

Fasi storiche del processo costitutivo dell'unione europea

Cooperazione internazionale nel secondo dopoguerra

1° Fase: Nell’immediato secondo dopoguerra il panorama è di totale distruzione: vi è quindi la necessità di ricostruire sia dal punto di vista meramente letterale, sia dal punto di vista istituzionale dei vari Stati; vi era una forte consapevolezza che questa fosse una condizione necessaria ma non sufficiente per avere un equilibrio sociale. Si riteneva che una delle cause del secondo conflitto mondiale fosse il marcato nazionalismo: ciò portò quindi i Paesi dell’Europa occidentale a sperimentare alcuni prototipi di cooperazione. Stati come Italia e Germania investono molto nell’ambito politico e nella redazione di Costituzioni profondamente liberali; i governi nazionali però si impegnarono anche a trovare forme di cooperazione atte ad evitare le cause che portarono alla seconda guerra mondiale.

Garanzia dei diritti umani

In primo luogo ci si concentrò sulla garanzia dei diritti umani e delle tutele fondamentali: tale processo iniziò con il congresso dell’Aja e si perfezionò con il trattato di Londra e la costituzione del Consiglio d’Europa, istituzione ancora vivente. Il documento principale di questa istituzione fu la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea; il Consiglio d’Europa è un’entità distinta dal Consiglio Europeo e soprattutto non fa parte dell’Unione stessa. Ne fanno parte infatti tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, bensì è composto da 47 Stati, quindi anche da ulteriori Stati. Il Consiglio Europeo ha invece il potere di impulso circa le norme, mentre il Consiglio dell’Unione Europea è l’ente preposto al potere legislativo dell’Unione.

Consiglio d’Europa

Il Consiglio d’Europa ha come ente giudiziario preposto la Corte Europea dei diritti dell’Uomo che ha sede a Strasburgo; va distinta dalla Corte dell’Unione Europea che è invece l’organo giudiziario dell’Unione e ha sede a Lussemburgo.

Unione dell’Europa occidentale

Un secondo filone che gli Stati seguirono fu il trattato di Bruxelles con il quale si fondò l’Unione dell’Europa occidentale: questi Stati cooperarono per la difesa comune dei confini (guerra fredda). Successivamente si iniziò a sperimentare la comunità europea di difesa, il cui obiettivo era di unificare l’Europa attraverso un esercito comune; si riteneva che questo fosse un primo passo per avere politiche estere comuni e successivamente, a cascata, altre tipologie di politiche. Tale trattato però venne portato all’attenzione del Parlamento francese, ma questo venne bocciato mediante una coalizione dell’estrema destra e dell’estrema sinistra.

Cooperazione economica

Il terzo ambito è quello della cooperazione in materia economica: nel 1947, alla Conferenza di Parigi, gli USA si impegnarono a trasferire massicci finanziamenti per la ricostruzione; venne posta la condizione di costituire però un’organizzazione per la cooperazione economica europea (inizialmente CEE, poi OCSE).

I Trattati Costitutivi

2° Fase: Venne inoltre fatto un esperimento autonomo che culminerà nel Trattato di Parigi del 1951 fu quello della CECA (Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio); questo può essere visto come progenitore dell’odierna Comunità Europea. Inizialmente anche il Regno Unito aveva mostrato interesse a partecipare, bensì De Gaulle pose sempre un veto alla partecipazione dell’UK all’Unione; i Paesi fondatori furono quindi 6 e successivamente ci furono allargamenti a Grecia, Portogallo e Spagna, tutti Paesi che uscivano da dittature.

Dichiarazione Schumann

I primi obiettivi furono molto importanti ma non ambiziosi; il primo documento fondamentale è la cd. dichiarazione Schumann, ministro della Repubblica Francese. Innanzitutto Schumann affermò che l’Unione Europea non potesse essere il frutto di un unico atto, bensì di un percorso evolutivo: egli affermò che si dovesse partire da realizzazioni concrete per creare delle solidarietà di fatto fra gli europei; l’obiettivo prioritario è quello di disinnescare le rivalità fra gli Stati e, secondo Schumann, ciò non si realizza con grossi principi, bensì vi è la necessità di affrontare le basi su cui si possono basare eventuali conflitti, ovvero la produzione bellica. Quest’ultima si fondava proprio su carbone ed acciaio: secondo Schumann, la gestione del carbone e dell’acciaio dovesse essere sottoposta ad un’entità sovranazionale indipendente che gestisse questi beni a beneficio di tutti e che andasse a sanare eventuali preponderanze di uno Stato rispetto ad un altro. Egli quindi ritiene che un’eventuale Unione si dovesse fondare anche su realizzazioni concrete e sul risolvere eventuali problematiche, come per esempio disinnescare la produzione bellica. Nei fatti quindi si tentò di rendere impossibile un nuovo conflitto mondiale.

Trattato di Roma

Già dal 1955 gli Stati membri della CECA iniziano a pensare di estendere questa tipologia di cooperazione ad un novero più ampio di politiche: a Messina vi fu un fondamentale incontro fra gli Stati, in cui si propose di attribuire a quella che diventerà la CEE un novero più ampio di prerogative. Il rapporto Spaak puntava a creare un mercato comune strutturato sulla falsariga della CECA; nel 1957 venne firmato il trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea: l’obiettivo era quello di creare un’area di libera circolazione di merci, capitali, servizi e persone (art. 26 § 2 del Trattato dell’Unione Europea).

Strategie di armonizzazione

• Armonizzazione negativa: Attuazione di una serie di prerogative previste dal Trattato di Roma: ad esempio, gli Stati non possono più stabilire delle quote circa la circolazione delle merci; tale divieto viene applicato e si attuò la rimozione delle quote.
• Armonizzazione positiva: Attuazione di una serie di misure uniformi di armonizzazione del mercato: ad esempio, se lo Stato A ritiene che vi sia necessità di sicurezza nelle autovetture, come le cinture di sicurezza e lo Stato B ritiene che vi sia necessità anche della presenza di airbag; questa è quindi una limitazione del mercato europeo: di fronte a situazioni di questo tipo, l’Unione stabilisce degli standard comuni che debbono essere rispettati.

Parità di genere

Nel trattato di Roma si stabilì anche la parità di retribuzione fra uomo e donna: questo darà origine alla politica di genere e diretta alla parità di genere all’interno ed all’esterno del rapporto di lavoro dell’Unione Europea.

Architettura istituzionale

Da subito nella CECA emerge un’architettura istituzionale che verrà replicata fino anche nel Trattato di Roma; solo nel 1965 ci fu una fusione fra le architetture di CECA e CEE. L’architettura è caratterizzata da 4 organi:

• Commissione Europea Alta Autorità per la CEE ed per la CECA: si attribuiscono poteri di iniziativa legislativa diretti al perseguimento degli interessi della Comunità, che trascende quindi dagli interessi dei singoli Stati. In questo caso quindi si attribuisce ad un’autorità terza il compito di perseguire interessi non del singolo Stato, bensì dell’intera Comunità. Tale istituzione si fa quindi portatrice dell’interesse della Comunità, in virtù della propria indipendenza; una volta nominati degli esperti dai singoli Stati, tali persone si “dimenticavano” integralmente della loro origine e dovevano tenere conto unicamente degli interessi dell’intera Comunità. Questi elementi, tutt’ora, influenzano la Comunità Europea.
• Consiglio (diverso da Consiglio d’Europa e da Consiglio Europeo) organo rappresentativo dei governi nazionali ed adotta le decisioni; è dotato quindi di poteri deliberativi. Ha quindi una funzione di approvazione degli atti; in Consiglio siedono i ministri competenti degli Stati, a seconda della materia trattata.
• Assemblea: assemblea di tipo parlamentare composta dai rappresentanti dei Parlamenti nazionali; è il progenitore dell’odierno Parlamento Europeo. La differenza sostanziale era la rappresentanza indiretta, in quanto al giorno d’oggi i parlamentari sono votati dai cittadini, mentre ai tempi i parlamentari venivano indicati dai Parlamenti nazionali; inoltre, la funzione era meramente consultiva. L’assemblea poteva esprimere un orientamento, ma che non necessariamente era seguito dal Consiglio.
• Corte di Giustizia: fin da subito si prevede l’esistenza di un giudice sovranazionale, tenuto a far rispettare i Trattati e le altre norme sovranazionali; viene dotata di uno strumento molto importante: il cd. rinvio pregiudiziale, ossia quella procedura che permette di stabilire una relazione funzionale fra i giudici ordinari nazionali e la Corte di Giustizia. Nel momento in cui un giudice nazionale si trova a dover applicare una norma europea ed è incerto circa l’interpretazione ovvero circa la legittimità di un atto, è tenuto a rivolgersi alla Corte di Giustizia, formulando un’ordinanza e sospendendo il giudizio. La Corte si esprimerà e nel momento in cui la risposta giungerà al giudice competente, quest’ultimo deciderà la causa in conformità con quanto stabilito dalla Corte di Giustizia.

Stagnazione politica e attivismo giudiziario

Fino al 1985, anno in cui venne ratificato il primo emendamento chiamato atto unico europeo; in questi 30 anni vi fu una forte stagnazione politica ed un forte attivismo giudiziario.

Stagnazione politica

I Trattati, nel perseguire gli obiettivi della costruzione del mercato interno, prevedevano un periodo transitorio nel quale gli Stati membri avrebbero dovuto abbattere le barriere commerciali (dazi, misure protezionistiche, …); questa fase era disciplinata già nei Trattati. Inizialmente, le istituzioni europee e gli Stati membri chiamati ad attuare il diritto comunitario, adempiono in maniera soddisfacente addirittura anticipando alcune misure: la Commissione del tempo iniziò a formulare alcune proposte dirette ad una maggiore integrazione, come dotare di risorse proprie la Comunità Europea. Secondo i primi Trattati, queste risorse derivavano dagli Stati membri; la Commissione Europea aveva avanzato la proposta invece di attribuire dei fondi alla Comunità, senza passare dai bilanci europei, come ad esempio mediante dazi provenienti da cittadini che entravano da fuori Europa.

La Commissione aveva richiesto che, al termine del periodo transitorio, le decisioni dovessero essere prese invece che all’unanimità a maggioranza qualificata: a stretto rigore, se si decide all’unanimità, si richiede il consenso espresso di tutta la Comunità al fine di approvare una determinata misura; in realtà, nelle istituzioni europee, non si intendeva ciò, ma era sufficiente che nessuno si opponesse, ovverosia le astensioni non venivano considerate un veto. Con maggioranza qualificata si intende invece la possibilità di creare coalizioni e soprattutto si toglie ad un particolar membro di porre veti su determinate decisioni: in questo caso, quindi, si toglie potere di controllo al singolo Stato; gli Stati contrari dovranno quindi creare delle coalizioni che evitino la creazione di maggioranze qualificate.

Ciò creò un conflitto piuttosto acuto nel processo di integrazione europea, che si manifestò nella cd. politica della sedia vuota: De Gaulle decise di proibire ai ministri del governo francese di partecipare alle sedute del Consiglio fino a quando nell’agenda del Consiglio vi sarebbe stato il pacchetto di riforme. Tale strategia portò i suoi frutti: la crisi verrà risolta con il compromesso di Lussemburgo; si stabilì che con la fine del periodo transitorio, qualora uno Stato affermi che una misura in discussione contrasti con gli interessi nazionali, in tal caso si procederà con la votazione all’unanimità: sostanzialmente si protrasse il voto all’unanimità lasciando il potere di veto ai singoli Stati. Il compromesso di Lussemburgo non fu mai abrogato e proseguì fino all’approvazione dell’Atto Unico Europeo: a causa di ciò si parla di stagnazione politica, in quanto il voto all’unanimità ostacolò l’approvazione di misure di armonizzazione positiva. Le misure, infatti, passavano solo nel caso in cui nessuno facesse valere un interesse nazionale: fino al 1986 quindi il mercato comune farà limitati progressi in termini di approvazione di regolamenti comuni; vi saranno solo progressi nell’ambito di armonizzazione negativa, a causa però dell’intervento giudiziario.

Espansione delle competenze

Va specificato che in questo periodo ci fu anche un’espansione delle competenze della Comunità già attribuite dai Trattati: ciò avvenne grazie alla cd. clausola di flessibilità, art. 352 del Trattato delle Funzione dell’Unione Europea.

Attivismo giudiziario

Una delle fonti principali di diritto internazionale sono i Trattati. Nel contesto europeo, la Corte di Giustizia ha avuto un ruolo cruciale nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme, influenzando significativamente il processo di integrazione europea attraverso sentenze che hanno ampliato il campo d’azione delle istituzioni europee e rafforzato il principio della supremazia del diritto comunitario.