Istituzioni di diritto dell'Unione Europea - Appunti

LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

All’articolo 13 del TUE si elencano le Istituzioni dell’Unione Europea, dopo averne indicato i poteri

dell’Unione stessa: “ L'Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli

obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l'efficacia e la

continuità delle sue politiche e delle sue azioni.”; le Istituzioni propriamente dette sono quelle elencate al

paragrafo 1, mentre esistono poi altre due istituzioni ausiliarie.

La forma di governo dell’Unione Europea è riconducibile alle forme di governo miste, ossia

quella forma di governo che mette insieme una serie di istituzioni ed un diverso tipo di legittimazione:

vi è una legittimazione democratica che emerge dal Parlamento, una componente tecnocratica che emerge

da Commissione, BCE, Corte di Giustizia, …

La pluralità di diversi titoli di legittimazione, ossia di giustificazione del potere verrà equilibrato in un

modo ben specifico, mediante l’azione della Corte di Giustizia: l’articolo 3 indugia molto sul principio di

legalità, e quindi sulle competenze peculiari di ogni istituzione; una violazione delle porzioni di

intervento di un’istituzione rispetto che ad un’altra creerà non pochi problemi.

Inoltre, le istituzioni devono seguire la cd. leale cooperazione, ossia quel principio che lega i vari

operatori a fare un uso leale delle proprie prerogative, utilizzandole in modo tale da raggiungere gli

obiettivi dell’Unione, affinché non vi sia un uso idiosincratico delle prerogative di un organo rispetto ad

un altro.

La disciplina delle Istituzioni è articolata fra norme di carattere generale, contenute all’articolo 3

del TUE, e norme più specifiche e di dettaglio, contenute al Capo 6 del TFUE.

Il Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo è l’istituzione che ha funzione di indirizzo politico e sviluppo degli obiettivi dei

Trattati; l’impulso politico a livello europeo ha quindi un impulso intergovernativo. L’inserimento del

Consiglio Europeo nell’articolo 13 è molto recente, in quanto risale al Trattato di Lisbona: dagli anni ‘70

i Capi di Stato e di Governo si riunivano in modo informale, con l’Atto Unico Europeo questi incontri

vennero formalizzati ma solo con il Trattato di Lisbona venne istituzionalizzato.

Il Consiglio Europeo è composto da i Capi di Stato o di Governo (28), a seconda della tipologia

di Stato, il Presidente del Consiglio Europeo, il Presidente della Commissione Europea, l’Alto

Rappresentante per la Politica Estera, ed eventualmente un ministro per Stato ed un Commissario:

partecipano al voto solo gli Stati; il Consiglio Europeo si incontra due volte a semestre.

La politica economica è materia di coordinamento dell’Unione Europea: il Consiglio Europeo

elabora gli orientamenti di massima in materia di politica economica; similmente avviene per lo spazio di

libertà, sicurezza e giustizia.

Il Consiglio Europeo svolge anche funzioni importanti di natura costituzionale; è affidato, per

esempio, il compito importante di revisione dei Trattati dell’Unione, ovvero di accettazione o rimozione

di Stati membri.

Altri poteri attengono alla composizione degli altri organi dell’Unione: il Consiglio, oltre a

nominare il proprio Presidente, ha il compito di nominare l’Alto Rappresentante per la Politica Estera,

la Commissione, l’esecutivo della Banca Centrale Europea; di fatto, il Consiglio Europeo nomina anche

i giudici della Corte di Giustizia Europea, in quanto l’articolo 19 TUE stabilisce che la Corte di

Giustizia è composta da un giudice per Stato membro: la nomina del giudice è un atto formalmente

degli Stati membri, anche se sostanzialmente la nomina avviene di concerto con tutti gli altri Paesi.

Inoltre, il Consiglio ha funzione di problem solving: vi sono una serie di norme nel Trattato,

chiamate in gergo “freno di emergenza”; all’interno di normali procedimenti legislativi circa materie

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sensibili (diritti sociali, norme di diritto penale processuale e sostanziale, politiche di sicurezza comune), che

solitamente attengono alla sovranità del singolo Stato: uno Stato, che si trovasse in minoranza, potrebbe

segnalare che la norma trattata potrebbe essere dannosa all’interno della legislazione del proprio Paese.

Nel migliore dei casi, il conflitto viene appianato proponendo modifiche alla norma in analisi, ovvero

promettendo altre manovre al Paese in altri dossier; in altre ipotesi, nel caso in cui non fosse possibile

superare le ostilità del Paese, sarebbe possibile ad un numero minimo di 9 Stati membri di procedere

con un’integrazione asimmetrica all’interno del singolo Stato.

All’articolo 15 viene indicato che la modalità di voto di default per il Consiglio Europeo è per

consenso: se i Trattati non dispongono diversamente, la misura verrà approvata senza l’opposizione di

alcun Stato membro.

Prima del Trattato di Lisbona, la Presidenza del Consiglio era a rotazione semestrale che vedeva

intervallarsi il Capo di Stato o di Governo dello Stato di turno; con Lisbona invece fu introdotto la

Presidenza permanente. La presidenza a turno era disfunzionale e creava non pochi problemi; la

presidenza permanente non è attribuita ad un Capo di Stato o di Governo, anzi il Trattato afferma proprio

che il soggetto scelto non possa ricoprire alcuna carica all’interno dello Stato di provenienza; tale misura

seguì due obiettivi fondamentali: evitare conflitti di interessi e la possibilità di dedicarsi interamente alla

propria carica.

La Presidenza dura 2 anni e mezzo, rinnovabili, e viene decisa solitamente per consenso;

all’indomani dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona si voleva candidare Tony Blair come Presidente

del Consiglio Europeo, soprattutto dal centrosinistra europeo: la candidatura fu bocciata in quanto i

Trattati stessi indicano che il Presidente del Consiglio Europeo debba essere una persona che “si muove

nell’ombra”, in grado di mettere d’accordo 28 Capi di Stato e di Governo piuttosto che una personalità

politica forte.

Il Trattato tenta di disinnescare un eventuale conflitto fra Presidente del Consiglio Europeo e

della Commissione indicando che questi due debbano invece collaborare, per esempio nell’istruzione

delle riunioni del Consiglio Europeo; spetterà inoltre al Presidente del Consiglio Europeo redigere un

documento in cui sono contenute le decisioni del Consiglio stesso, in termini di orientamenti generali,

sui quali la Commissione deve sviluppare vere e proprie politiche.

Nessuna norma del Trattato vieta che il Presidente del Consiglio Europeo sia anche Presidente

della Commissione: quel rapporto di tensione fra le due cariche può essere stemperato o con norme del

Trattato, ovvero, in modo più ambizioso, nominando per le due cariche lo stesso soggetto; nel

panorama politico europeo attuale ciò è molto improbabile, in quanto ciò creerebbe un forte

accentramento del potere.

Il Presidente del Consiglio Europeo, in politica estera, è rappresentante solo circa le materie di

politica estera, mentre per tutte le altre materie sarà la Commissione Europea.

La Commissione Europea

La Commissione Europea viene definita il motore dell’integrazione e si muove in maniera

indipendente dagli interessi degli Stati membri: il lavoro di elaborazione delle politiche spetta alla

Commissione, ricevuto il documento riepilogativo da parte del Consiglio Europeo; in linea di massima,

la Commissione ha potere legislativo quasi esclusivo.

La Commissione è custode e guardiano dei Trattati rispetto agli Stati membri e rispetto a

determinati soggetti privati, in particolare le imprese di una certa dimensione: la Commissione è tutt’ora

titolare di competenze circa l’antitrust; in virtù di questi poteri, la Commissione può prendere

provvedimenti nei confronti di singole aziende private, per superare situazioni di abuso, cartelli, …

La Commissione raccoglie informazioni riguardo gli adempimenti dei singoli Stati membri e sul

recepimento delle direttive: nel caso di lacune o violazioni, la Commissione può avviare il

procedimento di infrazione; la Commissione è anche un’amministrazione: invero, il sistema

amministrativo dell’Unione è molto ridotto. L’amministrazione avviene in maggior misura in modo

indiretto (cd. amministrazione indiretta): l’amministrazione delle norme è delegata ai singoli Stati

nazionali, che svolgono gran parte del lavoro amministrativo, con l’ausilio di alcuni funzionari

dell’amministrazione europea. Sono quindi, di converso, molto limitati i casi di amministrazione diretta:

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concorrenza, immigrazione, …

Da 15 anni a questa parte, l’Unione Europea si è dotata di una serie di agenzie, 30 in totale, con

compiti diversi: generalmente si può affermare che l’Unione abbia un compito ausiliario, ossia di

natura conoscitiva.

La Commissione inoltre deve assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione Europea, nelle

materie in cui non ha competenza il Consiglio.

La natura della Commissione è di tipo ibrido: vi è una componente tecnica ed un’altra politica;

la Commissione nasce come organo fortemente tecnocratico che con il tempo si è progressivamente

politicizzata; i membri della Commissione sono scelti in base a tre criteri: competenza, impegno

europeo ed indipendenza. Tutti questi requisiti sono garantiti dalle dimissioni d’ufficio (articolo 247

TFUE): si prevede nella norma che qualora un commissario venga meno a questi requisiti, è possibile

alla Commissione di ricorrere alla Corte di Giustizia per richiedere le dimissioni d’ufficio; in realtà questa

misura è scarsamente utilizzata.

L’elezione del Presidente della Commissione avviene su proposta del Consiglio Europeo a

maggioranza qualificata ed ad approvazione a maggioranza assoluta del Parlamento Europeo: il

mandato della Commissione è sincronizzato con il mandato del Parlamento Europeo; sulla base del

risultato delle elezioni quindi il Consiglio deciderà la persona da proporre come Presidente del

Consiglio Europeo.

Il Presidente inizia a lavorare insieme al Consiglio, al fine di costituire una serie di commissari:

una volta compilata la lista dei commissari, questi vengono sottoposti ad una serie di udienze di fronte

alle Commissioni del Parlamento Europeo; se i candidati commissari superano l’analisi delle

Commissioni Parlamentari, la Commissione Europea si sottopone ad un sostanziale voto di fiducia.

Successivamente, la Commissione viene nominata ed entra in carica.

La Commissione agisce come un organo dotato di responsabilità collettiva: pertanto,