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istituzionale: con il voto a maggioranza qualificata, attraverso un numero qualificato di ministri

nonostante l’opposizione di altri ministri. In prossimità della conclusione del periodo transitorio in

cui si applicava l’unanimità, in Francia nel 1958 viene eletto come presidente De Gaulle. All’indomani

dell’insediamento di De Gaulle cominciano ad esserci frizioni all’interno della CEE. De Gaulle si

oppone alla riforma europea che voleva dotare la CCE di un bilancio, di risorse proprie. La CEE viveva

di trasferimenti di risorse da parte degli Stati membri e invece la Commissione voleva che il bilancio

fosse costituito da dazi che invece che passare attraverso i bilanci statali per poi essere riversati nel

bilancio comune, andassero direttamente nel bilancio comune. La commissione voleva anche un

Parlamento con più poteri a scapito del Consiglio, il voto a maggioranza qualificata al posto del voto

all’unanimità entro il termine di transizione. De Gaulle si oppone e ha inizio la crisi della sedia vuota:

ad ogni riunione del Consiglio il rappresentante della Francia decide di non partecipare. La crisi verrà

risolta nel 1965 quando si giungerà ad un compromesso, che è il seguente (“compromesso di

Lussemburgo”): nelle materie in cui è prevista la possibilità di votare a maggioranza qualificata ogni

Stato membro avrà la possibilità di segnalare l’esistenza di interessi nazionali imprescindibili e quindi

la modalità di voto tornerà ad essere all’unanimità. Quindi nella fisiologia si potrà anche scegliere a

maggioranza qualificata (che non succederà mai perchè ogniqualvolta ci sarà un interesse

imprescindibile nazionale si tornerà a votare all’unanimità). Quindi per quanto i trattati avessero

previsto una marcia di integrazione più veloce all’indomani del periodo transitorio, rimane questa

prassi codificata nel compromesso di Lussemburgo in base alla quale se si vuole procedere

all’armonizzazione positiva è necessario di fatto il voto all’unanimità. Il risultato di questo è la

stagnazione politica. Si è sempre con la spada di Damocle di un possibile veto, cosa che scoraggerà

la Commissione da proposte efficaci, in un certo senso si autocensura. E’ vero che non si adottano

molte misure di regolamentazione del mercato ma allo stesso tempo laddove si riesce a mette

d’accordo i ministri la CEE inizierà ad espandere le sue competenze (e.g. misure in tema ambientale,

di tutela del consumatore). Quindi adottando un basso profilo la CEE in quegli anni ha avuto pochi

interventi di legislazione positiva ma ne esegue una serie che porta ad espandere l’ambito

applicativo del fenomeno comunitario (punto cruciale). Ciò si riesce a fare perché in quegli ambiti vi

è il consenso di tutti gli Stati. (quindi stagnazione politica ma allo stesso tempo in modo surrettizio

la CEE espande il proprio raggio di azione politico). Il progresso più importante di quegli anni non si

nota nell’armonizzazione positiva ma nell’altro binario: quello dell’armonizzazione negativa che vede

come attori principali le corti, soprattutto quella di giustizia. Le corti hanno portato ad una forte

innovazione istituzionale.

Le istituzioni politiche da un lato fanno fatica. Tutt’altro si verifica d’innanzi alle corti: vi è un

attivismo inedito che è scatenato da una decisione della corte di giustizia del 1963. Il caso in

questione si chiama Van Gend en Loos.

Si tratta di una celebre sentenza della Corte di Giustizia del 1963 con la quale si affermava in modo

esplicito e chiaro il principio dell’autonomia del diritto comunitario (v.), sottolineando come

l’ordinamento comunitario dovesse essere considerato totalmente indipendente rispetto a quello

degli Stati membri.

In quell’occasione aveva affermato che “la Comunità Economica Europea costituisce un ordinamento

giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati membri

hanno rinunciato, seppure in settori limitati, ai loro poteri sovrani ed al quale sono soggetti non

soltanto gli Stati membri, ma pure i loro cittadini”.

In successive sentenze la Corte ha avuto modo di precisare meglio la portata del principio

dell’autonomia del diritto comunitario, ormai divenuto uno dei principi cardine su cui si regge tutta

la costruzione comunitaria.

E’ un caso importante perché inizia a spiegare perchè l’ordinamento comunitario è diverso dal diritto

pubblico internazionale. Un normale trattato di diritto internazionale è stipulato da due o più parti

che una volta concluso vincola gli Stati, in particolare i governi degli Stati. Esplica un’efficacia

intrastatuale. Un problema che si pone con i trattati di diritto internazionale è comprendere se le

norme dei trattati possano essere invocati in giudizio dagli individui di fronte ai giudici nazionali. I

governi quando stipulano un trattato decidono se il trattato ha effetto o meno all’interno dei

rispettivi ordinamenti. Si può decidere che lo siano, come che non lo siano. Il GATT (Accordo

Generale sulle Tariffe ed il Commercio) non esplica ad esempio effetto all’interno degli ordinamenti.

Quindi se uno Stato viola quelle norme si agisce d’innanzi a quelle corti chiamate a verificare il

rispetto del GATT e le corti condanneranno gli Stati, ma non riguardano gli individui. I singoli non

possono invocare l’applicazione del GATT. Se il trattato prevede che ci sia effetto diretto, ne consegue

che tutte le parti del trattato dovranno riconoscere questo effetto. Qualora questo non accada la

scelta se attribuire effetto diretto dipende da ogni ordinamento nazionale decidere se un trattato

esplica o meno effetti diretti nell’ordinamento nazionale. Nel caso Van gend en loos la Corte accerta

che il trattato di Roma nulla diceva esplicitamente circa l’effetto diretto ma con un’interpretazione

evolutiva del trattato la Corte afferma che le norme del trattato possono avere effetto diretto e che

la decisione circa l’effetto diretto spetta alla Corte di giustizia, non alle corti nazionali. La corte nel

silenzio del trattato invece di concludere, secondo la formula classe, che debba decidere ogni stato,

alla luce dello spirito del trattato le disposizioni del trattato potranno avere effetto diretto. A

deciderlo saranno le corti di giustizia. Il primo corollario di natura generale è che la corte esprime

che ciò accade perché l’ordinamento comunitario ha una natura sui generis. Secondo corollario: se

le norme del trattato possono avere effetto diretto il diritto comunitario può attribuire diritti e doveri

direttamente in capo ai cittadini, agli individui, alle imprese. Nel trattato di Roma c’è una norma che

dal punto di vista testuale è la fotocopia della norma del GATT che proibisce la tassazione

discriminatoria delle merci. Ebbene nel GATT la norma non ha effetto diretto, nell’ambito

comunitario la norma può essere citata in giudizio. Quindi stessa norma, ma spirito, ordinamento

diverso e conseguenze sul piano concreto assai diverso: se vige solo il GATT gli individui non hanno

rimedi contro la tassazione discriminatoria; se invece si è dotati dell’effetto diretto delle norme gli

individui possono portare d’innanzi alla corte il Governo dello Stato responsabile e ottenere il

rimedio di varia natura. Quindi la sentenza di questo caso ha una enorme rilevanza. La Corte di

giustizia andrà a dire che qualsiasi norma di diritto comunitario prevale nei confronti del diritto

interno con essa incompatibile (principio del primato). Qualsiasi norma di un regolamento

comunitario prevale nei confronti di leggi, di regolamenti degli Stati membri, nei confronti della

stessa Costituzione degli Stati membri. La Corte di giustizia in un caso degli anni 70 dice che qualora

ci sia contrasto tra diritto comunitario e diritto interno allo Stato, anche di rango costituzionale,

prevale il diritto comunitario. La Corte deduce questo principio da quello precedente, se ne fa

portatrice, lo applica in maniera intransigente fino a creare un atteggiamento in base al quale oramai

in Europa si accetta questo principio, addirittura codificato in certi Stati. La Corte di giustizia con

questa mossa diventa particolarmente popolare nei confronti dei soggetti che organizzano la propria

attività economica e commerciale in una dimensione transnazionale, cioè che si avvalgono delle

libertà di circolazione. Diventa alleata di questi soggetti e si sviluppa un corpus giurisprudenziale di

portata meramente determinante. Abbiamo una costruzione del mercato che è tutta spostata,

sbilanciata nella dimensione della deregulation, del contrasto effettuato di fronte alle corti di misure

di natura proibizionistica. In questa fase l‘eroe dell’integrazione europea è la corte di giustizia con le

corti nazionali che la assistono. Meno pronunciato è il contributo all’integrazione europea delle

istituzioni politiche (bloccate dalla crisi della sedia vuota poi “risolto” dal compromesso di

Lussemburgo). Dal 1951 in poi con la CECA e la Schumann si è già in un altro periodo.

TERZA FASE INTEGRAZIONE EUROPEA:

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La terza fase dell’integrazione europea, dal 1987 al 1992, è più breve ma di grande importanza. E’ la

fase dell’Atto unico europeo, che è il primo vero e proprio tentativo riuscito di riforma del Trattato di

Roma. Per quanto riguarda la membership siamo sempre ad un’Europa a dodici (membri). Gli

obiettivi che in questa fase consegue l’UE sono in larga misura gli stessi della fase precedente.

Vengono introdotte nuove competenze in tema di ricerca, di ambiente, di coesione sociale ma in

realtà queste competenze nei fatti erano già state acquisite nella fase precedente (con il voto

all’unanimità). Si procede con un ampliamento di fatto, salvo poi codificare nel successivo round di

trattati quello che si è conseguito nella fase precedente. Con l’Atto unico europeo si consolida quindi

quanto già affermato. L’Atto unico europeo entra in vigore nel 1987. Nel 1985 la Commissione

europea aveva pubblicato un libro bianco, documento di natura non vincolante che la commissione

adotta per mostrare quelle che saranno le successive proposte. Ha una forma narrativa e all’interno

di questo si spiega cosa si intende fare nei prossimi anni. Aveva come titolo “il completamento del

mercato interno” e conteneva una lista di 165 direttive che la Commissione europea avrebbe

proposto al Consiglio al fine di regolamentare in toto il mercato interno. Per fare questo la

Commissione aveva bisogno di uno strumento istituzionale di cui non disponeva: per non restare

alla politica degli annunci la Commissione europea inizia a sensibilizzare le altre organizzazione al

fine di introdurre la possibilità di votare a maggioranza qualificata. Si adotta quindi questa base

legale che si aggiunge all’articolo 100. Con il 100 a si consente di approvare le riforme di

armonizzazione positiva a maggioranza qualificata. L’impatto di questa riforma non potrebbe essere

più significativo perché dall’87 al 92 si approvano tutte le direttiva che non si erano approvate nei

20 anni precedenti. Nel 1992 il mercato è grosso modo regolamentato. Dall’86 al 92 si bilancia la

strategia di regolamentazione del mercato investendo sulla regolamentazione politica e positiva del

mercato. Il vantaggio che si ottiene passando a maggioranza qualificata è che tutte le proposte prima

non approvate in cinque anni vengono approvate. Problema: la sovranità nazionale è ora più o meno

garantita? Meno. Accadde che gli Stati si trovano ad essere vincolati da fonti normative rispetto alle

quali non hanno prestato il loro consenso. L’impatto è ancora più radicale perché le norme approvate

potenzialmente sono dotate di effetto diretto: si applicano all’interno degli ordinamenti statali e

creano diritti e doveri in capo dei cittadini dello Stato. Questo è un fenomeno che inizia a far capire

che il processo di integrazione europea può portare a dei benefici e contiene un elemento crescente

di riregolamentazione che erode potenzialmente la sovranità statale determinando due problemi:

1) Margaret Thatcher (primo ministro del Regno Unito dal 1979 al 1990) sostiene che tornano tutte

quelle misure delle quali ci si voleva sbarazzare. Per lei il diritto comunitario è la longa manu del

socialismo. Una serie di misure approvate a Bruxelles non godono del sostegno del governo

britannico, non di meno vengono approvate e non di meno hanno effetto all’interno

dell’ordinamento britannico.

2) chi decide a Bruxelles? Il procedimento legislativo di Bruxelles garantisce le medesime tutele

democratiche del sistema nazionale? Quando i governi nazionali possono essere messi in minoranza

il circuito non riesce più a garantire la sovranità statale.

L’Atto unico europeo si fa carico di questa seconda esigenza. Nel 1986 il Parlamento viene in alcune

procedure coinvolto non solo con una funzione consultiva. Si inizia ad attribuire al Parlamento per

un numero di materie ridotte il diritto di veto. Queste sono le riforme principali introdotte con l’Atto

unico europeo, che cercano di potenziare la regolamentazione del mercato consolidando le materie

che si erano attratte nella fase precedente, dall’altra introducendo un assetto istituzionale più

efficiente ma con qualche problema sul lato democratico perché non abbiamo più un circuito

legislativo in sede sovranazionale che sia in grado di offrire le stesse garanzie di partecipazione.

TERZA FASE – TRATTATO DI MAASTRICHT E DI AMSTERDAM

Di lì a pochi anni le dinamiche scatenate dall’Atto unico europeo trovano un’ulteriore occasione di

ripresentarsi dal successivo emendamento dei trattati, di natura più imponente, che è quello che si

verifica nel 1992 con il Trattato di Maastricht. Inizia così un’ulteriore fase che include appunto il

trattato di Maastricht e di Amsterdam (1997). Si arriva ad un’Europa a 15 (Svezia, Austria e Finlandia

si aggiungono nel 1995). Con il trattato di Maastricht si arriva al culmine dell’euroentusiasmo in cui

si fanno gli esperimenti più arditi in materia di integrazione europea; in particolare qui ha inizio il

processo di uniformazione economico monetaria. Si iniziano a percepire in modo più evidente i

sintomi di rigetto delle popolazioni europee. Per tutta la fase che abbiamo analizzato (dal 1951 al

1992) la predisposizione della maggior parte dei cittadini in Europa era piuttosto benevole nei

confronti del processo di integrazione europea: non determinava grossi problemi all’interno degli

Stati, era un processo non percepito come una minaccia per il benessere dei cittadini. Con Maastricht

si avverte un certo disagio in alcuni Stati membri. Ad esempio in Francia c’è un referendum attraverso

il quale si avverte una forte insoddisfazione. Si inizia a vedere l’ue non come fonte di beneficio ma

come fonte di minacce al benessere dei cittadini e come fonte di risentimento.

24/02/2015

Da questa fase si ha quello che i politologici chiamano euroscetticismo: la nascita di un’insofferenza

e di un atteggiamento critico nei confronti dell’UE. Si ha un clima quindi contradditorio a partire da

questa fase. Con il trattato di Maastricht si inizia a parlare di Unione Europea. Nelle fasi precedenti

(il trattato di Roma e l’Atto unico europeo come modifica del trattato di Roma) si faceva riferimento

alla Comunità economica europea. Rimaneva una entità che si occupava per lo più di questioni

economiche. Questo era il business della Comunità economica europea. Da Maastricht in poi

iniziamo a parlare di Unione europea. Il trattato di Maastricht introduce una modifica innanzitutto

formale: articola la disciplina dell’integrazione europea in due trattati: il Trattato sull’unione europea

(TUE) ed il Trattato sul funzionamento dell’unione europea (TFUE).

Ci si inizia ad occupare anche di altre questioni non meramente economiche. Diventa un’entità che

non fa tabula rasa di quanto ereditato. Infatti la stratificazione è un dato connotativo

dell’integrazione europea. Quindi in questa fase si va a creare un’architettura, si rappresenta e si

illustra l’Unione europea come una struttura che assomiglia ad un tempio greco. Ciò perché da un

lato si conferma il pilastro della CE (comunità europea), che è il pilastro ereditato dalle fasi

precedenti; il trattato sull’unione europea introduce le altre componenti di questa struttura:

innanzitutto introduce altri due pilastri: PESC (politica estera e sicurezza comune), ovvero l’unione

europea comincia direttamente ad interessarsi di politica estera (anche prima lo faceva ma

limitatamente alla politica commerciale); con la PESC ci si addentra nei temi della difesa, della

diplomazia, della geopolitica. Sempre il trattato sull’unione europea introduce il terzo pilastro,

denominato al tempo GAI (giustizia e affari interni). E’ quella che oggi spazio dopo il trattato di

Lisbona chiamiamo di libertà, giustizia e sicurezza. Il frontone del tempio contiene quelli che sono i

principi comuni ai tre pilastri contenuti nella prima parte del Trattato dell’unione europea.

Questa è la struttura immaginata dai promotori del trattato di Maastricht.

Questa rappresentazione è solo una metafora, perché il primo pilastro (CEE) è pilastro solido, ma gli

altri due (PESC e GAI) non hanno la stessa consistenza. Non la hanno perché nell’introdurre queste

nuove competenze gli Stati membri si sono ben guardati dall’esportare tutti i principi che erano stati

sviluppati nel primo pilastro. La politica estera, la politica criminale, la gestione dell’ordine pubblico

hanno un peso diverso rispetto alle questioni economiche. Il Trattato sull’ue sancisce che non ci sia

giurisdizione della Corte di giustizia nel secondo pilastro (PESC). In modo analogo troviamo in questi

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un ruolo marginale per Commissione e Parlamento europeo e si investe di poteri il Consiglio che

nella maggioranza dei casi decide all’unanimità. Questi pilastri risentono di una funzione

intergovernativa. E’ molto più vicino al diritto internazionale pubblico.

Quindi è un tempio greco che se è saldo sul lato sinistro, sugli altri è più traballante e meno robusto.

Questo lo è per ragioni storiche.

Il trattato di Maastricht inizia anche a potenziare in maniera considerevole il primo pilastro (CE) e lo

fa in una pluralità di modi; quello più importante è l’introduzione dell’Unione economica e

monetaria. Si espande l’integrazione europea all’interno del primo pilastro verso la possibilità di

battere moneta. Si inizia nel 1992 che porterà 10 anni dopo ad introdurre l’euro. Si immagina un

sistema di coordinamento delle politiche monetarie sempre più condivise. Sempre nel trattato di

Maastricht vengono introdotte altre politiche e competenze nello stesso modo in cui l’Atto unico

europeo aveva ampliato il raggio d’azione della CEE. Nel trattato di Maastricht si espande la

possibilità dell’unione di intervenire in materie come la protezione dei consumatori, la politica

industriale. Per quanto riguarda l’assetto istituzionale il trattato di Maastricht inizia a farsi carico del

problema della legittimazione dell’Unione europea, ovvero delle istituzioni sovranazionali. Le

regolamentazioni nazionali sono legittimate da un circuito nazionale che ha come perno il

Parlamento ed il sistema democratico. Per il circuito dell’ue non vale lo stesso perché da un lato il

Consiglio vota a maggioranza qualificata, dall’altro il Parlamento europeo viene sì potenziato ma non

ha ancora gli stessi poteri del Consiglio. Il Trattato di Maastricht cerca di porre rimedio a quello che

già ai tempi veniva indicato come il deficit democratico dell’ue. Innanzitutto rafforza le sedi di

partecipazione politica: il Parlamento europeo viene potenziato, quindi il suo ruolo nel

procedimento legislativo viene rinforzato e si introduce una importante procedura, la procedura di

codecisione, che viene utilizzata per la regolamentazione del mercato interno. E’ una procedura che

vede Parlamento e Consiglio tendenzialmente come due camere di un immaginario Parlamento

bicamerale sovranazionale, due camere con pressochè gli stessi poteri. Quindi un atto legislativo

dell’unione deve aggregare un consenso della rappresentanza dei cittadini e di una rappresentanza

qualificata dei governi degli stati membri. L’altra strategia utilizzata nel Trattato di Maastricht per

rafforzare la capacità di attrarre consenso dell’ue è quella di investire nel simbolismo (inno UE,

giorno UE, bandiera UE). Dal punto di vista giuridico due sono le innovazione del Trattato: 1)

introduzione della cittadinanza europea (tutti i cittadini degli Stati membri). E’ un istituto ambiguo

perché da un lato non fa che completare lo status degli individui già precedente: il diritto di

circolazione e di residenza in uno stato membro. Cittadinanza nazionale (gravita attorno ai diritti

politici) ha un contenuto diverso dalla cittadinanza europea (gravita tutta attorno al diritto di

circolazione e di residenza contenuto prevalentemente di natura economica; il contenuto politico

è ridotto diritto di votare alle elezioni europee, no diritto di voto in altro Stato membro). L’Unione

europea si appropria di un concetto, di un istituto tipico del diritto costituzionale degli Stati, lo porta

nell’ordinamento dell’ue per un’operazione di pubbliche relazioni (quanto meno inizialmente) ma

non trasferisce l’intero contenuto di quel principio. Un discorso in parte analogo accade con 2) i

diritti fondamentali. Nel Trattato di Roma non troviamo un catalogo che garantisca i diritti

fondamentali che si applicano nel diritto comunitario; la Corte di giustizia nella sua fase più creativa

si trovò costretta ad introdurre in via pretoria forma di garanzia dei diritti fondamentali; nella

sentenza Solange I si dichiara che l’Unione europea prevale solo in quanto garantisca lo stessa grado

di garanzia dei diritti fondamentali. Questo significa disintegrazione del principio del primato delle

fonti europee. Allora la Corte di giustizia per scongiurare questo possibile esito inaugura una propria

giurisprudenza diretta alla garanzia dei diritti fondamentali. La giurisprudenza si basa su due fonti:

da un lato si ispira alla CEDU (catalogo dei diritti del Consiglio d’Europa), dall’altro alle tradizioni

costituzionali comuni agli Stati membri (consentirà alla corte di sviluppare questa garanzia pretoria

dei diritti). Nel trattato di Maastricht si introduce per la prima volta una norma che riconosce il

rispetto dei diritti fondamentali da parte dell’Unione (oggi art. 6 TUE). Abbiamo l’ordinamento

sovranazionale che si appropria di principi sviluppati dal costituzionalismo statale e dalla CEDU e li

riformula all’interno dell’Unione. Accanto a questo fenomeno nel trattato di Maastricht riscontriamo

una certa resistenza all’accentramento. I pilastri numero 2 e 3 sono un ampliamento delle

competenze dell’ue, ma un ampliamento cauto. Una certa diffidenza rispetto all’accentramento lo

si nota in altri due ambiti: 1) introduzione del principio di sussidiarietà (gli Stati con una più

articolata struttura regionale o federale manifestano una certa insofferenza rispetto a quello che è

un processo di graduale accentramento delle competenze: se si delega all’ue ad esempio la politica

industriale, questa viene in parte gestita a livello decentrato. Ora questa materia viene almeno in

parte tolta alle regioni e affidata all’ue ma nei procedimento decisionali dell’ue le regioni non hanno

una grande voce in capitolo). Questo processo suscita diffidenza tanto che per pacificare questi attori

si introdusse il principio di sussidiarietà attraverso il quale l’ue interviene nelle materie ad essa

assegnata solo se gli Stati non sono in grado di gestire la questione in modo efficiente. Solo qualora

gli Stati rivelino una incapacità o una inefficacia nei loro interventi di natura regolamentare vi sarà la

possibilità per l’Unione di intervenire.

Con il trattato di Maastricht inizia il percorso di integrazione differenziata. Fino a Maastricht

l’integrazione era stata tendenzialmente uniforme, questo era coerente anche con l’idea di mercato

comune. Con il trattato di Maastricht pur di progredire in determinate materie gli Stati membri sono

disponibili a fare compromessi con chi di loro non intende acconsentire a misure di integrazioni

maggiori. Ad esempio ciò si percepisce per quanto riguarda la moneta unica. Oggi i paesi che

appartengono all’eurozona sono 19 (ci sono nove stati che non ne fanno parte di cui sette sono

obbligati ad entrare non appena avranno raggiunto i requisiti; due di questi Stati, il Regno Unito e la

Danimarca hanno negoziato di modo che anche se dovessero sodisfare questi requisiti non

procederanno all’adozione dell’euro come loro moneta). Con il trattato di Maastricht in alcune delle

politiche previste si esprime il consenso a fare sì che un’avanguardia di Stati proceda all’integrazione

per poi essere eventualmente seguita e raggiunta da altri Stati. Questo accade anche nel terzo

pilastro. Ancora oggi ci troviamo in una situazione nella quale Regno Unito e Irlanda godono di un

regime di opt in: a seconda della proposta in discussione possono decidere di entrare nelle

negoziazioni o di aderire in un momento successivo, cioè una volta adottate le misure. Anche qui si

nota la integrazione differenziata. Anche in materia di immigrazione nella area Schengen si nota,

quindi anche nella libera circolazione delle persone esiste una differenziazione.

Pochi anni dopo Maastricht nel 1997 si giunge all’elaborazione di un emendamento di Maastricht

operato con il Trattato di Amsterdam (processo semipermanente di revisione dei trattati i trattati

sono sempre sottoposti ad un’opera di miglioramento, manutenzione). Ad Amsterdam si mettono a

punto alcune delle questioni rimaste irrisolte a Maastricht. Ad esempio a Maastricht si era ampliata

la competenza dell’ue in alcuni campi della politica sociale, tranne per quanto riguarda il Regno Unito

(che poi sottoscrive con Blair). Gli altri 11 Stati membri avevano siglato tra loro un protocollo in

maniera sociale che si applicava solo tra loro. Con Amsterdam aumenta la cooperazione degli stati

membri nell’area libertà, sicurezza e giustizia. Si prendono le materie di immigrazione, asilo e

cooperazione giudiziaria in materia civile e si trasferiscono dal terzo pilastro (GAI) al primo (CE).

Rimangono nel terzo pilastro settori ancora importanti quali la cooperazione giudiziaria e la

cooperazione della polizia in materia penale. Il terzo elemento caratterizzante il trattato di

Amsterdam è una estensione della procedure di codecisione ad un novero più ampio di materie.

Infine l’ultimo elemento qualificante del trattato di Amsterdam è una maggiore enfasi dei diritti

fondamentali. Viene introdotto quello che oggi è l’art. 7 TUE che consente all’Unione di verificare in

sede politica il rispetto dei diritti fondamentali degli Stati membri e si può arrivare in seguito ad

applicazione di sanzioni nei confronti degli Stati che violino i diritti fondamentali.

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QUINTA FASE – IL TRATTATO DI NIZZA E ALLARGAMENTO AL CENTRO-EST EUROPA

Nella fase successiva troviamo il trattato di Nizza (2001) e l’allargamento all’Europa centro orientale.

Siamo a cavallo tra anni 90 e 2000. Dopo Amsterdam due sono le questioni che animano il dibattito

politico e istituzionale: 1) prospettiva dell’allargamento: oramai tutti i paesi del blocco socialista

sono bene o male dotati di Costituzioni liberal-democratiche e hanno fatto richiesta di entrare a fare

parte dell’Unione europea anche per poter entrare a fare parte di un mercato unico in cui far

circolare imprese, persone… i problemi di allargamento non hanno solo un riscontro di policy, ma

anche riscontri istituzionali molto forti: l’aggiunta degli Stati obbliga a rivedere anche l’assetto

istituzionale 2) l’altra questione che anima il dibattito politico sovranazionale ha a che fare con

l’identità dell’ue. Se prima era chiaro che la Comunità europea si occupava principalmente di

questioni economiche, Maastricht conferma questa identità ma aggiunge obiettivi più ambiziosi. Il

problema che si pone in quegli anni è quello di capire di che cosa si deve occupare l’ue; qui il dibattito

si polarizza rispetto a due posizioni: quella di chi ritiene che sia necessario l’approfondimento dell’ue

prima di accogliere nuovi Stati membri, la prospettiva opposta era quella di privilegiare

l’allargamento e poi semmai procede ad un approfondimento. La seconda ipotesi prevarrà con l’idea

di procedere subito all’entrata dei nuovi Stati all’interno dell’Unione. Già nel 1993 (inizio del

procedimento di negoziazione dell’entrata) si era stabilito a Copenaghen una serie di criteri di

condizionalità per entrare nell’Unione. Si decise che gli Stati dovessero essere in regola con il

principio democratico, con la garanzia dello stato di diritto, con l’adesione all’economia di mercato.

Infine si impose l’adozione all’interno del proprio ordinamento giuridico della legislazione vigente

nell’Unione europea. Si stabiliscono questi requisiti e si inizia la negoziazione che si completa con

successo con l’entrata dei dieci paesi dell’Europa centro-orientale nel 2004. Rimane da sciogliere il

ruolo relativo all’identità dell’Unione e al suo assetto istituzionale. Si decide di convocare una nuova

conferenza intergovernativa, all’interno della quale i capi di governo si incontrano per decidere di

modificare i trattati. I capi di governo si incontrano nel 2000 a Nizza e al termine di una negoziazione

molto sofferta elaborano il testo di un nuovo trattato, quello di Nizza che è un emendamento del

trattato TFUE e TUE. L’Unione europea si dota per la prima volta di un proprio catalogo di diritti

fondamentali (Carta di Nizza). L’aspetto più saliente della carta di Nizza non è tanto il contenuto

bensì il procedimento con cui viene adottata: è una carta che viene adottata con un procedimento

alternativo a quello delle conferenze intergovernative. Il procedimento è poco trasparente: non sono

chiare le posizioni di partenza, le concessioni reciproche che vengono concordate. E’ un

procedimento che è limitato all’alta diplomazia e ai capi di governo: no partecipazione della società

civile, il ruolo dei Parlamenti nazionali è ridotto, il Parlamento europeo non è coinvolto in questo

procedimento. Con la carta di Nizza viene convocata una conferenza alla quale partecipano non solo

i capi di governo nazionali ma anche i rappresentanti del Parlamento europeo e dei Parlamenti

nazionali. Costoro si ritrovano, i loro lavori sono pubblici (l’ordine del giorno e i verbali delle riunioni

sono pubblicati online) e è possibili per i singoli individui inviare proteste, critiche, suggerimenti a

coloro che stanno organizzando il catalogo dei diritti dell’ie. Quindi è un processo innovativo rispetto

a quanto visto in precedenza. La convenzione arriva a stilare un catalogo di diritti; da un lato si

incorporano nel trattato tutti i diritti previsti dalla CEDU; tuttavia la CEDU se è ricco per quanto

riguarda i diritti civili, è meno forte per quanto riguarda i diritti politici e sociali. La Carta di Nizza

elabora anche contenuti di questo tipo, quindi è un documento più ricco sul piano sociale e politico.

Si codifica la giurisprudenza della Corte di giustizia, si fa riferimento alle tradizioni costituzionali

comuni. Insomma si elabora un documento che da molti verrà ritenuto molto avanzato per la tutela

dei diritti, soprattutto per quanto riguarda la relazione tra diritti umani e scienza. Questo documento

viene approvato e solennemente proclamato a Nizza. In seguito si deciderà di non attribuire valore

vincolante alla Carta per un certo periodo: rimane un catalogo di soft law, di diritto che ispira o

dovrebbe ispirare l’azione delle istituzione dell’Unione, ma che non può essere fatto valere in

giudizio. Non è questo l‘unico elemento sconfortante del procedimento della fase evolutiva legata a

Nizza; anche il Trattato di Nizza rimane al di sotto delle aspettative (si introdurranno minime riforme

ma già all’indomani del Trattato gli stessi capi di governo riterranno opportuno rinviare alcuni punti

ad un prossimo round di modifica dei trattati). Comunque il Trattato di Nizza apporta qualche

modifica: estende ulteriormente la procedura di codecisione che diventa prevalete. Va anche

riconosciuto che il Trattato di Nizza incontra non poche difficoltà nel processo di ratifica. In Irlanda

in particolare la procedura costituzionale prevista dall’ordinamento irlandese prevede un

referendum ed il primo referendum vede prevalere il no alla ratifica. Al secondo referendum (con

qualche modifica) il popolo irlandese vota per il sì. Anche qui l’integrazione europea procede ma con

sempre maggiori difficoltà sia in sede di negoziazione (difficoltà dei rappresentanti degli Stati di

trovare una soluzione istituzionale che aggreghi il consenso degli Stai membri) e difficoltà anche per

quanto riguarda l’elettorato nazionale (emerge chiaramente in Irlanda). Entrambe queste difficoltà

ispireranno la fase successiva, quella relativa al tentativo costituente (abortito) ed al trattato di

Lisbona (attualmente vigente nell’Unione europea).

25/02/15

SESTA FASE – TENTATIVO COSTITUENTE E TRATTATO DI LISBONA

L’ultima fase che abbiamo analizzato è la fase che riguarda la carta di Nizza e l’allargamento ad est.

Il Trattato di Nizza viene concluso, firmato dai capi di stato di governo nel 2000. La firma non è

sufficiente a rendere il trattato vincolante tra gli Stati ma è necessaria la ratifica, che porta appunto

il trattato ad essere vincolante. Il processo di ratifica incontra una serie di ostacoli. In particolare

incontra il referendum inglese che in prima battuta ha un esito negativo: solo con un secondo

referendum si otterrà il consenso e la ratifica dell’Irlanda. Il trattato di Nizza entra in vigore nel 2003,

nel 2004 entrano i primi dieci Stati membri. il trattato di Nizza conteneva la dichiarazione sul futuro

dell’Europa nel quale si prendeva atto del fatto che fosse necessario procedere ad un nuovo round

di riforme dei trattati. Nel 2001 in occasione di una riunione del Consiglio europeo tenutasi in Belgio,

il consiglio europeo decide di inaugurare una nuova stagione di riforme. Quindi già si progetta

l’emendamento al trattato di Nizza quando quest’ultima non è ancora entrato in vigore. Le questioni

e gli obiettivi di questo nuovo tentativo di riforma si trovano indicati nella dichiarazione di Laeken,

allegato alle conclusioni del Consiglio europeo. Il Consiglio europeo è l’organo che dà la direzione,

l’impulso alle politiche dell’Unione, si riunisce almeno quattro volte l’anno ed in esito ad ogni

riunione la presidenza del Consiglio europeo pubblica delle conclusioni dove si individuano i prossimi

passi da compiere nel periodo successivo. In esito al Consiglio europeo di Laeken si decide di mettere

mano ai trattati e di trattare tre nodi problematici che in una misura rilevante sono ciò che non si

era riusciti a conseguire a Nizza.

1) il primo problema che si deve affrontare è il problema delle istituzioni

2) tema della legittimazione dell’ue nel documento di Laeken (cercalo su esse 3) si intende rendere

più democratico l’assetto istituzionale, più trasparente, più efficiente (maggiormente in grado di

conseguire gli obiettivi che l’ue si propone. E’ evidente che questi sono slogan che pongono in

evidenza problemi concreti)

3) ruolo dell’ue nel mondo globalizzato nel 2001 ricordiamo il fatto delle torri gemelle e nel

documento di Laeken si esplicita la preoccupazione dell’ue per il fenomeno del terrorismo globale e

si sente il bisogno di predisporre delle risposte da parte dell’ue

14

La dichiarazione di Laeken inizia ad accennare a possibili percorsi di riforma. La dichiarazione afferma

l’esigenza di predisporre una migliore ripartizione delle competenze tra ue e gli Stati membri. Anche

il trattato di Nizza non conteneva un elenco esplicito delle competenze dell’Unione (indicava gli

obiettivi, stabiliva le basi legali, ma non indicava con chiarezza una lista di competenza dell’Unione).

Ci si interrogava sull’assetto istituzionale dell’Unione. I capi di Stato a Laeken si chiedono se ha

ancora senso distinguere tra Unione europea e Comunità europea, senza giungere ad una unica

entità, si chiedono se ha senso mantenere la distinzione in pilastri. Si avvertivano dai capi di Stato e

di governo diverse necessità. Infine si pongono altri due lineamenti di riforma: una maggiore

valorizzazione nei procedimenti decisionali dei Parlamenti nazionali e l’attribuzione di valore

vincolante alla Carta dei diritti fondamentali. Questo è il percorso che una seria riforma dei trattati

dovrebbe seguire. L’innovazione più importante della dichiarazione di Laeken sta nel procedimento:

come procedere ad una nuova revisione dei trattati. L’elaborazione della carta di Nizza aveva

proposto un nuovo metodo: la convenzione (organo più aperto, trasparente, più rappresentativo dei

governi nazionali, dei parlamenti nazionali). La dichiarazione di Laeken prevede che la nuova riforma

dei trattati venga predisposta almeno in sede propositiva da una convenzione delineata sulla

falsariga della convenzione che aveva delineato la carta dei diritti. Il mandato della dichiarazione di

Laeken era nominare la convenzione di modo che potesse elaborare uno studio che verrà

consegnato alla Conferenza intergovernativa (che rimane l’organo che deve approvare). La fase

propositiva e l’istruttoria viene semplicemente fatta da un altro organo: la Convenzione. La

convenzione doveva produrre un documento che mettesse sul piatto una serie di scenari. Da subito

la convenzione decide di procedere verso l’unica alternativa, quella dell’elaborazione di una

Costituzione dell’Europa. Nella dichiarazione di Laeken l’idea della costituzione è una delle

alternative possibili. Nella convenzione invece si va dritti per l’obiettivo grosso: quello di dotare l’ue

di una costituzione. Infatti dopo un anno di lavoro intenso ed effettuato con le procedure utilizzate

anche per la carta di Nizza (notevole pubblicità dei lavori) si giunge ad avere un testo che si chiama

“Costituzione per l’Europa”, detto comunemente Trattato costituzionale. La natura del documento è

ancora la natura di un trattato. E’ un trattato e non una costituzione perché il supporto giuridico di

questo documento non rompe con il passato. Anche il preambolo di questo trattato fa riferimento

alle altre parti contraenti: rimane il prodotto degli Stati che rinnovano il proprio patto tra di loro per

istituire questa entità, che è l’ue. Abbiamo quindi continuità, non un evento rivoluzionario. I cittadini

europei continuano a ricevere la costituzione e non ad essere gli autori. Il costituzionale fa

riferimento al contenuto del trattato: la forma è quella del trattato internazionale, il contenuto si

avvicina fortemente al contenuto delle costituzioni. Abbiamo l’incorporazione nel trattato della

Carta dei diritti, una serie di norme sulle politiche, connotato da una forte simbologia costituzionale.

Si codifica l’inno dell’ue, la bandiera, il motto. E’ un’entità che sempre di più si avvicina ai connotati

dello Stato. I contenuti di quel testo riprendono le indicazioni della dichiarazione di Laeken: troviamo

un meccanismo più incisivo per il controllo di sussidiarietà, si elimina la struttura a pilastri e la

distinzione tra Unione europea e Comunità europea. Vengono introdotte significative riforme

all’assetto istituzionale per semplificarla. Ad esempio si introduce una presidenza stabile del

Consiglio europeo, la figura di un Ministro degli esteri dell’ue. Il sistema delle fonti viene impostato

in maniera vicina a quella che è normalmente utilizzata nei sistemi nazionali: ad esempio si distingue

tra leggi e regolamenti. Si codifica il principio del primato del diritto europeo sul diritto nazionale

(già presente dal caso Costa vs Enel ma solo ora codificato). Quindi questo testo così ambizioso

mantiene una identità ibrida: struttura di diritto internazionale di trattato ma contenuti

costituzionali. Si dirà “abbiamo un trattato mascherato da costituzione”. Questo testo viene

approvato dai capi di Stato e di governo avendo apportato alcune modifiche di carattere tecnico (non

rilevanti). L’approvazione è a Roma nel 2004 e inizia il procedimento di ratifica che va liscio per 2/3

del percorso: 18 Stati membri su 25 arrivano a ratificare il trattato; due di questi Stati (Spagna e

Lussemburgo) lo fanno addirittura con un referendum. Tuttavia a fine maggio del 2005 erano previsti

due referendum importanti: uno in Francia ed uno in Olanda. Quello francese era particolarmente

importante poiché Stato fondatore e Stato del presidente della Convenzione (che era sicuro di

portare a casa il risultato). Al referendum francese e poi a quello olandese si decreta una sonora

sconfitta: una percentuale consistente di votanti si presenta alle urne e si ha una vittoria netta del

no. Si decise di prendersi un periodo di riflessione: il 2006 è l’anno della pausa di riflessione in cui

non succede nulla. Nel 2007 si riprendono le negoziazioni perché c’era bisogno delle riforme

contenute nel trattato. La strategia è quella di abbandonare il concetto costituzionale e di cercare di

salvare la sostanza delle riforme contenute nel trattato internazionale. Si riuniscono dei gruppi di

lavoro rigorosamente in sede intergovernativa (senza garanzie di partecipazione della convenzione)

e elaborano un testo nel quale si espungono tutti gli elementi costituzionali: si toglie la bandiera,

l’inno, la divisione tra legge e regolamento, si elimina dal trattato la carta di Nizza, si opera una

ripulitura nel senso di rendere il trattato meno somigliante ad una costituzione e più somigliante al

trattato. Se abbiamo un testo sobrio in cui non si parla di costituzione, in cui toglie il principio del

primato del diritto europeo sul diritto nazionale, si dice che in una serie di stati membri non è più

necessario procedere al referendum. Quindi si procede in questa sede anche se il contenuto di quello

che diventerà il trattato di Lisbona è in buona parte lo stesso del trattato costituzionale. Questa è la

abile tecnica diplomatica utilizzata per salvare il salvabile. Una volta raccolto il consenso degli stati

si procede alla ratifica del trattato di Lisbona. Del trattato costituzionale rimane la natura del

documento che ora è trattato inequivocabilmente. Della struttura a pilastri rimane traccia nel testo

del trattato in particolare per quanto riguarda la politica estera e la sicurezza comune. La carta di

Nizza non fa parte del testo del trattato (rimane un corpus separato) ma abbiamo una norma del

trattato, l’art. 6 che attribuisce efficacia vincolante alla carta. Quindi formalmente la carta non è

parte del trattato ma una norma attribuisce ad essa valore vincolante. La struttura del trattato di

Lisbona prevede due trattati:

1) il trattato sull’unione europea

2) trattato sul funzionamento dell’unione europea

sono due trattati che hanno eguale valore giuridico. Quindi l’interprete deve cercare di interpretarli

dando ad essi eguale considerazione. Il trattato dell’ue che è più ridotto contiene più norme di

carattere generale che vengono specificate nel trattato sul funzionamento. Alcune delle riforme

istituzionali adottate con il trattato costituzionale vengono confermato (magari in modo

formalmente diverso). Abbiamo fatto salvo il potenziamento del parlamento europeo e l’espansione

della procedura di codecisione, nominata procedura legislativa. il trattato di Lisbona non ha vita

facile nel procedimento di ratifica: serviva il consenso di tutti i 25 stati membri. gli Irlandesi bocciano

ancora il Trattato di Lisbona e solo grazie ad alcune modifiche intervenute in seguito si riesce in un

secondo referendum ad ottenere il loro consenso. Una serie di corti costituzionali si esprimono sulla

compatibilità del Trattato di Lisbona con le corti nazionali ed in particolare la corte costituzionale

tedesca dichiara la legittimità del trattato di Lisbona ma introduce accorgimenti e limitazioni dirette

a contenerne le potenzialità. Infine il presidente della repubblica c per un certo periodo decide di

non mettere la propria firma al trattato, poi una serie di pressioni diplomatiche lo convinceranno. A

due anni di distanza dalla firma del trattato (2009) il trattato di Lisbona entrerà in vigore e vista la

fatica fatta per approvarlo e ratificarlo si dirà “mai più!”.

Con i 2009 si pone il termine alla sesta fase.

Ricapitoliamo i sei periodi:

PRMO PERIODO – COOPERAZIONE INTERNAIZONALE IN EUROPA IMMEDIATO DOPOGUERRA

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TRATATI FONDATIVI E COMNITA ECONOMICA EUROPEA

TRATTATO DI NIZZA E ALLARGAMENTO AL CENTRO EST EUROPA (2001-2004)

TENTATIVO COSTITUENTE (si sovrappone a quello precedente e va dalla dichiarazione di Laeken

all’entrata in vigore del trattato di Lisbona)

SETTIMA FASE – UNIONE EUROPEA E CRISI DEL DEBITO SOVRANO

L’ultima fase è quella che stiamo vivendo attualmente e parte dal 2009 ad oggi.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona si dice “mai più trattati”. La crisi ha inizio ora come

allora negli Stati Uniti d’America (crisi del mercato immobiliare) che si traduce in crisi del debito

sovrano, ovvero difficoltà per alcuni stati membri di finanziarsi nel mercato dei capitali in ragione

della loro precaria condizione finanziaria (gli stati per operare hanno bisogno di risorse ed in parte

si attinge alla tassazione). Per alcuni stati dal 2008 in poi diventa difficile ottenere risorse dal mercato

dei capitali per diverse ragioni:

1) alcuni stati membri (in particolare Regno Unito, Irlanda, Germania, in parte Francia) sono chiamati

a salvare le proprie banche che sono esposte nel mercato statunitense e con la crisi finanziaria

statunitense questa contagia alcuni istituti di credito europeo. Al fine di evitare la bancarotta di

questi istituti gli Stati ritengono opportuno ricorrere al loro salvataggio. Per farlo servono ingenti

risorse che vanno a degradare il bilancio dello stato

2) la crisi degli istituti bancari, soprattutto in un contesto europeo in un le imprese si alimentano

attraverso il credito bancario, genera una crisi economica. Nella difficoltà di finanziarsi attraverso il

credito le imprese generano minore ricchezza, quindi generano anche minore gettito fiscale. Se le

imprese chiudono una delle possibili conseguenze è la mobilità dei lavori, il licenziamento di coloro

che nelle imprese prestano il loro lavoro. Licenziamenti e mobilità che spesso portano a maggiori

spese sociali, con minori entrate. Tutto questo fa sì che la situazione dei bilanci statali si degradi

rapidamente anche negli stati in cui la crisi era buona. Nel 2009 accade un altro fatto: abbiamo un

avvicendarsi di governi in Grecia, che ha creato turbolenze. Nel 2009 il governo di centro sinistra che

si è da poco insediato si accorge che il governo precedente aveva dichiarato un deficit del 3,5%, a

ma calcoli più precisi il disavanzo era del 12,5%. Questo genera una crisi senza precedenti perché si

inizia a dubitare delle credenziali (capacità di restituire) da tutti gli stati che hanno una situazione di

bilancio precario. Si genera turbolenza nei mercati e si decide che l’ue deve intervenire per evitare

che la crisi greca, la crisi del debito sovrano innescata dalla spirale greca vada a compromettere la

tenuta dell’euro. A partire dal 2009-2010 l’ue intraprende una serie di riforme dirette a ristabilire la

credibilità dei bilanci e la stabilità finanziaria degli stati membri attraverso strumenti di assistenza

finanziaria. L’altro obiettivo che si persegue è quello di riattivare la crescita economica migliorando

la competitività delle economie nazionali. Si introducono una serie di strumenti di trasferimento di

risorse. Questi strumenti introdotti prima ad hoc per ogni crisi, vengono poi stabilizzati con un

trattato che non rientra nell’ambito applicativo dell’ue ma che ad esso è strettamente collegato. Si

chiama Meccanismo europeo di stabilità (MES) e prevede che gli stati contribuiscano in proporzione

al proprio reddito per creare un fondo in grado di intervenire nelle crisi. Una sorta di assistenza

finanziaria a determinate condizioni determinate dal paese che riceve l’assistenza finanziaria e quella

che giornalisticamente viene chiamata troika. E’ un veicolo che dà i fondi che non si riescono a

reperire nel mercato ma a delle condizioni che riguardano l’altro ambito: l’accrescimento della

competitività delle economie nazionali (una serie di riforme strutturali). Questo è il meccanismo

attraverso il quale l’ue interviene (soldi in cambio di riforme detta brutalmente) . oltre al

meccanismo europeo di stabilità un ruolo centrale è svolto dalla banca centrale europea attraverso

una pluralità di interventi: la banca centrale europea con dubbio rispetto dei trattati (che

proibirebbero alla banca di sostenere gli stati membri) inizia ad acquistare titoli di stato (ad esempio

la banca centrale europea tra il 2011 e il 2012 ha speso 104 miliardi di euro per finanziare le banche

italiane in cambio di riforme. Le banche italiane non stavano malaccio, ma vengono inondate di

liquidità per acquistare titoli di stato e quindi per trasferire il rischio che era supportato da altri istituti

di credito alle banche italiane). Il meccanismo europeo di stabilità prevede appunto l’elaborazione

di piani che per un periodo iniziale sono rimasti sempre al di fuori dei trattati (no diritto dell’ue) ma

che dal 2013 diventano diritto dell’ue. Quelli che un tempo erano i contratti tra uno stato e la troika

vengono comunitarizzati, diventano parte della comunità europea. le risorse erogate con la

condizionalità è una prima strategia di interventi. In seguito l’ue impone una disciplina più rigorosa

con l’obiettivo di contenere il deficit e di diminuire il debito (quanto accumulato negli anni

precedenti). Questi obiettivi da prima vengono perseguiti con una serie di regolamenti, cioè di fonti

dell’ue: si adottano regolamenti che vanno sotto il nome di six pack. Si stabiliscono una serie di

sanzioni qualora gli Stati sgarrino. E’ importante rispettare il limite del 3% o l’obiettivo del medio

termine perché altrimenti vengono imposte sanzioni assai pesanti. Questi six pack vengono nel

tempo a consolidarsi in un altro trattato (anche questo all’esterno del diritto dell’ue): è un trattato

che non coinvolge tutti i 28 stati dell’ue ma solo 25 (restano fuori repubblica c e regno unito). Questo

trattato (fiscal compact) ribadisce il contenuto del six pack. L’unico elemento in più che introduce è

l’imposizione agli stati membri di dover inserire nella propria costituzione il principio del pareggio di

bilancio (2012). Attualmente il diritto dell’ue ha come suo punto di riferimento principale il trattato

di Lisbona. Tuttavia a fianco del Trattato di Lisbona ed in un certo senso al suo interno stanno

crescendo corpi normativi generati dall’emergenza della crisi. Questi strumenti che stanno

crescendo hanno un effetto sull’architettura istituzionale prevista dal tratto di Lisbona. Si possono

individuare tre effetti:

1) una forte espansione delle competenze dell’ue ben al di là del catalogo stabilito dal trattato di

Lisbona. In via surrettizia l’ue va ad impicciarsi di questioni che non rientrerebbero nelle competenze

con buona apce del principio di attribuzione (e.g. al fine di ottenere una disciplina di bilancio più

indulgente gli stati hanno un incentivo a riformare la scuola, il mercato del lavoro, questioni che il

trattato di Lisbona esplicitamente esclude dal novero delle competenze dell’ue. Tuttavia se con una

mano l’ue dice attraverso il MES che queste sono le risorse che servono per continuare ad operare

ma in cambio di riforme, in via surrettizia si arriva a sorpassare le competenze ed il limiti stabiliti dal

trattato). Quindi l’ue espande il proprio ambito operativo verso questioni sempre più salienti

2) l’ue amplia il proprio raggio di azione ulteriormente ma amplia anche il proprio metodo di

governo. Se un tempo le politiche del lavoro erano definite da un mix di legislazione e contrattazione

collettiva, ora quella stessa materia inizia ad essere gestita con procedimenti che presentano attori

diversi ed un diverso stile di governo. Le decisioni vengono affidate sempre più agli esecutivi e

sempre meno ai parlamenti, se comprimono gli ambiti per la contrattazione collettiva, si enfatizza il

contributo di istituzioni tecnocratiche. Quindi abbiamo un fenomeno di accentramento (più potere

per l’ue) ma anche di maggiore depoliticizzazione

3) notevole differenziazione sia sul piano formale che sul piano sostanziale. Quando abbiamo parlato

di Maastricht si è introdotto i tema della integrazione differenziata. Abbiamo una differenziazione

anche per quanto riguarda gli strumenti: ad esempio il fiscal compact vincola 25 stati. A seconde

dello strumento cambia la membeership e quindi se già non era facilissimo studiare diritto dell’ue

diventa ancora più difficile. La differenziazione non è più solo formale ma si alimenta una de facto.

Sempre più si avverte una certa distinzione tra lo status degli stati donatori e degli stati riceventi.

Anche questo è un elemento di differenziazione che non compare nel diritto positivo ma che si

intravede in gran parte delle politiche sviluppate in questo ambito

Esiste un corpus di norme di origine più recente che confonde le acque e altera le linee di quello che

studieremo.

18

2/03/2015

Quali sono gli obiettivi dell’Unione europea ed i valori su cui l’ue si fonda? Cerchiamo di approfondire

quanto abbiamo in parte già detto nella prima lezione relativa l’excursus. L’Unione europea è un

insieme di istituzione eredi una tradizione giuridica e culturale che ha la sua base in Europa. Nel

preambolo del trattato di Lisbona troviamo un primo riferimento ed in seguito troveremo norme

relative ai valori fondanti dell’Ue. L’Unione si pone degli obiettivi anche pragmatici: è

un’organizzazione di Stati che cerca di conseguire obiettivi specifici.

Art. 1 TUE:

ci dà una serie di indicazioni piuttosto importanti. Nel primo comma si coglie un’affermazione affatto

banale: ci dice che l’Ue non è titolare di poteri originari: i poteri che esercita l’ue sono poteri di

natura derivata, che gli Stati membri attribuiscono all’Unione. Ciò significa che l’Ue non è un’entità

sovrana perché i suoi poteri sono attribuiti da qualcun altro secondo uno schema di delega, quindi

l’Unione esercita poteri che non sono proprietà dell’Unione. Infatti il tribunale federale tedesco

osserva che l’Unione è un’organizzazione autonoma ma non sovrana: la sovranità rimane incardinata

negli Stati, nei popoli degli Stati. Gli Stati membri attribuiscono poteri all’Unione per conseguire i

loro obiettivi comuni. Con quelle competenze l’Unione può perseguire gli obiettivi che essa deve

perseguire. Abbiamo attribuzione di poteri ma abbiamo anche l’indicazione precisa della direzione

verso la quale questi poteri devono essere esercitati.

L’articolo 127 TFUE è un esempio di precisa gerarchia: l’Unione europea riceve una delega in materia

di politica monetaria, questa materia non può essere esercitata a discrezione dell’Ue ma deve essere

esercitata per perseguire un obiettivo principale, vale a dire la stabilità dei prezzi. Una volta

conseguito questo obiettivo se ne possono conseguire altri. L’attribuzione del potere non si esaurisce

nella delega, ma la delega è accompagnata anche dalla direzione della politica (accade per la politica

sociale, ambientale, monetaria …). Questo è lo stile con cui vengono definite le politiche dell’Unione.

Dall’articolo 1 emerge anche la seguente questione: se l’Ue esercita poteri derivati ma le entità

sovrane sono gli Stati, gli Stati una volta delegati questi poteri possono anche ritirarli? Questa

possibilità è stata introdotta dall’articolo 50 del Trattato di Lisbona (possibilità di recesso). Si prevede

questa eventualità e la si prevede per disciplinarla: il recesso è un’eventualità che deve accadere in

modo ordinato e deve seguire una specifica procedura:

 la decisione di uscire dai trattati è una decisione che gli Stati prendono in materia autonoma

 quando la decisione è adottata deve essere notificata al Consiglio europeo. A questo punto

l’Ue intavola una serie di negoziazione con lo Stato che vuole recedere al fine di stipulare un

accordo di recesso. Si cerca di regolare il recesso

 l’accordo di recesso deve essere approvata sia dal Consiglio a maggioranza qualificata che dal

Parlamento europeo

 in ogni caso entro due anni dalla notifica va approvato l’accordo di recesso

Questa disposizione ci dà indicazioni sulla struttura della delega ma non ci dice la missione

dell’Unione, gli obiettivi, gli scopi che l’Unione deve conseguire. A fare questo ci pensa l’articolo 3

TUE.

Art. 3 TUE:

si presenta come articolo manifesto. Indicazioni di alto valore ideale

Le norme che seguono sono un po’ più specifiche. Nell’articolo 3 è interessante vedere come

l’Unione si ponga tre macro obiettivi:

1) mercato comune, mercato interno, sviluppo sostenibile, crescita economica una serie di

materie che hanno una qualificazione principalmente economica

2) politica estera e di sicurezza comune

3) spazio di libertà, sicurezza e giustizia

I tre macro obiettivi ci fanno pensare ai tre pilastri eliminati con il Trattato di Lisbona. Tuttavia gli

obiettivi dell’Unione rimango sostanzialmente quelli ereditati dal Trattato di Maastricht. La politica

estera di sicurezza comune rimane se non un pilastro un capitolo autonomo e separato. Le

disposizioni che riguardano la politica estera di sicurezza comune sono trattate del TUE, mentre le

altre disposizione del TFUE. Un primo messaggio che viene dal trattato di Lisbona è che abbiamo tre

macro obiettivi che non fanno altro che riprendere i tre pilastri. E’ importante distinguere cosa si

intende per valori dell’Unione europea (di cui si occupa l’art. 2 TUE) dagli obiettivi dell’Unione.

Art. 2 TUE:

valori portanti dell’Unione europea che sono comuni agli Stati membri. questo articolo in forma

sintetica cerca di definire il fondamento assiologico dell’Unione, i valori che sono comuni agli europei

e agli Stati dell’Unione europea. In questa disposizione troviamo riassunto tutto un patrimonio

risalente, una serie di valori che troveremo articolati in forma più specifica nella Carta di Nizza ed in

una serie di altre disposizioni del Trattato. E’ importante distinguere tra valori e obiettivi perchè gli

obiettivi ci dicono la direzione verso la quale l’Ue è indirizzata (quali sono i motivi per cui stiamo

assieme), ma per definire chi siamo abbiamo alcune regole, che sono basate sulla condivisione di

valori. Nell’Ue si stabiliscono dei criteri, dei valori per selezionare chi può fare parte di questa

organizzazione. Nel farlo, implicitamente ma neanche tanto, si stabiliscono una serie di valori che gli

Stati devono rispettare per entrare e per rimanere nell’Unione. Questo è di particolare importanza

nel momento in cui ci si interessa dell’adesione degli Stati all’Ue, questione affrontata dall’art.49

TUE.

Art. 49 TUE:

Può fare parte dell’Unione ogni Stato europeo che rispetti i valori enunciati all’articolo 2 TUE.

Entrambi i requisiti sono problematici da valutare: quali sono gli Stati europei (rinvia al problema

della definizione dei confini, specialmente ad ovest). Ogni Stato europeo può fare domanda ma si

entra se si rispettano quei principi enucleati. L’articolo non si limita a stabilire i requisiti per

l’ammissione ma prevede una procedura: lo Stato richiedente fa domanda, sulla richiesta si

pronunciano il Parlamento europeo a maggioranza assoluta ed il Consiglio all’unanimità. Nel

decidere si basano su indicazioni di ordine generale elaborati dal Consiglio europeo. I criteri di

condizionalità sono stati elaborati nel 1993 a Copenaghen. Una volta che il parlamento europeo ed

il Consiglio hanno deciso, a questo punto inizia una fase di negoziazione dove lo Stato in questione

inizia a fare copi incolla della legislazione nel proprio ordinamento al fine di arrivare alla stipulazione

di un trattato di adesione che è stipulato tra lo Stato richiedente e tutti gli altri Stati membri. nel

Trattato si adattano i trattati, l’assetto istituzionale, alla partecipazione del nuovo Stato. si

stabiliranno eventuali protocolli diretti a disciplinare la partecipazione di questo Stato all’Ue. Il

trattato di adesione deve essere ratificato da tutti gli Stati membri.

20

E’ una norma che da un lato stabilisce dei requisiti sostanziali per l’entrata, dall’altro una procedura

scandita in una serie di passaggi. Questa è una prima, importante funzione svolta dall’articolo 2 (dire

chi sta dentro, chi fuori sulla base di determinati valori). L’articolo 2 ci dice anche chi può rimanere

nell’Unione (come si garantisce il rispetto dell’articolo 2, come si sanzionano gli Stati…). Ad esempio

in Ungheria si è approvata una Costituzione qualche anno fa che ha credenziali liberal democratiche

abbastanza dubbie e contestate. Con il passare del tempo il primo ministro ungherese ha affermato

che la sua è una democrazia illiberale, mettendo in imbarazzo i sui compagni di Partito nel

Parlamento europeo. Ci si è chiesto cosa fare con l’Ungheria? Il problema si pone ma il Trattato ci dà

una risposta all’articolo 7 TUE.

Art. 7 TUE:

Prevede una procedura per il controllo sull’osservanza dei valori fondamentali dell’Unione. In verità

si prevedono due procedure: la prima è una procedura di carattere preventivo (è il campanello

d’allarme) ed è diretta ad accertare un evidente rischio di violazione grave dei diritti fondamentali.

La seconda procedura interviene a fatto accaduto, una volta che il rischio si è realizzato, infatti è

volta a sanzionare una violazione grave dei valori fondamentali.

Chi può portare uno Stato sul banco degli imputati accusandolo di violare i principi dell’Unione?

Possono essere nel caso di rischio di violazione tre soggetti, alternativamente:

 1/3 degli Stati membri

 la Commissione

 il Parlamento europeo

Per approvare la dichiarazione che accerti il rischio di violazione devono essere presenti i 4/5 dei

membri del Consiglio europeo ed il parlamento, che in questa procedura vota ad una maggioranza

molto qualificata (i 2/3 presenti in aula che rappresentino la maggioranza assoluta dei componenti).

Nella seconda procedura (diretta a constatare l’esistenza di una violazione grave e persistenti)

l’iniziativa spetta solo ad 1/3 degli Stati membri ed alla Commissione (non al Parlamento). Questa

volta la delibera che accerta, che dichiara la violazione grave e persistente spetta al Consiglio

europeo che deve essere votata all’unanimità. Serve ancora l’assenso del Parlamento.

I danni alla reputazione di uno Stato non è indifferente. Sempre l’articolo 7 TUE ci dice che nel caso

della seconda procedura il Consiglio può deliberare sanzioni dirette a sospendere i diritti dello Stato,

in particolare la possibilità di votare nel Consiglio. La procedura in questione ha una sua ratio

importante: cerca di garantire il rispetto dell’articolo 2 ma per farlo si affida ad un ampio consenso

degli Stati del Parlamento perché si cerca di ottenere la massima legittimazione per una decisione

di portata così drammatica. Allo stesso tempo ampie maggioranze rischiano di creare uno stalle. Ad

esempio nel caso ungherese non si è nemmeno attivata la procedura sul rischio perché si sapeva che

non si sarebbe raggiunta la maggioranza. E’ quindi una norma che ha una portata effettiva, pratica

assai ridotta. Oggi in virtù di quanto accade in Ungheria si sta valutando di utilizzare altri strumenti

per arginare movimenti anti liberali e democratici all’interno dell’Ue. Si pone il problema di garantire

i valori fondamentali. Fino ad ora abbiamo visto che l’importanza dei valori si esplica verso gli Stati

per capire le condizioni secondo le quali si può rimanere nell’unione. L’articolo 2 ha importanza

fondamentale con riferimento al funzionamento dell’Unione europea. quindi quei valori devono

essere rispettati anche dalle istituzione dell’Unione europea. quindi l’articolo 2 riassume una serie

di altri principi di valori contenuti da un lato nella Carta di Nizza, dall’altro nel TFUE, nelle cosiddette

clausole orizzontali che sono gli articoli dall’8 al 17 TFUE. Queste norma stabiliscono una serie di

valori più specifici che l’Unione europea nel perseguimento dei propri obiettivi deve rispettare. Ad

esempio l’articolo 9 TFUE dichiara che ne perseguimento degli obiettivi visti all’articolo 3 TUE,

l’Unione deve rispettare una serie di principi, in questo caso di natura sociale.

L’articolo 2 TUE da un lato orienta l’azione dell’Unione europea, dall’altro di rivolge agli Stati membri

come criterio di selezione dell’entrata e di mantenimento dell’attuale membership.

In che modo l’Ue persegue i propri obiettivi? Laddove l’unione ritenga opportuno adottare un atto

per perseguire i propri obiettivi è necessario che si seguano i successivi passaggi:

 bisogna chiedersi se l’atto sia coerente con gli obiettivi

 l’art. 3 al paragrafo 6 TUE dice che l’unione persegue i propri obiettivi in ragione delle

competenze che le sono attribuite dai Trattati. Quindi l’articolo 3 rinvia alle competenze che

sono disciplinate nel TFUE. L’art. 2 TFUE definisce la tipologia di competenza dell’Unione

europea. ciò che è importante è anche qui il paragrafo 6:nemmeno l’elenco delle competenze

ha natura conclusiva. Per fondare legittimamente un atto dell’unione dobbiamo fare

riferimento alle basi legali, ovvero alle norme contenute nel TFUE che disciplinano l’ambito

in cui l’Unione può intervenire e la procedura con la quale può approvare misure. Quindi

riassumendo:

1) ARTICOLO 3 stabilisce macro obiettivi

2) art. 3 paragrafo sei, TUE va fatto riferimento all’elenco delle competenze TFUE

3) art. 2, paragrafo sei, TFUE ci indica di fare riferimento alle basi legali

Una volta che abbiamo accertato che esiste una competenza, dobbiamo comprendere come le

norme vadano interpretate. Come si interpretano le norme che attribuiscono poteri normativi

all’Unione?

Principio di attribuzione:

(art. 5, paragrafo 2, TUE)

All’Unione spettano le competenze espressamente previste dai trattati. Laddove una competenza

non sia prevista l’Unione non la può esercitare, la possono esercitare gli Stati. Quindi le norme che

attribuiscono competenze all’Unione vanno lette in maniera restrittiva. Il trattato ribadisce questo

principio in più punti perché le istituzioni europee tendenzialmente non lo rispettano. Non possiamo

accontentarci di quanto ci dice il trattato. E’ uno degli ambiti in cui il trattato è reticente. Dobbiamo

considerare che la corte di giustizia tradizionalmente usa il canone dell’interpretazione teleologica,

vale a dire l’opposto dell’interpretazione restrittiva. L’unione europea è titolare di un determinato

potere e dei poteri strumentali al suo esercizio.

Ad esempio, l’art. 153, lettera A: l’Unione europea può intervenire per migliorare l’ambiente di

lavoro e per proteggere la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro. Questa norma venne utilizzata

per adottare una direttiva che uniformava gli orari di lavoro. Nona vendo altre basi legali valide, si

decise di incardinare tale direttiva sulla norma 153 A. il ragionamento era che la sicurezza del lavoro

veniva garantita dall’uniformazione dell’orario di lavoro. In questo caso si ha un’interpretazione

evolutiva. Per intervenire in questa materia era previsto il voto a maggioranza qualificata. Il Regno

Unito era contrario e impugnò la direttiva di fronte alla Corte di giustizia sostenendo che la base

legale dell’articolo 153 base A non è adeguata a questo tipo di misure, che possono essere adottate

sulla base di altre norme che prevedono il requisito dell’unanimità. Tuttavia va riconosciuto che il

Regno Unito non avanzava un argomento giuridico eccentrico: dava un’interpretazione dell’articolo

153 A coerente con il principio di attribuzione, che vede la minore limitazione possibile della

sovranità dello Stato. quindi l’interpretazione offerta dal Regno Unito era plausibile e persuasiva. La

Corte di giustizia opta per l’interpretazione teleologica. La corte dice che leggendo l’articolo 153

nessuno dice che deve essere interpretato in modo restrittivo. La corte dice anche che quando il 153

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dice che possono essere prese misure che garantiscano la salite del lavoratore, per salute si intende

anche garanzia della salute psico fisica del soggetto ed è innegabile che pause di lavoro, fine

settimana garantito, ferire garantite contribuiscano alla salute psico fisica del lavoratore. Quindi la

corte contrappone un’interpretazione teleologica, che interpreta in via estensiva il concetto di salute

umana. Vi è una discrepanza tra un trattato che stabilisce che le orme vadano interpretate in modo

restrittivo ed una prassi della corte di giustizia che interpreta in modo teleologico le norme, diretta

a constatare la finalità della norma. Questo è un primo elemento che va considerato quando si

considera il principio di attribuzione. Occorre considerare che attraverso l’interpretazione

teleologica la corte di giustizia è giunta solo in un caso del 2000 a dire che si era andati al di là anche

di una interpretazione teleologica e che quindi la direttiva in questione era illegittima. In tutti gli altri

casi la corte ha sempre certificato il corretto radicamento in virtù dell’interpretazione teleologica.

Nello studio del principio di attribuzione va considerata un’ulteriore dottrina della corte di giustizia:

quest’ultima ha introdotto una dottrina che va sotto il nome di dottrina dei poteri impliciti. Questa

dottrina afferma che l’unione europea può adottare tutte le misure che sono coerenti con i suoi

obiettivi, quelli prescritti dalle specifiche politiche. Ad esempio nel 1970 la corte in un importante

sentenza che si chiama AETS ha affermato che le competenze attribuite all’unione per disciplinare il

mercato interno e politiche all’interno dei confini dell’union implicitamente attribuiscono all’unione

poteri esteri, il potere di negoziare trattati internazionali con poteri esteri e con altre organizzazioni

internazionali. In questo caso di politica di trasporti si dava all’unione la possibilità di regolare, ma

quella competenza venne interpretata come competenza abilitante per negoziare trattati (il potere

di negoziare trattati è considerato quindi un potere implicito). Vi è un terzo elemento da considerare

per il principio di attribuzione: il trattato prevede una deroga espressa contenuta all’articolo 352

TFUE, conosciuta anche come clausola di flessibilità. E’ una norma di importanza capitale perché è

attraverso questa norma che la comunità europea ha ampliato le proprie competenze. la deroga

espressa prevede che in determinati ambiti il perseguimento degli obiettivi dell’unione europea (li

troviamo all’articolo 3) consenta alle istituzioni dell’unione di adottare misure anche in assenza di

una base giuridica esplicita. Per intervenire le istituzioni possono basarsi sul 352 che quindi è una

base giuridica sussidiaria (laddove non vi sia una base giuridica specifica è possibile per le istituzioni

dell’unione intervenire se il loro obiettivo è perseguire gli obiettivi dell’unione).

Il 352 interviene nel momento in cui non è più possibile operare un’interpretazione teleologica,

espansiva delle basi giuridiche. La base giuridica infatti si può ampliare fino ad un certo punto. Oltre

a quel punto si interviene con il 352. Va distinta la funzione storica e l’applicazione attuale del 352.

Storicamente l’articolo 352 è stato utilizzato per ampliare il raggio d’azione dell’unione e per

ampliare gli obiettivi (politica ambientale, tutela consumatori). Ora questo tipo di attività, cioè

l’utilizzo del 352 nella direzione di accrescere gli obiettivi dell’unione e surrettiziamente modificare

il trattato è un’attività che è esplicitamente esclusa dal trattato stesso. In particolare la dichiarazione

42 allegata al trattato di Lisbona esplicitamente proibisce che il 352 sia usato per ampliare le

competenze, modificare i trattati.

Oggi il 352 viene utilizzato per integrare le basi legali più specifiche laddove queste basi legali

contengano dei limiti. Ad esempio in materia di politica sociale si attribuiscono poteri all’unione

europea di regolamentare le relazioni industriali, si esclude la possibilità di regolamentare il diritto

di sciopero. Questo significa che comunque il diritto di sciopero può essere disciplinato dall’unione

europeo attraverso la clausola di flessibilità che interviene qualora non ci sia una base più specifica.

E’ importante capire la procedura prevista dall’articolo 352. Per poter usare questa clausola è

necessario ottenere l’unanimità del consiglio, che è uno strumento gravoso, e l’approvazione del

Parlamento europeo. Occorre poi considerare che le misure incardinate al 352 sono sottoposte al

principio di controllo del principio di sussidiarietà. Lo stesso articolo 352 stabilisce alcuni principi,

limiti importanti al suo utilizzo:

1) non si può utilizzare il 352 in materia di politica estera e di sicurezza comune. In questa materia la

base sussidiaria, questa deroga al principio di attribuzione non è consentita

2) nelle materie di natura complementare si prevede che l’unione europea possa intervenire ma non

possa armonizzare la legislazione nazionale. L’articolo 352 non può baipassare questo divieto

3) secondo la dichiarazione 41 allegata al trattato è vero che il 352 può essere usato per perseguire

gli obiettivi dell’unione, ma questi obiettivi non sono quelli dell’articolo 3, primo comma, ma sono

quelli del 2-3-4-5 comma. Viene esclusa la disposizione di carattere più generale.

03-03-2015

dopo aver definito quali siano gli obiettivi, i valori, il diritto di recesso degli Stati membri, la procedura

di adesione degli Stati membri, i siamo interessati della ripartizione dei poteri tra Ue e Stati membri.

ci siamo chiesti in che modo l’Ue persegue i suoi obiettivi. Abbiamo visto che il primo punto è capire

se l’Ue ha dei poteri in una determinata materia. Questa è la prima verifica da fare. In esito a questa

domanda la risposta è che l’Ue è destinataria di certi poteri ma la delega di poteri all’Ue da parte

degli stati membri è circondata da un principio, che è il principio di attribuzione che indurrebbe ad

una interpretazione restrittiva delle materie assegnate all’unione. Il principio di attribuzione entra in

tensione con una serie di prassi, con la vita del diritto. Abbiamo visto tre elementi di tensione:

1) uso interpretazione teleologica da parte della corte di giustizia

2) dottrina dei poteri impliciti

3) clausola di flessibilità

effettivamente abbiamo notato che l’Ue ha dei poteri per affrontare una determinata questione. A

questo punto bisogna porsi un’ulteriore questione: che tipo di poteri ha l’Ue? Di che tipo di

competenza è titolare l’Ue in questa materia?

Vi è la necessità di comprendere in che relazione si pongano i poteri normativi dell’Ue con

riferimento ai poteri normativi degli stati membri. a seconda della competenza che viene in rilievo

muta i tipo di relazione che osserviamo tra poteri normativi nazionali e sovranazionali.

Cenno di natura storica:

quella della connotazione delle competenze è una delle innovazioni introdotte dal Trattato di

Lisbona. A Laeken si era sollevata la necessità di una migliore ripartizione delle competenze tra Ue e

stati. Prima il trattato costituzionale e poi il trattato di Lisbona hanno portato una risposta al

problema: per la prima volta siamo di fronte ad un catalogo di competenze e di definizioni stabilite

nel trattato dei tipi di competenze. precedentemente al trattato di Lisbona avevamo l’indicazione

degli obiettivi in via generale e semplicemente le basi giuridiche. Quindi l’unico punto di riferimento

che aveva per comprendere se una questione cadesse in ambito Ue o in ambito degli stati era quello

di fare riferimento alle basi legali e giuridiche. Il trattato di Lisbona quindi introduce il riparto di

competenze e la qualificazione delle competenze (indicazione della loro natura). L’assenza di un

catalogo in passato aveva dato luogo a dei problemi interpretativi. Era intervenuta la corte di giustizia

per dare risposte. In quella sede in via giurisprudenziale la corte di giustizia aveva iniziato a

connotare le competenze indicando che in una certa materia ad esempio la competenza era

esclusiva, in un’altra concorrente. Rimanevano però forti perplessità: cis i interrogava sulla natura

della competenza Ue in tema di agricoltura (concorrente? Esclusiva?). lo stesso valeva per la

competenze nel mercato comune. Quindi vi erano delle incertezze che il trattato di Lisbona va a

chiarire. La disposizione centrale a questo riguardo è l’articolo 2 TFUE, che definisce le diverse

categorie di competenza dell’unione individuando quattro tipi di competenze (il testo fa riferimento

solo a tre competenze). Gli articolo 3-4-5-6 TFUE contengono gli elenchi.

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L’articolo 3 elenca le competenze di materia esclusiva. Il 4 le competenze concorrenti. Il 5 le

competenze di coordinamento, il 6 le competenze complementari.

Se la materia è esclusiva la capacità di adottare atti giuridici di natura vincolante spetta solamente

all’unione europea. gli stati membri hanno poteri residuali in presenza di un’espressa autorizzazione

da parte dell’atto normativo dell’unione o per dare attuazione ad atti dell’unione. La figura o il tipo

di relazione che si pone in essere tra poteri normativi dell’unione e degli stati è la seguente: abbiamo

una materia, un settore in cui vige un monopolio di produzione normativa in capo all’unione

europea. si delega un potere e si esclude lo stato dalla possibilità die esercitarlo, fatta salva la

possibilità degli stati di intervenire nei due casi sopra visti. La qualificazione in senso esclusivo di una

competenza è importante quando l’unione non introduce atti normativi. Nell’inerzia, nel silenzio

dell’unione gli Stati non possono intervenire in via sussidiaria perché la materia è di competenza

esclusiva. Quello che si determina in questa materia è una figura nota nel diritto costituzionale degli

ordinamenti federali che va sotto il nome di constitutional pre emption. C’è uno svuotamento di

competenza: lo Stato si auto svuota delegando i poteri. Il potere va a vantaggio dell’Ue. Il fenomeno

di pre emption è constitutional poiché previsto dal Trattato che dice che in certe materie gli stati

membri possono intervenire in via residuale solo alle condizioni viste. Le materia di COMPETENZA

ESCLUSIVA (art. 3 TFUE) sono:

 unione doganale

 definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno

(norme anti trust)

 la politica monetaria per gli Stati in cui la moneta è l’ero (a farla da padrone è la Banca

centrale europea)

 conservazione delle risorse biologiche del mare e della pesca. Si è codificata una sentenza

degli anni 70, codificando la giurisprudenza della corte di giustizia

 politica commerciale comune

Art. 3 paragrafo 2 sostiene che vige competenza esclusiva anche nella definizione degli accordi

internazionali tra Ue e altri organizzazioni quando:

- la conclusione di tali accordi è prevista da atti legislativi Ue

- per consentire di esercitare le sue competenza all’interno

- perché tale accordo commerciale potrebbe emendare il diritto interno dell’Ue

in queste tre ipotesi l’adozione di accordi internazionali costituisce materia di competenza esclusiva

dell’unione

COMPETENZA CONCORRENTE (art. 4 TFUE):

L’immagine che emerge dalla definizione è quella di un settore in cui convivono interventi normativi

dell’Ue e interventi normativi degli stati. Se nella competenza esclusiva avevamo un monopolio

esclusivo quasi dell’unione, nella materia concorrente abbiamo concorrenza tra Ue e stati. Non è

una competizione disordinata, ma basata su una regola precisa indicata al paragrafo 2 dell’articolo 2

TFUE. Prevale l’intervento normativo dell’unione. Tanto più l’unione interviene e colma la materia

con propri interventi normativi, tanto meno emerge la potestà legislativa degli stati membri. si

verifica in questi ambiti un’altra forma nota nel federalismo: legislative pre emption. Gli stati

vengono svuotati del loro potere non dal trattato ma dallo specifico strumento legislativo che

l’unione ha adottato. Ad esempio tra le materie di competenza concorrente vi è i mercato interno.

L’ue decide di limitare il tasso di nicotina presente nelle sigarette. Nel periodo antecedente questa

normativa ogni stato poteva decidere la quantità di nicotina da introdurre nelle sigarette.

L’intervento dell’Ue è un intervento di armonizzazione positiva. Quando l’unione interviene facendo

una legislative pre emption impone una quantità di nicotina che si sostituisce al valore previsto dal

singolo stato. Quindi se nelle materie di competenza esclusiva gli stati vengono privati dal potere dal

trattato, nelle materie di competenza concorrente non sono privati in se gli stati del potere di

intervenire, gli stati sono privati sono nel momento in cui l’Ue decide di esercitare la sua

competenza. Se l’Ue ad un certo punto decidesse di cessare di esercitare una competenza si espande

la competenza legislativa degli stati (immagine della fisarmonica). Sulla base di questa definizione di

competenza concorrente si possono verificare degli equivoci. Ad esempio art. 4 paragrafo 2 TFUE

individua l’ambiente come materia concorrente. Se l’Ue non ha mai esercitato la propria competenza

e ad un certo punto introduce una normativa che disciplina lo smaltimento dei rifiuti, cosa succede?

Nel protocollo 25 afferma quanto segue: quando l’unione agisce in und determinato settore il campo

di settore disciplinato non copre l’intero settore. Ciò se l’unione interviene in materia di smaltimento

dei rifiuti e disciplina le discariche, questo non significa che l’unione ha privato gli stati di intervenire

in altri campi della medesima materia, gli stati membri possono continuare ad intervenire nella

materia nella misura in cui il loro intervento è compatibile con quello dell’unione. Quindi

l’interpretazione dell’art. 2 paragrafo 2 va completata con il Protocollo 25.

Un’altra cosa importante da dire con riferimento alle materie concorrenti emerge dall’art. 4. Al

paragrafo uno viene detto che l’elenco successivo è un elenco INDICATIVO e non TASSATIVO:

abbiamo un elenco di materie ma quell’elenco non è esaustivo delle materie di competenza

concorrente. Infatti le materie che non rientrano nell’articolo 3 e nell’articolo 6, vale a dire le materie

che non sono di competenza esclusiva e complementare, ricadono, vanno qualificate come materie

di competenza concorrente, con una condizione: l’Ue ha una competenza di attribuzione. Quindi

vige sempre il principio di attribuzione. Nel dubbio circa la qualificazione di una certa materia, la si

pone come concorrente.

Paragrafo 3 e 4, art. 4 TFUE: si fa riferimento alla competenza in materia di ricerca, sviluppo

tecnologico e spazio ed alla cooperazione, allo sviluppo e all’aiuto umanitario. Alcuni manuali

qualificano queste competenze come competenze parallele. Nella materia di ricerca, sviluppo

tecnologico e regolamentazione delle missioni spaziali, accade che l’Ue adotta atti normativi,

politiche, programmi ma questi programmi non devono incidere e precludere gli sati membri dalla

possibilità di sviluppare proprie politiche in materia. Vi è una formulazione analoga nel paragrafo 4

per ciò che riguarda lo sviluppo, la cooperazione e gli aiuti umanitari. Questo innesto nell’articolo 4

è una definizione in netta contraddizione con la definizione di materia concorrente. Infatti la materia

concorrente ha l’immagine della fisarmonica. Qui invece ci viene detto che l’Ue interviene MA gli

stati non possono essere limitati nel loro esercizio di potere. Vi è una contraddizione. Queste materia

avrebbero trovato una più adeguata collocazione all’articolo 6. Materia concorrente ha natura

residuale.

COMPETENZE DI COORDINAMENTO (non presenti nel testo):

se ne parla ai paragrafi 3 e 4 dell’articolo 2 TFUE.

L’articolo 5 che esplicita questo tipo di competenze aggiunge le materie sociali.

Art. 5 TFUE:

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nel paragrafo 1 la politica economica, la politica di bilancio degli Stati rimane incardinata negli Stati.

Infatti ogni anno approviamo la legge di stabilità, lo fanno gli Stati, i parlamenti nazionali. Quindi è

una materia che rimane incardinata a livello nazionale. La politica economica di bilancio rimane a

livello nazionale e l’Ue coordina le politiche degli Stati: individua degli indirizzi di massima per dette

politiche. Per esempio non si può fare un disavanzo annuale superiore al 3%, per esempio il debito

pubblico non può superare il 60% del PIL. Quindi i principi sono stabiliti a livello sovranazionale e

guidano politiche che rimangono incardinate negli Stati. Il centro di gravità che nelle competenze

esclusive era a Bruxelles scende e va verso le capitali nazionali. Uno schema analogo vige per la

politica occupazionale. L’Ue individua degli orientamenti che indirizzano le politiche nazionali verso

determinate strategie ed obiettivi. Questa è la nozione di coordinamento e si applica:

 politica economica e bilanci

 politica occupazione

 politica sociale

 politica estera e di sicurezza comune la morfologia di questa competenza è simile alla

configurazione che riscontriamo nelle competenze di coordinamento. Ad esempio non

abbiamo un esercito europeo ma eserciti nazionali coordinati da indirizzi concordati in sede

sovranazionale.

Art. 2 paragrafo 5:

COMPETENZA COMPLEMENTARE, nozione nata in dottrina, non la si ritrova nel Trattato. L’Unione

sostiene, coordina, completa l’azione degli Stati membri, senza però sostituirsi allo Stato. Abbiamo

materie in cui l’Unione interviene per sostenere e completare l’azione degli Stati. Il tipico esempio

di misura che ricade in questi ambiti è il programma ERASMUS: programma di mobilità degli studenti

all’interno delle università europee che non va a svuotare gli Stati della loro competenza in merito

all’istruzione universitaria ma aggiunge, completa l’azione degli Stati con uno strumento che facilita

la mobilità. La cosa importante da dire con riferimento alle competenze complementari è quella

contenuta al paragrafo successivo: abbiamo una serie di materie, l’Ue può intervenire con degli

strumenti normativi ma questi strumenti normativi non possono mirare all’armonizzazione

legislazione nazionale. L’Unione europea può intervenire con altri strumenti, ad esempio

introducendo incentivi. Attraverso degli incentivi nessuno Stato è obbligato ad uniformarsi ad uno

standard europeo, tuttavia l’incentivo può indurlo ad esercitare le proprie competenze in una

determinata direzione.

Riassumendo abbiamo 4 tipi di competenze con diverse configurazioni di potere tra Ue e Stati

membri.

E’ opportuno che l’Ue intervenga in una data materia? Atteso che l’Ue ha competenza in una

determinata materia, bisogna chiedersi se l’Ue deve intervenire per regolamentare una determinata

questione. E’ opportuno che eserciti i propri poteri normativi o è meglio che lasci alla ripartizione

interna degli Stati margini per regolamentare la questione? Siamo nell’ambito di una questione che

non attiene più la natura di un potere, ma attiene alla valutazione dell’adeguatezza: ci dobbiamo

chiedere quale sia il circuito decisionale più adeguato: nazionale o sovranazionale? Viene qui in

rilievo il principio di sussidiarietà che, assieme al principio di attribuzione, valuta le competenze

dell’Ue. L’articolo 5 al paragrafo 3 dice che il principio di sussidiarietà non trova applicazione solo

nelle materie di competenza esclusiva. Nelle materie di competenza esclusiva esiste una

presunzione iuris et de iure circa l’adeguatezza dell’intervento dell’Ue. Quindi è sicuramente

opportuno che l’Ue debba intervenire. Il principio di sussidiarietà quindi non si applica nelle materie

di competenza esclusiva. La sussidiarietà è un concetto sfuggente almeno se lo si concepisce dal

punto di vista sostanziale, cioè se si cerca di definirlo nei suoi contenuti.

Ad esempio il tema della pubblicità rivolta ai minori ricade nella competenza del mercato interno. Ci

si chiede se sia questione da affrontare a livello sovranazionale, oppure se sia necessario lasciarla

alla discrezionalità degli Stati. La pubblicità riguardante i minori è oggi soggetta a norme nazionali. Il

Trattato fa il tentativo di dire che quando gli Stati affrontano determinate materie devono attenersi

al principio di sussidiarietà, quindi si devono attenere a due criteri (articolo 5 TUE):

1. Capacità degli Stati di conseguire determinati obiettivi in misura sufficiente. Solo se gli Stati non

riescono l’Ue interviene e dà un sussidio, un’assistenza.

2. l’Ue è legittimata ad intervenire quando il proprio intervento è più efficiente di quello degli Stati

questi due criteri creano dei problemi:

quando un intervento dell’Ue è più efficiente? Più efficiente per chi, per quali attori, per quali

interessi? Sono criteri che difficilmente si prestano ad un’applicazione non controversa. Le istituzioni

dell’Ue sono tuttavia tenute ad applicare il principio di sussidiarietà. L’applicazione di questo

principio si è rivelata più difficoltosa del previsto. Ad oggi, a distanza di più di 20 anni dal Trattato di

Maastricht in cui è stato introdotto il principio di sussidiarietà non si incontra alcuna sentenza in cui

viene affermato che il principio di sussidiarietà sia stato violato. La Corte di giustizia è indulgente sia

nel principio di attribuzione che nel principio di sussidiarietà. Lo è però per delle ragioni valide,

perché il principio dell’articolo 5 paragrafo 3 TUE è difficile da applicare in modo non controverso. E’

complicato per una corte ergersi a baluardo del principio di sussidiarietà potendo operare con un

strumento così povero dal punto di vista testuale. Molto meglio essere deferenti verso quello che è

una volontà politica che riscuote molto consenso. Se questo può spiegare l’atteggiamento della corte

può anche motivare l’insoddisfazione di una serie di attori per un’Ue che non riesce a contenere il

proprio raggio d’azione: straborda per quanto riguarda i principi di attribuzione e anche per quanto

riguarda il principio di sussidiarietà. Il principio della divisione delle competenze va a perdersi. Si è

deciso di passare da un approccio al principio di sussidiarietà basata sulla interpretazione

dell’articolo 5, ad una interpretazione, ad un approccio di tipo procedimentale (non più sostanziale):

si è detto che quando il soggetto istituzionale che più ha da perdere quando viene violato il principio

di sussidiarietà è il parlamento nazionale. Infatti i parlamenti nazionali prima del trattato di Lisbona

non avevano alcun canale diretto con il procedimento decisionale Ue. Con il Trattato di Lisbona si è

introdotto un principio che coinvolge i parlamenti nazionali attribuendo loro un possibilità di

intervento nel procedimento decisionale, a monte dell’approvazione dell’atto. di questo c’è cenno

nell0articolo 5 TUE. Nel protocollo numero 2 ci sono le modalità attraverso le quali i Parlamenti

intervengono: si prevede un meccanismo che ha il suo fulcro in due istituzioni: da un lato la

Commissione o comunque le istituzioni titolari del potere di iniziativa legislativa, dall’altra i

parlamenti nazionali. Si prevede che la Commissione prima di elaborare un’iniziativa legislativa sia

tenuta a procedere a consultazioni (articolo 2 protocollo 2). La Commissione segnala la propria

volontà di intervenire in una determinata materia. Segnalando questa volontà suscita l’interesse

degli state holders: operatori economici, i soggetti sociali, i soggetti che più sono interessati alla

regolamentazione della questione. Gli state holders si consultano con la Commissione secondo varie

modalità e danno opinioni. La Commissione, una volta sondato il terreno, elabora la proposta

legislativa e già a questo punto la Commissione è tenuta a svolgere una valutazione di impatto che

verrà documentata in una scheda allegata alla proposta stessa che contiene la valutazione sul

rispetto del principio di sussidiarietà (articolo 5 protocollo): si valutano costi e benefici, si cerca di

rispondere alle domande contenute all’articolo 5 fornendo elementi di natura qualitativa e dove

possibile anche di natura quantitativa. Tutto questo fa parte del dossier che accompagna la proposta

legislativa che, a questo punto, viene da un lato inviata a Parlamento e Consiglio, al contempo la

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proposta viene inviata a tutti i Parlamenti nazionali che sono informati di ciò che bolle in pentola a

Bruxelles (art. 4 Protocollo). I parlamenti nazionali possono fare pressione sul governo che in sede

di consiglio si occuperà di quel dossier, ma possono anche elaborare un parere motivato (articolo 6

del protocollo) che ha ad oggetto il rispetto del principio di sussidiarietà: i parlamenti possono

lamentarsi nei confronti di chi propone l’atto in discussione della violazione del principio di

sussidiarietà, argomentando. L’argomentazione deve avere carattere giuridico o comunque

elaborare sul tema definito dalla definizione del principio di sussidiarietà. Il parere motivato viene

inviato alla commissione, che deve tenerne conto (articolo 7 protocollo). Probabilmente dipenderà

dall’autorevolezza del parlamento in questione il modo in cui inciderà il parere sulla decisione finale.

Tuttavia ogni parere non contiene solo valutazioni di carattere giuridico ma viene pesato: ad ogni

parlamento nazionale sono attribuiti due voti; se il numero di pareri motivati raggiunge un certo

numero, l’insieme dei pareri ha la cosiddetta funzione del cartellino giallo: la commissione è come

se venisse ammonita. La commissione deve riesaminare il dossier alla luce dei pareri e poi può

decidere di muoversi in una pluralità di direzioni: può mantenere la proposta com’è, può emendarla,

può eliminarla. Deve comunque dare sempre una motivazione. Quindi se un unico parere pesa poco,

un certo numero di pareri che lamentano la violazione del principio di sussidiarietà possono portare

a fare riesaminare la proposta legislativa, portando talvolta alla decisione della commissione di

ritirare la proposta. Se il numero di pareri negativi raggiunge la metà, la commissione ritorna a

riesaminare, ha sempre le stesse opzioni, ma quello che accadrà è che questo dossier se verrà

mantenuto invariato, parlamento e consiglio dovranno esprimersi in merito al rispetto del principio

di sussidiarietà. Qui il voto se consegue il 55% dei voti del Consiglio o la metà nel Parlamento, la

proposta cadrà nel nulla. Ad oggi questo strumento è stato utilizzato, attivato in due occasioni:

1. regolamento Monti che cercava di disciplinare il diritto di sciopero nel diritto comune. In questa

occasione la commissione ha deciso di ritirare la proposta

2. istituzione dell’ufficio del pubblico ministero europeo la commissione ha inviato una proposta,

i parlamenti hanno sollevato il cartellino giallo, ma la commissione ha deciso di procede ad ogni

modo

vi è incongruenza in questo istituto: stando all’articolo 6 e 7 i Parlamenti nazionali possono

contestare la violazione del principio di sussidiarietà, ma non possono contestare la violazione del

principio di proporzionalità. Il ruolo attribuito ai parlamenti è quello di interloquire con la

commissione in tema di sussidiarietà.

04/03/2015

Può/deve l’Unione europea adottare un atto normativo X nella materia Y?

1. l’atto normativo X è coerente con gli obiettivi dell’UE? (art. 3 TUE)

2. verifica circa l’esistenza di una competenza o comunque di una base giuridica su cui X possa essere

incardinato (artt. 36 TFUE e basi giuridiche; principio di attribuzione (art. 5(2) TUE e art. 352 TFUE)

3. se la verifica ha prodotto un esito positivo, dobbiamo chiederci di che tipo di competenza è titolare

l’UE (art. 2 TFUE)

4. al passaggio successivo ci si pone un ordine di problemi diversi: dobbiamo chiederci se è

opportuno che l’UE eserciti questa competenza. Questa è una questione che chiama in causa il

principio di sussidiarietà (art. 5 (3) TUE e protocollo n. 2)

5. in che modo l’UE deve esercitare i propri poteri? (principio di proporzionalità (art. 5(4) TUE).

Presuppone che al punto 4 abbiamo ritenuto opportuno che l’UE intervenga, vale a dire abbiamo

constatato che l’UE rispetta in questo caso il principio di sussidiarietà. Il Trattato prevede che venga

rispettato anche il principio di proporzionalità. In virtù di questo principio il contenuto e la forma del

contenuto dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi del

Trattato. Il punto cruciale è che il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto

necessario per il conseguimento degli obiettivi del Trattato. Potremmo dire che il principio di

proporzionalità funziona in questo modo: l’Unione europea ha deciso di intervenire e si è posta un

obiettivo. Per conseguirlo ci sono diverse possibili soluzioni normative. L’UE deve individuare la

soluzione più proporzionata, ovvero la soluzione che determini il minore impatto sugli interessi dei

soggetti privati.

EG. Per affrontare il problema della pericolosità della macchina supponiamo che un legislatore

prenda iniziative draconiane vietando la circolazione in assoluto delle macchina al fine della

sicurezza dei trasporti. Bisogna chiedersi quali siano gli impatti per tutti i soggetti che circolano e che

hanno bisogno di circolare in auto. E’ un impatto sproporzionato perché quasi il medesimo obiettivo

(la sicurezza stradale) può essere perseguito con minore impatto su interessi di natura privata.

Quindi una misura di questo tipo verrebbe considera in contrasto con il principio di proporzionalità

perchè esistono misure con un minore impatto che consentono di arrivare grosso modo allo stesso

punto (magari non sarà rischio zero degli impatti automobilistici, si accetterà una percentuale di

rischio ma che comunque sarà un rischio che la società ritiene di dover o voler sostenere. Una società

a rischio zero è una società immobile).

Tradizionalmente il principio di proporzionalità riguarda i rapporti tra pubblico e privato. Il principio

di proporzionalità è uno dei principi cardine del controllo di costituzionalità delle leggi che si opera

con questo schema mentale: la verifica di misure che hanno un minore impatto. Questo principio

secondo alcuni autori dovrebbe essere impiegato non solo per verificare l’impatto di una misura

sugli interessi dei privati ma anche l’impatto di una misura sulle competenze degli stati membri: su

diverse normative che l’unione può avanzare dovrebbe essere scelta quella con minore impatto

sull’autonomia politica degli Stati. Questo è tuttavia un dibattito in corso. La corte di giustizia non si

è ancora espressa in modo esplicito circa la possibilità o meno di applicare tale principio in questo

campo.

ASSETTO ISTITUZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA

L’Unione europea è un complesso di istituzioni politiche, di istituzioni chiamate al perseguimento

degli obiettivi dell’Unione, quindi strumentali ai fini dell’integrazione sovranazionale. Questo è un

principio codificato all’articolo 13 TUE (disposizione introduttiva del titolo III riguardante le

istituzioni). In maniera un po’ verbosa in questa disposizione si afferma che le istituzioni hanno il

compito di promuovere i valori dell’Unione e di perseguirne gli obiettivi. Segue l’elenco delle

istituzioni. Un altro principio dell’articolo 13 è il principio di legalità e attribuzione per quanto

riguarda i poteri che i Trattati attribuiscono alle singoli istituzioni. E’ un rafforzamento del principio

di legalità: le istituzioni godono dei poteri ad esse attribuite da una legge di rango superiore. Si

deduce un importante principio sviluppato dalla Corte di giustizia attinente ai rapporti tra le

istituzioni: le istituzioni devono rispettare i poteri ad essere attribuite (non invadendo le competenze

di altre istituzioni). La Corte di giustizia ha introdotto un ulteriore principio che va sotto il nome del

principio di equilibrio istituzionale: la Corte di giustizia non garantisce solo i poteri delle istituzioni

come previste dai Trattati ma si fa carico di assicurare l’equilibrio che esiste tra le diverse componenti

e le diverse fonti di legittimazione dell’assetto istituzionale dell’Unione.

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EG: quando l’Ue adotta delle iniziative (quindi le istituzioni dell’Ue) non devono solo rispettare le

norme esplicite che riguardano i loro poteri ma deve essere garantito l’equilibrio sottostante i Trattati

che prevede un equilibrio tra l’interesse del cittadino e l’interesse dello Stato membro. L’equilibrio

si deduce dalla ratio delle norme in questione e dalla struttura e la ratio dei procedimenti decisionali.

Questo è un principio importante perché ad esempio tramite questo principio la Corte di giustizia ha

riempito dei buchi che c’erano nel Trattato per quanto riguarda la forma di governo. Ad esempio

esiste l’articolo 263 del Trattato che riguarda i ricorsi per annullamento (la possibilità per istituzioni

di individui di ricorrere d’innanzi all’Ue). Originariamente il Parlamento europeo non poteva

utilizzare questo strumento: non poteva agire contro atti adottati dalle istituzioni dell’Unione. Il

parlamento si trovava privo di rimedi nei loro confronti. Proprio in virtù del principio di equilibrio la

Corte di giustizia ha attribuito al Parlamento il potere di ricorrere a tutela delle sue prerogative (non

c’era scritto da nessuna parte nei Trattati. Era un principio desunto). La Corte ha utilizzato tale

formula al fine di rafforzare il ruolo del Parlamento europeo al fine di garantirne le prerogative.

Il principio di leale cooperazione richiama le istituzioni dell’Unione europea ad avere un

atteggiamento cooperativo: a non utilizzare le proprie possibilità in modo ostruzionistica. Le

istituzioni devono fare uso dei propri poteri al fine di conseguire gli obiettivi. Il principio di leale

cooperazione si concretizza in accordi inter istituzionali, ovvero di fonti di soft law (convenzioni di

natura politica che non possono essere invocate d’innanzi ad una corte) attraverso le quali le

istituzioni decidono, concordano determinati comportamenti.

Le istituzioni stipulano un protocollo all’interno del quale concordano come svolgere l’attività

legislativa, come interpretare determinati principi, come affrontare determinate eventualità.

Questi sono quindi i principi introduttivi ai diritti delle istituzioni.

Nel TUE troviamo le norme più importanti sulla disciplina delle istituzioni UE, in alcuni casi faremo

riferimento alle norme del TFUE perché aiutano a chiarire determinati profili.

1. CONSIGLIO EUROPEO:

art. 15 TUE

è un organo chiamato a dare impulso a tutto il procedimento decisionale dell’Unione. Fissa gli

orientamenti generali e le priorità politiche. Questo tipo di attività non ha natura legislativa: sta a

monte del processo legislativo. E’ composto (paragrafo 2) dai capi di Stato o di governo degli Stati

membri. Ogni Stato decide se mandare il proprio capo di Stato o il proprio capo di governo. Infatti ci

sono sia ordinamenti a forma di governo parlamentare e a forma di governo presidenziale. Quindi ci

sono anzitutto 28 capi di Stato o di governo. A questi si aggiunge il presidente della Commissione

europea e il presidente del Consiglio europeo. Siamo ora a 30 sedie attorno al tavolo. Partecipa

anche il rappresentante della politica estera e, se lo richiede l’ordine del giorno, è possibile che

ciascun capo di governo e il presidente della Commissione, si faccia accompagnare da un ministro o

da un commissario. Abbiamo quindi un organo che mette assieme i vertici dei governi nazionali da

un lato, il vertice della commissione (organo che si fa carico di dare seguito a ciò che il Consiglio

decide) ed il presidente di questo organo. E’ una conferenza diplomatica che viene istituzionalizzata

e che si incontra 4 volte l’anno, almeno due volte per semestre. E’ possibile (ed è accaduto) che ci

siano anche più riunioni: il Consiglio europeo è stato particolarmente attivo per quanto riguarda la

crisi economica e finanziaria. Questa funzione di impulso la possiamo riscontrare non solo in via

generale all’articolo 15, ma viene ripresa in più punti del Trattato:

- art 22 TUE si apre affermando che il Consiglio europeo individua gli interessi e gli obiettivi

strategici dell’Unione. E’ una specificazione del principio trovato all’articolo 15 TUE per

quanto riguarda la PESC.

- art. 68 TFUE: ritroviamo lo stesso richiamo però in campo GAI

- art. 121 TFUE, paragrafo 2 riguarda la definizione degli orientamenti di massima di politica

economica. Al paragrafo due si trova una procedura che coinvolge in prima istanza il Consiglio

e la Commissione che propongono gli orientamenti al Consiglio europeo che li dibatte e

questi orientamenti generali di politica economica diventano gli orientamenti che dovranno

essere seguite da tutti gli Stati nelle proprie politiche di bilancio.

Il Consiglio europeo si occupa anche di decisioni di portata costituzionale. In parte le abbiamo già

indicate. Per esempio quando ci siamo occupati dell’articolo 7 del TUE, abbiamo visto nella secondo

procedura circa l’accertamento di violazioni gravi e persistenti, che il ruolo cruciale è svolto dal

Consiglio europeo. In modo analogo il Consiglio europeo svolge una funziona cruciale nel

procedimento di adesione degli Stati all’Unione: quando abbiamo parlato dei criteri di condizionalità

ci riferiamo ad un prodotto del Consiglio europeo. Il Consiglio europeo svolge un ruolo anche (art.

48 TUE) nel processo di revisione dei Trattati. Sempre il Consiglio europeo in base al 236 TFUE decide

in merito alla rotazione della presidenza del Consiglio (UE). Il Consiglio europeo decide quali e

quante sono queste formazioni. E’ titolare di importanti poteri di nomina: nomina il proprio

presidente, individua il presidente della Commissione, nomina l’Alto rappresentante PESC, nomina

l’esecutivo della Banca centrale europea. Nei fatti il Consiglio europeo nomina anche la Corte di

giustizia. L’articolo 19 TUE afferma che i giudici della Corte di giustizia sono determinati dagli Stati

membri, non dal Consiglio europeo, tuttavia di fatto la nomina dei giudici avviene dai capi di governo

che di fatto coincidono con il Consiglio europeo. Un quarto potere che ha il Consiglio europeo (1.

Potere di impulso e orientamento 2. Decisione di portata costituzionale 3. Nomine) è il problem

solving. Alcune norme del TFUE prevedono che qualora si stia per approvare una norma e questa

abbia un impatto gravoso su uno Stato membro, questo Stato membro può utilizzare il “freno di

emergenza”: può sospendere il procedimento legislativo e chiedere l’intervento del Consiglio

europeo. In materia di sicurezza sociale nel Consiglio siedono i ministri del lavoro (per l’Italia andrà

Poletti). Poletti può tirare il freno di emergenza e investire il Consiglio europeo, la questione viene

drammatizzata e viene portata in una sede politica più elevata. Il Consiglio europeo inizia ad

affrontare la questione e entro 4 mesi deve operare una scelta: se si trova un accordo la palla ritorno

al Consiglio e il Consiglio approverà quanto deciso dal Consiglio europeo. Può anche accadere che

un accordo non si trovi, a questo punto il Consiglio europeo ha il potere di bloccare il procedimento

legislativo e vanificare la proposta. quindi il Consiglio europeo per quanto privo di poteri legislativi

può essere chiamato in situazioni drammatiche in alcune materie: politica estera, sicurezza sociale

(art. 48), (art. 82) cooperazione in materia penale. Se il Consiglio europeo decide di vanificare la

proposta legislativa gli Stati che intendono procedere possono farlo attraverso la cooperazione

rafforzata (integrazione differenziata).

Il Consiglio europeo di norma, se i Trattati non prevedono in modo diverso, decide per consenso.

L’unanimità vera e propria è quella in base alla quale tutti i componenti di un collegio votano a favore

di una misura. Cioè per approvare una misura è necessario che tutti siano d’accordo. Quando si

procede per consenso l’approvazione di una misura si verifica se nessuno è contrario. Non è la stessa

cosa perché cambia il ruolo degli astenuti: nel primo caso chi si astiene mette nel nulla la proposta,

nel caso del consenso l’astensione non necessariamente getta nel nulla la proposta. Il veto quindi

nel secondo caso deve essere espresso: non può verificarsi in forma implicita.

La forma standard di decisione del Consiglio europeo è il consenso.

Si è stabilita una posizione permanente del presidente del Consiglio europeo e si caratterizza per

essere permanente: non ruota e rimane in carica per due anni e mezzo rinnovabile una sola volta.

L’altro elemento importante è che la persona che occupa questa carica non deve essere titolare di

altre cariche nazionali. Non ha un ruolo di leadership e di esposizione pubblica tale da trainare tutto

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il circuito decisionale dell’Unione. La sua funzione (art. 15, paragrafo 6 TUE) è quella del mediatore:

è una figura che non deve fare molti discorsi pubblici e guadagnarsi il consenso. Deve essere colui

che va ad una riunione del Consiglio europeo, cerca di capire le posizioni nazionali e cerca le

mediazioni per giungere ad una posizione condivisa.

Il presidente del Consiglio europeo viene eletto a maggioranza qualificata. Nonostante questa

disposizione del Trattato è stato fino ad ora scelto con il consenso. Con la stessa procedura può

essere revocato, quindi a maggioranza qualificata.

Con riferimento alla revoca, il paragrafo 5 dell’articolo 15 fa intendere che il Consiglio europeo non

può a suo piacimento revocare il mandato, ma solo a causa di impedimento o colpa grave. Ciò è

quanto affermato dal Trattato, quindi dal diritto, tuttavia se una maggioranza qualificata comunque

emerge che vuole sfiduciare il presidente del Consiglio europeo, non per impedimento né per colpa

grave, è difficile che questa figura rimanga in carica.

Il Consiglio europeo alla fine delle riunione adotta le conclusioni della presidenza, documento non

formulato con il linguaggio del diritto, ma formulato con linguaggio politico. Preannunciano quello

che andrà a bollire in pentola.

2. LA COMMISSIONE EUROPEA

ad iniziare il procedimento legislativo e a rendere concrete le manifestazioni politiche emerse nel

Consiglio europeo ci pensa la Commissione europea, disciplinata all’articolo 17 TUE. La Commissione

europea come motore dell’integrazione. Se il Consiglio europeo dà l’impulso, la scintilla, la

Commissione è il motore. La Commissione è titolare di una serie di funzioni elencate all’articolo 17

TUE. Il ruolo principale della Commissione è quello di essere la titolare quasi esclusiva del potere di

iniziativa legislativa. Quindi le proposte legislative dell’Ue sono in quasi esclusiva parte opera della

Commissione. La Commissione non si limita a proporre le iniziative legislative ma partecipa a tutto

il procedimento legislativo. Non è solo titolare di queste prerogative all’interno del procedimento

legislativo ma ha un compito nella fase post legislativa: nell’adozione di atti delegati e atti di

esecuzione. Un altro ruolo cruciale è quello di assicurare il rispetto del diritto dell’Ue, ovvero di

aprire procedimenti di infrazione nei confronti degli Stati membri ritenuti in violazione del diritto.

Quindi la Commissione è anche public persecutor, l’organo chiamato a tutelare il rispetto della legge.

Lo strumento che è stato predisposto per questa funzione è il procedimento di infrazione, che ha un

fase che si svolge in modo diplomatico e che può culminare d’innanzi ad un procedimento davanti

alla Corte di giustizia.

Altra funzione è quella nel controllo delle finanze pubbliche degli Stati. Tale ruolo è stato potenziato

con il diritto pubblico e la crisi economica finanziaria. La Commissione fa parte della Troika quindi ha

un ruolo di monitoraggio. Alla Commissione fa capo l’amministrazione dell’Ue.

Nella stragrande maggioranza dei casi le politiche Ue sono impostate e definite per quanto attiene

le regole a Bruxelles, tuttavia la loro esecuzione è assegnata agli apparati esecutivi degli Stati membri

secondo un modulo determinato come amministrazione indiretta. Solamente in pochissimi ambiti

la Commissione si occupa di amministrazione diretta. Normalmente l’Ue sviluppa politiche ma poi

la loro esecuzione arruola gli apparati amministrativi degli Stati. L’amministrazione diretta è quella

maggiormente utilizzata: non si è voluto creare un governo federale. Quello che si cerca di fare è

coordinare e usufruire degli apparati ammnistrativi statali. Ecco perché è importante l’osservanza

del diritto dell’Ue da parte delle pubbliche amministrazioni degli Stati. In epoca più recente l’Ue si è

dotata di alcune strutture amministrative che potrebbero far intravedere la nascita di un governo

federale, questo sono le agenzie. Si distinguono sia per l’ambito funzionale in cu operano che per i

poteri assegnati. Un dato che caratterizza le agenzie è il loro ruolo di coordinamento delle agenzie

nazionali: fanno sì che nel loro operare le amministrazioni nazionali siano coordinate. E’ un ausilio

all’amministrazione indiretta.

L’ultima funzione svolta dalla Commissione è quella di rappresentanza esterna dell’Ue nelle materie

diverse dalla PESC (in questi casi la rappresentanza è assicurata dall’Alto rappresentate e dal

presidente del Consiglio europeo).

Composizione della Commissione: la Commissione è composta oggi di 28 componenti ciascuno

designato dagli Stati dei governi nazionali. Il numero dei componenti della commissione è stato

oggetto di infinite discussioni. Il Trattato di Lisbona prevede tutt’ora che dopo un primo periodo di

transizione in cui la Commissione avrebbe dovuto avere 27 componenti (meno Croazia), la

Commissione si sarebbe dovuta ridurre a 2/3, ovvero gli Stati membri sarebbero dovuti essere

rappresentati a rotazione. La mancata presenza contestuale di tutti gli Stati membri fu una delle

ragioni che spinse la popolazione irlandese a votare in modo negativo alle votazioni. Si decise quindi

di consentire al Consiglio europeo di derogare a questo principio di rotazione dei componenti. Il

Consiglio europeo ha deciso quindi di non ridurre il numero di 28 componenti, per quanto il Trattato

in via principale prevedrebbe un sistema più snello, ridotto.

Va considerato però che i commissari non devono ricevere istruzioni da parte degli Stati, perché la

Commissione trascende gli interessi nazionali e cerca di raggiungere gli interessi dell’Ue. Va distinto

il piano del diritto ed il piano della realtà: nei fatti molto spesso il commissario europeo di uno Stato

è un po’ colui che fa da sensore della Commissione e indica quale può essere il recepimento di una

determinata natura in quel paese. L’Irlanda insisteva molto sul fatto che il commissario facesse

presente gli interessi nazionali. Tuttavia a livello giuridico i commissari non devono rispondere alle

nazioni di provenienza.

STAMPATO FINO A QUI

16/03/2015

l’ultima Commissione entrata in funzione l’autunno scorso, mantiene una composizione a 28 Stati

membri tuttavia il Presidente ha ritenuto di organizzare il lavoro dei commissari attorno a quattro

gruppi di lavoro relativi a quelle che sono percepite le priorità politiche del suo mandato: energia e

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ambiente, occupazione crescita e competitività, creazione di un mercato comune digitale,

ottimizzazione unione economica monetaria. Si è formalizzata una struttura più snella della

commissione: il Presidente di solito non fa riferimento a 28 commissari ma ha tra questi individuato

dei responsabili che sono in grado di assicurare una maggiore coerenza e snellezza dell’attività della

Commissione.

La Commissione è una istituzione ibrida: è iniziata come istituzione con un profilo tecnocratico. Gli

Stati membri quando hanno scelto di fondare la Commissione intendevano avere a Bruxelles un

comitato che garantisse l’impulso, la continuità all’attività dell’istituzione ma non volevano creare

un centro di governo in competizione con i governi nazionali. L’idea fu quella di nominare dei

commissari dal profilo tecnocratico, con un evidente aspetto di tecnici. Di questa connotazione vi è

ancora traccia nell’articolo 17 paragrafo 3. Il commissario deve essere persona competente (con

riferimento al portafoglio che gli verrà assegnato), deve essere indipendente essenzialmente dai

governi nazionali e deve essere persona che garantisca un impegno europeo. Questo ultimo è un

punto controverso perché inizialmente si voleva nella Commissione il motore dell’Unione, quindi

non si volevano personalità euroscettiche, prive di impegno europeo. Tuttavia se alle elezione

nazionali vince un partito euroscettico (e.g. Fronte Nazionale in Francia), potrebbe un

rappresentante di questo partito sedere nella Commissione? Nel procedimento con cui si

selezionano i componenti della Commissione i governi nazionali giocano un ruolo rilevante. Questo

sarebbe problematico alla luce di questa norma che non consente di aprire la Commissione a

qualsiasi opinione politica ma restringe il numero delle possibili opzioni. Da un punto di vista

giuridico ci sarebbero problemi nel nominare membro della Commissione una persona che non

abbia le credenziali previste. In punto di diritto ci sarebbe una tensione tra il background politico di

un determinato soggetto e il requisito previsto dall’articolo 17 al paragrafo 3.

L’indipendenza invece è rafforzata da alcune norme del TFUE (245 e 247).

L’articolo 245 TFUE sviluppa il concetto di indipendenza. Non è solo una petizione di principio ma è

una norma che prevede all’articolo 247 anche un rimedio, ovvero una sanzione nel caso in cui il

componente della Commissione venga meno ai requisiti richiesti. Il 247 prevede l’istituto delle

dimissioni d’ufficio. E’ una procedura che consente al Consiglio o alla Commissione di fare decadere

un commissario qualora costui sia responsabile di una colpa grave o comunque siano venute meno

le condizioni necessarie per l’esercizio delle sue funzioni. Il Trattato nel delineare l’identikit del

commissario prevede l’autonomia di giudizio soprattutto rispetto allo Stato che ha contribuito alla

nomina di un dato commissario. Se questo commissario viene meno si può procedere attraverso la

procedura della dimissione d’ufficio. Questo meccanismo è risalente, risale alla fase fondativa del

processo di integrazione europea che a quel tempo vedeva la Commissione come un organo

tecnocratico. Questa era l’identità originaria dei commissari che non è venuta meno, ma continua a

rimanere perché i principi li ritroviamo nel Trattato. A questo livello tecnocratico si aggiungono

norme più recenti che vanno a connotare la Commissione anche dal punto di vista politico. Il profilo

politico della Commissione lo si riscontra nella procedura di nomina disciplinata dall’articolo sempre

17. Abbiamo un procedimento articolato che inizia con la individuazione del Presidente della

Commissione (art. 17, paragrafo 7). Il mandato della Commissione e il mandato del Parlamento sono

stati sincronizzati: si va ad elezioni del Parlamento europeo ogni cinque anni, lo stesso mandato è

attribuito alla Commissione e ogni Parlamento all’inizio della propria legislatura ha come primo

compito quello di nominare una Commissione. Il Parlamento europeo dopo le elezioni svolte a

suffragio universale diretto, partecipa alla nomina della Commissione (elemento politico che viene

inserito nel procedimento di nomina). Non si tratta solo di individuare soggetti con i requisiti sopra

visti, ma servono anche soggetti capaci di attirare consenso politico. Il Consiglio europeo identifica

il possibile Presidente della Commissione (votazione a maggioranza qualificata) e deve tenere conto

dei risultati delle elezioni del Parlamento europeo, richiede anche il consenso del Parlamento

europeo (che vota a maggioranza assoluta). Il candidato è eletto dal Parlamento europeo a

maggioranza dei membri che lo compongono. Il presidente della Commissione intraprende delle

negoziazioni con i governi nazionali per andare a costituire i collegi commissori. Questa negoziazione

sfocia nel Consiglio che propone un elenco di personalità da nominare alla Commissione. Quindi

questo ping pong tra Presidente della Commissione eletto e governi nazionali sfocia in una lista di

aspiranti commissari. Questi ultimi devono ricevere un voto di approvazione del Parlamento

europeo. Prima di procedere al voto di approvazione il Parlamento europeo procede a delle

audizioni. Le commissioni parlamentarie per materia invitano all’audizione l’aspirante commissario

competente per la materia in quesitone e operano uno screening obiettivo. In più di qualche

occasione questo passaggio ha compromesso le speranze di alcuni candidati (e.g. Rocco Buttiglione

era stato indicato dal governo Berlusconi come commissario indicato dal governo italiano, la sua

candidatura era stata inserita nella lista, si presentò all’audizione per la Commissione giustizia e la

Commissione del parlamento europeo ritenne di non dare il proprio consenso). Il Parlamento prima

di approvare la Commissione vuole sentirli uno per uno (è una prassi che si è consolidata nel tempo).

Il Parlamento europeo quindi ha un importante potere di selezione dei commissari. Quando il

Parlamento europeo approva con voto collettivo (non uno ad uno) la lista dei commissari, vi è

l’ultimo passaggio che è un voto a maggioranza qualificata del Consiglio europeo che conferma la

nomina. Un simile procedimento politicizza la Commissione: individuare i componenti della

Commissione non è più questione di trovare qual è il candidato che presenta i connotati di

indipendenza e così via. Bisogna creare una squadra che sia in grado di ottenere il consenso del

Parlamento e anche del Consiglio europeo. La Commissione ha un doppio mandato fiduciario

espresso congiuntamente dal Parlamento europeo e dall’altro lato dai governi nazionali (di una

maggioranza qualificata di governi nazionali che si esprimono nel Consiglio europeo). In questo

procedimento vediamo come gradualmente il Presidente della Commissione si sia ritagliato un ruolo

prioritario. E’ emerso questo ruolo in modo evidente in occasione delle ultime elezioni: è accaduto

qualcosa che ha a che vedere più con la prassi politica che con il diritto. Tutti i gruppi parlamentari

rappresentati nel parlamento europeo prima delle elezioni hanno indicato il loro candidato alle

elezioni della presidenza della Commissione europea. solo i gruppi euroscettici non espressero un

candidato. In questo modo si fece il tentativo di avere una campagna elettorale del Parlamento

europeo che cercasse anche di esprimere il governo dell’Unione europea. Tutti i candidati alle

elezioni (aspiranti candidati alla presidenza della Commissione) erano d’accordo a ritenere che

nessuno avrebbe ricevuto il mandato al di fuori dei nomi espressi in campagna elettorale. C’è stata

una maggioranza del Partito popolare europeo alle elezioni tuttavia non in grado da solo di formare

una maggioranza assoluta. Quindi c’era necessità di creare una grossa coalizione. Venne il momento

di nominare la coalizione e ad un certo punto qualche capo di Stato o di governo si accorse

dell’articolo 17, paragrafo 7 che impone di tenere conto del risultato delle elezioni. Quindi si optò

per il candidato del partito popolare. Cameron si oppose fortemente al nome di Juncker. Non di

meno il Parlamento europeo aveva questa posizione granitica in base alla quale sarebbe stato solo

Juncker che avrebbe potuto ottenere il consenso del Parlamento europeo. Il Consiglio europeo si

trovò a dover accettare di dover indicare Juncker come Presidente della Commissione. Questo per

dire che la Commissione europea parte come istituzione di natura tecnocratica ed è arrivata oggi ad

avere un prevalente profilo politico che si esprime nel procedimento di nomina, un procedimento

che vede come componente della Commissione dei politici di professione.

Ad esempio negli anni 90 la nomina di Monti rispondeva alla nomina di tecnico, non di un politico.

Ora la stragrande maggioranza di coloro che siedono nella Commissione hanno rivestito ruoli politici

(e.g. ministro Frattini, ministro Mongherini). La connotazione politica della Commissione emerge

non solo al momento della nomina, ma anche al momento della possibile sfiducia della

Commissione. La censura della Commissione riguarda solo il Parlamento. Solo il Parlamento può

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sfiduciare, censurare la Commissione (234 TFUE). E’ un procedimento che richiede una maggioranza

alta. La mozione di censura per avere successo deve ottenere 2/3 dei voti espressi del Parlamento

europeo che rappresenti almeno la maggioranza dei componenti. E’ un meccanismo che può essere

utilizzato solo per censurare la Commissione in toto come organo collegiale che non è mai stato

attivato con successo (nessuna Commissione ad oggi è stata censurata). Con la Commissione Santer

tuttavia alla fine degli anni novanta il Parlamento europeo presentò una mozione di censura, quindi

a qualche giorno dal voto la Commissione si dimise piuttosto che essere sfiduciata dal Parlamento

europeo. Emerge che anche qui il rapporto che si è venuto a creare tra Parlamento e Commissione

ha creato una forte politicizzazione di quest’ultima che non fa venire meno il connotato tecnocratico,

che si esprime nei requisiti richiesti nei commissari.

La figura del Presidente della Commissione è tratteggiata al paragrafo 6 dell’articolo 17. Il Presidente

della Commissione è titolare della funzione di indirizzo politico con una precisazione: il Presidente

della Commissione non si muove in un vuoto istituzionale ma si muove all’interno dei un assetto di

istituzioni molto complesso, in particolare a monte dell’attività del Presidente della Commissione c’è

il lavoro del Consiglio europeo. Il presidente della Commissione partecipa alle assemblee del

Consiglio europeo dopodiché agisce all’interno degli orientamenti del Consiglio europeo. Il

Presidente della Commissione deve tradurre gli orientamenti generali del Consiglio europeo in azioni

più specifiche ed articolate. Altra prerogativa è quella di decidere l’organizzazione interna della

Commissione, ovvero di assegnare le deleghe. Nomina i vice presidente con l’eccezione dell’Alto

rappresentante PESC che è vicepresidente della Commissione di diritto. Il Presidente della

Commissione può anche revocare il mandato di alcuni commissari che abbiano perso la fiducia del

Presidente. Questo potere del Presidente, la revoca delle deleghe attribuite ad un commissario, ha

fatto sorgere nella prassi l’istituto della sfiducia individuale (la Commissione davanti al Parlamento

si presenta sempre come organo responsabile collegialmente del proprio operato. Si è previsto in un

accordo inter istituzionale sulla base del quale il Parlamento può votare una mozione di sfiducia

individuale al commissario ed individuarla al Presidente della Commissione. Il Presidente della

Commissione può: 1) acconsentire alla richiesta del Parlamento quindi revocare il commissario

sfiduciato; 2) non acconsentire alla richiesta del Parlamento. Il Presidente assume su di sé la

responsabilità politica e si presenta dal Parlamento motivando il perché del mancato seguito della

sfiducia individuale. Anche qui le norme del Trattato non prevedono la mozione di sfiducia

individuale, tuttavia sono sorte delle prassi codificate negli accordi istituzionali, una di queste

prevede che si possa approvare una mozione di sfiducia individuale per attivare il potere di revoca

di cui il Presidente della Commissione è titolare. L’attivazione non è un atto dovuto del Presidente

della Commissione: se ritiene di non acconsentire alla mozione è però tenuto a motivare il perchè.)

Esiste anche un’altra componente della Commissione, questa volta di carattere amministrativo. Dal

punto di vista amministrativo la Commissione è strutturata su direzioni generali (DG) che si occupano

dell’amministrazione di una pluralità di materie di cui è investita l’attività della Commissione

(abbiamo la DG ambiente, DG mercato interno..). Abbiamo delle ripartizioni che assomigliano ai

ministeri. Esiste un parallelismo tendenziale tra le deleghe attribuite ai commissari e le strutture

predisposte (DG) che si occupano delle deleghe attribuite ai commissari. Il parallelismo non è

perfetto. Si hanno direzioni generali che rispondo a più commissari così come abbiamo commissari

che hanno più direzioni generali, quindi più strutture amministrative che dal punto di vista politico

però convergono verso di lui. Generalmente le dg rispettano le deleghe attribuite ai commissari. Il

commissario non ha un rapporto immediato con la struttura amministrativa. Il commissario si dota

di un gabinetto, ovvero di un gruppo di persone che lo aiutano nello svolgimento delle attività, che

fa da interfaccia tra lo stato politico e lo stato amministrativo, filtrano le esigenze amministrative a

quelle politiche e viceversa. Lavorano in uno stato verticale tra politica e amministrazione (media i

rapporti tra dg e commissario). Operano anche in una dimensione orizzontale (per quanto riguarda

il rapporto tra commissari), cioè i vari gabinetti dei commissari cooperano per istruire le riunioni che

a cadenza settimanale si tengono del Collegio dei commissari. Quindi la funzione dei gabinetti è

strategica.

Tra Dg e commissari abbiamo quindi l’intercapedine dei gabinetti: persone di fiducia di ogni

commissario.

PARLAMENTO EUROPEO:

disciplinato all’articolo 14 TUE, ma di Parlamento europeo si parla già all’articolo 10, che fa

riferimento al concetto di democrazia rappresentativa. L’ambizione, la funzione del Parlamento

europeo è quello di incarnare il principio democratico a livello sovranazionale.

Vuole essere una comunità politica sovranazionale. Il Parlamento europeo era composto dai

rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti in comunità, cioè rappresentava una comunità politica

segmentata. La nuova formulazione invece fa riferimento ai cittadini dell’Unione. L’ambizione è

quella di avere nel Parlamento europeo la camera bassa di un organo federale.

Ha la funzione legislativa (in tandem con il Consiglio), ha la funzione di bilancio (in tandem con il

Consiglio), ha funzione di controllo politico nei confronti della Commissione, e funzioni elettive nei

confronti della elezione del Presidente della Commissione.

Il numero totale dei parlamentari europei è 750 più il loro Presidente. L’affermazione generale è che

il Parlamento rappresenta i cittadini dell’Unione tuttavia nel paragrafo 2 dell’articolo 14 si rievince il

riferimento a contingenti nazionali di parlamentari europei: ogni Stato è dotato di un certo numero

di parlamentari europei che non può essere minore a 6 e maggiore di 96. Il numero segue la

proporzionalità digressiva: gli Stati con minor numero di abitanti sono coloro che hanno il minore

numero di parlamentari; viceversa gli Stati con il maggior numero di abitanti hanno i contingenti più

numerosi che non possono essere superiori a 96 parlamentari europei. Questa è la proporzionalità,

che è tuttavia digressiva Più uno Stato è piccolo, meno parlamentari europei avrà ma questi

parlamentari europei sono più rappresentativi (e.g. il voto di un parlamentare del Lussemburgo vale

più di un parlamentare tedesco). Più uno Stato è grande più avrà un contingente numeroso di

parlamentari europei che avrà un peso diluito. In questo si esplica il concetto di digressione. La

compressione del principio democratico è giustificato perché altrimenti essendoci una discrepanza

in numero di abitanti tra gli Stati, l’alternativa non sarebbe una testa un voto, l’alternativa sarebbe

la mancanza di un Parlamento europeo. Allora pur di avere una istituzione rappresentativa anche se

non ottimale, gli Stati più grandi hanno concesso una sovra rappresentazione degli Stati più piccoli

al fine di ottenere un sistema che prende le decisioni non all’unanimità ma tendenzialmente a

maggioranza tanto nel Parlamento quanto nel Consiglio.

L’articolo 223 TFUE è una base legale che consentirebbe alle istituzioni politiche dell’Unione di

introdurre un sistema elettorale uniforme per le elezioni del Parlamento europeo. Questa base

legale è stata utilizzata solo per ottenere un obiettivo meno ambizioso: quello di avere dei principi

comuni ai sistemi elettorali nazionali. L’articolo 223 attribuisce all’Ue la possibilità di introdurre un

sistema elettorale uniforme che si applichi in tutta l’Unione europea. Quindi l’armonizzazione dei

sistemi elettorali per le elezioni del Parlamento europeo. Tuttavia è rimasta sulla carta. Si è riusciti a

conseguire solo l’accordo su alcuni principi comuni che consentono la convergenza dei sistemi

nazionali elettorali per le votazioni del Parlamento europeo. Si è attribuita agli Stati la possibilità di

introdurre una soglia di sbarramento. Quindi non abbiamo un sistema elettorale uniforme; abbiamo

sistemi elettorali differenti ma per alcuni principi convergenti. Il Parlamento europeo è privo di un

potere di cui gli altri parlamenti sono titolari, ovvero l’iniziativa legislativa, che spetta essenzialmente

alla Commissione europea. E’ opportuno considerare che l’articolo 225 TFUE consente al Parlamento

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di formulare una richiesta di iniziativa legislativa. Ovvero il Parlamento europeo non può elaborare

una proposta di legge ma può scrivere alla Commissione chiedere alla Commissione di elaborare una

proposta di una determinata materia con determinati contenuti. La Commissione non è tenuta a dar

seguito a queste richieste tuttavia se ritiene di non procedere è tenuta a motivarlo. Quindi il

Parlamento europeo può solo sollecitare l’iniziativa della Commissione.

Se non è previsto diversamente dal Trattato il Parlamento europeo decide a maggioranza semplice

(art. 231 TFUE), cioè a maggioranza dei presenti nel Parlamento. Il Parlamento europeo è un

parlamento che si caratterizza per il proprio ruolo all’interno della funzione legislativa: questo è il

suo maggiore contributo. Infatti il Parlamento è efficace quando si tratta di emendare a proposte

della Commissione. Un ruolo minore è quello del Parlamento come arena nella quale si svolge il

controllo politico sulla Commissione o sulle istituzioni politiche dell’Ue. Il potere del Parlamento

europeo è concepito su una logica più reattiva che attiva. Nell’articolo 225 c’è la possibilità di

sollecitare le proposte della Commissione. E’ un Parlamento meno efficace quando si tratta di

controllare l’operato delle altre istituzioni. L’attività del Parlamento europeo assomiglia di più a

quella della camera dei rappresentanti degli Stati Uniti: che lavora sui testi legislativi, che lavora nelle

commissioni permanenti e che svolge il proprio contributo in particolare attraverso la funzione

normativa.

MEDIATORE EUROPEO:

è un organo che è titolare della funzione di controllo ed indagine sui casi di cattiva amministrazione

riguardanti le istituzioni dell’Unione. Viene nominato dal Parlamento europeo e opera, andando a

fare indagini sull’attività amministrativa dell’Unione, o su impulso di singoli parlamentari europei o

d’ufficio. Normalmente il Mediatore procede ad un’indagine conoscitiva, se al termine dell’indagine

verifica l’esistenza, il sospetto di mala amministrazione procede ad una contestazione nei confronti

dell’istituzione interessata. Si instaura un contraddittorio tra Mediatore e istituzione che sfocerà in

una relazione. Di per sé l’effetto giuridico della relazione è limitato, però il solo mettere in evidenza

il caso, il solo dare rilevanza ad un caso di mala amministrazione può innestare gli altri meccanismi

di controllo presenti nel Trattato. E’ una istituzione ausiliaria collegata al Parlamento europeo ma

dotata di indipendenza.

CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA:

il Consiglio è a valle, verso la conclusione dei procedimenti decisionali dell’Ue ed è disciplinato nel

TUE in particolare dall’articolo 16 TUE. Nel Consiglio siedono i ministri competenti per materia. Tale

elemento è stabilito all’articolo 16, al secondo paragrafo. Questa disposizione ci dice anzitutto che il

Consiglio è l’organo in cui maggiormente si esprime nella fase decisionale l’interesse degli Stati

(componente intergovernativa dell’assetto istituzionale dell’Unione), ci dice che ad essere

rappresentati sono i governi degli Stati attraverso un loro rappresentante di rango ministeriale.

Questa disposizione ci dice anche che la composizione del Consiglio ha due caratteristiche: anzitutto

muta a secondo della materia che viene trattata (faremo riferimento all’esistenza di più formazioni

del Consiglio); l’altro messaggio che emerge dalla norma è che il Consiglio è organo che si riunisce

occasionalmente, saltuariamente, ponendo quindi il tema, il problema di assicurare la continuità dei

lavori di questa istituzione. I parlamentari europei di lavoro tendenzialmente fanno i parlamentari

europei, quindi tendenzialmente operano nella dimensione sovranazionale, mentre i membri del

Consiglio sono prevalentemente occupati a livello nazionale, tuttavia di tanto in tanto partecipano

alle riunioni del Consiglio. Il Consiglio muta la propria composizione a seconda della materia trattata

e vede i propri componenti svolgere la propria attività con cadenza occasionale: è caratterizzata da

intermittenza, non da continuità. Allo stato attuale esistono dieci formazioni del Consiglio, ovvero il

Consiglio si raduna in dieci composizioni diverse. Questa esistenza di diverse formazioni è prescritta

dal Trattato che prevede solo due di queste formazioni espressamente: il Consiglio Affari generali ed

il Consiglio Affari esteri (sono le uniche formazioni permanenti). Le altre otto formazioni sono decise

dal Consiglio europeo (che le decide all’interno delle sue decisioni costituzionali). A seconda della

materia in discussione gli Stati inviano i ministri competenti per quella materia. L’articolo 16 al

paragrafo 6 illustra il ruolo del Consiglio affari generali. Nel Consiglio affari generali siedono i ministri

degli esteri. Ha un ruolo di coordinamento delle altre composizioni, delle altre formazioni, assicura

la coerenza e cerca di fare sì che le varie formazioni del Consiglio remino nella stessa direzione, ecco

perché gli Stati inviano coloro che all’interno del loro governo svolgono questa funzione di

coordinamento.

Dopodiché sempre l’articolo 16 dice che il Consiglio affari generali organizza, collabora

all’organizzazione delle riunioni del Consiglio europeo e poi dà seguito a queste ultime con atti. Il

Consiglio affari esteri è il consiglio che si occupa di politica estera e sicurezza comune. A differenza

di tutte le altre formazioni del Consiglio, è l’unico che ha una presidenza permanente. Infatti il

Presidente del Consiglio affari esteri è l’Alto rappresentante PESC. Tutte le altre formazioni del

Consiglio sono presiedute dal Presidente del Consiglio, figura diversa dal Presidente del Consiglio

europeo. La presidenza è a rotazione semestrale. Quindi semestralmente la presidenza del Consiglio

ruota, si alterna. Il Consiglio europeo decide qual è l’ordine delle presidenze del

Consiglio. La composizione del Consiglio risente dell’integrazione differenziata: qualora gli Stati

decidano di procedere ad una cooperazione rafforzata, nel Consiglio siederanno con diritto di voto

solo i ministri degli Stati che partecipano a quella cooperazione, gli altri ministri partecipano ma

senza diritto di voto. Questo principio è formalizzato nelle norme relative alla cooperazione

rafforzata, ma si trova anche con riferimento all’Ecofin, che è la formazione del Consiglio che riguarda

il coordinamento delle politiche economiche. All’articolo 137 TFUE e nel Protocollo 14, in

quest’ultimo si parla dell’Eurogruppo, che è una riunione informale dei ministri dell’economia degli

Stati che fanno parte della zona euro. La riunione dell’Ecofin è preceduta da un incontro informale

dell’Eurogruppo. Si incontrano, hanno anche un loro presidente e concordano la posizione della zona

euro che verrà poi rappresentata nell’Ecofin.

Il Consiglio è titolare della funzione legislativa e la svolge in tandem con Parlamento europeo. E’ il

legislatore storico dell’Unione, inizialmente il potere decisionale era assegnato solo al Consiglio

mentre il Parlamento era titolare solo di un potere consultivo. Un’altra funzione del Consiglio emerge

sempre dall’articolo 16 e fa riferimento alla funzione di coordinamento; indicazione che richiama

una particolare competenza dell’Unione europea. Il Consiglio in alcune materie (art. 5 TFUE) non

solo svolge una funzione di co legislatore ma criticamente è il forum, l’istituzione nella quale i governi

degli Stati membri si riuniscono e decidono di concordare gli orientamenti di massima che

dovrebbero indirizzare le rispettive politiche. In parte analoga è un’altra funzione che si deduce da

alcune parti del TUE, che è il ruolo cruciale giocato dal Consiglio in campo PESC, in quella materia

che mantiene una propria peculiarità. Nella PESC l’istituzione che mantiene un ruolo cardine è il

Consiglio; il ruolo della Commissione e del Parlamento in quell’ambito è totalmente marginale. Il

Consiglio affari esteri è quindi l’organo che monopolizza l’ambito PESC.

Per ricostruire un quadro coerente sulle modalità di voto è necessario fare riferimento all’articolo

16, all’articolo 238 TFUE, norma del protocollo 36 n. 3. Il Consiglio decide secondo tre possibili

modalità di voto:

1. A maggioranza semplice definita all’articolo 238 TFUE, paragrafo 1. C’è un elemento di

confusione nella definizione di maggioranza semplice data dall’articolo 238. E’ una modalità di voto

utilizzata raramente. L’ambito più importante in cui viene utilizzata è prevista all’articolo 241, che è

una disposizione analoga al 225 per il Parlamento europeo. Infatti il Consiglio può richiedere la

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produzione di studi e di proposte, in questo ambito tale richiesta può essere formulata con un voto

a maggioranza semplice

2. Voto all’unanimità questa modalità di voto storicamente ha svolto una importanza cruciale nel

processo di integrazione europea. Tutt’ora persiste ed è ampiamente utilizzate (e.g. art. 352 TFUE

clausola di flessibilità). Tuttavia la modalità di default con cui il Consiglio decide è la maggioranza

qualificata

3. Voto a maggioranza qualificata art. 16, paragrafo 3, TUE. La definizione delle regole con cui

calcolare la maggioranza qualificata è lo snodo, il punto critico in cui le negoziazioni per i Trattati

normalmente fanno fatica a trovare un accordo. Esistono tre regimi diversi per il calcolo della

maggioranza qualificata. C’è un regime previsto dal Trattato di Lisbona che va dall’entrata in vigore

del Trattato, quindi 1 dicembre 2009 fino all’31 ottobre 2014. Il termine solo apparentemente è

decorso: le regole previste per questo periodo di tempo possono essere ancora applicare. Abbiamo

il periodo dal 1 novembre 2014 al 31 marzo 2017, in questo periodo il sistema andrà a regime dal 1

aprile 2017.

I REGIME: (fino al 31 ottobre 2014)

Troviamo le norme relative al regime fino al 31 ottobre 2014 nel Protocollo 36, articolo 3. In questo

periodo era presente un sistema che in larga misura riprendeva il regime antecedente, un regime

basato sul cosiddetto voto ponderato. Ad ogni Stato era assegnato un numero di voti spendibili nelle

decisioni del Consiglio (voti che possono essere utilizzati in blocco unico ovviamente). Infatti

nell’articolo 3 al paragrafo 3 si trova la lista dei voti assegnati agli Stati. Si va dai 3 voti assegnati a

Malta fino ai 29 di Italia, Francia, Regno Unito. La computazione segue il criterio della proporzionalità

digressiva. I 14 Stati membri più piccoli Ue messi assieme totalizzano 67 milioni di abitanti (pari a ¾

degli abitanti della Germania) e un totale di 95 voti, hanno più di 3 volte i voti della Germania (che

ne ha 29 di voti). Francia, Italia e Regno Unito, assieme a Germania hanno lo stesso numero di voti.

Spagna e Polonia (le più rappresentate nel Consiglio) hanno la metà degli abitanti della Germania

ma solo due voti in meno. La logica di questo è che la Germania acconsente a tutto ciò perché

interessata alla possibilità di superare il veto degli Stati: gli Stati minori abbandonano il veto in

cambio di una sovra rappresentazione. Questo era il sistema del voto ponderato. I voti degli Stati

erano computati secondo questa tabella quando il Consiglio decideva a maggioranza qualificata.

Il primo requisito per un voto a maggioranza qualificata in questo periodo era raggiungere la soglia

dei 260 voti, che dovevano essere espressione della maggioranza degli Stati membri.

La maggioranza degli Stati membri (II requisito) diventa 2/3 se la proposta degli atti normativi non

proviene dalla Commissione. Gli Stati messi in minoranza possono chiedere la verifica del numero

degli abitanti. La proposta passa se è rappresentativa di almeno il 62% degli abitanti dell’Unione.

Vigeva quindi un regime di doppia maggioranza (di voto ponderato e degli Stati) con eventuale

verifica della popolazione. Una proposta legislativa passava se aggregava il numero degli Stati

membri che rappresentano il 62% della popolazione.

 voto ponderato

 maggioranza degli Stati membri rappresentata (salvo eccezione provenienza)

 la proposta deve essere sostenuta dal 62% popolazione

II REGIME – OGGI:

vige il regime previsto dall’articolo 16, paragrafo 4:

non esiste più il voto ponderato; è sufficiente conseguire il 55% degli Stati membri, almeno 15, e il

65% della popolazione. Tuttavia il 55% diventa 72 % se la proposta non arriva dalla Commissione e

si introduce la minoranza di blocco: perché una minoranza di Stati riesca a fermare la proposta è

necessario che sia costituita da almeno 4 Stati membri. Se la minoranza è formata solo da tre Stati,

l’atto passerà. La minoranza per opporsi con successo deve essere formata da almeno 4 Stati. E’ una

norma a garanzia degli Stati piccoli. Questo regime (inizia 1 novembre 2014) si sta applicando,

tuttavia l’articolo 3 al paragrafo 2 del Protocollo dice che in ogni momento uno Stato può chiedere

la riattivazione del regime precedente, cioè del voto ponderato.

La Dichiarazione numero 7, allegata al Trattato prevede che se vi è opposizione da parte di ¾ degli

Stati o di ¾ della popolazione necessari a comporre una minoranza di blocco, il Consiglio deve

intraprendere delle ulteriori negoziazioni per cercare di ottenere il consenso più alto, ovvero per

cercare di raggiungere l’unanimità. Questa storia dei ¾ si applicherà fino al 31 marzo 2017.

 no voto ponderato

 65% della popolazione

 sì minoranza di blocco ma deve essere composta da almeno 4 Stati membri. Se abbiamo Stati

membri che rappresentano più del 36% della popolazione ma sono solo in 3 il blocco non

sussiste

 se si raggiungono i ¾ degli Stati necessari a comporre una minoranza di blocco si dovrà

cercare il consenso nel Consiglio

SISTEMA A REGIME – III REGIME

Da 1 aprile 2017 non si potrà più richiedere il voto ponderato; in secondo luogo la soglia dei ¾ scende

al 55%. Avremo una soglia più bassa per attivare le nuove negoziazioni. Sarà sufficiente il 55% degli

Stati per comporre una minoranza di blocco.

Questo è il diritto. Tuttavia la prassi è diversa. I lavori del Consiglio sono ispirati ad una forte ricerca

del consenso: i ministri non si accontentano spesso della maggioranza qualificata, ma il tentativo che

si fa è sempre quello di raggiungere il più ampio consenso sulle proposte. Nel periodo dal 2009 al

2012 il 65% delle proposte su cui era possibile votare a maggioranza qualificata sono state votate

per consenso, cioè all’unanimità, senza dover ricorrere alla votazione. Se si votasse all’unanimità chi

si oppone per far valere il veto potrebbe far valere un alto valore contrattuale (si cercherà di

negoziare). Il potere contrattuale di chi si oppone, soprattutto dei piccoli Stati, cade

vertiginosamente nel voto a maggioranza qualificata.

Quindi le norme servono a stabilire le condizioni sulla base delle quali si va alla negoziazione. Le

regole creano la serie di incentivi e disincentivi per creare la negoziazione.

Il Trattato di Lisbona (art. 16, par. 8) ha stabilito che quando il Consiglio lavora su proposte di natura

legislativa, le sue riunioni devono essere pubbliche. Ciò per la diffusa percezione che il Consiglio

radunandosi in via confidenziale facesse negoziazioni tenendo all’oscuro i cittadini. Si voleva

controllare chi aveva votato e in che modo. Negli anni è cresciuta la richiesta, l’esigenza di rendere

pubbliche almeno le decisioni del Consiglio che riguardano i dossier legislativi. Le riunioni che

riguardano altri tipi di scelte che non riguardano dossier legislativi non sono pubbliche.

Chi critica la scelta di trasparenza delle deliberazioni del Consiglio solleva due ordini di obiezioni:

1) se i lavori sono resi pubblici ci aspettiamo che la pubblicità inibisca i ministri che non saranno liberi

di negoziare determinate proposte

2)se i lavori sono resi pubblici ci aspettiamo che ciò esalti i ministri che vogliano godere di tale

possibilità per rendersi meno collaborativi e più assertivi

42

In verità nella pratica la confidenzialità dall’essere un tratto delle riunioni del Consiglio è stata

trasportata in altre situazioni, e quello che avviene nel Consiglio è solo l’approvazione o meno di

determinati dossier legislativi, senza che vi sia dibattito, che trova luogo in altre sedi.

COREPER (Comitato dei Rappresentanti permanenti):

sorge l’esigenza di dare continuità al lavoro del Consiglio. Tale continuità è assicurata dal COREPER,

che sé formato da dipendenti pubblici di alto profilo (spesso ambasciatori) distaccati da Bruxelles

che hanno come ruolo quello di garantire la continuità del Consiglio da una riunione all’altra:

assicurano la preparazione dei dossier,.. il loro ruolo è cruciale. La normale prassi è che prima degli

incontri del Consiglio vi sia un incontro del COREPER. Questi alti funzionari si incontrano, analizzano

i punti all’ordine del giorno, se vi è consenso tra di loro in quella sede (nella sede del COREPER) questi

dossier saranno messi nella parte A dell’ordine del giorno del Consiglio. I punti in cui non c’è

consenso saranno messi nella parte B dell’ordine del giorno. Alle riunioni del Consiglio i ministri

approvano senza discutere tutto ciò che c’è nella parte A (perché c’era già accordo nella parte

diplomatica); la discussione, se c’è, è nella parte B. Quindi il COREPER ha una funzione strategica. Gli

alti funzionari sono agenti che operano sulla base di una delega ricevuta dal governo nazionale, che

dà quindi istruzioni. Se è vero che in una larga parte di casi c’è coincidenza tra le istanze che gli alti

funzionari rappresentano a Bruxelles e le istruzioni che vengono dalle capitali nazionali, è anche vero

che in molti casi le negoziazioni che si svolgono nel COREPER si distaccano in una qualche misura dal

mandato ricevuto a livello nazionale. Questo è abbastanza fisiologico. Quindi vi possono essere

discrepanze tra le istanze del COREPER e le istruzioni nazionali.

Il COREPER opera e si stima che il 70/80% delle decisioni adottate in sede UE sono collocate nella

parte A degli ordini del giorno del Consiglio, ovvero i ministri discutono una minoranza di dossier, il

grosso del diritto dell’Ue viene negoziato in sedi come il COREPER, che influisce sulla procedura

legislativa.

18/03/2015

(cerca schema geniale su esse 3 su modalità voto Consiglio)

ALTO RAPPRESENTANTE:

(articolo 18 TUE). L’Altro rappresentante è quello che era il ministro degli esteri dell’Ue, poi

declassato in esito del fallimento del Trattato costituzionale. E’ una figura che si colloca a cavallo

della Commissione europea e del Consiglio. Il lato che riguarda il Consiglio vede l’Alto rappresentante

come il presidente del Consiglio nella sua formazione Affari esteri e come il soggetto chiamato sulla

scorta delle indicazioni formulate dal Consiglio europeo, elabora la politica estera dell’Unione (la

elabora insieme ai ministri degli esteri che siedono nella commissione affari esteri). La dimensione

di commissario dell’Alto rappresentante è importante perché è vicepresidente di diritto della

Commissione, è anche titolare di quelle che sono le prerogative della Commissione in materia di

politica estera. Il mandato dell’Alto rappresentante risente di questa collocazione a cavallo: lo si

verifica sia al momento della nomina che al momento della eventuale revoca. Viene nominato con

un voto a maggioranza qualificate del Consiglio europeo e con il consenso del presidente della

Commissione. Con la stessa procedura può essere revocato. Il mandato è vincolato al consenso di

entrambe le componenti costitutive dell’ordinamento dell’Ue: quella governativa e quella più

propriamente comunitaria.

In virtù di commissario l’Alto rappresentante è sottoposto a tutta la trafila per l’approvazione dei

singoli commissari ed è soggetto assieme alla Commissione in toto del voto di fiducia. Se la

Commissione viene censurata, l’Alto rappresentante decade per ciò che attiene ai compiti da lui

svolti in seno alla Commissione; mantiene le proprie prerogative per quanto attiene il suo ruolo nel

Consiglio. Il Trattato di Lisbona ha enucleato questa nuova figura e la ha anche dotata di un apparato

amministrativo: Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) si tratta di una struttura

amministrativa creata mettendo assieme personale amministrativo proveniente dal consiglio, dalla

commissione e diplomatici nazionali che sono al servizio dell’attività dell’alto rappresentante.

Questo quando opera è coadiuvato dal servizio che si deve coordinare con i ministeri degli esteri

nazionali.

PROCEDIMENTI DECISIONALI:

L’Ue si è dotata di procedimenti decisionali che hanno come obiettivo quello di aggregare il consenso

tra le varie istituzioni politiche. Raramente il diritto dell’Ue viene prodotto da un’unica istituzione.

Quasi sempre si tratta di atti che sono il frutto di procedimenti concertati, nei quali si cerca di trovare

il consenso tra le diverse istituzioni, tra le diverse fonti di legittimazione Ue. Importante il principio

della leale cooperazione. Non abbiamo un’unica procedura: esistono almeno tre tipi di procedura

legislativa. La differenza di procedura è connessa al dosaggio dei diversi ingredienti: vi sono

procedure nelle quali l’ingrediente democratico rappresentativo ha lo stesso peso dell’ingrediente

intergovernativo, ci sono poi le procedure speciali in cui l’ingrediente principale è quello democratico

oppure quello intergovernativo a seconda dei casi.

Centralità delle basi legali: per comprendere quale procedura legislativa rileva in una data materia

bisogna approfondire lo studio delle basi giuridiche che ci indicano quale procedura seguire. Ci sono

norme di carattere generale e norme di carattere più specifico che caratterizzano i procedimenti

decisionali:

art. 289 TFUE:

ci descrive in sintesi la procedura legislativa ordinaria, di default, la procedura che un tempo si

chiamava di codecisione e che solo con il Trattato di Lisbona viene chiamata ordinaria. In questa

procedura Parlamento europeo e Consiglio sono dotati degli stessi poteri: diritto di veto, è

necessario che entrambe acconsentano ad un testa affinchè diventi atto normativo (regolamento,

direttiva o decisione a seconda). Di norma quindi si applica la procedura legislativa ordinaria, quindi

abbiamo un buon equilibrio degli ingredienti che costituiscono l’assetto istituzionale Ue.

Al paragrafo due ci si riferisce alle procedure speciali, nelle quali abbiamo un centro di gravità: a

seconda dei casi può essere il Parlamento, ma più spesso lo è il Consiglio.

Al paragrafo tre: sembra un’affermazione tautologica, in realtà non lo è. Implicazioni di un atto

legislativo:

 il Consiglio se decide di atti legislativi decide in seduta pubblica garanzia della trasparenza

44  quando si discutono gli atti legislativi, gli atti vanno notificati ai parlamenti nazionali che

possono attivare le garanzie attraverso l’attivazione del protocollo di sussidiarietà

la distinzione tra atti legislativi e non è rilevante nel ricorso per annullamento. Quindi il fatto di

specificare cosa si intende per atto legislativo non è irrilevante, perché ha delle implicazioni.

Le denominazioni di “legge” in campo europeo sono decadute con il decadimento dell’idea di una

Costituzione per l’Europa e si è ritornati al vecchio lessico che vede le fonti del diritto chiamarsi

regolamento, direttiva, decisione. Quindi per i puristi del diritto costituzionale ci troviamo di fronte

ad un regolamento che in verità è atto legislativo. Possiamo trovarci di fronte a una legge che è atto

legislativo. Quindi nel diritto Ue non abbiamo una gerarchia delle fonti chiara. L’operazione di

rimozione dei riferimenti costituzionali è stata superficiale perché rimangono i riferimenti ad

esempio agli atti legislativi.

Art. 293 TFUE:

riguarda i rapporti tra la Commissione e il Consiglio all’interno del procedimento legislativo. Il primo

elemento che emerge da questa norma riguarda la possibilità per il Consiglio di emendare proposte

della Commissione. Il paragrafo 1 ci dice che il Consiglio ha la possibilità di emendare le proposte,

può anche intervenire nel testo e proporre modifiche, correzioni. Non di meno esiste un vincolo

procedurale molto forte: l’emendamento del Consiglio può essere solo all’unanimità. Il testo di un

atto proposto dalla Commissione per essere modificato richiede una soglia di voto particolarmente

esigente, alta. Primo elemento: il Consiglio se vuole emendare proposte della Commissione lo può

fare ma deve mettere d’accordo 28 ministri. La Commissione prima della deliberazione del Consiglio

può sempre modificare il testo. E ‘importante perché la Commissione formula una proposta, si

presenta di fronte al Consiglio e, a seconda dell’aria che tira, delle posizioni politiche che emergono,

può aggiustare il testo in modo agevole (soprattutto se comparata con il Consiglio), quindi ad

esempio può cercare di calibrare il testo in modo da assicurarsi una maggioranza qualificata o da

evitare una minoranza di blocco.

Quindi questi due principi sono importanti in questo articolo.

Art. 294 TFUE:

è una norma lunga e complessa. (vedi schema di semplificazione su esse 3)

è una norma, una procedura (quella legislativa ordinaria) che si alterna in una pluralità di fasi, non

tutte necessarie. Ben presto la procedura si può chiudere senza attraversare tutto l’iter che si vede.

E’ una procedura che cerca in maniera ragionata di ottenere il consenso di Parlamento e Consiglio

su un testo elaborato dalla Commissione.

Si inizia con una proposta della Commissione. Un testo della Commissione ha a monte gli

orientamenti elaborati in sede politica dal Consiglio europeo. La proposta viene inviata al

Parlamento ed al Consiglio per la prima lettura. E’ in questo momento che la Commissione notifica

ai parlamenti nazionali la propria proposta. il Parlamento europeo adotta un primo orientamento

che può avere due esiti: può rigettare la proposta della Commissione o meno. Il Consiglio può o

respingere la proposta della Commissione o accogliere la posizione del Parlamento europeo e quindi

l’atto viene approvato in prima lettura e il procedimento si ferma qui. In altre ipotesi la posizione del

Parlamento europeo viene rigettata e abbiamo una posizione di prima lettura del Consiglio (che

diverge quindi da quella del Parlamento, altrimenti avremmo adottato l’atto). Il Parlamento nella

prima lettura si esprime a maggioranza semplice, il Consiglio a maggioranza qualificata. Se non

abbiamo già concluso l’iter legislativo con il rigetto della proposta della Commissione, ci troviamo

con il Consiglio che ha adottato una posizione in prima lettura con la quale diverge dal Parlamento.

La posizione viene inviata al Parlamento per una seconda lettura. Il Parlamento ha tre mesi di tempo

per:

1. respingere la posizione del Consiglio (apporre il veto) l’atto non viene adottato

2. può accogliere la posizione del Consiglio

3. rimanere inerte l’atto verrà adottato nella formulazione del Consiglio

4. emendamenti in seconda lettura il Parlamento interviene in seconda rilettura portando degli

emendamenti, quindi in questo caso si procede alla seconda lettura del Consiglio, che ha ora due

possibilità: può accogliere o respingere gli emendamenti del Parlamento europeo. Se li accoglie

vengono adottati, se li respinge vedremo. La Commissione qui si esprime sugli emendamenti del

Parlamento europeo, esprimendo un parere favorevole o sfavorevole; se sfavorevole il Consiglio li

può adottare solo all’unanimità.

Ricapitolando: possiamo avere in più punti l’adozione dell’atto, nella prima e nella seconda lettura.

Se il Consiglio mantiene un dissenso nei confronti degli emendamenti del Parlamento europeo o non

li ha accolti per un parere sfavorevole di una Commissione (seguita dal mancato accordo di tutti i

membri del Consiglio), si procede alla nomina di un Comitato di conciliazione: è un organo nominato

ad hoc per questa proposta legislativa a composizione paritaria di membri del Consiglio e del

Parlamento. Sono titolari del diritto di partecipare al Comitato di conciliazione tutti i membri del

Consiglio (anche se in realtà partecipano i loro rappresentanti COREPER) più 28 parlamentari che

di solito rappresentano i gruppi parlamentari. Costoro lavorano sul testo che è emerso da questo

passaggio, sul testo che è la posizione del Parlamento europeo e del Consiglio in seconda lettura e

lavorano con la finalità di elaborare un progetto comune che sia in grado di trovare il consenso del

Parlamento europeo e del Consiglio in quella che sarà la terza lettura. Il Comitato di conciliazione

formalmente è formato da 28+28 quindi 56 componenti. Spesso si nomina poi informalmente un

comitato più ristretto che lavora sul testo e lo propone al comitato che ad un certo punto vota sul

testo in questione. Il comitato informale talvolta viene chiamata riunione tripartita (perché sono

rappresentati Consiglio, Parlamento e Commissione la Commissione partecipa al fine di fare

maturare un consenso). Il Comitato di conciliazione riceve il testo e lo vota separatamente: si deve

ottenere la maggioranza dei 28 rappresentanti del Parlamento e la maggioranza qualificata degli

Stati. Se si consegue l’accordo si avrà il progetto che verrà inviato a Parlamento europeo e Consiglio

per la terza rilettura. Il Consiglio a maggioranza qualificata vota il progetto (non può più apportare

modifiche prendere o lasciare). Se viene accolto da Parlamento e Consiglio l’atto verrà adottato.

Ricapitolando abbiamo tre letture principali: la terza è preceduta dal lavoro del Comitato di

conciliazione, che cerca di dirimere un conflitto radicale tra Consiglio e Parlamento e attraverso

questo meccanismo si cerca di portare in porto l’atto in discussione per ottenere l’approvazione.

La Commissione ha particolarmente rilevanza all’inizio: al momento della proposta legislativa. La

Commissione ha tanto più influenza tanto più la decisione sull’atto è presa “vicino” alla proposta

della Commissione.

Tutta la logica sottostante è quella di aggregare il consenso, in primis di Parlamento e Consiglio. La

Commissione con il procedere della procedura ha un ruolo sempre più di mediazione. In questa

procedura il Parlamento europeo ha un ruolo importante perché è l’istituzione che è nella posizione

migliore per formulare emendamenti, quindi ha un ruolo reattivo. Il Parlamento europeo ha posto

pochissime volte la possibilità di veto, in modo strategico (solo 5 volte fino ad ora), questo ha fatto

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sì che il Parlamento europeo abbia acquisito una posizione parificata a quello del Consiglio in questa

procedura. Si calcola che il 65% degli emendamenti del Parlamento europeo nella procedura

ordinaria abbia successo. La ragione è legato al fatto che per il Consiglio sia molto difficile emendare

proposte della Commissione. Quindi ci si rivolge al Parlamento perché sia lui a formulare gli

emendamenti. Il Parlamento può formulare gli emendamenti e se la Commissione non si dichiarerà

contraria sarà necessario un voto del Consiglio a maggioranza qualificata.

Il Consiglio è messo in una situazione che induce ad assumere atteggiamenti collaborativi, in

particolare con il Parlamento.

Ci sono due tipi di prassi procedurali:

1. la difficoltà di far lavorare in modo efficiente il Comitato di conciliazione induce a chiamare

un’assemblea tripartita. Ciò che non si è previsto è il retrocedere dei trilogi. In una pluralità di casi,

in relazione a proposte legislative non salienti, la riunione tripartita ha iniziato a lavorare in via

informale a partire dalla prima lettura. Questa riunione vedeva al suo interno un gruppo di funzionari

della Commissione, del Consiglio e del COREPER e i parlamentari più in vista, che si riunivano a latere

per decidere un testo che auspicabilmente si doveva votare e approvare magari già in prima lettura.

Questa prassi “degli accordi in prima lettura” nella legislatura dal 1999 al 2004 ha portato

all’adozione di un significativo numero di atti legislativi: il 28 percento degli atti legislativi è stato

approvato in esito a riunioni tripartite e ad accordi in prima lettura. Questa prassi veniva inizialmente

usata per le iniziative legislative non particolarmente salienti. Poi nel 2004 entrano i nuovi 10 Stati

membri. Prima dell’allargamento i giuristi erano terrorizzati di un’idea di un Consiglio che da 15

passava a 25 (si temeva una fase di stagnazione difficile aggregare maggioranza qualificata).

Tuttavia nulla di tutto ciò è avvenuto. E’ invece cambiato il tasso di accordi in prima lettura: siamo

passati dal 28 percento nelle legislatura fino al 2004 all’attuale 79 percento, vale a dire che 4

proposte di legge su 5 sono l’esito di accordi in prima lettura. Questo semplifica il processo legislativo

perchè abbiamo l’adozione già poco dopo la proposta della Commissione. Questo ha garantito la

produttività, dal punto di vista delle credenziali democratiche crea dei problemi. Oggi il problema

del deficit democratico non riguarda tanto i poteri del Parlamento europeo, ma riguarda la qualità

del procedimento legislativo, perchè gli accordi in prima lettura accorciano tutto e ciò significa

eliminare le discussioni, ma sposta anche il circuito decisionale in una sede informale, poi accade

che gli atti legislativi siano sempre più il frutto del COREPER e non dei parlamenti nazionali. E’

vanificata la possibilità di opposizione politica. Si va in Parlamento per discutere l’assenso o il

dissenso su una proposta. Nel momento in cui la discussione viene spostata in un’altra sede i gruppi

di minoranza dell’Ue hanno scarsa possibilità di incidere su queste norme. Anche gruppi di

minoranza che non sono di poco conto: ad esempio gli euroscettici sono rappresentati in modo

simbolico, perché si trovano a votare testi preconfezionati. Il grosso problema quindi degli accordi

tripartiti in prima lettura è quello del deperimento delle garanzie democratiche, della difficoltà di

esercitare un ruolo di opposizione politica dentro le opposizioni. Tuttavia questa prassi ha garantito

all’Ue una certa efficienza.

23/03/2015

Art. 289 TFUE definisce in modo sintetico cosa si intenda per atti legislativi e cosa si intenda per

procedura legislativa ordinaria da un lato e procedure legislative speciali dall’altro (le procedure

legislative speciali, a differenza di quella ordinaria, sono più di una). L’articolo 289 definisce le

procedure legislative speciali: abbiamo delle diverse procedure che gravitano vuoi sul Parlamento

europeo come istituzione principale, con il Consiglio come istituzione in una posizione secondaria,

vuoi con il Parlamento europeo in posizione subordinata ed il Consiglio come organo nel quale

gravita la procedura (avviene spessissimo). Si distinguono due procedure speciali che vedono al

centro il Consiglio: la procedura di consultazione, che è una procedura nella quale i poteri decisionali

sono incardinati in capo al Consiglio ed il Parlamento viene solo consultato. Esiste un obbligo in capo

al Consiglio di consultazione del Parlamento, ma il parere che il Parlamento emette non ha efficacia

vincolante (parere obbligatorio ma non vincolante). Se il Consiglio non segue il contenuto del parere,

questo non implica un vizio dell’atto definitivo, perché è nella logica della procedura di consultazione

che il Consiglio mantenga una certa discrezionalità rispetto a cosa avviene nel Parlamento. Si parte

di solito con una proposta della Commissione, sulla quale si esprime una prima volta il Consiglio

adottando una posizione. A questo punto il Consiglio chiede il parere al Parlamento, che si esprime

una volta avuto conoscenza dell’indirizzo emergente del Consiglio. Dopo che il Parlamento ha

emesso il proprio parere il Consiglio adotta la decisione definitiva. Questo è lo scheletro della

procedura di consultazione. Questa struttura, soprattutto 20 anni fa, è stata oggetto di un

contenzioso davanti alla Corte di giustizia nel quale il Parlamento europeo è riuscito a conquistare

delle prerogative basate sul principio di leale cooperazione. La Corte di giustizia ha desunto il

principio secondo il quale se il Consiglio decide di adottare degli emendamenti significativi dell’atto

in discussione dopo l’adozione del parere da parte del Parlamento, il Consiglio è tenuto a riconsultare

il Parlamento europeo sul testo definitivo, no su una versione antecedente. Questa è una

articolazione del principio di leale cooperazione che va a garantire le prerogative del Parlamento

europeo. La Corte di giustizia ha poi stabilito che il Parlamento europeo non può dilazionare

irragionevolmente il proprio potere, in modo tale da condizionare l’esercizio dei propri poteri da

parte del Consiglio. La Corte di giustizia ha affermato che c’è la prerogativa del Parlamento di essere

sentito, ma questa prerogativa non può essere abusata a scapito del Consiglio, che rimane il perno

principale in questa procedura (queste sono le principali questioni emerse dalla giurisprudenza della

Corte di giustizia).

Un’altra procedura legislativa speciale è la procedura di assenso. Qui il ruolo del Parlamento

europeo è assai rilevante e nei fatti talvolta è difficile distinguere questa procedura da quella

ordinaria. La procedura di assenso/approvazione vede come centro di gravità il Consiglio, che alla

fine deve prendere una decisione. Tuttavia il Consiglio, per decidere, vede il parere vincolante del

Parlamento. Il Consiglio può decidere l’atto solo con l’assenso, l’approvazione del Parlamento

europeo. Se si vuole adottare l’atto è necessario il consenso di entrambe le istituzioni. La differenza

sul piano formale dalla procedura ordinaria è che non abbiamo le tre possibili letture, ma soprattutto

al Parlamento non è data la possibilità di formulare emendamenti: il Parlamento si trova di fronte ad

un prendere o lasciare. E’ privato del potere di suggerire modifiche. Il Parlamento può suggerire in

via informale emendamenti. Quindi a questo punto la differenza tra questa procedura legislativa

speciale e procedura legislativa ordinaria con accordo in prima lettura è sostanzialmente inesistente.

Tuttavia bisogna tenere presente la differenza tra regola prescrittiva e prassi cresciuta all’ombra della

regola. La prassi non ha valore vincolante. Nessuno può decidere una controversia facendo

riferimento alla prassi, perché non ha valore normativo in questo contesto.

Art. 296 TFUE:

introduce un principio peculiare dell’Ue: anche gli atti normativi vanno motivati, con una

motivazione che compare all’inizio dell’atto. Gli atti iniziano con il nome della fonte, il numero della

fonte, poi si hanno il titolo e i cosiddetti “considerando”: una serie di paragrafi che non hanno valore

normativo ma sono utili al fine dell’interpretazione delle norme. Questi atti sono la motivazione, che

fa riferimento al procedimento di adozione dell’atto e indicano anche, danno una spiegazione più

articolata delle scelte di policy compiute. Diventano importanti in sede interpretativa.

Art. 297 TFUE:

48

si parla di entrata in vigore degli atti. L’entrata in vigore segue come nel diritto costituzionale italiano,

la pubblicazione. Anche l’Ue è dotata di una Gazzetta ufficiale. Gli atti vengono pubblicati e entrano

in vigore alla data prevista dall’atto e se non c’è data dopo venti giorni (vacatio legis più ampia

rispetto a quella prevista dall’ordinamento italiano).

I procedimenti decisionali dell’Ue non prevedono solo atti legislativi. Rivestono particolare

importanza gli atti adottati a valle del procedimento legislativo, cioè gli atti che danno attuazione, o

che comunque vengono adottati sulla base di un atto legislativo. E’ la cosiddetta fase post legislativa.

in una pluralità di settori, soprattutto nella regolamentazione del mercato interno, le norme

legislative in una pluralità di ambiti non fanno altro che prescrivere regole che richiedono una

ulteriore specificazione. E’ una tecnica normativa utilizzata per più ragioni: quella di scrivere leggi

che rinviano ad altra fonte il contenuto più specifico. Per esempio se si deve decidere quali sono gli

accorgimenti tecnici da utilizzare per la fabbricazione di un macchinario per la lavorazione del legno,

le legislazioni nazionali prevedono diversi regimi a tutela del lavoratore che si trova ad impiegare

queste attrezzature e erano emerse negli anni 70 due diverse filosofie: in Francia si tendeva a

produrre macchine di produzione di legno con alto tasso di automazione per minimizzare il rischio

di infortuni del lavoratore. Per ottenere questo risultato la Francia vietava le macchine di produzione

di legno provenienti da altri Stati membri che non rispettassero i requisiti di automazione. In

Germania si accettava la produzione di macchine di produzione di legno con un tasso di automazione

minore ma si investiva molto nella formazione per la sicurezza del lavoratore. La filosofia tedesca si

basa sulla formazione del lavoratore più che su un principio paternalistico (come la Francia). Tuttavia

non si può avere un mercato interno con due filosofie così differenti. Quindi si deve adottare una

norma di armonizzazione positiva, cioè un regime uniforme (basato su quale filosofia?). Spesso e

volentieri ci si trova di fronte a dilemmi di questo genere quando si cerca di regolamentare un

mercato. Parlamento e Consiglio talvolta decidono in modo specifico e optano per una scelta, altre

volte adottano una norma che uniforma le macchine per la produzione del legno, ad esempio

dicendo che devono essere sicure. Dice poco niente, per questo diventa terribilmente importante

non solo basarsi sulla fonte di rango legislativo ma conoscere le norme sviluppate a valle della

decisione legislativa. Vengono quindi in rilievo gli organi che si occupano di articolare i principi

contenuti nella legislazione, nelle norme di base. Prima del Trattato di Lisbona la fase post legislativa

era gestita così: Parlamento e Consiglio potevano delegare alla Commissione (di solito) l’attuazione

degli atti, che era affiancata da comitati di esperti nel settore in questione inviati da ciascuno Stato.

Si predilige di solito la delega anche perché il procedimento legislativo può essere complicato quindi

aggiornare norme di questo tipo con la procedura legislativa ordinaria (che è complessa) è

operazione molto complicata, quindi si decide di far sì che le norme più soggette a cambiamento

possano essere aggiornate in modo più snello dalla Commissione affiancata dai comitati. Si è

sviluppato un fenomeno chiamato comitologia: si tratta della gestione della fase post legislativa. La

Commissione riceve poteri da parte del Consiglio e del Parlamento e sviluppa norme più specifiche

assistita da comitati rappresentativi di esperti di governi nazionali. I comitati sono presieduti da un

rappresentante della Commissione, che sottopone all’attenzione degli esperti nazionali un progetto

di norma post legislativa e su questa gli esperti si esprimono in maniera positiva o negativa. Se si

esprimono in senso positivo l’atto viene adottato. Se si esprimono in senso negativo esistevano

quattro diverse procedure che graduavano l’influenza del parere negativo del comitato: si poteva

andare da un parere negativo obbligatorio ma non vincolante ad un situazione nella quale il parere

negativo portava la questione all’attenzione del Consiglio, e la Commissione poteva approvare l’atto

solo in assenza di una posizione negativa del Consiglio. Questa era la ratio formale della fase post

legislativa. Nella prassi l’attività dei comitati si era caratterizzata da una prassi consensuale: nel 2008

su 2185 pareri dei comitati, solo 7 hanno chiamato in causa il Consiglio. I comitati sono di fatto sedi

negoziali nei quali il presidente della Commissione arriva con una proposta e cerca di conseguire il

consenso su un testo normativo. Questo funziona: la produttività di questo circuito normativo è

buona. Nei fatti si è venuto a creare un apparato burocratico integrato che mette assieme

rappresentanti della Commissione con rappresentanti dei governi nazionali che con una significativa

autonomia arrivano a risolvere questioni di rilievo. Questa prassi, questo modus operandi dei

comitati aveva suscitato una serie di riserve: scarsa trasparenza, difficoltà di far valere la

responsabilità di quei funzionari, difficoltà per i governi nazionali di controllare l’operato dei

comitati. Ecco perchè con il trattato di Lisbona si è cercato di riformare la materia. Lo si è fatto con

l’articolo 290 e 291 TFUE.

L’articolo 290 TFUE disciplina la figura della delega legislativa. Il 291 prevede la delega di poteri di

esecuzione.

Art. 290 TFUE:

abbiamo un atto di base, legislativo nel quale si delega la Commissione ad adottare atti non

legislativi, che non sono adottati con le procedure di cui al 289. La caratteristica di questi atti è quella

di integrare o modificare elementi non essenziali dell’atto legislativo. Questa disposizione ci dice che

negli atti legislativi ci sono elementi essenziale e non essenziali. Quelli essenziali sono riservate al

circuito legislativo ordinario o speciale, quindi spettano alle situazioni politiche. Le decisioni in

merito alle parti non essenziali possono essere prese in prima battuta secondo la procedura

legislativa ma possono essere modificate o integrate seguendo una diversa procedura, quella

individuata al 290: possono essere ambiti in cui la Commissione interviene autonomamente sulla

base di una delega. E’ un vero e proprio emendamento degli elementi non essenziali dell’atto di

base. Ciò che è importante è che l’atto di base deve attribuire esplicitamente alla Commissione

questo potere. L’interpretazione che si dà dell’integrare al 290 è la possibilità di aggiungere alla

norma base altri elementi di natura non essenziale.

Gli elementi essenziali devono essere disciplinati dall’atto legislativo (di base) mentre quelli non

essenziali possono essere delegati. Nella delega il legislatore deve seguire una serie di prescrizioni:

bisogna tenere conto gli obiettivi, il contenuto, la durata. Vi è consonanza con l’articolo 76 Cost.

italiana. La Commissione quindi agisce sulla base di questa delega che è circoscritta e indirizzata a

disciplinare elementi non essenziali ma seguendo dei criteri. I comitati dal punto di vista formale

tuttavia scompaiono. Rimangono come entità che si collocano però in una realtà informale. Questa

è una grossa novità del trattato di Lisbona. Una ulteriore novità è quella contenuta al paragrafo 2 del

290, che riguarda le condizioni della delega.

Il controllo sulla delega può essere operato in due forme: è possibile che il Parlamento e il Consiglio

decidano di revocare la delega; così come è possibile che Parlamento e Consiglio subordinino

l’entrata in vigore dell’atto delegato all’ assenza di una loro obiezione (in altre parole Parlamento e

Consiglio si riservano il diritto di veto). In entrambe le situazioni i poteri del Parlamento e del

Consiglio sono disgiunti: è sufficiente che anche solo uno dei due obietti per esercitare il diritto di

veto. Nel momento in cui si adotta un atto legislativo, questo può delegare la definizione degli

elementi non essenziali alla Commissione, e nel delegare alla Commissione oltre a precisare obiettiv,

si può introdurre l’istituto della revoca, del veto o entrambi. I poteri del paragrafo 2 possono essere

esercitati da Parlamento e Consiglio solo se l’atto legislativo di base li richiama, non solo in ragione

del Trattato. La delega è il contenuto di un atto legislativo: non proviene dal Trattato. Questa è la

prima figura di delega di potere normativo alla Commissione. La Commissione non interviene

adottando un atto gerarchicamente inferiore a quello della legge di base, tanto che può addirittura

modificarlo. Tuttavia non è un atto legislativo perché non è stato approvato sulla base delle

procedure dell’articolo 289. Si devono chiamare atti delegati per distinguere dagli atti legislativi di

base.

50

Qui i comitati non è che scompaiono, ma vengono spostati dall’ambito dei poteri formali ad una

funzione puramente informale. Viene attribuita una forte autonomia alla Commissione e poteri di

controllo a Consiglio e Parlamento.

Art. 291 TFUE:

riguarda la produzione di atti di esecuzione, ovvero di atti diretti ad attuare le norme previste

nell’atto legislativo di base. Se siamo interessati a modificare o integrare elementi non essenziali di

un atto legislativo di base ci riferiamo alla procedura del 290 TFUE; se invece vogliamo riempire di

contenuti e dettagli norme più generali contenute in un atto legislativo di base, ci rivolgeremo al

291. La prima norma contenuta in questo articolo è una norma quasi banale: in linea di principio

l’attuazione degli atti normativi spetta agli Stati membri (parlamenti nazionali, governi, a tutte le

procedure contenute in Italia nella legge 234 del 2012). Tuttavia vi sono ipotesi in cui l’esecuzione, o

meglio l’attuazione di atti legislativi viene delegata alla Commissione. Se lo giustificano esigenze di

uniformità, è possibile per il legislatore dell’Ue attribuire i poteri di normazione alla commissione o,

in casi speciali, al Consiglio. Altrimenti la prerogativa rimane degli Stati membri.

il paragrafo 3 è una base legale che attribuisce potere al Parlamento e al Consiglio di disciplinare il

controllo degli Stati membri sulla Commissione qualora la Commissione riceva poteri ex articolo 291.

Quindi la Commissione se agisce è sottoposta al controllo degli Stati membri, ergo qui la comitologia

rimane, qui continuano ad operare i comitati. Per questo paragrafo 3 è stato deliberato il

Regolamento 182 del 2011 (spiega come la comitologia si è strutturata a seguito del Trattato di

Lisbona). Si è confermato per quanto riguarda l’articolo 291 TFUE il ruolo dei comitati all’articolo 3

del regolamento. Si enfatizza un modus operandi consensuale all’interno dei trattati. L’articolo 2

sempre di questo regolamento individua i criteri di scelta tra le due possibili procedure attraverso le

quali gli Stati controllano l’operato della Commissione: abbiamo la procedura d’esame, che viene

applicata nelle materie più salienti, con maggiore importanza politica (atti di esecuzione di portata

generale, in materia di ambiente, sicurezza…); la procedura di consultazione invece si applica

quando non trova applicazione la procedura d’esame. Ha un ambito residuale, sussidiario. La

procedura di consultazione prevede la proposta della Commissione, un voto a maggioranza semplice

dei componenti del comitato, se il voto è positivo l’atto verrà adottato, se il voto è negativo la

Commissione dovrà tenerlo nella massima considerazione (che significa parere obbligatorio ma non

vincolante). Nella procedura d’esame il funzionario della Commissione propone la proposta di atto

di esecuzione, il comitato si esprime a maggioranza qualificata, se il comitato decide in modo

positivo, quindi approva la proposta della Commissione, tale proposta sarà adottata; se il voto è

negativo la Commissione ha due opportunità: può decidere di riesaminare l’atto e riemendarlo per

poi sottoporlo nuovamente al comitato; può invece decidere di lasciare invariato l’atto e di

sottoporlo all’attenzione di un ulteriore comitato, chiamato comitato di appello. Solo se ci sarà il

consenso nel primo caso del comitato, nel secondo caso del comitato di appello, l’atto potrà essere

adottato. Quindi ci sono queste due possibilità nella procedura di esame in caso di parere negativo

del comitato. (questo è quanto previsto dagli articoli 4 5 6 del regolamento).

L’articolo 11 del regolamento sostiene che il Parlamento europeo e il Consiglio possono controllare

gli atti in via di discussione anche negli atti di cui all’articolo 291, ma le loro possibilità sono più

ristrette rispetto a quelle del 290: possono solo segnalare che la proposta va al di là dei poteri

attribuiti alla Commissione e la Commissione deciderà di modificare la proposta in questione. Quindi

Parlamento e Consiglio non hanno diritto di veto, tanto che la Commissione può comunque adottare

l’atto e Consiglio e Parlamento dovranno agire in caso in giudizio.

Quindi la prima differenza sta nel fatto che Consiglio e Parlamento nel 291 non hanno né potere di

revoca né di veto. In secondo luogo nel 290 Parlamento e Consiglio potevano revocare o apporre un

veto per qualsiasi ragione. I rilievi dell’11 del regolamento 182 sono limitati.

Gli atti prodotti secondo la procedura del 291 si chiamano atti di esecuzione.

Credenziali democratiche dei procedimenti legislativi:

gli Stati delegano potere all’Ue, che li esercita secondo le competenze a lei attribuite e secondo

l’assetto istituzionale creato a livello sovranazionale con le procedura analizzate. A partire dal

trattato di Maastricht si inizia a mettere in discussine le legittimazione democratica delle istituzioni

dell’Unione e dei suoi procedimenti normativi. Dal trattato di Maastricht l’Ue inizia a dotarsi di

garanzie democratiche più robuste. Dopo Maastricht si ha maggiore preoccupazione per il rispetto

del principio democratico, perché da Maastricht in poi l’Ue inizia a occuparsi di settori salienti.

Quando ci si inizia ad occupare di politica estera e sicurezza e così via si tratta di questioni salienti e

si avverte l’esigenza di garanzie democratiche. La critica quindi iniziata contro l’Ue è giustificata: le

preoccupazioni non sono infondate. Allo stesso tempo è una critica che deve essere fatta con un po’

di rigore. Ciò significa ad esempio non idealizzare gli assetti istituzionali statali. Un’altra precauzione

che è utile utilizzare quando ci si occupa di una critica all’Ue è quella di chiedersi quale sia

l’alternativa: può anche essere che le alternative siano tutte peggiori.

Punti su cui normalmente si articola la critica alle credenziali democratiche dell’Ue:

1. poteri ridotti del Parlamento europeo soprattutto con riferimento alle prerogative del Consiglio.

Questa critica è ora depotenziata e può essere sostenuta negli ambiti in cui non si applica la

procedura legislativa ordinaria o di approvazione. In tutti gli ambiti in cui la procedura ordinaria si

applica il Parlamento ha acquisito poteri equivalenti a quelle del Consiglio

2. si contestano la mancanza di poteri strutturali del Parlamento: l’assenza di iniziativa legislativa

3. critica relativa al principio della proporzionalità digressiva: il fatto che a livello sovranazionale il

voto di un cittadino tedesco pesi meno del voto di un cittadino maltese. La corte costituzionale

tedesca su questo punto del trattato di Lisbona ha espresso riserve.

4. critica alla possibilità di istituire un circuito di responsabilità politica efficiente. Se si va a elezioni

a livello nazionale si vota per i parlamenti perché grosso modo nell’Ue la maggior parte degli stati

hanno forma di governo parlamentare. Quando si vota si vota anche per creare una coalizione che

esprimerà il governo. Questo meccanismo è difficile da trasferire a livello sovranazionale. Quando

sin va alle elezione del parlamento europeo, solo all’ultima tornata si sapeva quali sarebbero potuti

essere i papabili alla commissione, perché i partiti del Parlamento europeo hanno deciso di

esprimere prima delle elezioni i nomi dei loro candidati alla commissione. La commissione non è

solo espressione del Parlamento europeo ma anche dei governi nazionali. Questo complica la

possibilità di costituire la responsabilità politica: è difficile punire un governo dell’Ue che non abbia

soddisfatto i cittadini. Alle elezioni europee sarà difficile decide se Juncker ha convinto o meno: non

è solo lui per tutti gli ambiti il decision making.

5. critica all’assenza di un sistema politico sviluppato. Abbiamo gruppi parlamentari europei ma non

abbiamo veri propri partiti. Non abbiamo mezzi di informazione che diano comunicazione ai cittadini

europei. Le info che abbiamo sono tutte filtrate da canali nazionali. Il sistema dell’informazione è

ancora una forte matrice nazionale. In assenza di precondizioni democratiche (sistema dei partiti,

dei media) è difficile attendersi lo svilupparsi di un circuito politico democratico che abbia la stessa

pregnanza ed efficienza.

Questi sono tutti elementi che, messi in fila, mettono in luce una critica rigorosa alle situazioni

dell’Ue. Anche se esistono tutte queste difficoltà innegabili, bisogna comprendere come queste

possano essere superato, ciò non è semplice perché le alternative sono tutte inferiori.

52

24/03/2015

Domande lezione precedenza:

 differenza regime 290 e 291:

stando alla lettere del trattato il regime del 290 viene applicato quando alla commissione si

delega l’integrazione o la modifica di elementi non essenziali di un atto legislativo.

L’esecuzione, cioè il regime di cui al 291 viene in rilievo quando si tratti di attuare atti

legislativi, ovvero l’atto legislativo ha natura generale o comunque non completamente

definita, si assegna alla commissione il potere di definire nei dettagli quel regime. Questo

accade solamente qualora vi siano esigenze di uniformità: la regola è che l’attuazione degli

atti legislativi venga svolta dagli Stati membri.

 Regolamento 182 del 2011, contenuto

 Paradossale trend: più il parlamento europeo acquista poteri, meno gli elettori vanno a

votarlo. Siamo attualmente ad un trend medio, ad un’affluenza media che è sul 43%, tenuto

conto che si sono stati in cui il voto è ancora obbligatorio. Questo ha un effetto sulle

credenziali democratiche del parlamento europeo? Sì, se lo osserviamo dal punto di vista che

interessa ai politologi. Come giuristi l’affluenza non dice niente circa la qualità o meno delle

norme. E’ una scelta autonoma compiuta dai cittadini che come giuristi dovremmo tenere in

considerazione: ci dà una considerazione circa la legittimazione sociale, la capacità di attrarre

lealtà di una istituzione. Tuttavia non è un elemento che rileva immediatamente all’interno

di un’analisti istituzionale.

MODIFICA DEI TRATTATI:

questione che è oggetto dell’articolo 48 TUE. Dobbiamo subito rilevare che il regime oggi vigente

all’articolo 48 è il risultato di una significativa opera di emendamento del Trattato. Prima del rattato

di Lisbona il procedimento di revisione dei trattati era molto meno complesso. Esisteva un’unica

procedura. Se si intendeva procedere alla modifica dei trattati, il procedimento poteva essere

attivato solo da due soggetti: o dai governi nazionali (ciascuno) o dalla Commissione che inviavano

al Consiglio una proposta di emendamento dei trattati. Il Consiglio riceveva la proposta e decideva

se era o meno opportuno convocare una Conferenza intergovernativa (ad ogni stazione in cui si

articola quel processo viene in rilievo una conferenza intergovernativa). La Conferenza

intergovernativa si riuniva e produceva un testo emendato dei trattati, quindi adottava un testo per

consenso. Si procedeva quindi alla firma di quel Trattato da parte dei capi di stato e di governo

dopodiché ogni Stato membro, alla luce del proprio orientamento costituzionale procedeva alla

ratifica dei trattati. Solo a seguito di tutte le ratifiche il nuovo testo poteva entrare in vigore. Era un

procedura unica che valeva tanto se si volevano cambiare nodi cruciali, tanto se si voleva modificare

una parte minima del Trattato. Il Trattato di Lisbona invece ha introdotto un regime di modifica dei

trattati nel quale viene meno questa unicità.

Paragrafo 1 art. 48 abbiamo una procedura di revisione ordinaria (quella più solenne, che si

applica quando si devono apportare le modifiche di maggiore rilevanza politica ed è quella che dal

punto di vista procedurale cerca di coinvolgere un maggiore numero di attori seguendo il metodo

delle convenzioni); abbiamo poi procedure di revisione semplificate, che sono due. Sono meno

solenni e riguardano questioni meno salienti, hanno un procedimento un po’ più snello.

Procedura di revisione ordinaria:

risente dell’esperienza delle revisioni. Se osserviamo il Trattato la procedura di revisione ordinaria si

articola dal paragrafo 2 al 5 dell’articolo 48 ed è strutturata in tre fasi: una fase di iniziativa con cui si

innesca il processo – una fase deliberativa in cui si elabora il progetto di revisione del Trattato – infine

una fase di ratifica con cui si cerca di far entrare in vigore il testo modificato.

La fase dell’iniziativa è stata soggetta ad una circoscritta ma importante modifica. Prima di Lisbona

solo i governi nazionali e la Commissione avevano il potere di proporre riforme dei trattati. Ora anche

al Parlamento europeo viene attribuito un potere di attivare il procedimento di modifica dei trattati.

Destinatario di questo progetto di modifica è ancora il Consiglio, che nella sua formazione Affari

generali investe subito della questione il Consiglio europeo e invia la notifica ai parlamenti nazionali

(quindi di fatto funge da passa carte). La proposta attraverso il Consiglio giunge al Consiglio europeo,

il quale consulta il Parlamento europeo e la Commissione in merito alla opportunità di procedere

alle modifiche e se la questione verte su profili di politica monetaria, si consulta anche la Banca

centrale europea. A maggioranza semplice il Consiglio europeo convoca una Convenzione che dovrà

operare a partire dal testo di chi ha proposto questo progetto di modifica. 4 tipi di interessi sono

rappresentati nella convenzione (si compone dei rappresentanti dei capi di Stato o di governo, della

Commissione, ma anche dei rappresentanti dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo). La

convenzione inizia a riflettere, a deliberare al fine di giungere ad un proprio progetto di revisione

che sarà oggetto di una raccomandazione che la Convenzione formula a vantaggio della conferenza

intergovernativa (CIG). Se le modifiche proposte hanno natura circoscritta, limitata, il Consiglio

europeo può decidere di omettere la convocazione della convenzione e lo può fare decidendo a

maggioranza semplice con l’approvazione del Parlamento europeo e di definire direttamente un

mandato per la conferenza intergovernativa che rimane la sede nella quale si approva la modifica

dei trattati. Quindi abbiamo una proposta che di regola viene elaborata dalla convenzione, che

formula una raccomandazione per la conferenza intergovernativa, che ha pieni poteri decisionali in

merito alla modifica dei trattati. Quindi la convenzione ha un ruolo propositivo, ma non ha l’ultima

parola sul testo della modifica. In alcuni casi (di modifica circoscritta), la convenzione può essere

omessa. Una volta che la conferenza intergovernativa ha per consenso approvato il testo, si procede

alla ratifica di tutti gli Stati affinchè il Trattato sia emendato con successo. L’unica norma in più che

prevede l’articolo 48 è la norma secondo la quale questo procedimento di ratifica dovrebbe

concludersi entro due anni. Se entro due anni alcuni Stati membri non hanno portato a termine la

ratifica il Consiglio europeo deve riunirsi per decidere come procedere.

Procedura di revisione semplificata:

due tipi diversi di procedura

a) una prima procedura riguarda la modifica della parte terza del TFUE, quella relativa alle politiche

e alle azioni interne dell’Unione. Se si intende modificare questa parte di Trattato si può procedere

alla procedura semplificata MA non è possibile ampliare le competenze Ue. L’iniziativa spetta al

Parlamento europeo, alla Commissione, ai governi nazionali. Il Consiglio europeo è l’organo centrale

in questa procedura perché spetta a lui l’adozione all’unanimità degli emendamenti dopo aver

consultato Parlamento e Commissione e se del caso BCE. Se il Consiglio europeo giunge ad una

decisione unanime, tale decisione deve poi per entrare in vigore superare lo scoglio delle ratifiche

nazionali: ogni Stato è chiamato a ratificare questo emendamento. Ad oggi l’unica modifica dei

trattati effettuata seguendo questa procedura (esclusa quella relativa all’accesso della Croazia) è

stato all’articolo 136 TFUE.

b) l’altro tipo di procedura di revisione semplificata è normalmente chiamata passerella. L’obiettivo

di questa procedura è quello di apportare modifiche ai trattati tali da trasformare basi giuridiche in

cui è previsto il voto all’unanimità in basi giuridiche in cui è previsto il voto a maggioranza qualificata,

o basi giuridiche in cui è prevista la procedura legislativa speciale in basi giuridiche in cui è prevista

la procedura legislativa ordinaria. Questo meccanismo si chiama passerella. Anche qui l’istituzione

54

centrale è il Consiglio europeo che delibera all’unanimità con approvazione del Parlamento europeo.

Non finisce qui la cosa perché ogni proposta di attivazione delle passerelle deve essere notificata ai

parlamenti nazionali. E’ sufficiente che un unico parlamento nazionale entro sei mesi si opponga che

la passerella non può essere attivata. Questo tipo di procedura semplificata è l’unica che non

richiede la ratifica a livello nazionale: se si ottiene il voto del Consiglio europeo, l’approvazione del

Parlamento europeo e nessun parlamento nazionale si oppone entro sei mesi dalla notifica, si

ottiene la ratifica, senza procedere alla tornata di ratifica nazionale.

Caso Garcia Avello:

Uno dei casi più importanti della Corte europea in tema di cittadinanza europea.

Info su come si struttura una sentenza:

il testo della sentenza inizia con la data della pronuncia. Sotto si trova l’indicazione dei temi trattati

nella sentenza. Successivamente si trova l’indicazione del numero di procedimento. Questa è una

sigla che corrisponde alla data di deposito del ricorso dell’ordinanza, quando la causa viene

incardinata alla Corte di giustizia. Si trovano poi indicazioni sul tipo di causa che abbiamo. Ci sono

diversi modi per avere accesso alla Corte di giustizia. Questa causa ha origine da una domanda di

pronuncia pregiudiziale, è un esempio di rinvio pregiudiziale. Il rinvio pregiudiziale funziona così: ci

troviamo di fronte ad una normale corte nazionale. Se la corte nazionale ha un dubbio circa

l’interpretazione del diritto Ue o sulla legittimità della normativa Ue, sospende il giudizio e formula

una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia. La Corte di giustizia risponderà al quesito posto

dal giudice, e quando il giudice otterrà la propria risposta potrà riassumere il caso e procedere

conformemente alla risposta formulata dalla Corte di giustizia. Si instaura un dialogo tra la corte

nazionale e la Corte di giustizia.

La causa pendeva tra Garcia e lo Stato belga. La domanda verte sull’interpretazione di due norme

del Trattato, ai tempi l’articolo 17 e l’articolo 18 (17 oggi è l’articolo 20 TFUE, articolo 18 oggi 21

TFUE). Poi si trova la corte con l’indicazione dei giudici che hanno preso parte alla sentenza, il nome

dell’avvocato generale e i nomi delle parti con i loro difensori. Poi sono intervenuti il governo danese,

degli Stati Bassi. Questa è la parte introduttiva della sentenza. Successivamente le sentenze della

Corte di giustizia normalmente si articolano in una elencazioni delle norme Ue e nazionali rilevanti

per il caso; poi ci sono informazioni relative ala causa da cui proviene la questione pregiudiziale,

quindi troviamo il racconto di come la controversia è sorta e del tipo di domanda che è stata

formulata alla Corte di giustizia.

Finalmente nel testo di questa sentenza dal paragrafo 20 in poi troviamo la decisione argomentata

della Corte di giustizia. La Corte usa uno stile basato su una serie di paragrafi veri su cui si articolano

in base ad un criterio cartesiano i passaggi della corte. Alla fine della sentenza si trova la decisione

massimata, normalmente in grassetto. Questa è la struttura della sentenza. Vanno studiate avendo

chiare una serie di coordinate, anzitutto la collocazione della sentenza sia dal punto di vista

procedurale che sostanziale. Dal punto di vista procedurale significa avere chiaro come la causa è

arrivata alla corte (in questo caso rinvio pregiudiziale di tipo interpretativo). Poi bisogna collocare la

causa dal punto di vista sostanziale, rispondendo alla domanda: di cosa si occupa questo caso?

Questo è un caso che si occupa di cittadinanza europea ed è importante perché è un esempio utile

per comprendere come funziona il diritto della cittadinanza europea e per comprendere in che modo

la cittadinanza europea abbia operato per ampliare la tutela dei cittadini dell’Ue rispetto al regime

antecedente basato solo sul mercato interno e sulle libertà economiche. E’ importante poi capire

qual è la questione giuridica al cuore della sentenza: in questo caso abbiamo una coppia di coniugi,

lui cittadino spagnolo (Garcia Avello), lei cittadina belga. Sono sposati, hanno due figli, che hanno la

doppia cittadinanza, belga e spagnola. La coppia vorrebbe assegnare ai figli il cognome secondo


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Corso di laurea: Corso di laurea in Scienze Giuridiche
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher MattiaCutolo di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Benacchio Gian Antonio.

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