Istituzioni di diritto dell'Unione Europea

Istituzioni di diritto dell'unione europea

Nascita dell'UE

L'UE è un’organizzazione internazionale sui generis. Ha dei caratteri, degli elementi di originalità e di distinzione che fanno sì che sia interessante da studiare. La prospettiva è di carattere storico per comprendere l’identità dell’Unione Europea: l'unione europea è il risultato di un processo storico che ha visto l'UE come il risultato di una serie di stratificazioni. Gli elementi che costituiscono l'unione europea risultano da una stratificazione storica di vari elementi.

È come una cattedrale medievale: siamo di fronte ad un edificio che è iniziato con una certa idea ma che poi di volta in volta in relazione alle contingenze storiche e politiche ha subito delle correzioni che fanno sì che l’oggetto che avevamo di fronte non sia univoco, lineare e standardizzato. È un risultato di stratificazione che lo rende complesso, difficile da capire ma allo stesso tempo affascinante.

Identità dell'Unione Europea

Al cuore di questo edificio stanno alcune problematiche: anzitutto si tratta di capire come e a quale idea di Europa si faccia riferimento quando si parla dell’Unione Europea. L'UE e l'Europa è sia un ideale sia l’organizzazione politica e l’apparato amministrativo che andremo a studiare.

Nel preambolo UE troviamo entrambe le dimensioni: ideale e pragmatica. Il preambolo è un documento utile per capire cos’è l’unione europea e di cosa si occupa, per quali ragioni è stata istituita e quali finalità cerca di raggiungere.

Il riferimento iniziale ai capi di governo è importante perché, rispetto ad altri trattati, è caratterizzante. In Europa la comunità è più difficile da individuare: nella carta il riferimento del trattato è ai capi di stato di governo che stabiliscono delle norme che si applicano agli stati e ai cittadini degli stati.

Noi come cittadini dell'UE siamo destinatari delle norme delle quali non siamo direttamente autori: quelle norme sono state adottate dai nostri rappresentanti; il potere costituente in Europa non è esercitato dai cittadini direttamente, l’attribuzione di questo potere è dei governi degli stati membri.

Dimensione ideale e pragmatica

Nel terzo paragrafo del preambolo emerge la dimensione ideale del preambolo, che ritroviamo in molti altri paragrafi. Quando si parla di Europa è difficile tracciare i confini di questa nozione. C’è un’incertezza per quanto attiene ai confini dell’Europa (non dell’unione europea, che si sa essere composta da 28 stati membri). Per capire chi fa parte o meno dell’area dell’unione europea si dà spazio a diverse opinioni.

Più di recente si è identificata l’Europa come un’area accomunata da un medesimo stile di vita e da una medesima esperienza storica e politica che si è misurata con due questioni importanti: la questione sociale (il conflitto storico emerso dalla metà del 1800 in poi tra capitale e lavoro risolto e governato dall’Europa attraverso la forma dello stato sociale) ed il rifiuto dei totalitarismi (tutela dei diritti fondamentali). In tutti i Paesi dell’unione europea è vietata la pena di morte: elemento per contrapporre l’UE agli Stati Uniti d’America.

L’unione europea si fa carico di queste preoccupazioni sin dal preambolo ma l’UE fa anche altro: non è solo entità erede di un certo patrimonio storico ma è anche una organizzazione di stati che persegue obiettivi comuni (dimensione più pragmatica). Dal paragrafo "decisi a conseguire (…)” e “determinati a promuovere (…)” ci sono indicazioni di tutti gli obiettivi che nel corso del tempo l’unione europea è andata a perseguire. Da questo punto di vista possiamo dire che l’UE è anzitutto un’organizzazione che è strumentale al perseguimento di una serie di scopi collettivi.

Gli stati di governo si mettono assieme stipulano dei trattati non solo per affermare un patrimonio, un’eredità culturale, storica e politica, ma anche per fare qualcosa assieme. Gli scopi inizialmente erano prettamente di dimensione economica e poi hanno assunto una coloratura diversa: lotta al terrorismo, immigrazioni. Quindi l’organizzazione è strumentale al raggiungimento degli obiettivi. L’organizzazione deve portare agli stati un valore aggiunto. Per struttura e per natura ha caratteristiche diverse dal diritto degli stati (innanzitutto al diritto pubblico degli stati).

Originalità e specificità dell’unione europea ma anche imitazione da parte dell’unione europea dei caratteri della statualità: è vero che l’UE ha caratteristiche specifiche ma è vero anche che una serie di istituti ed istituzioni dell’UE sono mutuati dalla tradizione giuridica e politica che si è sviluppata negli stati (e.g. nell’unione europea si è introdotto il concetto di cittadinanza europea. La cittadinanza è un concetto che si è sviluppato all’interno degli stati, è fortemente legato all’appartenenza di un individuo ad una comunità politica). Ad un certo punto l’UE si dota della cittadinanza europea, quindi mutua questo concetto per trasferirlo a livello sovranazionale. Nel trasferirlo modifica anche in una certa misura questo concetto; lo stesso si può dire dei diritti fondamentali: la corte di giustizia in assenza di un catalogo di diritti inizia a sviluppare una giurisprudenza che protegge i diritti fondamentali mutuando questi principi dalle tradizioni dei singoli stati membri.

• L'UE è strumentale al diritto degli stati
• Valore aggiunto al diritto degli stati
• Si dota di formule reperite nel serbatoio della cultura giuridica nazionale

Analisi storica

L’analisi storica che condurremo prevede sette fasi storiche; la prima fa riferimento alla cooperazione internazionale nell’immediato secondo dopoguerra. Per ogni fase ci sono tre indicatori: un riferimento alla membership (quali sono gli stati membri dell’UE), poi si farà riferimento agli obiettivi, alle politiche, alle competenze (ci si interrogherà su che cosa l’UE a seconda della fase storica è andata a fare), poi si guarderà l’assetto istituzionale utilizzato per il perseguimento di quegli obiettivi.

La principale preoccupazione degli stati europei era quella di riattivare l’economia e le infrastrutture nel periodo che segue la seconda guerra mondiale. Si avvertiva come insufficiente un ordine politico e giuridico basato solo sul paradigma statuale. Si percepiva come necessaria la creazione di organizzazioni per procedere alla cooperazione tra i diversi stati dell’Europa. Si possono individuare tre percorsi seguiti dall’UE nei quali si sperimentano forme più o meno originali di cooperazione internazionale:

• Il primo filone fa riferimento alla creazione di organizzazioni internazionali legate alla tutela dei diritti fondamentali (Consiglio dell’UE: da non confondere con consiglio europeo o con consiglio). Il consiglio d’Europa è una organizzazione internazionale del tutto distinta dall’UE che protegge lo stato di diritto ed i diritti fondamentali. Diversa cosa è il consiglio europeo, che è un’istituzione dell’UE che ha poteri propositivi di impulso e di direzione delle politiche dell’unione. Ancora diversa è la natura del consiglio, organo che esercita la potestà legislativa all’interno dell’UE. Sono quindi tre entità distinte). All’interno del consiglio d’Europa è stato stipulato nel 1950 la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. È un catalogo di diritti fondamentali particolarmente importante la cui garanzia è affidata ad un organo giurisdizionale che è la Corte europea dei diritti dell’uomo, la cui sede è a Strasburgo. Non va confusa la Convenzione europea per i diritti dell’uomo (CEDU) con la carta di Nizza (documento approvato nel 2000, entrato in vigore con il trattato di Lisbona nel 2009). Non va confusa la Corte di Strasburgo con la Corte di giustizia dell’UE che ha sede a Lussemburgo. Quest’ultima è una corte che si occupa di diritti fondamentali ma non è l’ambito principale della sua giurisdizione. Si occupa di materie che vanno anche al di là della tutela dei diritti. Ad esempio si occupa della regolamentazione del mercato interno. Queste entità sono in comunicazione tra loro: ad esempio la CEDU è stata una delle fonti che la Corte di giustizia (Lussemburgo) ha utilizzato per sviluppare la tutela dei diritti fondamentali prima dell’approvazione della carta di Nizza; in assenza di un catalogo i giudici di Lussemburgo si sono rivolti alle tradizioni costituzionali comuni e alla CEDU, trattato sottoscritto da tutti gli stati membri. Quindi vi sono delle interferenze che tuttavia mantengono le varie entità su piani diversi.
• Tema della difesa, della cooperazione di carattere militare. Già nel 1948 si stipula un trattato che costituisce l’unione dell’Europa occidentale (UEO); un’organizzazione che ha ad oggetto la cooperazione militare. Solo nel 1954 diventano stati membri dell’unione dell’Europa occidentale l’Italia e la Germania. Il trattato di Washington è istitutivo della NATO. Nel 1954 si tenterà di istituire una comunità europea di difesa. Anche questo è un tentativo di procedere ad una cooperazione stringente sui temi della difesa. L’idea era quella di partire dalla federazione degli eserciti per sviluppare una politica estera comune agli stati e, una volta raggiunta, ottenere una unione politica tra gli stati.
• Il terzo filone di cooperazione internazionale che individuiamo alla fine della seconda guerra mondiale riguarda il terreno economico. Nel 1947 c’è la conferenza di Parigi, nella quale gli Stati Uniti d’America propongono agli Stati europei il piano Marshall: massicci investimenti per far sì che le infrastrutture europee vengano riattivate. Gli aiuti non volevano negoziare con N stati europei ma volevano avere un unico soggetto di riferimento che venne individuato in una organizzazione creata appositamente nel 1948: l’organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE). Quest’ultima per una quindicina di anni si occupò del percepimento dei fondi dagli Stati Uniti. Dal 1961 questa organizzazione diventerà quella che oggi si chiama OXE (organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo).

Trattato di Parigi e la CECA

Tra 1950 e 1951 alcuni Stati europei siglano il trattato di Parigi (trattato istitutivo della CECA). Qui ha inizio l’avventura del processo di integramento dell’UE. I primi sei Stati originari erano gli stati del Benelux, la Francia, la Germania e l’Italia. Il Regno Unito assieme ad Irlanda e Danimarca entreranno a fare parte della CECA e della comunità economica europea nel 1973. Nel periodo dei trattati fondativi e della loro prima fase di evoluzione (dal 1951 al 1985) si hanno tre allargamenti della comunità economica europea:

• Irlanda, Danimarca, Regno Unito 1973
• Grecia, appena uscita dalla dittatura, 1981
• 1986, entrata nella CEE di Spagna e Portogallo (appena uscite dalla dittatura)

Inizialmente nella CECA si fa riferimento al carbone e all’acciaio, perché è un ambito cruciale. Per comprendere perché si parte dal carbone e dall’acciaio bisogna ricordare la Dichiarazione Schumann (politico francese, considerato tra i padri fondatori dell’UE) del 9 maggio 1950. È una dichiarazione considerata l’equivalente funzionale alla dichiarazione d’indipendenza degli Stati Uniti perché trova la filosofia di fondo del processo d’integrazione dell’UE.

L’incipit della dichiarazione è “la pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la minacciano”. Inoltre si richiama la logica dei piccoli passi: iniziamo dal piccolo ma cruciale ambito del carbone e dell’acciaio e poi se funziona ci allarghiamo ad altri ambiti. “Il governo francese propone di mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possono aderire gli altri Stati europei” - no intento punitivo.

La CECA, istituita con il trattato di Parigi che non fa altro di mettere in forma giuridica la dichiarazione di Schumann, ha un grande successo. Nel 1951 sembra promettente e produce risultati tangibili, tanto che subito gli stati membri pensano che il metodo CECA possa essere replicato in una pluralità di altri ambiti. Il primo ambito in cui si prova a replicarlo è quello della difesa. Tuttavia fu un esperimento fallito. Fu un esperimento di successo la trasposizione di questa logica alla materia economica, ai mercati in generali.

Nel 1955 nel vertice di Messina si inizia a discutere di quest’idea e si incarica un politico belga di elaborare il progetto (Spaak report) che serve ad estendere la logica della CECA ad un ambito più largo di politiche: alle politiche di circolazione dei fattori di produzione (le merci, i servizi, i capitali ed i lavoratori) e per ciascuno dei fattori di produzione si stabiliscono dei principi.

L’Italia aderì alla comunità economica europea soprattutto per poter ottenere la libera circolazione dei lavoratori. Il diritto della comunità economica europea assicurava ai lavoratori degli Stati membri un canale preferenziale rispetto ai lavoratori che non appartenevano agli stati membri. Lo Spaak report e il trattato di Roma che riprende il progetto di Spaak cerca di raggiungere una cooperazione riguardante il mercato comune, quindi le libertà di movimento, riguardante la politica della concorrenza e degli aiuti di stato, si stabilisce una politica comune commerciale (i sei Stati iniziano a concepire le loro relazioni con Stati terzi), si mettono in comune la politica dei trasporti e dell’agricoltura. Questi sono gli ambiti verso i quali si estende il metodo CECA.

Sottostante questa ripartizione di competenze c’è un concetto molto importante: gli Stati membri delegano alla comunità economica europea la regolamentazione dei mercati e mantengono invece nel circuito politico e giuridico nazionale tutte le politiche economiche e sociali che hanno a che vedere con la redistribuzione di reddito e di ricchezza. Pertanto i bilanci degli Stati tutt’ora in media in Europa si aggirano su un 45-50% del PIL prodotto dallo Stato. Il bilancio dell’UE è pari all’1% del PIL europeo: l’Unione Europea stabilisce regole, in misura minore ridistribuisce il reddito; lo fa, ma in misura minore rispetto agli Stati, che invece attraverso sussidi, tassazione ed opere pubbliche operano una potente redistribuzione del reddito.

Questa è una dimensione importante nell’assetto delineatosi tra Stato e UE: gli Stati mettono in comune la regolamentazione dei mercati ma mantengono a livello nazionale il circuito del welfare, tassazione e spesa pubblica. A fianco del trattato di Roma è istituito il trattato EURATOM. Quindi questo settore va aggiunto agli ambiti di competenza dell’UE, per quanto formalmente sia una comunità distinta dall’UE.

Trattato di fusione

Con il Trattato di fusione la CEE e la CECA si fondono. Prima del 1965 alcune istituzioni erano distinte ed alcune erano in comune. La prima istituzione di cui è importante dare notizia è l’Alta Autorità: un’entità di natura amministrativa che aveva come compito quello di perseguire l’interesse comune agli Stati, pertanto vedeva ai propri membri assicurata una notevole autonomia ed indipendenza. Componenti dell’Autorità erano sì nominati dalle nazioni ma all’interno dell’autorità rappresentavano gli interessi della CECA nel suo complesso, non i singoli interessi nazionali.

Il trattato di Roma crea la Commissione europea. Nel 1965 con il trattato di fusione l’Alta autorità confluisce nella Commissione europea, che è caratterizzata dal perseguimento degli interessi della comunità nel suo complesso. Ha il ruolo di motore dell’integrazione. Il Consiglio è invece un organo rappresentativo dei governi degli Stati membri. A fianco del Consiglio ma non con i suoi stessi poteri viene istituita l’Assemblea parlamentare: un organo rappresentativo dei Parlamenti nazionali. Questa assemblea aveva una funzione consultiva: il suo parere in alcuni procedimenti decisionali era obbligatorio ma non era vincolante, cioè il Consiglio nel decidere poteva discostarsi dal parere dell’Assemblea.

Nel 1979 l’Assemblea parlamentare diventa Parlamento: viene eletta per la prima volta a suffragio universale e diretto dai cittadini europei. Da qui ha inizio l’evoluzione del Parlamento europeo che una volta acquisita questa forte legittimazione democratica non farà altro che accrescere con il tempo il proprio potere. La quarta istituzione introdotta dal trattato di Parigi e poi ripresa dal trattato di Roma è la Corte di giustizia: organo giurisdizionale che assicura il rispetto dei trattati e del diritto derivato, quindi delle fonti prodotte dalle istituzioni politiche della CECA e della CEE. Il diritto oggi dell’UE si basa sulla distinzione tra diritto primario (trattati) ed il diritto derivato (prodotto sulla base dei trattati).

Conclusione

• L’ordine giuridico e politico instaurato a livello sovranazionale della UE è di natura sui generis, distinta sia dal paradigma statuale, sia dalle tradizionali organizzazioni internazionali.
• Un metodo efficace per capire il processo dell’UE è l’approccio storico: UE come risultato di una serie di stratificazioni storiche.
• Il tentativo della CECA pochi anni dopo viene esteso ad altri ambiti: tutte le materie che convergono nell’idea di mercato comune.
• Il trattato di Roma 1957 è il trattato fondativo della Comunità economica europea.