Istituzioni di diritto amminstrativo - Appunti

Istituzioni di diritto amministrativo

Prof. Filippini Andrea

Cfu= 5

Obiettivi formativi

Fornire agli studenti gli strumenti giuridici per comprendere i principi e le regole che le pubbliche amministrazioni devono seguire nello svolgimento dei loro compiti, in particolare nei rapporti con i cittadini.

Programma del corso

Diritto amministrativo e la pubblica amministrazione

• Nascita e sviluppo del diritto amministrativo
• Prof: Avvocato Filippini

La Legge 241 del 1990 reca con sé la legge sul processo/procedimento amministrativo (art. 1-21) e del diritto di accesso (art. 22 e seguenti).

Manuale: Cerulli Irelli - Allineamenti Diritto Amministrativo (edizione del 2012)

Per i non frequentanti: Cap. 2/3/6/7/8/9/12

Per i frequentanti: Cap. 5 (5.2/5.3/5.4); Cap. 6 (tutto); Cap. 7 (tutto); Cap. 8 (8.1/8.2); Cap. 9 (9.1)

Il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo è una parte del diritto pubblico: È abbastanza recente, si forma con i grandi stati nazionali dal 1500 in poi che si fondavano su:

• Territorio
• Popolo
• Stato
• Diritto pubblico -> diritto costituzionale (forme di stato - stato apparato e governati, forma di governo rapporto tra diversi organi dello stato)

Diritto amministrativo: rapporti organizzativi che si creano nell’ambito dello stato apparato e il cittadino studiato con approccio positivo.

In tutto questo, l’altra parte fondamentale è la costituzione.

L’art. fondamentale è nella parte II -> art. 97 comma 1 è il più importante. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizione di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità.

Disposizioni di legge

Per distinguere il diritto amministrativo da tutte le altre forme. Principio di Legalità (attributo fondamentale):

• In senso formale: nella loro organizzazione e nella loro azione i pubblici uffici rispondono al principio di legalità, quindi traggono la loro regola dalla legge; quindi c’è un atto legislativo di livello primario che attribuisce un potere alla P.A. quindi c’è una legge che indica come è organizzata la P.A. (tutta la legge senza differenze).
• In senso sostanziale: introduce un ulteriore elemento, ci dà delle indicazioni su come gli interessi pubblici devono essere curati e quindi che cosa devono fare le PA.

Art 97 comma 1: Organizzati in modo che siano garantiti il buon andamento e l’imparzialità incidono nel senso sostanziale perché non si limitano a dire che sono sottoposti alla legge, ma ci spiega anche come devono lavorare: con buon andamento e imparzialità.

Buon andamento: Dagli anni '90 ad oggi significa che la PA nello svolgere le proprie attività tiene a mente di dare al privato, alla cittadinanza e deve fornire un modo efficiente, efficace ed economico (economicità) un'amministrazione di risultato.

Imparzialità: lo stato nella valutazione degli interessi pubblici deve tenere una sembianza di terzietà e quindi essere assolutamente imparziale.

Art 1 c.1 241/90 Legge ordinaria a cui la dottrina assegna un rango paracostituzionale quindi privilegiata prima di toccarla/modificarla è un pilastro fondamentale di tutta la PA.

III comma (Senso formale): Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

II comma: Agli impiegati nelle PA si accede mediante concorso, salvo i casi prestabiliti dalla legge (regola della concorsualità) a tempo pieno e indeterminato, con servizio esclusivo della. È il modello che da noi è stato scelto che fa da contraltare all’altro principio quello dello spoil system dove il vincitore prende tutto ha diritto che la PA sia servente rispetto a quell’indirizzo politico, e sceglie lui persone da mettere dentro (così funziona in America).

Art 113 Cost: Ha a che fare con la parte processuale amministrativa. Contro gli atti della PA è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Contro gli atti della PA è sempre ammesso il ricorso dinanzi le sedi ordinarie e amministrative.

Distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, posizioni giuridiche soggettive, descrive la posizione del soggetto nell’ambito di una relazione giuridica.

Posizioni giuridiche di vantaggio e di svantaggio

Situazioni di vantaggio

• Quelle positive per il soggetto
• Quelle che accrescono la sua sfera giuridica

Situazioni di svantaggio

• Quelle negative, ad esempio: quelle che causano una limitazione nella sfera giuridica
• Un onere
• Un dovere (es. il militare) o onere di testimonianza

Diritto soggettivo

È la condizione giuridica di vantaggio perfetta. Il titolare di questo diritto può far valere tale diritto immediatamente e nei confronti di chiunque. (Es. la proprietà) da ciò si sviluppa tutto l’ordinamento odierno, radica la propria giurisdizione in quella ordinaria. G.O.

Interesse legittimo

(Categoria che esiste soltanto nel diritto italiano) situazione di vantaggio mitigata: posizione giuridica soggettiva che si trova soprattutto nei rapporti tra cittadino e PA. Non ho diritto assoluto, ma per attivarsi ho la necessità di altri soggetti. Es. concorso pubblico, secondo il buon andamento e imparzialità. Propria giurisdizione presso il giudice amministrativo G.A.

Interesse legittimo: Nei confronti della pubblica amministrazione -> ricorre giuridicamente e diventa legittimo, non è un interesse di fatto/ l’interesse legittimo ha un contenuto apprezzamento giuridico.

Tipi di interesse legittimo

• Pretensivo: ambisce ad una estensione della sfera giuridica del destinatario del provvedimento della PA. Es. autorizzazione e concessioni, chiedo un atto amministrativo che accresce la mia sfera giuridica (es. somministrazione bevande alcoliche).
• Oppositivo: ha sempre contenuto positivo ma di resistenza rispetto al provvedimento che la PA andrà ad assumere. Restringe la possibilità giuridica come ad esempio: il decreto di esproprio provvedimento amministrativo, un determinato bene sottratto alla disponibilità del privato per un’utilità pubblica quindi la sfera giuridica del destinatario è diminuita però il titolare del bene può far valere un interesse legittimo di tipo positivo più creare una resistenza al provvedimento, quindi il privato non allarga la sfera giuridica, ma fa soltanto valere un suo interesse legittimo. Altri es: tutti gli ordini della PA dove posso far valere il mio interesse legittimo. Interesse legittimo funziona al buon andamento della PA.

Le linee di sviluppo del diritto amministrativo

1. Concetto essenziale del diritto amministrativo, si evolve dall’atto alla funzione. Il diritto amministrativo nasce come un diritto incentrato sulla tipicità (solo gli atti previsti dalle norme esclusivamente quelli) dei diritti amministrativi (es. autorizzazioni, concessioni, espropri).
   • Dall’atto alla funzione: si parte dunque dall’atto, alla funzione. Ora nel diritto amministrativo si presta meno attenzione alla tipicità degli atti, quanto alla funzione amministrativa (a me interessa svolgere correttamente le funzioni amministrative, non mi pongo più il problema burocratico degli atti, più attenzione alla funzione sul come faccio a risolvere la richiesta). Quindi da una visione incentrata sull’atto dei provvedimenti si passa alla funzione -> visione sostanziale.
   • La funzione amministrativa diventa il centro di tutta la PA (es. art 7 e 11 della 241 del 1990). Questo succede perché è sempre più valorizzato l’interesse legittimo.
2. Dal contenzioso alla giurisdizione
   • Mentre all’inizio la P.a. aveva il privilegio di detenere dei giudici esclusi per la P.a. che decidevano sulla controversia. All’inizio la giustizia del contenzioso era gestita sempre da un giudice della P.a. quindi ogni volta che operava la P.a. tutte le cause venivano gestite dalla 4° sezione -> questa funzione è contenziosa, perché ogni causa fatta dal cittadino andrà discussa davanti una commissione scelta direttamente dal Re, quindi difficilmente il cittadino poteva vincere.
   • Con la costituzione, dalla funzione contenziosa alla funzione giurisdizionale, sempre amministrativa però presenta dei caratteri giurisdizionali veri e con giudici imparziali. Si passa da organi poco convincenti a forme giurisdizionali vere, che tutelano di più il cittadino cit. “ci sarà pure un giudice a Berlino”.
   • Momento finale di questo decentramento con la costituzione 3/2001.
3. Dall’accentramento al decentramento
   • Ha a che fare con le forme e le modalità dell’esercizio del potere amministrativo. Inizialmente figure molto accentrate, ministeri e prefetti, per poi passare ad una figura molto più vicina al cittadino come i comuni, i sindaci quindi si parla di decentramento con articolazione territoriale del potere (importante è anche dove si vota).

Legge 1989

Nasce il consiglio di stato, nasce la giustizia amministrativa. Il consiglio di stato è il massimo organo di giustizia amministrativa. Inizialmente consiglio che dava aiuto al re nel 1989 si allarga e c’è una 4° sezione: quella relativa al contenzioso.

Legge 241 del 1990

È la legge generale del processo amministrativo -> troviamo tutti gli aspetti storico/descrittivi (procedimenti specifici possono avere procedure specifiche).

Art.1: L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge. Principio di legalità in senso formale retta da diversi principi: es trasparenza, pubblicità (art 22 e seguenti).

Principi generali

• Economicità: misura la qualità di input, per produrre un determinato output.
• Efficacia: concetto più sociologico, ci concentriamo sul solo output.
• Efficienza: rapporto che misura l’input utilizzato in rapporto con l’output prodotto. Sempre nel rispetto delle leggi.

II comma: La P.a. agisce secondo moduli di diritto privato (quindi dall’atto alla funzione).

Ultimo comma, principio di non aggravamento: il procedimento non può essere aggravato se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

Il procedimento amministrativo: 4 fasi

• Fase dell’iniziativa
• Fase istruttoria
• Fase costitutiva
• Fase integrativa dell’efficacia

La legge 241/90 -> ha valore paracostituzionale cioè ha un valore molto alto, perché regola il procedimento amministrativo.

Art.1: (comma 2) Ricorso al diritto privato nella realizzazione dell’attività amministrativa (dall’atto alla funzione).

Art. 1 ter Determinate utilità vengono concesse ai privati e non erogate dalla PA. Alcuni servizi vengono affidati ai privati tramite gli appalti e ciò non intacca la natura pubblica del servizio medesimo. Applicazione di un regime amministrativo in rispetto dell’art. 1 (c.1) legge 241/90 a soggetti che normalmente svolgono servizi privati.

Art. 1 comma 24 -> principio di non aggravamento del procedimento

Procedimento -> è il fulcro dell’attività amministrativa ed è lo strumento ordinario attraverso cui la P.a. provvede alla cura degli interessi che le sono affidati. L’interesse pubblico è tutto ciò di cui il cittadino misura e ha bisogno. Ogni PA ha una sua attribuzione (competenza) cioè cura un suo interesse pubblico specifico che le è affidato dal principio di legalità in senso formale. Le attribuzione deve avvenire attraverso una legge di stato. La cura dell’interesse specifico avviene attraverso il procedimento. La PA ha attribuita una porzione dell’interesse pubblico. In questo modo si può avere presente le proprie attribuzioni (cioè il confine delle azioni) e trasforma l’attribuzione in concreto attraverso il procedimento.

Il procedimento è regolato da norme e il risultato finale è il provvedimento amministrativo, il quale deve essere logico e con le 3 E. Amministrativo è diverso non è l’atto amministrativo.

Art. 2 Conclusione procedimento amministrativo

1 comma procedimento attività in due modalità:

• Istanza di parte: indica qualsiasi richiesta da parte di un cittadino cioè da un privato ad una P.a. è in grado e deve dare vita ad un procedimento amministrativo (l’unico modo attraverso il quale si cura l’interesse pubblico! È un dovere della P.a. dare una risposta).
• Ufficio: si avrà quando l’istanza che avrà un procedimento amministrativo proviene dall’ufficio stesso, quindi non dal privato.

Il procedimento è una forma concreta attraverso cui l’azione amministrativa viene svolta. Inoltre vi è l’obbligo della conclusione che si inizia attraverso l’istanza di parte o di ufficio, quindi non può esserci un procedimento senza risultato.

Comma 2: termine ordinario o non ordinario di 30 giorni (può essere dilatato tramite la sospensione se ad esempio si verifica l’avvenimento di sospensione a 10 giorni si ricomincia l’11° giorno o l’interruzione se l’avvenimento d’interruzione si verifica a 10 giorni, quando si ricomincia si riparte da 1).

Da questo termine ordinario vengono fatti salvi i procedimenti speciali, con termini specifici, fatti salvi da precisi atti e leggi. Il decreto del presidente del consiglio individua quei provvedimenti che possono superare i 30 giorni e terminare entro i 90 giorni, fatti salvi gli avvenimenti di sospensione o interruzione.

Comma 4: per i procedimenti più speciali si può arrivare ai 180 giorni.

Comma 5: indica il termine iniziale di procedimenti.

I termini possono essere portati a 60, 90 giorni, per quei procedimenti speciali un po’ complessi, 180gg per quelli ancora più complessi. Ci sono due fenomeni che intervengono sul tempo del procedimento:

• Sospensione (30gg): Produce uno stop nel tempo. E si riparte dal momento in cui si è lasciato.
• Interruzione: il tempo trascorso si considera mai avvenuto.

Il tempo decorre normalmente dall’inizio del procedimento d’ufficio o d’istanza.

Atto amministrativo -> di tipo provvedimentale (così detto provvedimento amministrativo).

Att amministrativo -> di tipo non provvedimentale: - autorizzazioni – concessioni.

L’atto amministrativo è l’atto che viene compiuto dalla P.a. nell’esercizio di funzioni pubbliche (a volte la P.a. può emanare anche atti di diritto privato come compravendita ecc. ecc. Questi però non rientrano nell’atto amministrativo).

Quali sono le conseguenze dell’applicazione dell’atto giuridico? Bisogna partire all’origine, nell’800 dove l’A.A. era espressione della pubblica amministrazione che a quei tempi era considerata come autorità, cioè supremazia della P.a. di conseguenza l’atto amministrativo era soltanto al controllo del giudice, quindi i suoi atti erano atti d’imperio. C’era anche un altro aspetto come cura dell’interesse pubblico. L’aspetto che prevaleva era il primo -> quindi l’atto amministrativo visto come autorità. Poi nel 900 un giurista Massimo Severo Giovannini ha iniziato ad unire i due aspetti dell’atto amministrativo. Perciò dal 900 la dottrina ha iniziato ad evidenziare la cura dell’interesse pubblico. Così si evidenzia la funzione dell’atto amministrativo.

Sono scaturite 3 conseguenze e oggi sono le utilità e i vantaggi.