Diritto penitenziario - il procedimento di sorveglianza

Art. 678 c.p.p. (Procedimento di sorveglianza tipico)

1. Il tribunale di sorveglianza nelle materie di sua competenza, e il magistrato di sorveglianza nelle materie attinenti alla rateizzazione e alla conversione delle pene pecuniarie, alla remissione del debito, ai ricoveri previsti dall'art. 148 del codice penale, alle misure di sicurezza, alla esecuzione della semidetenzione e della libertà controllata e alla dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato o di tendenza a delinquere, procedono, a richiesta del pubblico ministero, dell'interessato, del difensore o di ufficio, a norma dell'art. 666. Tuttavia, quando vi è motivo di dubitare della identità fisica di una persona, procedono a norma dell'art. 667.

2. Quando si procede nei confronti di persona sottoposta a osservazione scientifica della personalità, il giudice acquisisce la relativa documentazione e si avvale, se occorre, della consulenza dei tecnici del trattamento.

3. Le funzioni di pubblico ministero sono esercitate, davanti al tribunale di sorveglianza, dal procuratore generale presso la corte di appello e, davanti al magistrato di sorveglianza, dal procuratore della Repubblica presso il tribunale della sede dell'ufficio di sorveglianza.

Art. 14-ter O.P.= L. 354/75 (Reclamo)

1. Avverso il provvedimento che dispone o proroga il regime di sorveglianza particolare può essere proposto dall'interessato reclamo al tribunale di sorveglianza nel termine di dieci giorni dalla comunicazione del provvedimento definitivo. Il reclamo non sospende l'esecuzione del provvedimento.

2. Il tribunale di sorveglianza provvede con ordinanza in camera di consiglio entro dieci giorni dalla ricezione del reclamo.

3. Il procedimento si svolge con la partecipazione del difensore e del pubblico ministero. L'interessato e l'amministrazione penitenziaria possono presentare memorie.

4. Per quanto non diversamente disposto si applicano le disposizioni del Capo secondo-bis del Titolo secondo.

Art. 679 c.p.p. (Misure di sicurezza)

1. Quando una misura di sicurezza diversa dalla confisca è stata, fuori dei casi previsti nell'art. 312, ordinata con sentenza, o deve essere ordinata successivamente, il magistrato di sorveglianza, su richiesta del pubblico ministero o di ufficio, accerta se l'interessato è persona socialmente pericolosa e adotta i provvedimenti conseguenti, premessa ove occorra, la dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato (c.p 102-105). Provvede altresì, su richiesta del pubblico ministero, dell'interessato, del suo difensore o di ufficio, su ogni questione relativa nonché sulla revoca della dichiarazione di tendenza a delinquere (c.p 108).

2. Il magistrato di sorveglianza sovrintende alla esecuzione delle misure di sicurezza personali.

Come incide il nuovo codice di procedura penale sulla Magistratura di sorveglianza: il procedimento di sorveglianza

La "Legge Gozzini" ha indubbiamente rappresentato un momento importante, diremmo fondamentale, per lo sviluppo del processo di riforma dell'ordinamento penitenziario iniziato nel 1975. Tale norma non ha segnato, però, il momento di arrivo di questo sviluppo. Con la Legge 16 febbraio 1987, n. 81 è stata approvata la delega al Governo per l'emanazione del nuovo Codice di procedura penale, codice approvato nel 1988 (D.P.R. 22 settembre 1988, n. 447). Già all'interno della stessa legge-delega, si potevano riconoscere chiari segni della volontà del legislatore di far entrare a pieno titolo la fase dell'esecuzione penitenziaria nell'ambito della giurisdizione penale. Inoltre, con la direttiva n. 96 della stessa venne inserito l'obbligo per il Governo di prevedere, all'interno del Codice di procedura penale, «garanzie di giurisdizionalità nella fase dell'esecuzione, con riferimento ai provvedimenti concernenti le pene e le misure di sicurezza; [...] necessità di un giudizio di effettiva pericolosità ove questa debba essere accertata per l'applicazione, l'esecuzione la revoca delle misure di sicurezza [...]».

Nella direttiva n. 98 veniva espresso il compito dell'Esecutivo di coordinare i procedimenti di esecuzione e di sorveglianza con i principi espressi nella stessa legge-delega, «anche attraverso la regolamentazione delle competenze degli organi». Da queste prime poche notazioni riguardanti la delega al Governo, si può comprendere la consapevolezza del legislatore della necessità di un intervento in ambito esecutivo, che attribuisse a tale momento del processo l'importanza e la dignità che le sono proprie. Con il Codice di procedura penale del 1988 la Magistratura di sorveglianza e la regolamentazione delle forme della sua attività, trovano il proprio spazio, e vengono inserite nel Libro X, rubricato «Esecuzione».

Il nuovo codice di rito segna, quindi, la fine per lo meno teorica della valutazione secondaria, in ordine di importanza, fino a quel momento riservata alla regolamentazione dell'ordinamento penitenziario. Un tale atteggiamento, prevalso fino all'emanazione del Codice di procedura penale del 1988, era strettamente legato alla natura tecnica attribuita al momento di esecuzione concreta della pena. Il processo iniziato nel 1975, e poi proseguito nel 1986, aveva incrinato questo "solido" contegno del legislatore nei confronti della materia penitenziaria. Era quindi prevedibile, o per lo meno auspicabile che, in occasione della riforma del codice di rito, si prendesse atto del mutamento subito dalla concezione della pena, del carcere, e della funzione della Magistratura di sorveglianza, e si riversassero i risultati di un tale processo evolutivo nell'ambito dello stesso codice.

Dobbiamo, però, subito sottolineare che il legislatore del 1988 considerava sostanzialmente valida la "Legge Gozzini", in quanto gli interventi modificatori compiuti dal codice in questione hanno riguardato fondamentalmente le forme procedurali dell'attività della Magistratura di sorveglianza, e solo limitatamente le sue competenze (141). Le norme fondamentali che oggi disciplinano la materia esecutiva sono, quindi, rappresentate dal Codice di procedura penale e dalla Legge 26 luglio 1975, n. 354, come modificata dalla Legge 10 ottobre 1986, n. 663, nonché dalla legislazione restrittiva degli anni 1991-1992, e dalla recente "Legge Simeone" (142).

Analizziamo la disciplina dell'esecuzione nel codice di rito, disciplina non esaustiva in quanto, come appena ricordato, la legge sull'ordinamento penitenziario rimane in vigore quasi completamente. Il Codice di procedura penale ha abrogato, però, la parte della legge ora citata relativa al procedimento di sorveglianza (143). Gli articoli basilari del Codice di procedura penale che si occupano direttamente della Magistratura di sorveglianza sono contenuti nel Capo II del Titolo III del Libro X (artt. 677-684). Tali disposizioni non esauriscono, però, la disciplina codicistica della materia, essendo in esse contenute, come ora vedremo, espressi rinvii ad altre norme dello stesso codice.

Per meglio comprendere il significato della disciplina del procedimento di sorveglianza, materia sulla quale più profondamente ha inciso il codice di rito, come già ricordato, è necessario un discorso generale teso ad indicare circostanze da tenersi presenti nell'analisi dei singoli articoli. Ci riferiamo al fatto che all'interno del nuovo Codice di procedura penale la disciplina del procedimento di sorveglianza, per ciò che attiene ai suoi elementi peculiari, è rappresentata dal combinato disposto dagli articoli 678, rubricato appunto «Procedimento di sorveglianza», e 666, rubricato «Procedimento di esecuzione».

La prima di tali norme contiene, infatti, un generico rinvio all'articolo 666 c.p.p. (art. 678 comma 1º c.p.p.), rendendo così applicabili ai giudizi di fronte alla Magistratura di sorveglianza le regole procedurali proprie dei giudizi di fronte al Giudice dell'esecuzione. Ciò non implica, però, una completa corrispondenza delle due forme procedurali, in quanto, come ora vedremo, sussistono delle differenze, giustificate dalla peculiarità del giudizio di sorveglianza.

Dall'adozione di un siffatto sistema si individua, comunque, una inversione di tendenza di politica legislativa, in quanto si è abbandonata la scelta operata tramite la legislazione penitenziaria degli anni precedenti, nella quale era stato previsto e regolato un procedimento ad hoc per l'attività degli organi giudiziari di sorveglianza. Questa circostanza non è stata accolta in maniera omogenea. Si è parlato, da un lato, della posizione "marginale" riservata alla fase esecutiva concreta nell'ambito del processo penale (144), dall'altro si è invece sottolineato come l'inserimento nel corpus del codice di rito della materia penitenziaria, le abbia fatto acquisire quella dignità processuale (145) che già da tempo avrebbe dovuta esserle riconosciuta.

Potendo considerarsi, per adesso, sufficienti le considerazioni di ordine generale appena sottolineate, passiamo all'esame delle singole norme riguardanti il procedimento di sorveglianza, contenute nel nuovo Codice di procedura penale (146). Cominciamo con l'analisi dell'articolo 678 c.p.p., che rappresenta la norma principale in materia di procedimento di sorveglianza. Tramite il suo comma 1º questa disposizione opera, come già sottolineato, un rinvio esplicito all'articolo 666 dello stesso codice rubricato «Procedimento di esecuzione». Quindi, vediamo come si sia verificata una ulteriore unificazione procedurale.

Con la "Legge Gozzini" già si erano omogeneizzate le forme procedurali del Tribunale di sorveglianza e del Magistrato di sorveglianza, quando questi doveva assumere una decisione in materia di remissione del debito, dei ricoveri di cui all'articolo 148 c.p., e in materia di misure di sicurezza, nonché di accertamento dell'identità del soggetto. Ora, con il nuovo Codice di procedura penale, abbiamo una sostanziale unificazione di forme procedurali tra organi di sorveglianza e il Giudice dell'esecuzione. Ciò non significa, però, che il procedimento di sorveglianza sia una mera ripetizione delle regole procedurali stabilite per la fase di esecuzione "formale".

La disciplina codicistica, come ora vedremo, tiene presenti le peculiarità che caratterizzano il procedimento di sorveglianza, anche se in alcuni casi il coordinamento tra norme generali e specificità del giudizio di sorveglianza, si manifesta problematico. Prima di addentrarci in questioni di natura tecnico-pratica, consideriamo l'ambito di applicazione del procedimento previsto dagli artt. 678 e 666 c.p.p.

Il comma 1º dell'articolo 678 c.p.p. dispone l'adozione del procedimento di sorveglianza, per ciò che riguarda il Tribunale di sorveglianza, «nelle materie di sua competenza», mentre in relazione all'attività dell'organo monocratico si opera un'elencazione esplicita di ciascun provvedimento che deve essere adottato con il rito in esame. Vediamo come il legislatore del 1988 abbia utilizzato lo stesso meccanismo già contenuto nell'articolo 71 ord. penit, cioè si è operato un rinvio per relationem, per ciò che attiene all'organo collegiale di sorveglianza, mentre in relazione al Magistrato di sorveglianza, si indicano le singole attività da svolgersi con il procedimento di sorveglianza.

Quindi, l'articolo 678, comma 1º, dispone l'adozione del procedimento di sorveglianza, quando il Magistrato di sorveglianza deve decidere in materia di remissione del debito, ricoveri ex articolo 148 c.p., misure di sicurezza, esecuzione della semidetenzione e della libertà controllata (147), della dichiarazione di abitualità, professionalità nel reato e di tendenza a delinquere, e in materia di rateizzazione e conversione delle pene pecuniarie.

Per il caso in cui si debba accertare l'identità fisica, l'ultima parte del comma in esame prevede l'applicazione dell'articolo 667 c.p.p., rubricato, appunto, "Dubbio sull'identità fisica della persona detenuta". È stato rilevato (148) che da una prima lettura del comma in esame, dato il rinvio generico alle materie di competenza del Tribunale di sorveglianza, poteva dedursi l'applicabilità del procedimento di sorveglianza anche nei casi in cui la legge penitenziaria prevede, per l'organo collegiale, regole procedurali differenti. Pensiamo all'articolo 30-bis il quale, nel caso di reclamo contro il provvedimento del Magistrato di sorveglianza in materia di permessi e permessi premio, prevedeva una procedura, diversa, de plano.

Soccorre in aiuto il già citato articolo 236 comma 2º delle disposizioni di coordinamento, in base al quale le regole procedurali "particolari" contenute nella Legge 26 luglio 1975, n. 354 (e successive modificazioni), ma estranee al Capo II-bis Titolo II, rimangono in vigore. Qualsiasi indecisione interpretativa, per altro difficile a verificarsi dopo l'introduzione della norma da ultimo esaminata, è stata, nel caso specifico, eliminata dalla Corte costituzionale la quale è intervenuta dichiarando l'illegittimità proprio dell'articolo 30-bis nella parte in cui non prevede l'applicabilità del procedimento di sorveglianza al reclamo avverso il provvedimento del Magistrato di sorveglianza con il quale si esclude dal computo della detenzione il periodo trascorso in permesso premio (sent. 16 febbraio 1993, n. 53).

Tale dichiarazione ci pare più che opportuna, in quanto la materia sulla quale il Magistrato di sorveglianza, nonché, in seconda battuta, l'organo collegiale di sorveglianza, sono chiamati a decidere, implica delle valutazioni assimilabili a quelle svolte dal Tribunale di sorveglianza nel momento in cui giudica sulla concessione o meno di una misura alternativa. Inoltre, anche nel caso di provvedimento in materia di permessi si incide sulla libertà del soggetto, circostanza, questa, che in base alla Costituzione richiede l'adozione di un procedimento caratterizzato da tutti gli elementi propri della giurisdizione. La forma de plano della procedura prevista per il reclamo dall'articolo 30-bis, non poteva considerarsi sufficiente ai fini del rispetto del dettato costituzionale.

Come già sottolineato (149), anche la stessa procedura adottata dal Magistrato di sorveglianza in materia di permessi, dovrebbe rivestire la forma di un procedimento di sorveglianza, per lo meno semplificato, data la materia su cui si va ad incidere. Hanno l'iniziativa, in base al comma 1º dell'articolo 678, tramite richiesta, il Pubblico ministero, l'interessato e il difensore. Viene, inoltre, mantenuta la procedibilità d'ufficio. In relazione a quest'ultima, prevista già nell'articolo 71 comma 2º ord. penit., deve sottolinearsi, come con il suo mantenimento si sia confermato uno degli elementi caratteristici del procedimento di sorveglianza.

A prima vista una tale previsione poteva sembrare contraria al principio di terzietà del giudice, ma in realtà la natura e i fini peculiari del processo di sorveglianza, giustificavano, già sotto la disciplina precedente, una disposizione di questo tipo. Da parte della dottrina la finalità pubblica attribuita al giudizio in esame era sufficiente per sostenere la procedibilità d'ufficio, in quanto nel momento in cui si erano valutati ed accertati i progressi del soggetto nell'ambito del percorso rieducativo, il giudice doveva procedere con forme giurisdizionali al suo reinserimento sociale. Inoltre, la stessa Magistratura di sorveglianza si riconosceva, in un certo senso, non tanto come il giudice imparziale quale quello della fase di cognizione, bensì anche quale garante dei diritti del detenuto (150).

In base alla normativa penitenziaria non era previsto espressamente l'impulso da parte del Pubblico ministero (151), quindi nel caso di revoca di una misura alternativa, non verificandosi naturalmente la richiesta dell'interessato, l'iniziativa d'ufficio rappresentava l'unica via di inizio del procedimento di sorveglianza (152). In tali circostanze la Magistratura di sorveglianza non agiva più esclusivamente quale garante dei diritti del detenuto, bensì riacquistava la sua veste di giudice terzo ed imparziale, procedendo alla risoluzione di una controversia. Questa configurazione dell'autorità giudiziaria penitenziaria si rende ancor più necessaria in conseguenza di quel cambiamento di ruolo dalla stessa subito in conseguenza della "Legge Gozzini".

Come già rilevato, la normativa ora ricordata, ha modificato l'oggetto della valutazione della Magistratura di sorveglianza, non più unicamente giudice della personalità, bensì giudice sul fatto per risalire all'autore (153). Proprio su questa ultima circostanza, sembra basarsi l'introduzione del potere d'impulso del Pubblico ministero (154). In alcune ipotesi il giudizio in esame verte su materie e necessita di svolgimenti di determinate formalità assimilabili al processo di cognizione. Ciò comporta l'impossibilità logica di escludere completamente una iniziativa dell'organo di pubblica accusa.

L'adizione generale del comma 1º dell'articolo 678 c.p.p., non deve però essere letta, secondo alcuni (155), nel senso di considerare ammissibile una iniziativa del Pubblico ministero per qualsiasi provvedimento la Magistratura di sorveglianza debba adottare. Sembra logicamente da escludere la competenza del Pubblico ministero a dare avvio al procedimento di sorveglianza nei casi in cui appare incompatibile con la sua funzione istituzionale (concessione di misure alternative), o nei casi in cui tale potere è implicitamente escluso (riabilitazione ex art. 683 c.p.p.).