Il procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo (legge n. 241/1990)

Disciplina generale

Legge n. 241/1990 - "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi".

Evoluzione normativa

• Legge n. 15/2005
• Legge n. 80/2005
• Legge n. 69/2009
• Legge 124/2015
• D.Lgs. n. 126/2016 "Decreto SCIA 1"
• D.Lgs. n. 222/2016 "Decreto SCIA 2 (Riforma Madia)"
• Legge 120/2020 "Decreto Semplificazioni"

D.L. 76/2020

Il procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è quell'insieme di atti finalizzati alla manifestazione dell'effetto giuridico tipico di una fattispecie, attraverso cui la Pubblica Amministrazione manifesta la propria volontà. È una sequenza ordinata di atti finalizzata all'emanazione del provvedimento amministrativo.

Il provvedimento amministrativo

Nel diritto amministrativo, un provvedimento amministrativo indica un particolare tipo di atto di disposizione che si caratterizza per il fatto di produrre effetti sulle situazioni giuridiche di terze soggetti. Tipicamente si tratta dell'atto amministrativo conclusivo di una sequenza di atti all'interno di un procedimento amministrativo supervisionato da un responsabile. Tramite un provvedimento amministrativo si crea, modifica o estingue una determinata situazione giuridica soggettiva al fine di realizzazione un particolare interesse pubblico affidato alla cura della PA che ha posto in essere il provvedimento.

La disciplina del procedimento amministrativo è contenuta nella legge n. 241/1990 che ha rappresentato un elemento importante di innovazione per l’attività della pubblica amministrazione in quanto vengono fissate per la prima volta le regole generali del procedimento amministrativo all’interno del quale viene incentivato il confronto dialettico tra la PA ed il cittadino.

Le fasi del procedimento amministrativo

Fasi d'ufficio

Il procedimento amministrativo si svolge in quattro fasi principali:

Fase d'iniziativa

È quella in cui prende avvio il procedimento e attraverso la quale vengono introdotti sia l'interesse pubblico primario che gli interessi secondari di cui sono titolari i privati interessati all'oggetto del provvedimento da emanare.

• Ad iniziativa privata: i cui tipici atti sono le istanze (domande dei privati interessati, tendenti ad ottenere un provvedimento a loro favore), le denunce (dichiarazioni che vengono presentate dai privati ad un'autorità amministrativa, al fine di provocare l'esercizio dei suoi poteri con l'emanazione di un provvedimento) ed i ricorsi (reclami dell'interessato intesi a provocare un riesame di legittimità o di merito degli atti della P.A. ritenuti lesivi di diritti o interessi legittimi).
• Ad iniziativa di ufficio: è autonoma quando l'attività propulsiva promana dallo stesso organo competente per l'emissione del provvedimento centrale o conclusivo. È eteronoma quando l'atto di iniziativa proviene da una P.A. diversa da quella procedente e a cui spetta emanare la decisione finale. Tale iniziativa si attua attraverso richieste che sono atti amministrativi consistenti in manifestazioni di volontà con cui l'autorità amministrativa competente si rivolge ad altra autorità per sollecitare l'emanazione di un atto che altrimenti non potrebbe essere emanato oppure proposte che sono manifestazioni di giudizio dell'organo propulsivo circa il contenuto da dare all'atto.

Una volta aperta la fase di iniziativa, la L.241/1990 ha previsto tre obblighi incombenti sulla PA: previsione di un termine di conclusione dell'iter procedimentale, l'individuazione del responsabile del procedimento e la comunicazione dell'avvio del procedimento agli interessati.

Fase istruttoria

È la fase centrale del procedimento, in cui l'amministrazione provvede all'acquisizione dei fatti rilevanti, all'individuazione degli interessi coinvolti e alla relativa ponderazione. È normalmente di competenza della stessa autorità cui spetta l'adozione del provvedimento finale, ma il privato può collaborare indicando i mezzi di prova o rispondendo a quesiti o questioni o integrando con documentazioni.

All'istruttoria si applicano i seguenti principi fondamentali: principio inquisitorio, principio della libera valutazione delle prove da parte della P.A. e il principio di non aggravamento del provvedimento, se non per motivate e straordinarie esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria.

Le attività della fase istruttoria, a loro volta, tendono alla:

• All'acquisizione dei fatti, ossia le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e le circostanze di fatto.
• All'acquisizione degli interessi coinvolti nel procedimento.
• Elaborazione dei fatti e degli interessi, nella quale rientrano le richieste dei pareri.

Fase decisoria

È la fase deliberativa del procedimento, in cui si determina il contenuto dell'atto da adottare e si provvede alla formazione ed emanazione dello stesso. Al termine di questa seconda fase, l'atto è perfetto ma non ancora efficace. Allorquando si tratti di un atto discrezionale, la P.A. provvede ad effettuare la comparazione degli interessi acquisiti e coinvolti nell'azione amministrativa, mentre in presenza di un atto vincolato, essa dovrà limitarsi unicamente a verificare la sussistenza dei presupposti per l'adozione del provvedimento.

Fase integrativa dell'efficacia

È un momento solo eventuale, ricorrente nelle sole ipotesi in cui sia la stessa legge a non ritenere sufficiente la perfezione dell'atto, richiedendo il compimento di ulteriori e successivi atti od operazioni. Vi rientrano: gli atti di controllo (il controllo deve essere eseguito dagli organi competenti) e gli atti di comunicazione (gli atti possono essere recettizi o non recettizi, a seconda che la comunicazione agli interessati costituisca o meno presupposto indispensabile per la loro efficacia es. notificazione, pubblicazione).

Art. 1 (Principi generali dell’attività amministrativa)

L’art. 1 individua una serie di principi e criteri direttivi che, ricollegandosi alle previsioni costituzionali, devono improntare l’azione amministrativa:

• Principio di legalità: l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge.
• Principio del giusto procedimento: viene favorito il contraddittorio tra la PA ed il destinatario del procedimento amministrativo.
• Principio di semplificazione: semplificazione, snellezza e partecipazione dell’attività amministrativa.

Economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza.

• Divieto di aggravamento del procedimento amministrativo se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

I rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione sono espressamente improntati ai principi della collaborazione e della buona fede (art. 1, comma 3 bis, introdotto dal D.L.76/2020).

Art. 2 (Conclusione del procedimento)

L’art. 2 sancisce l’obbligo di conclusione esplicita del procedimento con un provvedimento espresso (= salvo i casi in cui la PA ravvisa una manifesta irrecevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, la PA conclude il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione consiste in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo).

I termini di conclusione dei procedimenti amministrativi sono così individuati:

• Salvo diverso termine, stabilito per legge o con diverso provvedimento, il termine generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi è di 30 giorni.
• Per le amministrazioni statali, possono essere individuati termini non superiori a 90 giorni, mediante D.P.C.M.
• In presenza di particolari presupposti, per le amministrazioni...