Diritto amministrativo - il procedimento amministrativo

Principio dell'azione in via provvedimentale

Un ulteriore principio è quello dell'azione in via provvedimentale enunciato dall'articolo dovere di concludere il procedimento ai sensi del quale l'amministrazione ha il mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Tale regola soffre di importanti eccezioni inerenti l'ipotesi di silenzio-assemso disciplinate dall'articolo 20.5, le fasi del procedimento il procedimento deve seguire un particolare ordine, prefissato in linea di massima dalla legge, nella successione degli atti e delle operazioni che lo compongono.

a) Nel procedimento innanzitutto sono presenti atti che assolvono ad una funzione preparatoria rispetto all'emanazione del provvedimento finale confluendo nella fase preparatoria.

b) Segue la fase decisoria, in cui viene emanato l'atto o gli atti con efficacia costitutiva, nel senso che da essi sgorga l'effetto finale sul piano dell'ordinamento generale.

c) Il procedimento si chiude con quegli atti che confluiscono

Nella fase integrativa dell'efficacia, che è eventuale, in quanto in alcuni casi la legge non la prevede, con la conseguenza che il provvedimento produrrà comunque la sua efficacia dopo la fase decisoria.

La distinzione tra tali fasi non deve far dimenticare che il procedimento serve per decidere e ciò avviene in modo graduale e per momenti successivi. Tra i due estremi del procedimento, trovano posto gli atti endoprocedimentali che sono destinati a produrre effetti rilevanti nell'ambito del procedimento. Sono atti (pareri, osservazioni, memorie) che generano l'impulso alla progressione del procedimento e contribuiscono a condizionare la scelta discrezionale finale ovvero la produzione dell'effetto sul piano dell'ordinamento generale.

La conoscenza delle fasi in cui si articola il procedimento è importante poiché l'illegittimità di uno di questi atti del procedimento determina in via derivata l'illegittimità.

del provvedimento finale, salvo che operi l'articolo 21-octies.

In sede giurisdizionale il terzo può far valere e dedurre anche i vizi che attengono agli atti endoprocedimentali, in quanto essi hanno concorso alla formazione del provvedimento che ha concluso il procedimento. Non è poi da escludere che un atto endoprocedimentale possa produrre di per sé effetti esterni e che, se lesivi di situazione giuridiche soggettive possa essere impugnato. Il fenomeno è spiegabile ricorrendo all'idea della pluriqualificazione degli atti e delle fattispecie giuridiche. Lo stesso atto può cioè rilevare sia come atto del procedimento, sia come atto avente effetti esterni, lesivo di posizioni giuridiche di alcuni terzi. L'effetto esterno può essere prodotto anche da un atto che determini l'arresto del procedimento; esso diviene allora impugnabile in quanto costituisce l'atto che formalizza la conclusione in senso negativo del procedimento.

e che preclude al terzo la possibilità di ottenere l'utilità finale cui aspirava. Accanto all'ipotesi di pronuncia espressa che comporta l'impossibilità per il procedimento di proseguire, va collocato il caso del rifiuto a porre in essere un atto della serie procedimentale, che comporta un'illegittima interruzione della procedura amministrativa. Mentre l'atto esplicito di arresto può essere sia legittimo che illegittimo, il rifiuto di emanare un atto è sempre illegittimo, anche se in ipotesi di silenzio dovrà applicarsi la disciplina del silenzio-rifiuto. I rapporti tra procedimenti amministrativi tra più procedimenti amministrativi possono sussistere molteplici rapporti. Talora il rapporto deriva dal fatto che alcuni procedimenti costituiscono una fase del procedimento principale. Questi procedimenti vengono definiti subrocedimenti. I procedimenti si dicono invece connessi quando l'atto conclusivo di un autonomo procedimento,impugnabile in quanto tale ex se, condiziona l'esercizio del potere che si svolge nel corso di una altro procedimento (connessione funzionale). La connessione più importante è costituita dalla presupposizione; al fine di esercitare legittimamente un potere, occorre la sussistenza di un certo atto che funge da presupposto di un altro procedimento in quanto crea una qualità di un bene, cosa o persona che costituisce l'oggetto anche del successivo provvedere. Quali esempi di rapporto di presupposizione possiamo ricordare la dichiarazione di pubblica utilità rispetto all'emanazione del decreto di espropriazione. Si impone a questo punto un chiarimento sul concetto di presupposto, si tratta di una circostanza che, pur non influendo sull'effetto giuridico finale, deve sussistere affinché il potere sia legittimamente esercitato. Si pensi alla situazione di urgenza che è il presupposto dei provvedimenti.contingibili. L'illegittimità dell'atto che funge da presupposto rispetto al successivo procedimento può inficiare anche il provvedimento finale, in quanto incide sulla validità del legittimo esercizio del successivo e diverso procedimento. In alcuni casi l'assenza di un provvedimento impedisce la legittima conclusione di altro procedimento (apertura di locali adibiti ad una certa attività, però consentita solo a chi è iscritto in particolari albi). Vi sono anche ipotesi in cui la presenza di un atto, conclusivo di procedimento, osta all'emanazione di un certo provvedimento: rilascio di un provvedimento di concessione sanatoria impedisce di concludere il relativo procedimento sanzionatorio con la comminatoria della sanzione stessa. Va infine richiamata la situazione in cui il privato per svolgere una certa attività deve ottenere una serie di provvedimenti distinti tra loro, distinti sotto il profilo giuridico, ma

Tutti attinenti al medesimo bene della vita, in tale ipotesi il nesso è diconsecuzione, nel senso che i vari procedimenti corrono in parallelo, mentre la soddisfazione delle aspirazioni del privato è subordinata alla conclusione dell'ultimo degli stessi.

Il procedimento si apre con l'iniziativa, che può essere ad istanza di parte, ovvero di ufficio.

L'iniziativa ad istanza di parte è caratterizzata dal fatto che il dovere di procedere sorge a seguito dell'atto di impulso proveniente da un soggetto privato oppure da un soggetto pubblico diverso dall'amministrazione cui è attribuito il potere, o da un organo diverso da quello competente a provvedere.

In caso di formazione del silenzio-inadempimento, il privato può riproporre l'istanza.

L'art 2 l.241/1990, infatti dispone che "è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne

ricorrano i presupposti. Negli ultimi due casi l'istanza consiste in un atto amministrativo: più esattamente si deve parlare di proposta. Quest'ultima è l'atto di iniziativa, avente anche un contenuto valutativo, con cui si suggerisce l'esplicazione di una certa attività. Essa può essere vincolante o non vincolante. Se vincolante la proposta comporta il dovere per l'amministrazione di conformarsi alla stessa e, dunque, di fare proprio il contenuto dell'atto proposto. Ove si tratti di proposta non vincolante, si ritiene sussistente la possibilità per l'amministrazione di valutare l'opportunità di esercitare il potere o di non seguirla. Secondo una opzione dottrinale la richiesta in senso proprio è l'atto di iniziativa consistente in una manifestazione di volontà, mediante il quale un'autorità sollecita ad altro soggetto pubblico l'emanazione di un determinato atto.

amministrativo. Dalla richiesta si distingue la designazione, la quale consiste nella indicazione di uno o più nominativi all'autorità competente a provvedere ad una nomina. Tale atto identifica il contenuto dell'atto finale ma non è un atto di iniziativa procedimentale. L'istanza in senso proprio, invece, proviene dal cittadino ed è espressione della sua autonomia privata. Si potrebbe aggiungere che la richiesta e la proposta conseguono all'esplicazione di un potere pubblico e mirano alla cura di interessi pubblici, mentre l'istanza è posta in essere in funzione di interessi particolari. A fronte dell'istanza l'amministrazione deve dar corso al procedimento, ma può anche rilevarne l'erroneità o la incompletezza, prima di rigettare l'istanza deve procedere alla richiesta di rettifica. Dal combinato disposto di una serie di articoli della legge 241/1990 emerge una sorta di statuto dei procedimenti ad

istanza di parte. Ad essi si applica l'art 10bis, che impone di comunicare agli istanti i motivi ostativi dell'accoglimento dell'istanza e l'art 20 che prevede l'eventualità della indizione della conferenza di servizi e soprattutto, la possibilità di definizione del procedimento mediante silenzio-assenso, purché non ricorrano casi di esclusione. L'iniziativa di ufficio è prevista dall'ordinamento nelle ipotesi in cui il tipo di interessi pubblici affidati alla cura di un'amministrazione esiga che questi si attivi automaticamente al ricorrere di alcuni presupposti, indipendentemente dalla sollecitazione di soggetti esterni.

8, dovere di concludere il procedimento l'individuazione del momento in cui il procedimento ha inizio è importante perché soltanto con riferimento ad esso è possibile stabilire il termine entro il quale deve essere concluso.

L'art 2 /241 stabilisce che tale termine decorre

dall'inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda nel caso di iniziativa di parte. La pubblica amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso, di conseguenza il termine si intenderà rispettato quando l'amministrazione entro 30 giorni emani il provvedimento finale. Con riferimento ai procedimenti ad istanza di parte l'art. 20/241 ammette che il procedimento possa essere definito mediante silenzio-assenso, che può essere impedito mediante l'emanazione di un provvedimento di diniego. Da tale disciplina si ricava che l'amministrazione ha il dovere di provvedere in modo espresso soltanto ove intenda rifiutare il provvedimento, potendo altrimenti rimanere inerme. L'articolo 20 prevede un ulteriore strumento per evitare il formarsi del silenzio-assenso, la conferenza di servizi, può osservarsi che l'amministrazione ha il dovere di attivarsi qualora ritenga che lao potrebbe essere formattato utilizzando i seguenti tag HTML:

situazione che si realizzerebbe a seguito della formazione del silenzio-assenso, risulti in contrasto con l'interesse pubblico. Tale artic