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5, le fasi del procedimento

il procedimento deve seguire un particolare ordine, prefissato in linea di massima

dalla legge, nella successione degli atti e delle operazioni che lo compongono.

a) nel procedimento innanzitutto sono presenti atti che assolvono ad una funzione

preparatoria rispetto all'emanazione del provvedimento finale confluendo nella fase

preparatoria.

b) segue la fase decisoria, in cui viene emanato l'atto o gli atti con efficacia

costitutiva, nel senso che da essi sgorga l'effetto finale sul piano dell'ordinamento

generale.

c) il procedimento si chiude con quegli atti che confluiscono nella fase integrativa

dell'efficacia, che è eventuale, in quanto in alcuni casi la legge non la prevede, con la

conseguenza che il provvedimento produrrà comunque la sua efficacia dopo la fase

decisoria.

La distinzione tra tali fasi non deve far dimenticare che il procedimento serve per

decidere e ciò avviene in modo graduale e per momenti successivi. Tra i due estremi

del procedimento, trovano posto gli atti endoprocedimentali che sono destinati a

produrre effetti rilevanti nell’ambito del procedimento. Sono atti (pareri,

osservazioni, memorie) che generano l’impulso alla progressione del procedimento e

contribuiscono a condizionare la scelta discrezionale finale ovvero la produzione

dell'effetto sul piano dell'ordinamento generale.

La conoscenza delle fasi in cui si articola il procedimento è importante poiché

l’illegittimità di uno di questi atti del procedimento determina in via derivata

l’illegittimità del provvedimento finale, salvo che operi l’articolo 21-octies.

In sede giurisdizionale il terzo può far valere e dedurre anche i vizi che attengono

agli atti endoprocedimentali, in quanto essi hanno concorso alla formazione del

provvedimento che ha concluso il procedimento. Non è poi da escludere che un atto

endoprocedimentale possa produrre di per sé effetti esterni e che, se lesivi di

situazione giuridiche soggettive possa essere impugnato. Il fenomeno è spiegabile

ricorrendo all'idea della pluriqualificazione degli atti e delle fattispecie giuridiche. Lo

stesso atto può cioè rilevare sia come atto del procedimento, sia come atto avente

effetti esterni, lesivo di posizioni giuridiche di alcuni terzi. L'effetto esterno può

essere prodotto anche da un atto che determini l'arresto del procedimento; esso

diviene allora impugnabile in quanto costituisce l'atto che formalizza la conclusione in

senso negativo del procedimento e che preclude al terzo la possibilità di ottenere

l'utilità finale cui aspirava. Accanto all'ipotesi di pronuncia espressa che comporta

l'impossibilità per il procedimento di proseguire, va collocato il caso del rifiuto a porre

in essere un atto della serie procedimentale, che comporta un'illegittima interruzione

della procedura amministrativa. Mentre l'atto esplicito di arresto può essere sia

legittimo che illegittimo il rifiuto di emanare un atto è sempre illegittimo, anche se in

ipotesi di silenzio dovrà applicarsi la disciplina del silenzio-rifiuto.

6, rapporti tra procedimenti amministrativi

tra più procedimenti amministrativi possono sussistere molteplici rapporti.

Talora il rapporto deriva dal fatto che alcuni procedimenti costituiscono una fase del

procedimento principale. Questi procedimenti vengono definiti subrocedimenti.

I procedimenti si dicono invece connessi allorché l'atto conclusivo di un autonomo

procedimento, impugnabile in quanto tale ex se, condiziona l'esercizio del potere che

si svolge nel corso di una altro procedimento (connessione funzionale).

La connessione più importante è costituita dalla presupposizione; al fine di esercitare

legittimamente un potere, occorre la sussistenza di un certo atto che funge da

presupposto di un altro procedimento in quanto crea una qualità di un bene, cosa o

persona che costituisce l'oggetto anche del successivo provvedere.

Quali esempi di rapporto di presupposizione possiamo ricordare la dichiarazione di

pubblica utilità rispetto all'emanazione del decreto di espropriazione.

Si impone a questo punto un chiarimento sul concetto di presupposto, si tratta di una

circostanza che , pur non influendo sull'effetto giuridico finale, deve sussistere

affinché il potere sia legittimamente esercitato. Si pensi alla situazione di urgenza

che è il presupposto dei provvedimenti contingibili.

L'illegittimità dell'atto che funge da presupposto rispetto al successivo procedimento

può inficiare anche il provvedimento finale, in quanto incide sulla validità del legittimo

esercizio del successivo e diverso procedimento. In alcuni casi l'assenza di un

provvedimento impedisce la legittima conclusione di altro procedimento (apertura di

locali adibiti ad una certa attività, però consentita solo a chi è iscritto in particolari

albi.). Vi sonio altresì ipotesi in cui la presenza di un atto, conclusivo di procedimento,

osta all'emanazione di un certo provvedimento: rilascio di un provvedimento di

concessione sanatoria impedisce di concludere il relativo procedimento sanzionatorio

con la comminatoria della sanzione stessa.

Va infine richiamata la situazione in cui, il privato per svolgere una certa attività deve

ottenere una serie di provvedimenti distinti tra lor, distinti sotto il profilo giuridico,

ma tutti attinenti al medesimo bene della vita, in tale ipotesi il nesso è di

consecuzione, nel senso che i vari procedimenti corrono in parallelo, mentre la

soddisfazione delle aspirazioni del privato è subordinata alla conclusione dell'ultimo

degli stessi.

7,l'iniziativa del procedimento

il procedimento si apre con l'iniziativa, che può essere ad istanza di parte, ovvero di

ufficio.

L'iniziativa ad istanza di parte è caratterizzata dal fatto che il dovere di procedere

sorge a seguito dell'atto di impulso proveniente da un soggetto privato oppure da un

soggetto pubblico diverso dall'amministrazione cui è attribuito il potere, o da un

organo diverso da quello competente a provvedere.

In caso di formazione del silenzio-inadempimento, il privato può riproporre l'istanza.

L'art 2 l.241/1990, infatti dispone che “è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di

avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

Negli ultimi due casi l'istanza consiste in un atto amministrativo: più esattamente si

deve parlare di proposta. Quest'ultima è l'atto di iniziativa, avente anche un

contenuto valutativo, con cui si suggerisce l'esplicazione di una certa attività. Essa

può essere vincolante o non vincolante. Se vincolante la proposta comporta il dovere

per l'amministrazione di conformarsi alla stessa e, dunque, di fare proprio il

contenuto dell'atto proposto. Ove si tratti di proposta non vincolante, si ritiene

sussistente la possibilità per l'amministrazione di valutare l'opportunità di esercitare

il potere o di non seguirla. Secondo una opzione dottrinale la richiesta in senso

proprio è l'atto di iniziativa consistente in una manifestazione di volontà, mediante il

quale un'autorità sollecita ad altro soggetto pubblico l'emanazione di un determinato

atto amministrativo.

Dalla richiesta si distingue la designazione , la quale consiste nella indicazione di uno o

più nominativi all'autorità competente a provvedere ad una nomina. Tale atto

identifica il contenuto dell'atto finale ma non è un atto di iniziativa procedimentale.

L'istanza in senso proprio, invece, proviene dal cittadino ed è espressione della sua

autonomia privata. Si potrebbe aggiungere che la richiesta e la proposta conseguono

all'esplicazione di un potere pubblico e mirano alla cura di interessi pubblici, mentre

l'istanza è posta in essere in funzione di interessi particolari. A fronte dell'istanza

l'amministrazione deve dar corso al procedimento, ma può anche rilevarne l'erroneità

o la incompletezza, prima di rigettare l'istanza deve procedere alla richiesta di

rettifica. Dal combinato disposto di una serie di articoli della legge 241/1990 emerge

una sorta di statuto dei procedimenti ad istanza di parte. Ad essi si applica l'art 10

bis, che impone di comunicare agli istanti i motivi ostativi dell'accoglimento

dell'istanza e l'art 20 che prevede l'eventualità della indizione della conferenza di

servizi e soprattutto, la possibilità di definizione del procedimento mediante silenzio-

assenso, purché non ricorrano casi di esclusione. L'iniziativa di ufficio è prevista

dall'ordinamento nelle ipotesi in cui il tipo di interessi pubblici affidati alla cura di

un'amministrazione esiga che questi si attivi automaticamente al ricorrere di alcuni

presupposti, indipendentemente dalla sollecitazione di soggetti esterni.

8, dovere di concludere il procedimento

l'individuazione del momento in cui il procedimento ha inizio è importante perché

soltanto con riferimento ad esso è possibile stabilire il termine entro il quale deve

essere concluso.

L'art 2 /241 stabilisce che tale termine decorre dall'inizio di ufficio del

procedimento o dal ricevimento della domanda nel caso di iniziativa di parte.

La pubblica amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento mediante

l'adozione di un provvedimento espresso, di conseguenza il termine si intende

rispettato quando l'amministrazione entro 30 giorni emani il provvedimento finale.

Con riferimento ai procedimenti ad istanza di parte l'art 20/241 ammette che il

procedimento possa essere definito mediante silenzio-assenso, che può essere

impedito mediante l'emanazione di un provvedimento di diniego. Da tale disciplina si

ricava che l'amministrazione ha il dovere di provvedere in modo espresso soltanto ove

intenda rifiutare il provvedimento, potendo altrimenti rimanere inerme. L’articolo 20

prevede un ulteriore strumento per evitare il formarsi del silenzio-assenso, la

conferenza di servizi, può osservarsi che l'amministrazione ha il dovere di attivarsi

qualora ritenga che la situazione che si realizzerebbe a seguito della formazione del

silenzio- assenso, risulti in contrasto con l'interesse pubblico. Tale articolo inoltre

riduce fortemente il campo di applicazione del silenzio-assenso prevedendo una serie

di eccezioni per quanto riguarda <<gli atti e i procedimenti riguardanti il patrimonio

culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e

l’immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, i casi in cui la normativa comunitaria

impone l’adozione di provvedimenti formali, i casi in cui la legge qualifica il silenzio

dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché gli atti e procedimenti

individuati da uno o più decreti dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta

del Ministro della Funzione Pubblica, di concerto con i ministri competenti>>.

In tali ipotesi decorso inutilmente il termine senza che l’amministrazione abbia

emanato il provvedimento si forma il silenzio-inadempimento che non produce effetti

uguali a quelli di un provvedimento. Il cittadino può fare ricorso avverso il silenzio,

preordinato comunque ad ottenere un provvedimento espresso, anche attraverso la

nomina di un commissario ad acta. Il giudice può poi pronunciarsi sulla fondatezza della

domanda. L'amministrazione non decade comunque dal potere di agire, ma il ritardo

può causare a suo carico una responsabilità ai sensi dell'art 2 bis l.241/9o che

afferma “le amministrazioni e i soggetti preposti all'esercizio di attività

amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato

dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.”

Talora l'ordinamento attribuisce poteri sostitutivi in capo ad amministrazioni diverse

da quelle competenti a provvedere che siano rimaste inermi. Il ritardo nell'emanazione

dell'atto amministrativo costituisce elemento di valutazione della responsabilità

dirigenziale. A ciò si aggiunga che l'ordinamento prevede altresì la responsabilità

civile a carico dell'agente, il privato infatti può chiedere il risarcimento dei danni

conseguenti all'omissione o al ritardo nel compimento di atti o di operazioni cui

l'impiegato sia tenuto per legge o per regolamento. A tal fine, l'interessato quando

siano trascorsi 60 giorni dalla data di presentazione dell'istanza , deve notificare una

diffida all'amministrazione e all'impiegato, a mezzo di ufficiale giudiziario; decorsi

inutilmente 30 giorni dalla diffida , può proporre l'azione volta al risarcimento .

Il termine di trenta giorni coincide con quello fissato dalla legge 241. in realtà la

disciplina si completa con altre 6 regole:

per le amministrazioni statali può essere diversamente stabilito con uno o più

➢ decreti del presidente del consiglio dei ministri. Per gli enti pubblici nazionali

essi stabiliscono , secondo i propri ordinamento i termini entro cui devono

concludersi i procedimenti di propria competenza

il termine stabilito con decreto o dagli enti non può cmq essere superiore a 90

➢ giorni: viene così stabilito un limite alla discrezionalità dei soggetti pubblici.

ove sussistano casi particolari questo termine è elevato a 180 giorni.

➢ Vi è poi l'eccezione costituita dai procedimenti di acquisto della cittadinanza

➢ italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione, che possono sforare

una norma particolare riguarda le autorità di garanzia e di vigilanza , esse fatto

➢ salvo quanto previsto da specifiche disposizioni , disciplinano in conformità ai

propri ordinamenti i termini relativi ai procedimento di loro competenza, senza

spazi di intervento per il governo.

Per i procedimenti di verifica o concernenti beni culturali e paesaggistici,

➢ restano fermi i termini previsti dalla normativa speciale.

I termini possono essere interrotti o sospesi. L’articolo 10-bis stabilisce che, con

riferimento ai procedimenti ad istanza di parte, l’ amministrazione comunica agli

istanti i motivi che ostano l’accoglimento della domanda. Questa comunicazione

interrompe i termini che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione

delle osservazioni o scaduti 10 giorni dal ricevimento della comunicazione attribuito

agli istanti per presentare per iscritto le loro osservazioni. Con riferimento alla

sospensione, l’articolo 2c.7 dispone che, nei casi in cui leggi o regolamenti prevedono

per l’adozione di un provvedimento l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o

enti appositi, i termini sono sospesi fino all’acquisizione delle valutazioni tecniche per

un periodo massimo non superiore a 90 giorni. I termini possono essere sospesi una

sola volta. In relazione al problema del tempo bisogna ricordare che nel nostro

ordinamento vige il principio del tempus regit actum : ogni atto deve essere

disciplinato dalla normativa vigente al momento in cui esso è posto in essere . Al

momento dell'emanazione del provvedimento debbono dunque sussistere tutti gli atti

previsti dalla normativa vigente.

9, il responsabile del procedimento

la legge 241/90 disciplina la figura del responsabile del procedimento.

L'art 4 stabilisce che le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per

ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza, l'unità organizzativa

responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché

dell'adozione del provvedimento finale.

Adempiuto l'obbligo di determinare le singole unità organizzative competenti, seguirà

l'individuazione , all'interno di ciascuna unità organizzativa, del responsabile del

procedimento, persona fisica che agirà in maniera concreta.

L'art 5 prevede che il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare

a sé o ad altri addetti all'unità organizzativa la responsabilità dell'istruttoria e di ogni

altro adempimento inerente il singolo procedimento, nonché eventualmente l'adozione

del provvedimento finale.

Sotto il profilo delle funzioni, emerge quello di guida del procedimento, di

coordinatore dell'istruttoria e di organo di impulso.

Il responsabile rappresenta inoltre l'essenziale punto di riferimento sia per i privati,

sia per l'amministrazione procedente e per gli organi delle altre amministrazioni

coinvolte dal soggetto precedente.

La figura, chiamata a dialogare con i soggetti coinvolti dovrebbe servire a superare il

limite dell'impersonalità degli uffici.. I compiti del responsabile sono indicati

dall’articolo 6. Può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o

istanze erronee o incomplete. Questo istituto , regolarizzazione delle domande dei

privati, è assai importante. L'amministrazione può ammettere il cittadino a correggere

gli errori materiali in cui sia incorso nella redazione delle istanze o domande, nonché

completare la documentazione eventualmente incompleta. Ha compiti di impulso del

procedimento, propone l'indizione o indice la conferenza di servizi, le quali hanno un

rilievo istruttorio inoltre ove non abbia competenza ad emanare l'atto finale, egli

trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione<ione, altrimenti emana egli

stesso tale provvedimento. L'art 6 lettera e specifica che organo competente

l'adozione del provvedimento finale, ove diversi dal responsabile del procedimento,

non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del

procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.

Da tutto questo è evidente come il responsabile sia il soggetto dell'amministrazione

che instaura il dialogo con i soggetti interessati al procedimento mediante la

comunicazione dell'avvio del procedimento, lo prosegue nella fase della partecipazione

e anche dopo l'emanazione del provvedimento finale, mediante la comunicazione, la

pubblicità, e le notificazione previste dall'ordinamento.

10, comunicazione dell'avvio del procedimento

l'avvio del procedimento deve essere comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il

provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, a quelli che per legge

debbono intervenirvi, nonché ai soggetti che siano individuati o facilmente individuabili

qualora dal provvedimento possa derivare loro pregiudizio.

I destinatari dell'atto sono infatti i soggetti nella cui sfera giuridica è destinata a

prodursi la vicenda giuridica tipica determinata dall'esercizio del potere; si tratta

dunque dei titolari di interessi legittimi oppositivi o pretensivi.

I soggetti che per legge devono intervenirvi sono in linea di massima enti pubblici.

I soggetti individuati/facilmente individuabili sono quei soggetti che sarebbero

legittimati ad impugnare il provvedimento favorevole nei confronti del destinatario in

quanto pregiudicati dal provvedimenti stesso(c.d. cointrointeressati sostanziali)

Esempio: proprietario di un fondo vicino a quello il cui proprietario ha chiesto un

permesso edilizio. In sostanza, all'inizio di ciascun procedimento, quando ancora non si

conosce il suo esito, si contrappongono due posizioni, il destinatario del provvedimento

finale e il controinteressato sostanziale, che, a seconda del tenore del provvedimento

sarà da esso beneficiato/pregiudicato.

Tale comunicazione deve essere fatta dal responsabile del procedimento

amministrativo mediante comunicazione personale oppure in altra forma quando per il

numero dei destinatari la comunicazione personale risulti troppo gravosa. La legge non

stabilisce entro quale termine effettuare tale comunicazione, ma è da ritenersi che

vada effettuata senza ritardo ed entro un termine ragionevole.

Ai sensi dell’articolo 8 la comunicazione deve contenere i seguenti elementi:

L’amministrazione competente

 L’oggetto del procedimento

 L’ufficio e la persona responsabile del procedimento

 La data entro la quale deve concludersi e i rimedi esperibili in caso di inerzia

 Nei procedimenti ad iniziativa di parte la data di presentazione dell’istanza

 L’ufficio in cui si può prendere visione degli atti,tale istituto è strettamente

 collegato alla partecipazione al procedimento.

L’articolo 13 esclude il dovere di comunicazione nei confronti dell’attività della PA

diretta all’emanazione di

atti normativi

 atti amministrativi generali

 pianificazione e programmazione

 procedimenti tributari


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AUTORE

flaviael

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Morbidelli Giuseppe.

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