Diritto Amministrativo - il procedimento

Il procedimento amministrativo

I principi enunciati dalla l. 241/1990: la pubblica amministrazione è retta dai criteri di economicità, di efficacia, pubblicità e trasparenza.

L'azione è economica quando il perseguimento degli obiettivi avviene con il minor impiego possibile di mezzi personali, finanziari e procedimentali. L'economicità si traduce nell'esigenza di non aggravamento del procedimento.

L'efficacia è il rapporto tra gli obiettivi prefissati e quelli conseguiti ed esprime la necessità che la pubblica amministrazione miri al perseguimento nel miglior modo possibile delle finalità ad essa affidate.

La pubblicità implica da un lato la preordinazione dell'attività dell'amministrazione alla soddisfazione di interessi pubblici e dall'altro richiede la trasparenza dell'amministrazione stessa e della sua azione.

Applicazione concreta del principio di pubblicità e...

trasparenza è costituita dal diritto d'accesso ai documenti amministrativi, l'istituto della partecipazione al procedimento e della motivazione del provvedimento. L'art. 1 non richiama il principio di efficienza (rapporto tra mezzi impiegati e obiettivi perseguiti); ma compare nel 3 bis (telematica per maggiore efficienza). Ci è poi un richiamo mobile ai principi dell'ordinamento comunitario. Le fasi: 1. iniziativa: che può essere ad istanza di parte o d'ufficio. L'iniziativa ad istanza è caratterizzata dal fatto che il dovere di procedere sorge a seguito dell'atto di impulso proveniente da un soggetto privato oppure da un soggetto pubblico diverso dall'amministrazione cui è attribuito il potere, o da un organo differente da quello competente a provvedere. Negli ultimi due casi l'istanza consiste in un atto amministrativo: più esattamente si deve parlare di richiesta o proposta. Quest'ultima

è atto d’iniziativa avente anche contenuto valutativo, con cui si suggerisce l’esplicazione di una certa attività. Essa può essere vincolante o non vincolante. Se vincolante la proposta comporta il dovere dell’amministrazione procedente di conformarsi alla stessa e dunque di far proprio il contenuto dell’atto proposto. Ove si tratti di proposta non vincolante si ritiene sussistente la possibilità dell’amministrazione di valutare l’opportunità di esercitare il potere o di non seguir la. La richiesta è l’atto di iniziativa consistente in una manifestazione di volontà, mediante il quale un’autorità sollecita ad altro soggetto pubblico l’emanazione di un determinato atto amministrativo. L’istanza in senso proprio proviene dal solo cittadino ed è espressione della sua autonomia privata. Tutte le ipotesi, ad eccezione della proposta non vincolante, sono caratterizzate dal fatto

che sorge quale effetto endoprocedimentale il dovere per l'amministrazione di procedere. A fronte dell'istanza l'amministrazione può rilevarne l'erroneità o l'incompletezza; in tale ipotesi, prima di rigettare l'istanza, essa deve procedere alla richiesta di rettifica (principio di sanabilità delle istanze dei privati). Il dovere per l'amministrazione sorge soltanto quando l'ordinamento riconosca la sussistenza di una posizione qualificata in capo al privato; in caso contrario l'atto del privato non si configura come istanza ma come denuncia, mediante la quale si rappresenta una data situazione di fatto all'amministrazione. L'istanza d'ufficio è prevista dall'ordinamento nelle ipotesi in cui il tipo di interessi pubblici affidati alla cura dell'amministrazione, ovvero il corretto e continuo esercizio del potere-dovere attribuito al soggetto pubblico esiga che questi si.attiviautomaticamente al ricorrere di alcuni presupposti, indipendentemente dalla sollecitazione proveniente da soggetti esterni.

1. istruttoria: è la fase del procedimento funzionalmente volta all'accertamento dei fatti e dei presupposti del provvedimento e all'acquisizione e alla valutazione degli interessi implicati dall'esercizio del potere. Essa è condotta dal responsabile del procedimento. L'attività conoscitiva in senso proprio, volta ad acquisire la conoscenza della realtà di fatto, si svolge mediante una serie di operazioni, i cui risultati vengono attestati da dichiarazioni di scienza. Gli interessi vengono introdotti nel procedimento attraverso l'iniziativa dell'amministrazione procedente, l'acquisizione delle determinazioni di altri soggetti pubblici, l'indizione della conferenza di servizi e la partecipazione procedimentale. Nel nostro ordinamento vige il principio inquisitorio, in forza del quale

L'amministrazione non è vincolata dalle allegazioni dei fatti contenute nelle istanze e nelle richieste ad essa rivolte. L'attività di selezione ed evidenziazione dei fatti e degli interessi non è priva di limiti e deve essere motivata. Essa, in primo luogo, deve rispettare il principio di non aggravamento del procedimento. Affinché i fatti diventino rilevanti nel procedimento, essi devono essere accertati dall'amministrazione procedente o da altra amministrazione. L'amministrazione pone in tal caso in essere atti dichiarativi: atti costituiti da dichiarazioni di scienza (accertamenti, valutazioni tecniche). Vengono in primo luogo evidenziati gli atti di accertamento della sussistenza dei fatti che costituiscono il presupposto per l'emanazione di un provvedimento. I fatti semplici sono rappresentati nel procedimento mediante esibizione di documenti d'identità, acquisizione diretta di documenti e produzione di certificati.

documenti e autocertificazioni. Tra i procedimenti volti ad accertare i fatti possono ricordarsi le inchieste (istituto che mira all'acquisizione di scienza relativa ad un evento straordinario che non può essere riconosciuto ricorrendo alla normale attività ispettiva) e le ispezioni (insieme di atti o procedimenti mirati ad acquisizioni di scienza che ha ad oggetto il comportamento di persone).

consultiva: una volta acquisiti tutti gli interessi coinvolti nella scelta finale e verificati i fatti rilevanti, l'amministrazione deve procedere ad una valutazione di siffatto materiale istruttorio. In alcune ipotesi questa valutazione viene effettuata mediante atti emanati da appositi uffici o organi che confluiscono in un ulteriore momento della fase istruttoria, costituita dal subprocedimento consultivo. Tale attività è rivolta non già a decidere per la cura di un interesse pubblico, ma a fornire valutazioni e giudizi su varie questioni.

vistadelle scelte finali adottate da altri. Questi atti sono i pareri (obbligatori, facoltativi,conformi, semivincolanti, vincolanti).

4. decisoria: non segue uno schema unitario: il procedimento infatti può concludersi conl’emanazione di un provvedimento o anche con un mero fatto (silenzio). Quando l’amministrazione deve acquisire intese, conserti, nullaosta o assensi di altre amministrazioni pubbliche, il procedimento deve seguire regole precise: l’amministrazione deve richiedere tali atti e ove non li ottenga entro 30 giorni deve indire una conferenza di servizi decisoria.

5. integrativa dell’efficacia: spesso la produzione dell’efficacia è subordinata col compimento di determinate operazioni, al verificarsi di certi fatti o all’emanazione di ulteriori atti. Il provvedimento può dunque essere perfetto ma non ancora efficace. Per gli atti non condizionati da ulteriori operazioni, adesioni o controlli l’efficacia si produce immediatamente.

Al momento in cui l'atto è posto in essere. In particolare le operazioni di partecipazione condizionano l'efficacia degli atti recettizi. Sono qualificati come recettizi gli atti normativi. La legge non parla di atti recettizi: i provvedimenti limitativi della sfera giuridica del privato acquistano efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione personale. I mezzi di partecipazione più comuni sono: la pubblicazione; la pubblicità; la comunicazione individuale; la convocazione (sono le notificazioni, curate dal responsabile del procedimento). Anche nel caso di controllo preventivo l'efficacia risulta sospesa in attesa dell'esito del controllo.

Il dovere di concludere il procedimento: la p.a. ha il dovere di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Il termine si intende rispettato quando l'amministrazione, entro 90 giorni, emani il provvedimento finale. Tuttavia per i procedimenti ad

istanza di parte è prevista la possibilità che il procedimento sia definito mediante silenzio-assenso. Eccezioni a questa regola: procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, ambiente, difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, salute e pubblica incolumità: in tali casi a fronte dell'inutile decorso del termine senza che l'amministrazione abbia emanato il provvedimento si forma il silenzio-inadempimento, che non produce effetti equipollenti a quelli di un provvedimento.

L'art. 328 c.p. stabilisce che il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, il quale entro 30 giorni dalla richiesta redatta in forma scritta, non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o la multa fino a 1032 €. La legge non si preoccupa di coordinare la norma penale con l'art. 2 della l. 241/1990 sicché, stando ad

un’interpretazione letterale, pur in presenza di un termine procedimentale superiore ai 30 giorni, il reato si consuma al trentesimo giorno.

Il responsabile del procedimento: l’art. 4 l. 241/1990 stabilisce che le p.a. sono tenute a determinare, per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale. È la guida del procedimento, con il compito di coordinatore dell’istruttoria, e di organo d’impulso. È il punto di riferimento sia per i privati, sia per l’amministrazione procedente e per gli organi di altra amministrazioni coinvolte dal soggetto procedente. Nei compiti d’impulsi rientra l’indizione (o se non ha competenza, propone l’indizione) della conferenza di servizi. Se non ha competenza ad emanare l’atto finale egli trasmette gli atti

all'organo competente per l'adozione, altrimenti emana egli stesso il provvedimento. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile.