Il piano di zona

Valore e significato dei piani di zona

La più significativa innovazione nelle politiche sociali e sociosanitarie è stata realizzata con l’elaborazione dei piani di zona. L’esperienza della programmazione nasce grazie a un processo di innovazione delle politiche a partire dagli anni '90 fino ad arrivare alla formulazione e all’approvazione della legge 328/2000, con il conseguente avvio della programmazione sociale ai diversi livelli di governo. La rilevanza dei piani di zona sta in primo luogo nell’aver superato il limite dei Comuni. Dalla metà degli anni '70 a tutti gli anni '90 molte Regioni sviluppano una propria attività legislativa e programmatoria, in attesa di una legge quadro nazionale di riforma.

Negli anni '90 le “riforme Bassanini” creano una situazione nuova dei Comuni e si apre un dibattito per reintrodurre gli stessi nella gestione delle USL. Le Regioni si oppongono, ma viene riconosciuto ai Sindaci un ruolo nella programmazione e valutazione delle attività sociosanitarie delle USL. Negli anni 2000 venne approvata la legge 328 che disciplina i piani di zona e porta elementi di innovazione nelle politiche sociali come l’affermazione dei diritti dei cittadini e la configurazione del sistema di governo, entro una logica di sussidiarietà orizzontale e verticale. Questa si concentra sulla programmazione, soprattutto territoriale. Il testo di legge attribuisce un ruolo fondamentale al Comune, che deve effettuare la propria programmazione, dialogare con l’ASL per un’integrazione operativa territoriale e promuovere iniziative per mobilitare attori locali, pubblici e privati.

Sussidiarietà orizzontale

Spazio politico entro il quale l’ente locale regola le politiche sociali e ha il ruolo di garante dei cittadini.

Il piano di zona rappresenta un'occasione di innovazione nell’azione del governo per realizzare un sistema di welfare comunitario. Prevede quattro cambiamenti nella tradizionale prassi di programmazione delle politiche sociali:

• Integrazione degli interventi e delle politiche sociali.
• Passaggio della programmazione da una prospettiva di government (funzione di governo esclusiva del soggetto pubblico) alla governance (funzione di governo svolta attraverso la collaborazione di enti pubblici e privati).
• Programmazione a un nuovo livello: ambito territoriale.
• Si programma congiuntamente alle ASL con un’integrazione operativa a livello territoriale.

Il piano di zona realizza un’integrazione fra servizi sociali e sanitari sulla base di livelli:

• Istituzionali: per promuovere la collaborazione fra le diverse istituzioni.
• Gestionali: per effettuare un coordinamento che deve garantire l’efficace svolgimento delle attività.
• Operativi: che richiedono capacità di incontro di più professionalità in un processo operativo, condivisione, conoscenza e rispetto delle competenze altrui.

Le attività sociosanitarie devono essere programmate congiuntamente da ASL e Comuni. Queste previsioni normative non sono mai state rispettate sia per normative generali che pongono le ASL in posizione sovraordinata ai Comuni, sia per l’approvazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con quote a carico di ASL e Comuni, definite a livello nazionale, senza alcuna rilevazione che ne accertasse la sostenibilità. Infatti, queste spese sono insostenibili dai bilanci comunali in alcune Regioni.

Funzioni e governance

Quanto affermato dalla legge quadro 328/2000 incontra delle difficoltà nella governance in base al ruolo dei diversi attori. La stessa individua tre funzioni in base alle quali è possibile definire i ruoli:

• Funzione di governo: La programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali, alle Regioni e allo Stato. Questi enti, in concorso fra loro, governano il sistema: lo definiscono, ne programmano lo sviluppo, conferiscono ad esso le risorse necessarie, ne curano l’implementazione, effettuano controlli e verifiche.
• Funzione di produzione: Si afferma la parità tra soggetti pubblici e privati nell’esercizio della funzione di produzione di interventi e servizi.
• Funzione di promozione e tutela: La legge 328 promuove la partecipazione attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti per il raggiungimento degli obiettivi.

La legge 328/2000 prevede che:

• I Comuni devono definire il piano di zona sulla base delle indicazioni dei piani regionali e nazionali.
• Il piano di zona viene adottato attraverso accordo di programma approvato dai Comuni associati che fanno parte di un determinato ambito territoriale.
• L’ambito è determinato dalla Regione e coincide con il distretto sanitario.

Obiettivi del piano di zona

• Favorire la creazione di una rete di servizi e interventi flessibili.
• Qualificare la spesa attivando risorse locali.
• Ripartire la spesa tra i soggetti firmatari.
• Prevedere formazione, aggiornamento e progetti di sviluppo dei servizi.

Obiettivi di priorità sociale

• Valorizzare e sostenere le responsabilità familiari.
• Potenziare gli interventi a contrasto della povertà.
• Rafforzare i diritti dei minori.
• Sostenere con servizi domiciliari le persone non autosufficienti.

Il PDZ per progettare il sistema integrato deve individuare:

• Obiettivi, strumenti, mezzi.
• Organizzare risorse, requisiti di qualità e servizi.
• Modalità per garantire l’integrazione fra i servizi e prestazioni.
• Collaborazione tra i servizi territoriali.

Fasi metodologiche per l'approvazione del PDZ

1. Attivazione della procedura coinvolgendo i soggetti interessati e la definizione dei ruoli.
2. Ricostruzione della base conoscitiva per analizzare i bisogni.
3. Precisazione dei contenuti.
4. Approvazione del PDZ e sottoscrizione di un accordo di programma.

La finalità del PDZ riguarda la realizzazione del sistema integrato di servizi e interventi per la popolazione che vive in un determinato ambito (zona). Le Regioni hanno provveduto coinvolgendo i Comuni che tendono a far coincidere gli ambiti con i distretti sanitari. L’organo di governo dei PDZ è rappresentato dal comitato.