Il piano di zona

VALORE E SIGNIFICATO DEI PIANI DI ZONA

La più significativa innovazione nelle politiche sociali e sociosanitarie è stata realizzata con l’elaborazione dei PIANI DI ZONA. L’esperienza della programmazione nasce grazie ad un processo di innovazione delle politiche a partire dagli anni 90 fino ad arrivare alla formulazione e all’approvazione della legge 328/2000 con il conseguente avvio della programmazione sociale ai diversi livelli di governo.

La rilevanza dei Piani di zona sta in primo luogo nell’aver superato il limite dei Comuni. Dalla metà degli anni 70 a tutti gli anni 90 molte Regioni sviluppano una propria attività legislativa e programmatoria, in attesa di una legge quadro nazionale di riforma.

Negli anni 90 le “riforme Bassanini” creano una situazione nuova dei Comuni e si apre un dibattito per reintrodurre gli stessi nella gestione delle USL. Le Regioni si oppongono, ma viene riconosciuto ai Sindaci un ruolo nella

La programmazione e valutazione delle attività socio-sanitarie delle USL sono disciplinate dalla legge 328 approvata negli anni 2000. Questa legge introduce elementi di innovazione nelle politiche sociali, come l'affermazione dei diritti dei cittadini e la configurazione del sistema di governo secondo una logica di sussidiarietà orizzontale e verticale. La legge si concentra principalmente sulla programmazione territoriale.

Il testo di legge attribuisce un ruolo fondamentale al COMUNE, che deve effettuare la propria programmazione, dialogare con l'ASL per una integrazione operativa territoriale e promuovere iniziative per coinvolgere attori locali, pubblici e privati.

La sussidiarietà orizzontale è lo spazio politico in cui l'ente locale regola le politiche sociali e ha il ruolo di garante dei cittadini.

Il PIANO DI ZONA rappresenta un'occasione di innovazione nell'azione di governo per realizzare un sistema di welfare comunitario. Prevede quattro cambiamenti:

nella tradizionale prassi di programmazione delle politiche sociali: - integrazione degli interventi e delle politiche sociali - passaggio della programmazione da una prospettiva di GOVERNMENT (funzione di governo esclusiva del soggetto pubblico) alla GOVERNANCE (funzione di governo svolta attraverso la collaborazione di enti pubblici e privati) - programmazione a un nuovo livello: ambito territoriale - si programma congiuntamente alle ASL con un'integrazione operativa a livello territoriale. Il piano di zona realizza un'integrazione fra servizi sociali e sanitari sulla base di livelli: - istituzionali: per promuovere la collaborazione fra le diverse istituzioni - gestionali: per effettuare un coordinamento che deve garantire l'efficace svolgimento delle attività - operativi: che richiedono capacità di incontro di più professionalità in un processo operativo, condivisione, conoscenza e rispetto delle competenze altrui. Le attività sociosanitarie devono

Essere programmate congiuntamente da ASL e Comuni. Queste previsioni normative non sono mai state rispettate sia per normative generali che pongono le ASL in posizione sovraordinata ai Comuni, sia per l'approvazione dei livelli essenziali di assistenza LEA con quote a carico di ASL e Comuni, definite a livello nazionale, senza alcuna rilevazione che ne accertasse la sostenibilità infatti queste spese sono insostenibili dai bilanci comunali in alcune Regioni.

Quanto affermato dalla legge quadro 328/2000 incontra delle difficoltà nella governance in base al ruolo dei diversi attori. La stessa individua tre funzioni in base alle quali è possibile definire i ruoli:

1. FUNZIONE DI GOVERNO: La programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli Enti locali, alle Regioni e allo Stato. Questi enti, in concorso fra loro, governano il sistema: lo definiscono, ne programmano lo sviluppo, conferiscono ad esso le risorse necessarie,

1. FUNZIONE DI PROGRAMMAZIONE: gli enti locali sono responsabili della programmazione degli interventi e dei servizi sociali. Definiscono gli obiettivi, curano l'implementazione, effettuano controlli e verifiche.

2. FUNZIONE DI PRODUZIONE: si afferma la parità tra soggetti pubblici e privati nell'esercizio della funzione di produzione di interventi e servizi.

3. FUNZIONE DI PROMOZIONE E TUTELA: La legge 328 promuove la partecipazione attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti per il raggiungimento degli obiettivi.

La legge 328/2000 prevede che:

• I Comuni devono definire il piano di zona sulla base delle indicazioni dei piani Regionali e nazionali
• Il piano di zona viene adottato attraverso accordo di programma approvato dai Comuni associati che fanno parte di un determinato ambito territoriale
• L'ambito è determinato dalla Regione e coincide con il distretto sanitario

OBIETTIVI PIANO DI ZONA:

• Favorire la creazione di una rete di servizi e interventi flessibili
• Qualificare la spesa attivando risorse

locali

• Ripartire la spesa tra i soggetti firmatari
• Prevedere formazione, aggiornamento e progetti di sviluppo dei servizi

OBIETTIVI DI PRIORITA' SOCIALE:

• Valorizzare e sostenere le responsabilità familiari
• Potenziare gli interventi a contrasto della povertà
• Rafforzare i diritti dei minori
• Sostenere con servizi domiciliari le persone non autosufficienti

Il PDZ per progettare il sistema integrato deve individuare:

• Obiettivi, strumenti, mezzi
• Organizzare risorse, requisiti di qualità e servizi
• Modalità per garantire l'integrazione fra i servizi e prestazioni
• Collaborazione tra i servizi territoriali

Fasi metodologiche per l'approvazione del PDZ:

1. Attivazione della procedura coinvolgendo i soggetti interessati e la definizione dei ruoli
2. Ricostruzione della base conoscitiva per analizzare i bisogni
3. Precisazione dei contenuti
4. Approvazione del PDZ e sottoscrizione di un accordo di

La finalità del PDZ riguarda la realizzazione del sistema integrato di servizi e interventi per la popolazione che vive in un determinato ambito (zona).

Le Regioni hanno provveduto coinvolgendo i comuni che tendono a far coincidere gli ambiti con i distretti sanitari. L'organo di governo dei PDZ è rappresentato dal Comitato dei Sindaci, composto dai Sindaci dei Comuni, assessori, assessori della Provincia e direttore ASL.

Per la costruzione del PDZ è importante la partecipazione. La legge 328/2000 prevede un vasto coinvolgimento di attori nella programmazione, perciò è necessaria una progettazione partecipata.

Questa presenta dei vantaggi e dei rischi.

VANTAGGI:

• favorire l'innovazione attraverso l'interazione fra diverse competenze
• consente di integrare diverse dimensioni
• favorisce il negoziato quando si verificano conflitti di interesse
• sviluppa senso di appartenenza nei partecipanti
• favorisce l'integrazione di

conoscenze e competenze diverse RISCHI: - non basta radunare dei soggetti per una buona progettazione - può essere facilmente manipolata a favore di interessi specifici E' importante quindi definire il problema e le strategie per trattarlo; accordarsi su progetti; progettare la fase della realizzazione del progetto e analizzare i risultati. E' necessario che ci sia qualcuno che svolga un ruolo di regia -> deve avere capacità di ascolto ed essere disposto a mettere in gioco le proprie aspettative e punti di vista. 2. COSTRUIRE E RICOSTRUIRE I PIANI DI ZONA Secondo la legge 328/2000 I PDZ devono mirare al cambiamento basandosi su una triplice integrazione: - tra le diverse comunità sociali - integrazione sociosanitaria - tra le attività istituzionali e sociali della collettività La prima stesura dei PDZ e il loro aggiornamento avvengono in un momento in cui i servizi sociali erano al centro di un grande dibattito sul ruolo dei diversi attori, sullasostenibilità del sistema di erogazione, sulla definizione dei LEA e sull'emergere di nuovi bisogni sociali. Il campo sociale era caratterizzato da una forte complessità e per fronteggiare la situazione era necessaria l'assunzione di nuove metodologie e teorizzazioni. Il ragionamento sull'impostazioni di fondo da dare al processo di costruzione dei piani può essere facilitato dallo schema di THOMSON-TUDEN, secondo cui le variabili da considerare per pianificare un processo di progettazione sono il consenso tra gli attori su finalità e obiettivi e il livello di conoscenza delle tecniche per il conseguimento degli obiettivi stessi. Questo schema è formato da 4 quadranti: QUADRANTE A: RAZIONAL-SINOTTICO - inquadra il caso in cui i decisori hanno un obiettivo comune e le tecniche di intervento sono conosciute. Viene analizzata la situazione per definire vantaggi e svantaggi e si sceglie la soluzione più efficace anche in base

1. QUADRANTE A: DEFINIZIONE→ Gli attori hanno un consenso sugli obiettivi e una conoscenza approfondita delle tecniche, quindi è possibile procedere direttamente alla definizione del problema e alla pianificazione delle azioni da intraprendere.

2. QUADRANTE B: NEGOZIAZIONE→ È presente un conflitto tra gli attori sugli obiettivi ma vi è una conoscenza approfondita delle tecniche, perciò bisogna effettuare una negoziazione (punto di incontro).

3. QUADRANTE C: SPERIMENTAZIONE→ C'è un consenso tra gli obiettivi ma manca una conoscenza approfondita delle tecniche, perciò bisogna assumere un'ottica sperimentale definendo un primo progetto da mettere alla prova con successive modifiche.

4. QUADRANTE D: RIDEFINIZIONE→ C'è un conflitto sugli obiettivi e un mancato approfondimento delle tecniche, perciò l'unica alternativa è la ridefinizione del problema.

Il modello di programmazione operativa passa dall'approccio razional-sinottico→ a quello incrementale dove si sviluppa per piccoli passi e si ridefinisce continuamente nel corso dell'azione.

La costruzione del Piano di zona avviene in quattro fasi:

1. Avvio del processo e

costituzione dei gruppi di lavoro: consiste nella costruzione della rete dei soggetti e all'individuazione dei rispettivi ruoli. Gli attori coinvolti nella fase di costruzione sono:

• il coordinamento Istituzionale → organo politico di indirizzo strategie e collaborazioni. È composto da Sindaci dei Comuni e Direttore generale ASL al fine di realizzare l'integrazione socio-sanitaria degli interventi.
• tavolo tecnico → professionisti in grado di leggere la realtà sociale e il funzionamento dei servizi in termini di analisi dei bisogni dell'utenza, prestazioni erogate e risorse disponibili.
• tavoli di concertazione → Terzo settore e comunità locali.

2. Analisi dei bisogni, dell'offerta preesistente e della spesa sociale dei Comuni: consiste in una serie di azioni essenziali per la successiva definizione dei PDZ. Per fare questo bisogna ricorrere ad un modello che introduce una griglia descrittiva del territorio comune per tutti gli ambiti