il lavoro nelle pubbliche amministrazioni

Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni

(Testo di F. Carinci, R. De Luca Tamajo, P. Tosi, T. Treu, Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni) capitolo XII

La privatizzazione del pubblico impiego

Il decennio 1992/2003 è ricordato per la realizzazione del progetto di riforma: la privatizzazione del pubblico impiego. Il dlgs n.29 del 1993 opera una rivoluzione sul piano delle fonti, traghettando il rapporto di pubblico impiego dal diritto pubblico al diritto privato (cioè dal diritto amministrativo al diritto di lavoro). Viene modificato l'atto posto alla base del rapporto di pubblico impiego, che è ora un contratto e non più un provvedimento unilaterale di nomina da parte della Pubblica Amministrazione; e restituisce al contratto collettivo il ruolo di fonte immediata di disciplina del rapporto. Si prevede l'applicabilità al rapporto dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni del Codice Civile e delle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell'impresa. Viene disposto anche il passaggio di giurisdizione, per tutte le controversie inerenti ai rapporti di lavoro, dal giudice amministrativo al giudice di lavoro.

Il rapporto di pubblico impiego per lungo tempo non è caratterizzato da una posizione paritaria fra dipendente ed Amministrazione. L'impostazione tradizionale del rapporto di pubblico impiego si possono riassumere:

• Nell'esercizio da parte della Pubblica Amministrazione della supremazia speciale e nella configurabilità in capo al dipendente di una posizione di status.
• Prima il rapporto traeva origine non da un contratto, ma da un atto amministrativo unilaterale (l'atto di nomina).
• In fase di gestione la Pubblica Amministrazione esercitava poteri autoritativi e non privatistici.

La prima fase della privatizzazione viene avviata nel 1983 con la legge quadro n.93. Negli anni successivi, e fino al 2001, la riforma passa attraverso vari interventi legislativi, le leggi delega n.59/1997 (delega Bassanini) e n.127/1997 (Bassanini Bis) sfociano in una serie di decreti legislativi poi confluiti nel dlgs n.165 del 2001, anche se pur impropriamente definito Testo Unico per il Pubblico Impiego. Una terza fase della riforma ha apportato delle modifiche a questo decreto legislativo con lo scopo di favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato.

Nonostante la privatizzazione, il rapporto di pubblico impiego conserva consistenti tratti di disciplina speciale. La specialità di disciplina non vale a configurare una specialità della natura e del fondamento giuridico del rapporto di lavoro, ma piuttosto ad adattare il modello privatistico dettato dal Codice civile e dallo Statuto dei Lavoratori alla particolare struttura organizzativa della Pubblica Amministrazione.

Ora la Pubblica Amministrazione si pone in un rapporto paritario di scambio con il proprio dipendente, come ad ogni altro lavoratore anche al pubblico dipendente è ormai richiesto di svolgere la propria attività di lavoro con l'obbedienza e diligenza implicata dalla natura della prestazione. La riforma incide sul rapporto di lavoro, ma non modifica la natura del datore di lavoro, che rimane pubblica.

Il legislatore accoglie un particolare tipo di lettura di quanto previsto dall'art.97 Cost.: la riserva relativa di legge riguarda l'organizzazione della Pubblica Amministrazione e l'esercizio di funzioni pubbliche. Questa scelta incide nell'ambito di applicazione soggettivo della riforma: questa ricomprende anche i rapporti di lavoro dei dipendenti che sul distinto piano dell'organizzazione amministrativa esercitano funzioni pubbliche. Altrettanto esteso è l'ambito oggettivo della riforma: si applica non solo direttamente alle Amministrazioni dello Stato, ma anche alle amministrazioni dotate di autonomia, riconosciuta a livello costituzionale, come regioni, province, comuni, le università.

Inevitabile conseguenza della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico è il passaggio dalla giurisdizione del giudice amministrativo a quella del giudice ordinario. La scelta del legislatore è quella di devolvere al giudice ordinario le controversie relative alle materie riguardanti il rapporto di lavoro e di conservare alla giurisdizione del giudice amministrativo quelle relative all'organizzazione e all'esercizio della funzione. La ripartizione di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo è operata per materie e non sulla base della posizione giuridica.

La dirigenza pubblica

Con l'espressione dirigenza pubblica si intende il personale di più elevata posizione all'interno delle Amministrazioni, investito di proprie attribuzioni per quanto riguarda l'organizzazione e l'esercizio delle attività amministrative – gestorie.