Appunti lezioni del prof. Lanotte (diritto del lavoro nelle pubbliche amministrazioni)

Diritto del lavoro nelle pubbliche amministrazioni

prof. Lanotte

Contenuti del corso

cosa si intende per studiare diritto del lavoro nelle pubbliche amministrazioni?

Corso di diritto del lavoro, quindi si parla di disciplina del rapporto di lavoro con riferimento ai

datori di lavoro pubblici. La natura del datore di lavoro (se impresa privata o pa) incide sulla

disciplina del rapporto. C'è una differenziazione del rapporto tra privato e pubblico che risale alla

fine del 1800, si è mantenuta per tutto il secolo scorso e perdura tutt'oggi.

Differenziazione delle due normative: l'analisi dei profili di specialità è generalmente l'oggetto del

corso.

Esame: orale. 2 o 3 domande sul contenuto del corso.

16.03.'20

Lezione n.1

1)Evoluzione normativa del rapporto di lavoro pubblico

La disciplina pubblicistica

La differenziazione delle norme di riferimento tra settore privato e settore pubblico storicamente è

una differenziazione che riguarda anche le fonti di regolamentazione. Mentre il rapporto di lavoro

privato storicamente è regolamentato dalla legge e dai contratti collettivi, in ambito pubblicistico la

fonte di regolamentazione era esclusivamente la legge. Di qui parliamo di disciplina pubblicistica-

disciplina di tipo autoritativo che vede la regolamentazione del rapporto ricollegata esclusivamente

a norme di legge. In questa ricostruzione storica partiamo dal dopoguerra, in particolare da un

D.P.R. n.3 del 1957 che è la norma base, cardine della disciplina della norma del lavoro del settore

pubblico, fino alla privatizzazione, cioè complessa opera di riforma avviata agli inizi degli anni'90

del secolo scorso. Le caratteristiche essenziali del rapporto di lavoro nell'ambito della disciplina

pubblicistica. In questo ambito si è soliti distinguere un duplice profilo, cioè il dipendente pubblico

si ritiene essere legato alla pubblica amministrazione da due rapporti:

• rapporto organico d'ufficio

• rapporto di servizio

la differenza tra i due profili è che il rapporto organico o d'ufficio è quello che sottolinea e valorizza

il fatto che il pubblico dipendente opera anche come organo ed espressione della propria

amministrazione. Il pubblico dipendente nell'emanare gli atti amministrativi esprime la volontà e i

fini della amministrazione che sono strettamente collegati ad un interesse pubblico che trova

fondamento in norme a livello costituzionale agli artt. 54, 97, 98 Cost. Sono norme che fanno

riferimento all'organizzazione, all'accesso degli uffici pubblici e all'aspetto legato ai principi da

seguire nell'azione amministrativa (imparzialità e buon andamento). Pone il dipendente pubblico in

relazione all'esterno.

L'altro profilo è il rapporto di servizio, cioè il rapporto interno che si sviluppa tra il singolo

dipendente e la singola amministrazione che di solito si identifica con il rapporto di lavoro.

Impostata la disciplina in questi termini, i principi cardine che caratterizzano la disciplina

pubblicistica li possiamo riassumere in tre macro aree:

• fase costitutiva: rapporto di lavoro si costituisce per atto unilaterale di nomina della pubblica

amministrazione e non già di contratto. Questa è una differenza fondamentale tra il rapporto

di lavoro pubblico e privato, nel settore privato la nascita determinata dalla firma di un

contratto tra il dipendente e il datore di lavoro, questo rapporto aveva ed ha ancora matrice

contrattuale; nel settore pubblico per lungo tempo, per tutta la vigenza della disciplina

pubblicistica, il rapporto non coinvolge il dipendente quale parte contrattuale perchè questo

rapporto si costituisce con un atto unilaterale, cioè che proviene unicamente e direttamente

dalla pubblica amministrazione, quindi l'origine non è nel contratto ma in una nomina a

dipendente pubblico.

• fase di svolgimento: fase di svolgimento e regolamentazione del rapporto, ad esempio

l'orario di lavoro, le ferie, le mansioni, gli obblighi del dipendente, le sanzioni disciplinari,

trasferimento, licenziamento etc. tutta la regolamentazione del rapporto è regolamentato

interamente da leggi o regolamenti ed è gestito da atti di tipo amministrativo. Questo profilo

della regolamentazione esclusivamente da leggi e regolamenti è un'ulteriore differenziazione

con il settore privato perché a questo alla legge si affianca anche la contrattazione collettiva.

• competenza giurisdizionale: a quale giudice ci si deve rivolgere in caso di controversie. Gli

enti privati si sono sempre tutt'ora si rivolgono al giudice del lavoro, quindi al tribunale

civile in funzione di giudice del lavoro. Nell'ambito pubblico al TAR o al consiglio di Stato,

quindi al giudice amministrativo.

Questo quadro riassunto in modo veloce è un quadro inalterato per lungo tempo. Rimane

sostanzialmente per gli anni '60 e anni '70 quindi per venti/venticinque anni, per arrivare ad un

primo approccio di novità che è quello introdotto agli inizi degli anni '80. qualche anno prima, fine

anni '70 erano stati emanati degli interventi settoriali per determinate categorie di lavoratori pubblici

(dipendenti ospedalieri, del servizio sanitario nazionale, dipendenti degli enti territoriali etc.) sono

interventi normativi finalizzati ad introdurre la contrattazione collettiva anche nel settore pubblico

che non va a superare il principio pubblicistico! Tuttavia è una prima novità nel senso che la

regolamentazione del rapporto non è solo appannaggio esclusivo della pubblica amministrazione

ma comincia a coinvolgere anche i sindacati. Questi interventi precedono un intervento di natura

organica perché fa riferimento a tutti i settori della pubblica amministrazione ed è inserito in una

Legge quadro n.93 del 1983. Questa legge ha due aree di intervento:

• sulle fonti di regolamentazione dei rapporti di lavoro suddividendo le competenze tra legge

e contrattazione collettiva. Come viene dato peso alla contrattazione collettiva nella

regolamentazione del rapporto? Lo si fa attraverso una suddivisione di competenze, cioè si

stabilisce cosa rimane di competenza di legge e cosa può essere regolamentato a livello di

accordi sindacali. La legge quadro individua determinate materie che rimangono riservate:

◦ alla legge, sopratutto le materie che riguardano l'organizzazione degli uffici tanto intesa

come macro organizzazione, sia con aspetti di organizzazione che incidono sul singolo

rapporto di lavoro. In primo luogo rimane di competenza legislativa l'organizzazione

degli uffici pubblici (art. 97 Cost.), il procedimento di costituzione, estinzione del

rapporto di pubblico impiego, scelta dei criteri per i profili professionali quindi

l'inquadramento dei lavoratori, la formazione e l'addestramento professionale, i ruoli

organici, garanzia del personale, durata massima del lavoro giornaliero, diritto di accesso

agli atti della pubblica amministrazione etc.

◦ alla contrattazione collettiva tutti i profili del rapporto di lavoro e dell'organizzazione del

lavoro non riservati alla legge.

• procede ad estendere ai dipendenti pubblici molte norme dello statuto dei lavoratori.

(*statuto dei lavoratori: legge emanata del 1970/300 che introduce il riconoscimento dei

diritti fondamentali del diritto dei lavoratori a livello individuale e a livello di aggregazione

sindacale. In questa legge sono introdotti e sanciti i divieti di discriminazione sui posti i

lavoro, diritti di assemblea etc. ). Questo vuol dire che abbiamo una prima estensione al

rapporto di lavoro pubblico di norme di legge che fino a quel momento si applicavano solo

al settore privato.

L'apertura alla contrattazione collettiva è un'apertura che si colloca in una cornice di natura

pubblicistica, cioè l'apertura ad uno strumento contrattuale doveva comunque essere coordinato con

il principio di base che le fonti di regolamentazione del rapporto fossero di natura pubblicistica e la

pubblica amministrazione continuasse ad operare in maniera autoritativa. Il bilanciamento si trova

nel fatto che i contratti collettivi nel momento in cui vengono negoziati e firmati dai sindacati non

acquistano automaticamente efficacia, affinché possano avere efficacia è necessario che vengano

recepiti in provvedimenti di legge. Quindi sotto il profilo formale il recepimento del contratto

collettivo in una fonte legislativa salva il principio pubblicistico perché dal punto di vista formale

arriviamo a poter affermare che il rapporto di lavoro pubblico continua ad essere regolamentato da

fonti di legge che non sono altro che il recepimento di accordi collettivi. In questo modo si apre alla

contratto collettiva mantenendo fermo il principio di base. Affinché venga scardinato e quindi si

possa parlare di privatizzazione del pubblico impiego si aspetta l'inizio degli anni '90. Con l'inizio di

questi anni viene emanata una Legge delega n.421 del 1992 a cui fa seguito il D.lgs n.29 del 1993

di attuazione della legge delega e attraverso questi provvedimenti di legge si avvia quel grande

processo di privatizzazione del pubblico impiego che si è poi articolato nel corso degli anni e che

probabilmente non è ancora definitivamente concluso perché la storia di questi ultimi trent'anni ci fa

conoscere sempre degli interventi periodici di correzione e adeguamento di questa riforma.

La prima privatizzazione del pubblico impiego

Il principio cardine è contenuto nel decreto 29/1993, in particolare nell'art. 2, comma 1 in cui si dice

che “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle

disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro

subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”. Questa

disposizione vuol dire che ai rapporti di lavoro pubblico si applicano le stesse leggi del rapporto di

lavoro privato. Fino al 1992 c'era stata una netta separazione tra questi due rapporti, al rapporto

pubblico si applicava il d.p.r. n. 3 /1957, al rapporto di lavoro privato si applicavano le norme del

codice civile e le altre norme di legge emanate per il settore privato. Fino al 1992 noi avevamo leggi

completamente diverse per il settore privato e per il settore pubblico. Con questa riforma l'obiettivo

che è quello indicato nell'art. 2 è quello di uniformare le norme di riferimento quindi tanto al lavoro

privato quanto al lavoro pubblico si applicano delle leggi comuni che dovrebbe essere quella del

settore privato. L'art. 2Dobbiamo leggerlo nella sua interezza, cioè anche al settore pubblico si

applica il settore privato salvo però diverse disposizioni contenute nel presente decreto, questo

consente di mantenere una differenziazione e quindi una specialità nella regolamentazione del

rapporto di lavoro pubblico rispetto a quello privato. Il principio generale è quello della tendenziale

uniformità di disciplina privato e pubblico, però sono ammesse delle ipotesi in cui al rapporto di

lavoro pubblico continuano ad applicarsi delle norme diverse che sono le norme contenute nello

stesso decreto 29/1993. Se il meccanismo fosse stato quello della completa equiparazione, non

esisterebbe un diritto del lavoro pubblico e avrebbe portato ad una completa unitarietà della

disciplina, ma così non è perché c'è una quota di specialità, una quota che rimane differenziata e

costituisce il diritto del lavoro pubblico, cioè quell'insieme di norme che sono diverse rispetto al

settore privato. Più sono queste norme, più settore privato e pubblico continuano ad essere differenti

e viceversa. In questi venti, trent'anni il percorso non è stato lineare, non ha seguito una linea di

tendenza univoca verso la uniformità o differenziazione perché si è iniziato cercando di perseguire

la maggiore uniformità possibile e contenere le disposizioni speciali poi nel corno degli anni si sono

avute delle spinte contrarie che hanno portato ad accentuare la differenza.

Limiti della prima privatizzazione

La legge fissa un criterio rivoluzionario per l'epoca (privatizzare il rapporto), ma alcune materie

rimangono sottratte alla privatizzazione, come già era successo nel 1983. Le materie che rimangono

riservate alla legge sono le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento

di procedure amministrative, sono gli organi gli uffici e il modo di conferimento dei medesimi,

l'organizzazione degli uffici, affiancamento al lavoro, ruoli, dotazioni organiche, autonomia

professionale per lo svolgimento dell'attività didattica e di ricerca ,rapporto di lavoro dei dirigenti

generali etc. quindi un novero di materie che non si discosta in modo significativo rispetto al 1983

gran parte di questa materia attengono sempre allo stesso profilo che è quello dell'organizzazione

degli uffici pubblici. Quindi quello che spunta fuori dopo il 1993 è un passo significativo verso una

ridefinizione delle fonti di regolamentazione di rapporto pubblico con alcune resistenze che sono

inevitabili quando si interviene su un assetto che è rimasto inalterato per un periodo molto

significativo, cioè un secolo.

Questo fa sì che a poca distanza di tempo,dopo cinque anni si rende necessario un secondo

intervento:

La seconda privatizzazione

Viene emanata un'altra Legge delega n. 59 del 1997 e successivamente un altro decreto di

attuazione, D.lgs. n. 80 del 1998. Questa seconda privatizzazione cerca di intervenire dove la prima

è stata troppo timida portando avanti questo processo in modo ancora più deciso. La principale area

di intervento di questa riforma è quello che opera sul concetto chiave di privatizzazione,cioè cosa

rimane a livello amministrativo e cosa viene rimesso ai poteri privatistici. Si procede ad una più

precisa e puntuale distinzione tra:

• Organizzazione amministrativa: si distinguono tra :

◦ Macro-organizzazione

◦ Micro-organizzazione

• Rapporti di lavoro

Il nuovo riparto di competenze rimangono regolamentati da provvedimenti amministrativi gli

aspetti di cosiddetta macro-organizzazione e quindi di una parte soltanto dell'organizzazione

amministrativa ovvero quella legata alle linee fondamentali delle individuazione degli uffici e alla

loro organizzazione,all'individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento

della titolarità dei medesimi, alla determinazione delle dotazioni organiche etc. questi sono gli

aspetti della macro-organizzazione che sono aspetti che incidono indirettamente sui rapporti di

lavoro perché incide sul numero di dipendenti da assumere, sull'inquadramento dei

dipendenti,sull'assegnazione degli uffici che vengono fatte. Questa macro organizza è quella più

discrezionale e politica che rimane soggetta ad atti di diritto amministrativo.

Vengono attribuite ai poteri del privato datore di lavoro le determinazione riguardante

l'organizzazione dei singoli uffici, la cd. micro-organizzazione, questa riforma sposta a favore dei

poteri privatistici anche le determinazioni riguardanti le organizzazione degli uffici e la gestione dei

rapporti di lavoro.

Le aree di intervento della riforma del 1997 le possiamo individuare in:

• interventi di riforma della dirigenza pubblica: privatizzato il rapporti di lavoro dei dirigenti

generali, istituito ruolo unico per tutti i dirigenti delle pubbliche amministrazioni , affermato

principio di separazione tra compiti politici e amministrativi;

• revisione delle procedure di contrattazione: viene potenziata l'ARAN;

• si introducono maggiori tipologie contrattuali flessibili anche nel settore pubblico (che

poteva usare solo contratti a termine e part time);

• adozione di codici di comportamento dei dipendenti pubblici;

• competenza giurisdizionale: le controversie vengono rimesse al giudice del lavoro quindi al

tribunale civile.

Effettuata questa seconda riforma, siamo giunti ad una prima conclusione del processo riformatore,

si sente infatti la necessità di un primo consolidamento dei risultati.

Dal 1992 al 1993, sono stati fatti parecchi interventi normativi come correzione ai decreti sia del

29/1983, sia del 90/1998. si sente l'esigenza di arrivare alla decodificazione di un testo unico che

riordini la normativa vigente. Per questo viene emanato il D.lgs 174 del 2001 che è quello di

riferimento, l'attuale Testo Unico cui si fa riferimento. In questi anni sono state fatte tantissime

modifiche a quello del 2001, ma rimane comunque come riferimento. Il D.lgs del 2001 è un primo

punto di arrivo ma anche un punto di partenza per le modifiche ulteriori. L'anno dopo infatti c'è la

legge 142/2002 che riguarda sopratutto la dirigenza e costituisce una prima piccola controriforma

del risultato cui si era giunti un anno prima. dopo i1 2002 ci sono anche altri interventi che portano

modifiche sostanzialmente per il contenimento della spesa pubblica. Quindi da 93 fino agli anni

2000 c'è un percorso caratterizzato da interventi modificativi (quelli significativi sono in grassetto) .

18.03.'20

Lezione n.2

La c.d. “rifroma Brunetta”

È un successivo intervento legislativo di natura organica che ha inciso in modo rilevante sulla

disciplina di rapporto i lavoro pubblico.

Per quanto riguardano i riferimenti normativi, l'incipit è stato dato da una legge delega, la Legge

delega n. 15 del 2009, la quale individua determinati obiettivi di riforma, nel caso della riforma

Brunetta, l'obiettivo è quello di un miglioramento della produttività della produttività del lavoro

pubblico e della efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Per perseguire questo

obiettivo, il legislatore si propone di intervenire differenti aree del pubblico impiego. Queste aree

sono indicate in varie articoli della legge delega,si propone in particolare:

• una riforma della disciplina del rapporto di lavoro;

• una modifica della dis