Governance e politiche dell'integrazione europea

Governance e politiche dell'integrazione europea

Lezione 1 – 28/09/2017

Introduzione al corso

Le quattro libertà fondamentali della libera circolazione sono:

• Libera circolazione di persone fisiche;
• Libera circolazione di merci;
• Libera circolazione di servizi;
• Libera circolazione di capitali.

Le istituzioni principali dell'UE sono:

• Commissione Europea;
• Consiglio Europeo;
• Consiglio dell'UE;
• Parlamento Europeo (con tre sedi, perché tre stati la volevano);
• Corte di Giustizia.

Le istituzioni minori sono invece:

• Comitato delle Regioni: dimostra l'interesse dei fondatori anche per il livello subnazionale;
• Comitato Economico e Sociale;
• BCE: oggi è diventata una delle più importanti.

Altro attore importante sono i gruppi d’interesse: infatti da alcuni decenni gli studiosi hanno iniziato a confrontare le lobbies americane e il loro impatto sul Congresso e le lobbies europee.

Cosa si studia? Nel 1958 viene pubblicata una tesi di dottorato (Haas) che riguarda il processo di integrazione europea. L’autore fa interviste riguardo ai trattati di Roma ed ha una capacità lungimirante di cogliere le dinamiche di lungo periodo. Negli Anni ’80 si inizia a studiare la costruzione europea, quindi come funzionano la CEE, le sue istituzioni, i processi decisionali, il carattere delle politiche europee.

Lezione 2 – 03/10/2017

Studi politici europei

Da un certo momento storico in poi non è stato più possibile dire che le relazioni internazionali si occupano dell’integrazione europea. L’integrazione europea non è più un filone delle relazioni internazionali. Le discipline europee nascono solo negli Anni ’90, quando già c’era stato un grande dibattito in materia. Il cammino è stato quindi molto lungo.

Negli studi europei, ci occupiamo degli studi politici europei. Non si tratta di studi storici, giuridici o economici. Si tratta di studi politologi. I politologi usano il lavoro degli storici e dei giuristi per cercare di analizzare, ricostruire e interpretare. Si può per esempio ricostruire un processo decisionale. Ci si approccia in maniera politologica al processo di integrazione (ma non alla storia europea); questo approccio deve avere l’obiettivo di conoscere, analizzare, interpretare e spiegare i fenomeni politici.

I politologi hanno bisogno di teorie perché se lo scopo è quello di conoscere, analizzare, interpretare e spiegare, non lo si può fare senza questi strumenti. Le teorie servono per dare delle spiegazioni “legisimili” (come le definì Sartori), cioè che abbiano sembianza di legge, ma che non lo sono perché non si naviga nei mari sicuri della fisica o della matematica. Per questo si prendono in esame delle teorie per essere in grado di ordinare la nostra conoscenza. I politologi guardano fenomeni molto complessi, che non sono lineari. La storia dell’integrazione è fatta da tanti attori diversi tra loro, che sono mossi da diverse logiche, le quali sono cambiate nel tempo. Il processo di integrazione, oltre ad avere una sua logica, è anche influenzato da agenti esterni. Un esempio è la crisi finanziaria, che ha reso più deboli le economie europee e che ha trasformato la governance europea e ha portato a una variazione anche nel modo di governare le economie domestiche.

Cosa si studia? Si studia il processo di integrazione, non la storia di integrazione: si cerca di dare una spiegazione a questo processo. Si cerca di rispondere alla domanda: perché gli stati europei hanno aderito all’integrazione? Perché hanno rinunciato progressivamente alla loro sovranità? Chi sono gli attori che hanno fatto parte di questo processo? Chi studia queste cose?

Queste cose sono studiate a partire dagli Anni ’50 dagli studiosi di relazioni internazionali. Dagli Anni ’80 anche la politica comparata inizia a occuparsi del funzionamento dell’UE. Ma perché? Perché si tratta di un sistema che ha delle caratteristiche. Si tratta di un sistema fornito da istituzioni che si sono consolidate e hanno un ruolo fondamentale; danno direttive che devono essere rispettate. Ma cosa c’è quindi a Bruxelles che produce tutto ciò? C’è un sistema sui generis che produce decisioni politicamente rilevanti per tutti gli stati membri (SM), che negli Anni ’80 sono 12. Quindi si va a vedere a cosa somiglia questo sistema, che è un sistema su due livelli:

• Livello sovrannazionale;
• Livello nazionale.

La domanda di ricerca della politica comparata è quindi: a che cosa assomiglia questo oggetto? Di che cosa è esempio? Di un sistema politico? Di un sistema di governo federale?

L’oggetto di studio delle grandi teorie è quindi il processo di integrazione, fatto di trattati e conferenze intergovernative, ma non solo. È fatto anche di eventi storici critici, come la crisi della sedia vuota, ma anche la produzione della Commissione Europea e di altri attori, per esempio con i Libri Bianchi, che dicono per esempio dove l’Europa deve integrarsi di più. Questo processo è anche il risultato di diversi attori, che sono:

• Istituzioni europee sovrannazionali;
• SM;
• Gruppi d’interesse.

Quando questa costruzione politica sui generis appare o assume determinati contorni un po’ fumosi, confusi, che non ricordano i sistemi di governo tipici di altri sistemi, allora la politica comparata con degli approcci di studio cerca di spiegare quel funzionamento. Dagli Anni ’80 in poi, grazie all’evoluzione di teorie e produzioni accademiche, si forma un approccio, il neo-istituzionalismo, che studia le istituzioni, che non sono solo il parlamento o il governo, ma anche l’esito dell’istituzionalizzazione, un regime di policy, un modo consolidato di fare delle politiche, sia esso costituzionalizzato o un modo consolidato che viene seguito perché efficiente. Le istituzioni per il neo-istituzionalismo, contano perché incanalano i comportamenti degli attori. L’istituzione sovrannazionale, essendo istituzionalizzata, quindi vincola il comportamento degli stati: è fondamentale capirlo per comprendere come mai gli stati a volte prendono decisioni che sembrano andare contro l’interesse nazionale. Allo stesso modo, gli studi di policy, che nascono negli USA, dagli Anni ’50 si pongono le seguenti domande di ricerca: chi decide cosa? Come? Influenzato da chi? A vantaggio di chi? Questi studi hanno un approccio molto complicato. Questo approccio può tornare utile per capire il funzionamento dell’UE.

Il livello d’analisi dei policy studies sono principalmente micro perché l’UE, per disposizioni istituzionali e costituzionali, ha modi diversi di decidere. Se decide per esempio per il mercato interno, ha un modo di agire e ha determinate regole: usa il voto a maggioranza, decidono Consiglio dei Ministri e il Parlamento, su proposta della Commissione. Se decide riguardo a un’altra materia, per esempio la politica monetaria, la procedura sostanziale e formale sono diverse; la BCE è un attore assolutamente determinante, così come gli SM, la Commissione ha un ruolo di “cane da guardia”, mentre il Parlamento non ha ruolo. Un altro esempio è la politica estera. In questo caso c’è un’altra procedura, che è di tipo intergovernativo, cioè sono i ministri degli affari esteri a avere un ruolo dominante, insieme all’Alto Rappresentante o Ministro degli Affari Esteri Europei. Qui la Commissione ha un ruolo nominale, mentre il Parlamento non viene preso in considerazione. Per studiare tutti questi processi diversi tra loro? Si usano le teorie.

Le teorie

Per ordinare la realtà, quindi, si usano delle teorie. Le teorie sono argomentazioni causali che hanno validità generale (quindi devono valere sempre) e transstorica, legisimile (qualità nomotetica) che possono essere validate tramite la falsificazione di una serie di ipotesi (King, Keohane, Verba). Non tutti gli approcci d studio dell’integrazione europea rientrano in questa definizione di teoria. La teoria dell’integrazione europea è quindi “quell’ambito di studio sistematico sul processo di progressiva cooperazione politica in Europa e sullo sviluppo di comuni istituzioni politiche, così come sugli effetti di tutto ciò. “Teoria” include a volte anche la teorizzazione della costruzione di identità e interessi degli attori sociali ed economici nel contesto di tale processo. Questa teoria a volte spiega anche come cambiano le idee, le convinzioni e i comportamenti degli attori. Per esempio, la Germania Occidentale degli Anni ’60 si comportava direttamente dalla Germania attuale. Cambia il contesto, cambiano le regole, l’assetto istituzionale, i valori e le relazioni tra gli stati, o il peso di alcuni interessi rispetto ad altri. “Teoria dell’integrazione europea” è anche teorizzazione di come l’UE modifica e impone cambiamenti nei sistemi politici nazionali. È anche la spiegazione di come le politiche pubbliche nazionali domestiche si sono europeizzate; è ciò che spiega un modo molto più simile e omogeneo di lavorare nelle amministrazioni pubbliche degli SM quando gestiscono per esempio i fondi strutturali. L’impatto dell’UE è evidente, ha cambiato la cultura amministrativa a partire dagli Anni ‘90 laddove si va a programmare l’uso di risorse finanziarie per lo sviluppo territoriale. L’UE ha europeizzato le politiche ambientali degli SM, le ha rese omogenee, modificando in misura diversa e con un impatto diverso in stati diversi. Questo ha ovviamente degli impatti diversi in ogni SM, ma agiscono in maniera più simile rispetto al passato.

L'integrazione europea

L’oggetto di studio è il processo di integrazione europea. Che cos’è il processo di integrazione europea? Ci sono due diverse opinioni.

• Haas. Il processo di integrazione europea è un processo per il quale attori politici afferenti a diversi contesti nazionali ritengono opportuno spostare le proprie aspettative, interessi, attenzioni e attività politiche verso un nuovo centro, le cui istituzioni richiedono giurisdizione sugli stati nazionali preesistenti (definizione neo-funzionalista). Questa definizione ha una forte componente politica. Ci sono diversi attori e interessi e ci si sposta verso un nuovo centro.
• Moravcsik. L’integrazione europea può essere compresa come una serie di scelte razionali fatte da leader nazionali. Queste scelte rispondono a vincoli e opportunità derivanti dagli interessi economici degli attori nazionali influenti, dal potere relativo di ogni stato nel sistema internazionale e dal ruolo delle istituzioni nel rafforzare la credibilità dell’impegno interstatale (definizione intergovernativista). Questa definizione fa rientrare l’integrazione europea nel contesto delle relazioni internazionali tra stati; l’integrazione europea sarebbe quindi solo una stretta collaborazione tra stati.

Le teorie vengono usate per ordinare la realtà e per rispondere alla domanda di ricerca, che è: perché il processo di integrazione è nato ed è proseguito anche dopo che le motivazioni della genesi sono venute meno, anche dopo che vi erano costi non previsti dell’integrazione?

Il contesto storico di riferimento è quello del dopoguerra, di un’Europa completamente distrutta e combattuta tra tensioni nazionaliste e tensioni di riappacificazione, con una grande necessità di ricostruzione e sviluppo. È un’Europa fatta da alcuni SM che si sono combattuti che non hanno risorse né nel contesto domestico né in quello internazionale per tornare ad essere le grandi potenze di un tempo. Quindi la cooperazione tra essi diventa una soluzione. Si tratta di una soluzione che porta vantaggi di tipo economico e politico agli stati appartenenti alla CECA prima e alla CEE poi. Tali scelte iniziali (di istituire la CECA e la CEE) sono fatte per diversi motivi.

• Vantaggi. Gli SM richiedono che questa cooperazione sia vantaggiosa in quel contesto particolare dal punto di vista economico, ma anche dal punto di vista politico degli interessi nazionali degli SM. Alcuni di questi interessi erano ben definiti, altri no. Per esempio, con il Trattato di Parigi del 1951, si crea una cooperazione per quanto riguarda il carbone e l’acciaio del bacino della Ruhr, quindi riguardava soprattutto vantaggi a Francia e Germania, per evitare che ci fosse una nuova guerra per il possesso di queste risorse. Ma l’interesse non era solo quello di Francia e Germania; infatti le altre nazioni avevano altri interessi nazionali. Per esempio, l’Italia aveva capito quale era il costo dello stare fuori da questa cooperazione, per questo decise di cooperare con questi altri stati.
• Necessità di una cooperazione normativa. Gli studiosi di allora sostengono che vi fossero già delle idee circa non solo il vantaggio economico-politico, ma anche circa il valore della cooperazione in senso normativo, ovvero la possibilità di evitare esperienze negative, drammatiche come quelle delle due guerre mondiali attraverso forme stabili di cooperazione internazionale. Infatti, dalla pace di Westfalia in poi, forme seppur semplici di cooperazione internazionale si erano già sviluppate. L’Europa dopo le guerre mondiali non aveva solo un vantaggio politico a darsi una forma stabile di integrazione, ma rispondeva anche a una richiesta di diversa dimensione normativa capace di limitare gli effetti negativi dei nazionalismi e dei regimi totalitari con nuove forme di cooperazione tra stati sovrani non assoluti, i quali risolvevano il problema dei nazionalismi con vincoli e regole comuni.

Vi erano delle dottrine che spiegavano questo tentativo di integrazione e le raccomandavano. Non si trattava di teorie, si trattava di proto-teorie, che raccomandavano che ci fosse il processo di integrazione. Queste sono:

• Federalismo;
• Funzionalismo;
• Transnazionalismo.

Queste proto-teorie spiegano quali sono i vantaggi di questo processo di integrazione. Tutte muovono dal presupposto che lo stato ha dei limiti oggettivi, che sono emersi con evidenza dal periodo precedente, che devono essere superati per non ripetere gli errori del passato. La scelta è quindi una scelta razionale per i governi nazionali, è conveniente e vantaggioso.

Lezione 3 – 05/10/2017

La CECA e la nascita della

Il sistema europeo è un sistema complesso, che non sappiamo esattamente come definire. Si tratta di un processo che si caratterizza per una diversa intensità:

• Rilancio del processo di integrazione: lo si fa dando vita a più processi decisionali, come negli Anni ’80, quando l’UE si impegna in diverse politiche;
• Riduzione del processo di integrazione: in altri periodi storici, per esempio durante la crisi della sedia vuota, prevalgono dinamiche negoziali.

Per studiare questo fenomeno servono degli strumenti, che sono le teorie, che servono per conoscere, comprendere, spiegare, interpretare e se possibile prevedere qualcosa. Concetti e definizioni sono invece gli strumenti più ordinari e quotidiani che si usano per sintetizzare i grandi studi, le analisi o la ricerca empirica di altri. Tendenzialmente sono influenzati dal periodo storico, dalle ideologie, dalle idee che prevalgono in quel periodo storico, da eventi storici, dai valori culturali, da attenzioni peculiari per determinate problematiche. Ora per esempio c’è un interesse per le riforme, il welfare, le riforme del mondo del lavoro, eccetera. Su questo si va a costruire un dibattito scientifico.

Nel momento drammatico post guerra mondiale, si sviluppano delle proto-teorie per spiegare questo fenomeno di integrazione. L’Europa in questo periodo è l’anello debole dell’economia mondiale. Questa debolezza si combina con diverse idee, con dei dibattiti. In un altro periodo storico questo dibattito non si sarebbe creato, ma in quel preciso momento lo fanno (di nuovo, si rivede quindi l’importanza del contesto). Le difficoltà in Europa sono difficoltà in campo economico, sociale, politico (cadono i regimi che hanno condotto alla guerra, mettendo in difficoltà la democrazia degli stati interessati). Si tratta di un contesto internazionale che condiziona la volontà degli SM di trovare una forma di cooperazione vantaggiosa per più stati. Diversi sono anche i fattori internazionali che spiegano il favore con cui si guarda a questi esperimenti di cooperazione. Le forme di cooperazione internazionale non erano nuove; le relazioni internazionali avevano già preso in considerazione come per alcuni aspetti fosse conveniente dar vita a delle organizzazioni internazionali, per esempio la Lega delle Nazioni. Queste forme di cooperazione però andavano a beneficio delle preferenze nazionali. C’era infatti una visione realista, che ha il suo focus nella sicurezza.

I primi passi del processo d’integrazione risalgono ai primi anni del dopoguerra. Ci sono un paio di tentativi dei padri fondatori di costruire:

• Pool verde Italia-Francia, che è un accordo di scambi in materia agricola: si tratta di cose essenziali, ideali per ripartire dopo la guerra;
• Comunità europea di difesa: è un progetto avanzato dalla Francia, sottoscritto dall’Italia, dalla Germania Occidentale e dai paesi del Benelux, ma fallito perché bocciato dalla Francia stessa perché venne ritenuto troppo ambizioso (si era appena formata la NATO, che si è formata nel 1949).

Si arriva così al Trattato CECA (1951), sottoscritto a Parigi; questo è una specie di protocollo, di accordo che mette insieme la gestione del carbone e dell’acciaio nel bacino della Ruhr. Questo consente a due stati sovrani fino ad allora nemici di mettere insieme la gestione di queste due risorse. A loro si aggiungono anche altri paesi per cooperare in un progetto che mira alla pace e alla stabilità della regione.