Giustizia amministrativa parte 4

In via preliminare, occorre operare una distinzione fra giudicato in senso formale

o processuale e giudicato in senso materiale o sostanziale.

Il giudicato formale – cui fa riferimento l’art. 324 c.p.c. – è l’accertamento

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incontrovertibile sul quale nessun giudice può ulteriormente pronunciarsi perché

si è esaurita la serie dei possibili riesami. Si dice <<formale>> perché è una regola

di diritto processuale quella che stabilisce quando nessun giudice può

ulteriormente giudicare.

Il giudicato materiale è la formulazione della regola concreta, che appartiene già

al diritto sostanziale. Questo concetto è espresso dall’art. 2909 c.c. con la

prescrizione secondo cui il giudicato fa stato fra le parti, i loro eredi e aventi

causa.

La res iudicata, pertanto, sia nel suo profilo processuale, sia nel suo profilo

sostanziale, è sempre incontrovertibile, tranne i casi eccezionali in cui può essere

superata attraverso la revocazione straordinaria e l’opposizione di terzo. In altri

termini, la cosa giudicata è l’accertamento incontrovertibile non sottoponibile ad

un’impugnazione ordinaria.

Se è vero che, fra i provvedimenti del giudice amministrativo (sentenza,

ordinanza, decreto), solo la sentenza può acquisire il carattere del giudicato, non

tutte le sentenze presentano l’attitudine a tale acquisizione.

Ne sono fornite le sentenze di merito (definitive o parziali), ma solo quelle di

accoglimento. Per quanto riguarda, invece, le sentenze di rigetto, qualche dubbio

sorge su quelle che, a seguito di azione impugnatoria, abbiano respinto un

motivo, stabilendo che, sotto il profilo dedotto, il provvedimento impugnato è

legittimo: invero, sembra che l’amministrazione non possa contraddire il

giudicato annullando d’ufficio il proprio atto, adducendo la stessa illegittimità

negata dalla sentenza.

Per quello che riguarda le decisioni di rito, è pacifica la loro insuscettibilità di

passare in giudicato qualora abbiano forma di sentenza ma sostanza di

provvedimento meramente ordinatorio, quindi privo di contenuto decisorio (ad

esempio, nel caso di sentenza istruttoria). Tuttavia, è riconosciuta la loro

attitudine a divenire cosa giudicata quando la decisione si presenti come

presupposto necessario di quella di merito. In ogni caso, il loro passaggio in

giudicato non copre il merito della causa.

Circa le parti della sentenza aventi attitudine a costituire giudicato, si afferma

comunemente che esse sono soltanto quelle che definiscono la controversia in

 <<

1 Si  intende  passata  in  giudicato  la  sentenza  che  non  è  più  soggetta  né  a  regolamento  di  competenza,  né  ad  

appello,  né  a  ricorso  per  cassazione,  né  a  revocazione  ordinaria>>.  

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relazione alle parti, alla causa petendi e al petitum. Sicuramente il nucleo

essenziale è ravvisabile nel dispositivo della sentenza, ma ad esso vanno

rapportate tutte le affermazioni contenute in motivazione, che costituiscono la

premessa logica e necessaria del dispositivo medesimo . Restano escluse, invece,

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le argomentazioni soggettive del giudice e quelle asserzioni che, pur aventi un

apparente carattere dispositivo, fuoriescono dallo specifico tema della

controversia e quindi non rientrano nel decisum (cd. obiter dicta). Il giudicato non

si produce neppure sulle pronunce meramente incidentali (art. 8 c.p.a.).

Il carattere di incontrovertibilità della sentenza si produce in riferimento ad una

determinata controversia, identificabile in base agli elementi costitutivi

dell’azione, perciò non può e non deve accadere che una medesima lite sia risolta

giudizialmente due volte (principio del ne bis in idem): ove ciò accadesse, sarebbe

sollevabile l’exceptio rei iudicatae. Il giudicato, dunque, può cadere solo su ciò

che viene dedotto in giudizio, in quanto costituisce materia del contendere. In

altri termini, deve sussistere identità fra l’estensione dell’oggetto della domanda e

l’estensione della pronuncia giudiziale.

Tuttavia, non sempre è facile definire in modo sicuro una res iudicanda, in

relazione a qualsiasi altra. Un problema, per esempio, riguarda il fatto se il

giudicato copra solo il dedotto o anche il deducibile . Se un provvedimento

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amministrativo viene impugnato una volta per alcuni motivi e un’altra per motivi

diversi, le due cause sono identiche stante l’unico petitum, o lo sono unicamente

se gli ulteriori vizi di invalidità, corrispondenti ai motivi nuovi, erano conosciuti al

momento della prima impugnazione, ovvero anche quando, pur presenti, erano

sconosciuti? A queste e ad altre questioni dottrina e giurisprudenza danno

risposte contrastanti, senza che si possa individuare un indirizzo prevalente.

Peraltro, occorre tenere in considerazione che è possibile che il giudicato si formi

progressivamente, perché la sentenza soggetta a gravame è impugnata solo in

parte. Verificandosi ciò, il giudicato si forma solo sui capi della pronuncia non

investiti dall’impugnazione. Questo giudicato parziale concorre, con la sentenza

che pronuncia sull’impugnazione, a determinare unitariamente l’ambito del

decisum. Un altro caso può riguardare la mancata impugnazione della sentenza

interlocutoria parziale, la quale, perciò, passa in giudicato. Quest’ultimo si

completa a seguito di quanto stabilito nella sentenza che pronuncia in grado

d’appello sull’impugnazione della sentenza definitiva di primo grado . E ancora, lo

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stesso fenomeno di pronuncia progressiva è stato individuato qualora il giudice

dell’ottemperanza, anziché limitarsi ad imporre l’esecuzione del giudicato

amministrativo, procede alla sua attuazione utilizzando poteri cassatori e

ordinatori idonei ad integrare il disposto della sentenza rimasta ineseguita .

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Peculiari problemi si presentano nel caso di azioni impugnatorie. Si tratta non

solo di comprendere quando un provvedimento impugnato è dissimile o uguale

2 Spesso,  infatti,  il  dispositivo  rinvia  alla  motivazione:  <<Si  accoglie  il  ricorso  nei  limiti  di  cui  in  motivazione>>.  

3 Peraltro,  non  è  neppure  chiaro  che  cosa  si  debba  intendere  per  deducibile.  

4 Se,   quindi,   in   una   controversia   vengono   pronunciate   prima   una   sentenza   interlocutoria   parziale   e   poi   una  

sentenza  definitiva  e  solo  la  seconda  viene  impugnata,  il  giudicato  emerge  progressivamente  tanto  dalla  sentenza  

interlocutoria   di   primo   grado   (non   impugnata)   quanto   dalla   sentenza   d’appello   che   riesamina   il   decisum   nella  

sentenza  definitiva  di  primo  grado  (sottoposta  a  gravame).  

5 La  possibilità  delle  decisioni  del  giudice  dell’ottemperanza  di  passare  in  giudicato  concerne  i  soli  casi  in  cui  il  

giudice  medesimo  provveda  con  sentenza,  e  non  quelli  in  cui  adotti  ordinanza.  

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rispetto ad un altro provvedimento o almeno connesso in modo tale da essere

travolto automaticamente da una pronuncia eliminatoria dell’atto primario, ma

anche di comprendere quanto il giudicato – cioè la sua efficacia oggettiva – vincoli

l’attività dell’amministrazione posteriore al giudicato medesimo.

Sotto il primo profilo, l’annullamento derivante dal giudicato colpisce, in linea di

massima, solo il provvedimento impugnato, ma non si può escludere, quando i

provvedimenti sono collegati, che l’eliminazione del primo atto distrugga il

supporto su cui si fonda l’atto posteriore. Perciò, il giudicato d’annullamento si

estende, oggettivamente, anche al provvedimento successivo collegato, sebbene

esso sia rimasto escluso dall’ambito dell’impugnativa. Questo esito, tuttavia, si

produce solo quando la pronunciata invalidità abbia effetto caducante, e non

quando essa abbia effetto meramente viziante . In questa seconda ipotesi il

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giudicato non si estende, essendo necessario che anche l’atto posteriore,

applicativo sia impugnato giudizialmente con domanda autonoma.

Sotto il secondo profilo – vincolo all’attività amministrativa posteriore

all’annullamento – si può osservare che la sentenza, oltre all’effetto demolitorio,

può esplicare anche un effetto ripristinatorio e un effetto conformativo. A seguito

dell’efficacia ripristinatoria, la pubblica amministrazione è obbligata a rimuovere

le eventuali conseguenze materiali prodotte dall’atto annullato e, in forza

dell’efficacia conformativa, essa può – o talora deve – adottare un nuovo

provvedimento che, nei limiti di quanto ha costituito oggetto della lite risolta, è

vincolato dalla sentenza . Il provvedimento amministrativo eventualmente

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emanato dopo la cosa giudicata è impugnabile, oltre che per la violazione del

giudicato, anche per vizi nuovi, nonché per gli altri asseriti vizi di legittimità non

caduti sotto l’esame giudiziale – fra cui quelli corrispondenti a motivi dichiarati

assorbiti – ove essi vengano riprodotti nel nuovo atto.

Si è visto che l’art. 2909 c.c. riferisce l’efficacia soggettiva della cosa giudicata alle

parti del processo, ai loro eredi e aventi causa. Nel processo amministrativo,

tuttavia, la regola è affiancata da una serie di deroghe che rispondono a due

esigenze: la peculiarità di alcuni provvedimenti annullati, per quanto attiene alla

cessazione dei loro effetti, nonché l’estensione delle statuizioni decisorie per

ragioni di equità e convenienza amministrativa.

La prima ipotesi riguarda gli atti normativi – quali statuti non adottati con atto di

fonte primaria, regolamenti o atti amministrativi generali (provvedimenti tariffari,

ad esempio) – o comunque gli atti inscindibili. In altri termini, gli atti che, avendo

per destinataria una pluralità di persone anche determinate, presentano un

contenuto che è comune a tutti, come ad esempio un atto collettivo . Rispetto a

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tali atti il giudicato amministrativo viene ad avere, automaticamente, una portata

erga omnes o comunque ultra partes.

6 L’effetto  caducante  si  verifica  quando  l’eliminazione  di  un  atto  comporta  automaticamente  il  venir  meno  di  un  

altro  atto  che,  in  quello  eliminato,  trova  il  suo  unico  presupposto.  

7 In   questo   modo   non   possono   venire   riprodotti   i   vizi   accertati,   pena   la   configurazione   di   un   nuovo   vizio:   la  

violazione  del  giudicato,  che  è  un  vizio  il  quale  determina  la  nullità  dell’atto  ai  sensi  dell’art.  21  septies  della  l.  

241/1990.  

8 Si  pensi  quale  esempio  allo  scioglimento  del  consiglio  comunale.  L’atto  collettivo  deve  essere  distinto  dall’atto  

plurimo  che,  pur  avendo  come  destinatari  più  soggetti,  è  scindibile  in  tanti  atti  singoli,  quanti  sono  i  destinatari  

medesimi,  come  si  verifica  quando,  con  unico  provvedimento,  vengono  promossi  più  impiegati  pubblici.  

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La seconda ipotesi riguarda l’estensione facoltativa del giudicato da parte

dell’amministrazione soccombente. L’amministrazione soccombente può ritenere,

per ragioni di equità e convenienza, di estendere gli effetti del giudicato a tutti i

soggetti rimasti estranei al pregresso giudizio che si trovino nelle stesse

condizioni dei ricorrenti vittoriosi. Quando ciò avviene, l’estensione deve essere

disposta a favore di tutti i soggetti che si trovino nelle medesime condizioni, pena

il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento. Talora, però, la legge

vieta l’estensione degli effetti del giudicato a chi non è stato parte del giudizio, ad

esempio in materia di pubblico impiego, per ragioni di contenimento della spesa

pubblica.

Ai sensi dell’art. 33 c.p.a., le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali sono

esecutive. Esecutività significa che esse non solo possono ma devono venire

concretamente attuate, salva comunque la produzione degli effetti che discende

automaticamente dalla pronuncia, come avviene per l’efficacia eliminatoria nei

confronti del provvedimento impugnato. L’esecutività è, dunque, un carattere che

prescinde dalla formazione della cosa giudicata, essendo esecutiva anche la

sentenza di primo grado in pendenza dell’impugnazione, salva la facoltà, per

l’interessato, di proporre una domanda cautelare di sospensione di fronte al

giudice d’appello.

Quanto agli strumenti rivolti ad assicurare la concreta esecuzione, la legge ha

predisposto, per le pronunce passate in giudicato, il giudizio di ottemperanza, del

quale si parlerà più avanti. L’art. 112 c.p.a. equipara alle sentenze passate in

giudicato del giudice amministrativo quelle che – pur prive del carattere di

regiudicata – non siano state sospese. Si deve inoltre ricordare che l’art. 59 c.p.a.

prevede che, in caso di mancata esecuzione o di esecuzione solo parziale delle

ordinanze cautelari, il giudice che le ha emesse possa essere nuovamente adito,

con istanza motivata e notificata alle altre parti, affinché adotti le opportune

disposizioni attuative. Anche in tale occasione la legge stabilisce che il giudice

eserciti i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza e provveda sulle spese.

L’art. 88 c.p.a., nell’indicare gli elementi del provvedimento giudiziario, stabilisce

che uno di questi è l’ordine che la decisione sia eseguita dall’autorità

amministrativa. L’esecuzione delle decisioni si fa pertanto in via amministrativa.

Tuttavia, l’attività di conformazione ricadente sull’autorità amministrativa, da un

lato, non è sempre necessaria, dall’altro, può essere condizionata da eventi

sopravvenuti, siano essi eventi normativi o circostanze di fatto.

La non necessità o, per meglio dire, l’inutilità di concreta attuazione è propria

delle sentenze immediatamente satisfattive o cd. autoesecutive, aventi effetti di

ordine esclusivamente giuridico: ad esempio, quelle di annullamento di

precedenti atti di annullamento d’ufficio o quelle di annullamento di atti di

controllo negativo. L’automaticità dell’effetto ripristinatorio rende inammissibile il

ricorso per l’ottemperanza.

Altre sentenze, invece, non immediatamente satisfattive, e dunque necessitanti

attività di esecuzione – ad esempio, quelle emesse a seguito di gravame avverso il

rifiuto di istanze oppure avverso l’annullamento di atti ampliativi, quali

concessioni, licenze, autorizzazioni e le pronunce di condanna – possono talvolta

essere condi