Giustizia amministrativa parte 3

L’esposizione fin qui condotta presuppone un modello-base del giudizio, nel quale

il ricorrente prospetta la propria tesi al giudice e l’amministrazione, nonché

eventuali controinteressati, la contrastano, se ritengono di costituirsi in giudizio.

Tuttavia, è possibile che il processo vada incontro a complicazioni, cd. incidenti

processuali. Se dovessimo formulare una definizione di incidente processuale,

potremmo dire che si tratta di evenienze che complicano il processo rispetto alla

sua struttura elementare. A questo punto, analizziamo ogni possibile incidente

processuale.

Il ricorso incidentale è un’impugnativa che l’art. 42 consente ai controinteressati

rispetto al ricorrente principale, per la tutela di loro situazioni giuridiche di

vantaggio nascenti dal provvedimento impugnato e destinate, perciò, a venire

meno in seguito all’accoglimento del ricorso principale.

Facciamo un esempio per capire meglio la logica del ricorso incidentale. Tizio,

Caio e Sempronio si iscrivono ad un concorso pubblico per la copertura di due

posti di ruolo presso un ente pubblico. Tizio e Caio vincono il concorso;

Sempronio è idoneo, ma non vincitore, perché terzo classificato. Sempronio

decide, dunque, di impugnare le risultanze concorsuali e notifica il ricorso

all’amministrazione, nonché ai due vincitori. Tizio e Caio, per conservare il

proprio vantaggio, decidono di impugnare a loro volta le risultanze concorsuali, in

modo tale che emerga, ad esempio, che lo stesso Sempronio non avrebbe dovuto

conseguire il punteggio attribuitogli. Addirittura potrebbero impugnare l’atto di

nomina della commissione nella speranza che si rinnovi il concorso. La logica del

ricorso incidentale è dunque quella di consentire al controinteressato di

assumere a sua volta la veste di ricorrente, ove la controdeduzione non sia

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sufficiente a permettere al controinteressato la conservazione del vantaggio

acquisito col provvedimento da altri impugnato e, perciò, soggetto a rimozione

giudiziale.

Il ricorso incidentale ha per oggetto lo stesso provvedimento impugnato col

ricorso principale – seppure in altre parti o per altri motivi. Qualche volta può

avere ad oggetto un atto diverso, ma presupposto. È il caso del ricorrente

incidentale che afferma l’illegittimità di un regolamento, in relazione al quale il

ricorrente principale deduca l’illegittimità del provvedimento applicativo

impugnato.

Ai sensi dell’art. 42, a mezzo del ricorso incidentale i controinteressati costituiti

possono proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda

1 La   controdeduzione   è   la   tecnica   argomentativa   tipica   della   memoria   difensiva   e   consiste   nel   proporre  

argomenti  in  antitesi  rispetto  a  quelli  utilizzati  dal  ricorrente.  

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proposta in via principale. Legittimati a proporre il ricorso incidentale sono,

pertanto, i controinteressati, e non l’amministrazione, la quale può intervenire

direttamente sul provvedimento da altri impugnato utilizzando i suoi poteri di

autotutela. Tuttavia, è possibile che anche l’amministrazione possa proporre

ricorso incidentale contro un atto presupposto di altra autorità. Legittimato

passivo è il ricorrente principale, ma si può pensare che vadano intimate anche le

atri parti già chiamate in giudizio da quest’ultimo, fra cui l’amministrazione

pubblica.

Per quello che riguarda le modalità di proposizione, il ricorso incidentale deve

essere prima notificato e poi depositato in segreteria. La notificazione va fatta alle

parti personalmente o – se costituite – presso il domicilio eletto, nel termine

perentorio di 60 gg dalla ricevuta notificazione del ricorso principale. Entro il

successivo termine perentorio di 30 gg, decorrente dal momento in cui l’ultima

notificazione dell’atto stesso si è perfezionata anche per il destinatario, il ricorso

incidentale deve essere depositato in segreteria. Le parti alle quali il ricorso

incidentale è notificato possono difendersi presentando memorie e documenti nel

termine ordinatorio di 60 gg dal perfezionamento nei propri confronti della

notificazione del ricorso.

La cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello

principale, salvo che la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta

alla competenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma,

ovvero alla competenza funzionale di un tribunale amministrativo regionale. In tal

caso, la competenza a conoscere dell’intero giudizio spetta al tribunale

amministrativo del Lazio, sede di Roma, ovvero al tribunale amministrativo

regionale avente competenza funzionale.

In linea di principio il ricorso incidentale è accessorio o dipendente rispetto al

ricorso principale. Infatti, in caso di rigetto di quest’ultimo viene rigettato anche il

ricorso incidentale, poiché, in tal caso, il controinteressato-ricorrente non ha più

interesse all’accoglimento della sua impugnativa, essendo stata respinta quella

avversaria e non sussistendo più il rischio di una rimozione giudiziale di una sua

situazione di vantaggio.

Nelle controversie in cui si faccia questione di diritti soggettivi, le domande

riconvenzionali dipendenti da titoli già dedotti in giudizio sono proposte nei

termini e con le modalità stabilite per il ricorso incidentale.

Accanto alle parti necessarie del processo amministrativo si collocano le parti

eventuali, fra le quali si annovera l’interveniente. Nel processo amministrativo si

possono configurare varie forme di intervento.

In primo luogo, l’interveniente può essere titolare di un interesse accessorio,

dipendente, derivato rispetto a quello di cui sono portatrici le parti necessarie,

che lo legittima ad intervenire in giudizio per sostenere le ragioni del ricorrente

(cd. intervento ad adiuvandum) o quelle dell’intimato (cd. intervento ad

opponendum). In altri termini, con l’intervento ad adiuvandum, l’interveniente

mira ad acquisire un vantaggio riflesso dall’eventuale accoglimento del ricorso

principale , perché allo stato il suo interesse non è direttamente ed

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immediatamente leso dal provvedimento impugnato. In definitiva, l’interesse che

2 È  il  caso  del  conduttore  del  fondo  espropriato.  

  2  

legittima l’intervento ad adiuvandum non può essere di segno uguale a quello del

ricorrente.

A seguito dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo risulta

ammissibile anche l’intervento principale o litisconsortile dei terzi cointeressati,

portatori di un interesse legittimo analogo a quello del ricorrente. Con l’intervento

principale il soggetto assume una posizione autonoma rispetto a tutte le parti del

giudizio; viceversa, con l’intervento litisconsortile egli fa valere una posizione

autonoma solo nei confronti di una o alcune delle parti. Tale tipologia di

intervento in precedenza veniva esclusa. L’esclusione – come già accennato a suo

tempo - era motivata dalla necessità di evitare che il cointeressato eludesse il

termine di decadenza per l’impugnazione dell’atto, intervenendo (successivamente

alla sua scadenza) nel giudizio instaurato dal ricorrente principale.

L’ammissibilità dell’intervento principale o litisconsortile anche del cointeressato

pare oggi argomentabile in forza dell’art. 28 c.p.a., ai sensi del quale chiunque

non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni,

ma vi abbia interesse può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il

giudizio si trova. Il cointeressato, pertanto, potrebbe intervenire nel giudizio

anteriormente alla scadenza del termine per impugnare il provvedimento senza

poter rimettere in discussione fasi del giudizio già compiute.

L’intervento può essere classificato anche in funzione del soggetto che dia

impulso all’intervento medesimo. L’intervento è volontario quando il soggetto

entra spontaneamente nel processo già pendente fra altre parti. L’intervento è

coatto, se il terzo viene chiamato nel processo su istanza di parte oppure per

ordine del giudice. Tale seconda eventualità è esplicitamente disciplinata dall’art.

28, ai sensi del quale il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene

opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina

l’intervento.

Si noti che anche il controinteressato pretermesso – nei cui confronti la sentenza

deve essere pronunciata – può intervenire in giudizio, se il giudizio non è stato

promosso nei suoi confronti. In questo caso, egli non incorre in decadenze

processuali che siano eventualmente già maturate, perché, anche se da un punto

di vista formale può essere qualificato come interveniente, da un punto di vista

sostanziale continua ad essere un controinteressato, ossia una parte necessaria,

e non eventuale.

Occorre esaminare come l’intervento si inserisca, quale incidente, nel corso del

giudizio. La relativa disciplina è contenuta negli articoli 50 e 51 c.p.a., secondo i

quali l’intervento si propone con domanda diretta al giudice investito del ricorso.

Tale domanda deve indicare le ragioni che la sostengono, essere corredata dai

documenti giustificativi utilizzabili per suffragare le ragioni medesime, nonché

essere sottoscritta dal difensore dell’interveniente o dall’interveniente medesimo,

se questi può stare in giudizio da solo. L’atto di intervento va poi notificato alle

altre parti costituite nel domicilio di elezione, nonché all’amministrazione. Alla

notifica segue, nel termine perentorio di 30 gg – decorrente dal momento in cui

l’ultima notificazione dell’atto stesso si è perfezionato anche per il destinatario – il

deposito in segreteria, il quale, comunque, è ammesso fino a 30 gg prima

dell’udienza. Il giudice, ove disponga l’intervento coatto, ordina alla parte di

chiamare il terzo in giudizio, indicando gli atti da notificare e il termine della

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notificazione. Se, come pare, si deve ritenere applicabile l’art. 270 c. 2 c.p.c. ,

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qualora le parti non provvedano alla chiamata del terzo, il giudice dispone la

cancellazione della causa dal ruolo.

Le misure cautelari sono strumenti finalizzati a garantire la fruttuosità del

processo, l’effettività della tutela giurisdizionale (art. 111 Cost.). Con le misure

cautelari si realizza una forma di tutela mediata o strumentale, in quanto mirante

non già ad attuare definitivamente il diritto in forma giurisdizionale, bensì ad

assicurare l’efficace risoluzione della controversia, impedendo che il tempo

destinato allo svolgimento del giudizio pregiudichi l’integrale soddisfazione della

pretesa azionata. Tale carattere strumentale attribuisce alle misure cautelari il

connotato dell’interinalità: esse non sono mai definitive e irreversibili, ma si

collocano semplicemente in una posizione servente rispetto alla pronuncia

definitiva.

Il processo amministrativo per molto tempo ha conosciuto una sola specie di

misura cautelare, ossia la sospensione dell’efficacia del provvedimento; solo in

epoca recente la gamma di misure cautelari utilizzabili nel processo

amministrativo si è ampliata fino a ricomprendere tutte le figure che trovano

applicazione nell’ambito del processo civile (principio di atipicità delle misure

cautelari). In ogni caso, la misura cautelare più utilizzata, nell’ambito del

processo amministrativo, resta la sospensione dell’esecutività del provvedimento

impugnato, posto che il ricorso giurisdizionale di per sé non produce tale effetto

sospensivo.

Gli artt. 55-62 c.p.a. disciplinano diffusamente la proposizione di istanze

cautelari, collegando la richiesta di misura cautelare al pregiudizio grave ed

irreparabile. Tale pregiudizio può derivare tanto dall’esecuzione dell’atto

impugnato, quanto dal comportamento inerte dell’amministrazione.

Il procedimento cautelare inizia con domanda del ricorrente – talora del

resistente – da rivolgere al medesimo giudice presso cui è instaurato il giudizio di

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merito . La domanda può essere contenuta nello stesso ricorso, così come può

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essere proposta con atto posteriore separato. In questo secondo caso, essa va

notificata alle parti intimate e successivamente – non è stabilito alcun termine a

tal fine – deve essere depositata presso la segreteria del giudice.

Il ricorrente può proporre istanza per ottenere una misura cautelare provvisoria

(cd. misura cautelare monocratica) ancora prima che sia trattata la domanda

cautelare ordinaria (cd. misura cautelare collegiale): ciò qualora l’estrema gravità

3 Se   nessuna   delle   parti   provvede   alla   citazione   del   terzo,   il   giudice   istruttore   dispone   con   ordinanza   non  

impugnabile  la  cancellazione  della  causa  da  ruolo.  

4 Facciamo   un   esempio   concreto.   Tizio   vince   un   concorso,   mentre   Caio   impugna   le   risultanze   concorsuali  

ritenendo   di   essere   più   meritevole   di   Tizio.   Nel   frattempo   Tizio   è   stato   nominato,   con   l’avvertenza   che   dovrà  

assumere   servizio   presso   l’amministrazione   Y   entro   10   gg   dalla   ricezione   della   comunicazione   di   nomina.   Ora,  

supponiamo   che   Tizio   sia   dipendente   presso   l’amministrazione   X:   in   tal   caso,   egli   dovrà   dimettersi  

dall’amministrazione   X   per   cominciare   a   lavorare   presso   l’amministrazione   Y.   Tuttavia,   essendo   pendente   un  

giudizio   impugnatorio   relativo   alle   risultanze   concorsuali,   sarebbe   rischioso   dimettersi   dall’amministrazione   X  

per   mettersi   già   a   disposizione   dell’amministrazione   Y.   Perciò,   in   un   caso   di   questo   tipo,   Tizio   (resistente)  

potrebbe  avere  interesse  a  richiedere  in  via  cautelare  la  sospensione  dell’efficacia  della  propria  nomina,  in  vista  

dell’esito  del  giudizio,  in  modo  tale  da  poter  continuare  a  lavorare  presso  l’amministrazione  X  e  non   rischiare  di  

restare  senza  lavoro.  

5 Si   tratta   di   una   competenza   funzionale:   il   giudice   competente   a   decidere   il   ricorso   è   funzionalmente  

competente  a  pronunciare  sulla  domanda  cautelare.  

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ed urgenza, insite nella situazione di fatto, non consentano neppure la dilazione

della pronuncia fino alla data stabilita per la decisione cautelare collegiale. La

richiesta di misura provvisoria può essere inserita nella stessa domanda

cautelare o in separata istanza – entrambe da notificare alle controparti. La

decisione sull’istanza di cautela provvisoria spetta non al collegio, bensì al

presidente, il quale, anziché con ordinanza, provvede con decreto motivato,

eventualmente – ove necessario – inaudita altera p