Giustizia amministrativa parte 2

Il controinteressato intimato potrebbe:

a) mantenere un comportamento inerte; oppure

b) costituirsi in giudizio; o

c) proporre ricorso incidentale, formulando domande il cui interesse sorge

indipendenza della domanda proposta in via principale, assumendo una

difesa “aggressiva”.

Possono sussistere casi in cui il giudizio amministrativo è privo di

controinteressati. L’evenienza è stata presa in considerazione anche dal codice del

processo amministrativo, laddove ha previsto che il contraddittorio è

integralmente costituito quando l’atto introduttivo è notificato all’amministrazione

autrice dell’atto o comportamento e, ove esistenti, ai controinteressati (art. 27 c.

1). Quindi il ricorso va notificato ai controinteressati solo ove esistenti.

In particolare, con riferimento ad un concorso a pubblico impiego, prima della

nomina dei vincitori, non sono configurabili controinteressati in senso tecnico con

riguardo al ricorso proposto avverso il provvedimento di esclusione dalla

procedura di concorso. In questo caso, infatti, manca la configurabilità della

lesione di un interesse protetto ed attuale, in capo agli altri concorrenti, derivante

dall’eventuale accoglimento del ricorso stesso. Facciamo un esempio, che peraltro

ci tornerà utile con riferimento all’opposizione di terzo semplice. Tizio, Caio,

Sempronio e Mevio si iscrivono ad un concorso per la copertura di tre posti di

ruolo presso un ente pubblico. L’amministrazione esclude Tizio per l’asserita

mancanza dei requisiti condizionanti la partecipazione al concorso. Tizio impugna

l’atto di esclusione , chiedendo la sospensiva e l’ammissione condizionale al

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concorso. In questo caso, Tizio non è tenuto a notificare il gravame agli altri

concorrenti, perché non si tratta di controinteressati.

Lo stesso discorso può essere fatto con riferimento a provvedimenti di esclusione

da gare relative all’affidamento di lavori pubblici, perché anche qui – secondo un

consolidato indirizzo giurisprudenziale – non sussiste in concreto alcun

provvedimento direttamente ed immediatamente favorevole ad una ditta

partecipante alla gara del quale si possa invocare il mantenimento.

I cointeressati sono quei soggetti che, al pari del ricorrente, hanno un interesse

diretto ad impugnare l’atto in quanto lesivo della loro posizione giuridica. In altri

termini, i cointeressati hanno legittimazione ed interesse ad impugnare il

provvedimento impugnato dal ricorrente.

Sembra si possa escludere, anche alla luce del codice, che i cointeressati siano

parti necessarie. Infatti, essi non sono ricompresi fra i soggetti ai quali l’atto

introduttivo (il ricorso) deve essere notificato ai fini di ritenere il contraddittorio

75 Si  ricordi  che  anche  gli  atti  intermedi  possono  essere  impugnati  se  immediatamente  lesivi.  

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integralmente costituito (art. 27 ). Non è configurabile, pertanto, il litisconsorzio

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necessario dal lato attivo: il cointeressato non ha la qualità di litisconsorte

necessario.

Dal punto di vista processuale, come si può muovere un cointeressato?

1) Potrebbe proporre un ricorso autonomo rispetto a quello proposto dal

ricorrente. In tal caso, ci saranno più ricorsi che potranno essere riuniti

dal giudice.

2) Potrebbe proporre un ricorso cumulativo insieme al ricorrente e ad altri

cointeressati, se esistenti (ricorso collettivo che dà luogo ad un cumulo

soggettivo).

3) Potrebbe restare del tutto inerte: in tal caso, se l’atto è inscindibile, il suo

eventuale annullamento nel processo inter alios potrebbe recargli un

vantaggio.

4) Potrebbe proporre intervento, ma tale possibilità merita un’analisi più

approfondita.

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Quanto alla possibilità di proporre intervento nel processo inter alios, occorre

distinguere fra due categorie principali di intervenienti o interventori.

1) Intervento adesivo dipendente.

I soggetti che propongono un intervento dipendente sono titolari di un

interesse derivato rispetto a quello di cui sono portatrici le parti necessarie:

quindi non un interesse autonomo, che consentirebbe loro di proporre

ricorso. Ad esempio, l’affittuario di un terreno oggetto di un’espropriazione

potrà intervenire nel giudizio promosso dal proprietario contro il decreto di

esproprio, proponendo argomentazioni a sostegno dei motivi di

impugnazione proposti dal ricorrente. L’interveniente adesivo dipendente

non può, dunque, proporre domande autonome, ma può soltanto sostenere

le ragioni del ricorrente.

2) Intervento principale o litisconsortile .

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I cointeressati fanno valere un interesse analogo a quello del ricorrente.

La giurisprudenza da sempre mostra la preoccupazione di evitare che i

cointeressati, divenendo intervenienti nel processo iniziato da altro soggetto,

possano eludere la perentorietà del termine a ricorrere. Rispetto al cointeressato

cd. tardivo, si sono sviluppati due diversi orientamenti giurisprudenziali. Talora

la giurisprudenza ha ritenuto ammissibile soltanto l’intervento adesivo, nel senso

che il cointeressato, se tardivo, non può proporre domande autonome o formulare

censure nuove – anche se titolare di un interesse analogo a quello del ricorrente –

ma deve limitarsi a sostenere le tesi del ricorrente (intervento cd. ad

adiuvandum). Talaltra, invece, la giurisprudenza ha ritenuto ammissibile

l’intervento principale o litisconsortile dei cointeressati, seppure nel rispetto del

termine perentorio per ricorrere. Si sostiene, peraltro, che tale intervento si

convertirebbe in ricorso autonomo qualora ne possegga tutti i requisiti. Questa

prospettiva sembra essere quella attualmente accolta dall’art. 28 c. 2, ai sensi del

quale <<chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle

 <<

76 Il   contraddittorio   è   integralmente   costituito   quando   l’atto   introduttivo   è   notificato   all’amministrazione   e,  

ove  esistenti,  ai  controinteressati>>.  

77 In  ogni  caso,  dell’intervento  parleremo  più  approfonditamente  nell’ambito  degli  incidenti  processuali.  

78 Sulla  distinzione  fra  i  due  tipi  di  intervento  appena  menzionati  si  veda  più  avanti.  

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relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il

grado in cui il giudizio si trova>>. Perciò, oggi risulta ammissibile l’intervento

principale o litisconsortile del cointeressato, anche se entro i limiti previsti dalla

disposizione.

La regola vuole che le parti non possano stare in giudizio personalmente, ma

occorra la cd. difesa tecnica conferita con la procura alle liti.

Nei giudizi di fronte ai tribunali amministrativi regionali è obbligatorio il

patrocinio di avvocato e, per i giudizi di fronte al Consiglio di Stato, è obbligatorio

il ministero di avvocato ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori.

La parte o la persona che la rappresenta, quando ha la qualità necessaria per

esercitare l’ufficio di difensore con procura presso il giudice adito, può stare in

giudizio senza il ministero di altro difensore (art. 22).

Peraltro, l’art. 23 c. 1 ammette la difesa personale delle parti private, che quindi

possono stare in giudizio personalmente, senza l’assistenza del difensore nei

seguenti giudizi:

a) giudizi in materia di accesso ;

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b) giudizi in materia elettorale ;

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c) giudizi relativi al diritto dei cittadini dell’UE e dei loro famigliari di circolare

e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri .

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Tuttavia, l’art. 95 c. 6 stabilisce che ai giudizi di impugnazione non si applica

l’art. 23 c. 1, il che significa obbligo del patrocinio di avvocato anche

relativamente ai giudizi previsti dall’art. 23 c. 1. In altri termini, per i giudizi di

impugnazione non è mai consentita la difesa personale delle parti.

La procura alle liti rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende

conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in

essa sia diversamente disposto (art. 24). Si tratta, quindi, di una procura

onnicomprensiva, che, però, può anche essere limitata ad alcuni atti.

Per quello che riguarda la difesa delle pubbliche amministrazioni, il discorso deve

essere articolato in base alla tipologia di amministrazione.

Per le amministrazioni statali il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato – detta

anche Avvocatura erariale – è obbligatorio. Nessuna amministrazione dello Stato

può richiedere l’assistenza di avvocati del libero foro, se non per ragioni

assolutamente eccezionali. Gli avvocati dello Stato esercitano le loro funzioni

innanzi a tutte le giurisdizioni e in qualunque sede, senza bisogno di mandato,

neppure nei casi in cui le norme ordinarie richiedono il mandato speciale .

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L’Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa in giudizio di

amministrazioni pubbliche non statali ed enti pubblici, purché sia autorizzata da

disposizioni di legge, di regolamento o di decreto presidenziale . Qualora sia

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