Gestione delle imprese finanziarie

La vigilanza bancaria

Le questioni poste dalla crisi finanziaria

La crisi finanziaria pone tre questioni nei confronti delle autorità di vigilanza:

• Analisi costi benefici dell'attività di vigilanza, in virtù della quale i limiti che la normativa pone agli intermediari devono essere proporzionali ai benefici che si intendono raggiungere.
• Orientamento al mercato, in virtù del quale, da un lato, è legittimo chiedere alla regolamentazione di non porre un freno all'innovazione di prodotto e di processo nel settore finanziario ma, dall'altro lato, non può essere ritenuta accettabile una normativa basata su interventi ex post realizzati soltanto dopo che siano emersi i problemi creati dall'innovazione.
• Organizzazione della regolamentazione

Le autorità creditizie

La Banca d'Italia ha il compito di vigilare:

• Sulle banche
• Sulle società di gestione del risparmio
• Sulle società d'investimento a capitale variabile
• Sulle società d'intermediazione mobiliare
• Sugli istituti di moneta elettronica
• Sugli intermediari finanziari

Svolge compiti di tutela della trasparenza delle condizioni contrattuali. Con riferimento al primo punto, la Banca d'Italia svolge le proprie funzioni di vigilanza assieme alle altre due autorità creditizie previste dal TUB: il COMITATO INTERMINISTERIALE per il CREDITO e il RISPARMIO (CICR) e il Ministro dell'economia e delle finanze. Il CICR ha l'alta vigilanza in materia di credito e di tutela del risparmio ed è composto dal Ministro dell'economia e delle finanze, che lo presiede, e dai Ministri del commercio internazionale, politiche agricole, sviluppo economico, infrastrutture, trasporti, politiche comunitarie. Alle sedute partecipa il Governatore della Banca d'Italia. Il CICR svolge funzione di organo tecnico.

La Banca d'Italia esercita le funzioni di vigilanza sulle banche, sui gruppi bancari e sugli altri intermediari finanziari, emana regolamenti, impartisce istruzioni aventi validità generale e adotta provvedimenti su casi specifici. Gli obiettivi della politica della vigilanza – riconducibili alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all'efficienza e alla competitività del sistema finanziario – accomunano pertanto tutte le autorità creditizie.

Nelle prospettive dell'Unione Bancaria Europea, la Banca d'Italia ha ceduto parte delle proprie competenze in materia di politica di vigilanza alla Banca Centrale Europea, che ha assunto la vigilanza diretta sulle banche considerate più rilevanti.

Organizzazione nazionale dei controlli sul sistema finanziario

L'art. 7 del TUB si preoccupa che Banca d'Italia, CONSOB, COVIP e IVASS collaborino tra loro al fine di agevolare le rispettive funzioni, senza poter opporre segreto d'ufficio. Il modello che predilige la frammentazione delle funzioni di vigilanza tra più autorità di controllo impone, evidentemente, la scelta di un criterio di allocazione delle responsabilità che può seguire la classica tripartizione dei mercati (bancario, mobiliare e assicurativo).

Il primo criterio, detto anche "per soggetti", è applicabile soltanto ove vi sia una chiara separazione tra attività finanziarie e intermediari. Il secondo criterio di organizzazione delle responsabilità, cosiddetto "per finalità", si fonda sul principio che sia possibile distinguere le competenze in materia di sana e prudente gestione degli intermediari volte a garantire la stabilità, da quelle in materie di trasparenza e di correttezza di comportamento degli intermediari e di tutela della concorrenza.

Il TBU delinea il ciclo di vita di una banca, partendo dalla sua costituzione e operatività, per poi passare alle regole che le banche devono rispettare nell'ordinario funzionamento e ai controlli cui devono sottostare, per giungere infine alla disciplina di una eventuale situazione di crisi.

L'art. 4 del TUB impone alla Banca d'Italia di determinare e rendere pubblici preventivamente i principi e i criteri dell'attività di vigilanza. Impostazione conquistata con il progressivo passaggio da una vigilanza strutturale (frequente ricorso all'autorizzazione da parte dell'autorità di controllo), a una vigilanza prudenziale, che definisce le regole del gioco all'interno delle quali il banchiere è libero di esprimere il proprio disegno imprenditoriale. È stato infatti il TUB a sancire la natura imprenditoriale dell'attività bancaria.

La Banca d'Italia procede con l'iscrizione all'albo di un nuovo operatore nazionale ove ricorrano le seguenti condizioni:

• Sia adottata la forma di SPA o di SOC. COOP. per azioni a responsabilità limitata
• Sede e direzione generale siano situate nel territorio della Repubblica
• Capitale versato sia di ammontare non inferiore a quello determinato dalla Banca d'Italia, che attualmente è di 6,3 milioni di euro per le prime e di due milioni per le seconde
• Venga presentato un programma concernente l'attività iniziale, con atto costitutivo e statuto
• I partecipanti al capitale abbiano i requisiti di onorabilità
• I soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo abbiano i requisiti di professionalità e di onorabilità

Il diniego dell'autorizzazione può avvenire o perché manchi un'autorizzazione formale o perché non risulti garantita la sana e prudente gestione della Banca. Trattandosi dell'unico elemento che attribuisce alla Banca d'Italia qualche discrezionalità, la stessa ha chiarito nelle istruzioni di vigilanza, in ossequio al principio di trasparenza, il contenuto minimale che il programma di attività deve contenere:

• I settori di intervento, le operazioni e i servizi che la banca intende svolgere
• La struttura tecnica, organizzativa e territoriale
• Le caratteristiche del sistema informativo

Il programma di attività deve essere inoltre accompagnato da una relazione tecnica contenente i bilanci previsionali dei primi tre esercizi da cui risultino in particolare:

• L'ammontare degli investimenti che la banca intende effettuare per impiantare la struttura tecnico-organizzativa e le relative coperture finanziarie
• Le dimensioni operative che la banca si propone di raggiungere
• I risultati economici attesi

Si tratta, a tutti gli effetti, di produrre un business plan. Nelle banche a forma di SOC. COOP. ogni socio ha un voto a prescindere dal numero di azioni possedute (voto capitario). Nelle società per azioni si applica invece la regola classica secondo cui il socio ha diritto a tanti voti quante sono le azioni possedute. Le banche di credito cooperativo si caratterizzano per esercitare il credito prevalentemente a favore dei soci.

La SOC. COOP. a responsabilità limitata prevede due sottocategorie:

• La banca popolare
• La banca di credito cooperativo

La scelta relativa alla forma societaria dipende essenzialmente da:

• La dimensione del capitale
• Il numero dei soci
• Grado di concentrazione del capitale
• Obiettivi della compagine sociale

La vigilanza prudenziale e l'adeguatezza patrimoniale

Il TUB nel Titolo III dedicato all'attività di vigilanza prevede vigilanza informativa, vigilanza ispettiva e vigilanza regolamentare mediante la quale la Banca d'Italia emana disposizioni di carattere generale aventi a oggetto:

• Adeguatezza patrimoniale
• Contenimento del rischio
• Partecipazioni detenibili
• Organizzazione amministrativa e contabile e i controlli interni

È importante la facoltà riconosciuta alla Banca d'Italia di:

• Convocare gli amministratori, sindaci, dirigenti delle banche per esaminare la situazione delle stesse
• Ordinare la convocazione degli organi collegiali delle banche
• Procedere direttamente alla convocazione se non viene ottemperato il punto b

Le prime norme di vigilanza prudenziale note come Basilea 1, introdotte nel 1988 dal Comitato di Basilea - organismo internazionale istituito dalle banche centrali dei paesi più industrializzati – erano rappresentate dalla definizione di alcuni coefficienti patrimoniali minimi obbligatori. Tra di essi il più importante è stato il "coefficiente di solvibilità", in base al quale il patrimonio delle banche doveva essere pari all'8 per cento del complesso delle attività ponderate in relazione ai rischi di perdita per inadempimento dei debitori (rischio creditizio).

Il coefficiente di solvibilità ha legato l'entità dei rischi assunti dalle banche alla relativa dotazione di patrimonio, sono nel tempo emersi i limiti di un approccio di misurazione del rischio legato esclusivamente ai seguenti tre fattori:

• Natura delle controparti debitrici
• Il paese di residenza
• Le garanzie ricevute

La nuova struttura della regolamentazione prudenziale introdotta con Basilea 2 si basa su tre pilastri.

• Il primo pilastro introduce un requisito patrimoniale per fronteggiare i rischi dell'attività bancaria.
• Il secondo pilastro richiede alle banche di dotarsi di un processo di controllo dell'adeguatezza patrimoniale, attuale e prospettica, rimettendo all'autorità di vigilanza il compito di verificare l'affidabilità e la coerenza.
• Il terzo pilastro introduce obblighi di informativa al pubblico riguardanti l'adeguatezza patrimoniale, l'esposizione ai rischi e le caratteristiche generali dei relativi sistemi di gestione e controllo.

Nel corso del 2013 è stata trasposta l'ulteriore riforma degli accordi del Comitato di Basilea – nota come Basilea 3 – volta a rafforzare la capacità delle banche di assorbire shock derivanti da tensioni finanziarie ed economiche, a migliorare la gestione del rischio e a rafforzare la trasparenza e l'informativa delle banche stesse. Le principali innovazioni introdotte con Basilea 3 sono le seguenti:

• Un miglioramento della qualità, della coerenza e della trasparenza del patrimonio di vigilanza
• Un rafforzamento della copertura dei rischi all'interno del complessivo sistema dei controlli
• L'introduzione di un nuovo coefficiente denominato "leverage ratio" come parte integrante dei coefficienti patrimoniali con l'obiettivo di evitare aggiramenti della normativa che consentano di incrementare le esposizioni di rischio
• L'introduzione di una serie di misure in grado di creare un cuscinetto di capitale durante i periodi di espansione economica da utilizzare nei periodi di crisi.
• L'introduzione di un sistema di coefficienti focalizzati sul controllo della liquidità delle banche sia a brevissimo termine (30 giorni) sia a più lungo termine.

La fair play regulation

Gli strumenti di fair play regulation sono riconducibili all'esigenza di garantire un'adeguata trasparenza del mercato dei servizi finanziari. Vige per le banche l'obbligo di pubblicizzare i tassi d'interesse, i prezzi e ogni altra condizione economica e di inviare delle comunicazioni alla clientela in merito allo svolgimento del rapporto e a eventuali modifiche delle condizioni contrattuali.

La vigilanza informativa

La vigilanza informativa si realizza attraverso la richiesta di informazioni e l'imposizione di determinate tecniche di fornitura di tali informazioni. La Banca d'Italia può condizionare l'organizzazione amministrativa e contabile delle banche. In vista dell'avvio dell'Unione Bancaria Europea è stato avviato un processo di valutazione dello stato di salute delle principali banche europee basato su un'asset quality review.

La vigilanza ispettiva

La vigilanza ispettiva si realizza in virtù del potere di effettuare ispezioni presso le banche sottoposte a vigilanza. In effetti esiste presso la banca centrale un corpo di ispettori che, su ordine del Governatore, si recano presso le banche sia in via ordinaria (ogni decennio) che straordinaria (quando la vigilanza informativa mette in luce situazioni da approfondire).

Verso una nuova vigilanza europea

Nuovo organismo di vigilanza macroprudenziale (European Systemic Risk Board), incaricato di identificare rischi per la stabilità finanziaria e di raccomandare politiche per contenerli. Istituzione di tre autorità di controllo, con funzioni di coordinamento delle politiche di vigilanza nazionale, distinte per il settore bancario, mobiliare e assicurativo/previdenziale. La BCE eserciterà direttamente la vigilanza sulle banche "significative":

• Dimensioni (min. 30 miliardi di attività totali)
• All'importanza per l'economia del paese o dell'UE
• Alla significatività delle sue attività transfrontaliere
• Alla circostanza che la banca abbia avuto accesso ai meccanismi di assistenza finanziaria diretta da parte dell'UE.

La raccolta nell'economia della banca

La politica di raccolta

Per politica di raccolta si intende l'insieme coordinato delle diverse azioni intraprese dalla banca allo scopo di ottenere il volume e la composizione di risorse finanziarie idonee allo svolgimento della propria funzione. L'acquisizione di risorse finanziarie a qualsiasi titolo, da qualsiasi fonte e su qualsiasi mercato, costituisce attività di