Funzione giudiziaria nell'ordinamento dell'UE, Diritto dell'Unione Europea

La funzione giudiziaria.

Il sistema di tutela giurisdizionale. La ripartizione di competenze tra Corte, Tribunale e Tribunali

specializzati.

Il sistema giurisdizionale dell’ Unione europea è complesso in quanto comprende le giurisdizioni

alle quali compete di assicurare l’ applicazione del diritto dell’ Unione nei

degli Stati membri, la quale è competente a garantire la legalità e l’

rispettivi ordinamenti e la Corte di giustizia,

interpretazione uniforme del diritto dell’ Unione da parte delle istituzioni, degli Stati membri e dei

loro cittadini.

Tra i giudici interni e il giudice dell’ Unione non v’ è un rapporto gerarchico ma una forma di

cooperazione giudiziaria, basata sul rispetto delle relative sfere di competenza.

per quello che ora ci interessa, la Corte di giustizia dell’ Unione, a

In particolare, seguito del

è divenuta un’ unica istituzione che ricomprende al suo interno tre organi

Trattato di Nizza,

giurisdizionali: la Corte di Giustizia, il Tribunale ed i Tribunali specializzati.

Le sue competenze sono di attribuzione, in quanto sono fissate in modo preciso dai Trattati.

Una lacuna importante riguarda il settore della PESC: il Trattato di Lisbona, infatti, conferma la

regola generale dell’ incompetenza della Corte a pronunciarsi sugli atti adottati in materia di PESC;

l’ art 275 TFUE introduce due eccezioni a tale regola: 1) la Corte è competente a

tuttavia,

controllare il rispetto dell’ art 40 TUE, ossia a giudicare su eventuali “sconfinamenti” degli atti

PESC su altre materie per le quali non opera alcuna limitazione alla tutela giurisdizionale; 2) la

Corte è anche competente a pronunciarsi sui ricorsi riguardanti il controllo della legittimità delle

decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottati dal

Consiglio in materia di PESC. v’ è da dire che, anche se

Per quanto riguarda il settore della cooperazione giudiziaria e di polizia,

con l’ abolizione del sistema dei “pilastri” la competenza della Corte è stata estesa a molte materie

(cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale; immigrazione; libera circolazione delle

persone), permane l’ incompetenza della Corte a pronunciarsi sulla validità o proporzionalità delle

mantenimento dell’ ordine pubblico e la sicurezza

operazioni di polizia o delle misure adottate per il

interna (art 276 TFUE).

NB: la competenza della Corte può ampliarsi in virtù di: a) clausole compromissorie inserite nei

contratti di diritto pubblico o di diritto privato stipulati dall’ Unione (art 272 TFUE); b)

compromesso mediante il quale le vengono sottoposte controversie tra Stati membri in connessione

con l’ oggetto del Trattato (art 273 TFUE); c) protocollo annesso ad una convenzione tra Stati

concluso dall’ Unione con

membri; d) apposita previsione inserita in una accordo internazionale

Stati terzi.

La distribuzione delle competenze tra i vari organi giurisdizionali risulta oggi alquanto

articolata:

- Il testo attualmente in vigore del TFUE attribuisce al Tribunale (istituito nel 1989) il ruolo di

giudice di primo grado a competenza generale per le azioni promosse davanti alla Corte di giustizia.

Più in dettaglio, l’ attuale art 256 TFUE indica come ricorsi di competenza in primo grado del

Tribunale: a) i ricorsi in annullamento degli atti comunitari; b) i ricorsi in carenza; c) le azioni di

risarcimento dei danni contro l’ Unione; d) controversie tra l’ Unione e suoi agenti (dal 2004 però

le

attribuiti al Tribunale della funzione pubblica); e) le controversie attribuitegli in virtù di una

clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato

dall’ Unione o per suo conto.

- Sono invece riservati alla Corte di giustizia (e quindi sottratti alla competenza del Tribunale) :

da uno Stato membro, in annullamento o in carenza, contro un atto od un’

a) i ricorsi presentati

omissione del PE o del Consiglio o del PE e Consiglio che statuiscono congiuntamente (salvo che si

tratti di: decisioni adottate dal Consiglio in materia di aiuti di stato; atti del Consiglio adottati in 1

forza di un regolamento concernente misure di difesa commerciale; atti del Consiglio con cui questo

esercita competenze di esecuzione = in tali casi, infatti, resta ferma la competenza del Tribunale);

in carenza proposti da un’ istituzione contro un atto o un’

b) i ricorsi in annullamento o UE

omissione del PE, del Consiglio, del PE e Consiglio che statuiscono congiuntamente, della

Commissione o della BCE;

ricorsi non menzionati nell’ elenco di cui all’ art 256 TFUE (es: ricorsi promossi ai sensi dell’ art

c)

269 TFUE concernenti la legittimità degli atti adottati nel corso della procedura di controllo del

rispetto, da parte degli Stati membri, dei valori fondanti l’ Unione).

L’ art 257 TFUE prevede l’ istituzione, da parte del Parlamento

- e del Consiglio con procedura

legislativa ordinaria, di nuovi organismi giurisdizionali affiancati al Tribunale: i cd tribunali

specializzati, competenti a conoscere in primo grado di alcune categorie di ricorsi proposti in

materie specifiche, le cui decisioni sono sottoposte in grado d’ appello al Tribunale. Ad oggi, l’

funzione pubblica dell’

unico tribunale speciale ad essere diventato operativo è il Tribunale della

Unione europea (istituito con decisione del Consiglio adottata il 2 novembre 2004), competente a

risolvere le controversie tra UE e funzionari delle istituzioni dell’ Unione.

Dovrebbe divenire di competenza di un Tribunale specializzato il contenzioso sulla proprietà

intellettuale.

Una novità rilevante introdotta a Nizza e confermata dal Trattato di Lisbona, concerne la

l’ art 256 TFUE elimina la “riserva di competenza” in favore della Corte

competenza pregiudiziale:

per quanto riguarda il trattamento delle questioni pregiudiziali e inserisce una “clausola

di giustizia in favore del Tribunale; in pratica, si

abilitante” inserisce la possibilità di attribuire al Tribunale la

competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali in materie specifiche, che lo Statuto della

Corte dovrà determinare.

Inoltre, l’ art 256, par. 3 TFUE offre al Tribunale la facoltà di rinviare la causa pregiudiziale alla

Corte qualora ravvisi la “necessità di una decisione di principio tale da poter compromettere l’ unità

o la coerenza del diritto dell’ Unione”.

Tuttavia va sottolineato che, ad oggi, tale clausola non è stata attuata; pertanto, la competenza

pregiudiziale resta ancora interamente riservata alla Corte.

Va infine segnalato che il Trattato di Lisbona (come già il Trattato di Nizza) introduce un originale

meccanismo di riesame delle sentenze del Tribunale da parte della Corte di giustizia (artt 62, 62/bis

applicabile sia rispetto alle sentenza adottate in secondo grado nell’ esercizio

e 62/ter Statuto), della

giurisdizione contenziosa (già operativo) sia rispetto alle decisioni emesse in primo grado nell’

esercizio della competenza pregiudiziale (per il quale si attende l’ attribuzione di competenze al

Tribunale in base all’ art 256 TFUE).

In particolare, spetta al primo avvocato generale dare inizio alla procedura di riesame: la proposta



va presentata entro un mese dalla pronuncia del Tribunale a questo punto, la Corte ha un mese di



tempo per decidere sull’ “opportunità di o meno di riesaminare la decisione” In caso di

accoglimento, la Corte:

I. se ritiene di avere a disposizione elementi sufficienti, adotta una sentenza che sostituisce la

precedente;

II. se ritiene di non disporre di sufficienti elementi, rinvia al Tribunale per una nuova decisione che

sia stavolta rispettosa dei principi espressi nel rinvio.

evidente l’ intenzione degli Stati membri di circoscrivere ad ipotesi limitatissime l’ applicazione

È

di tale procedimento, in quanto: a) in primo luogo, si chiarisce che le decisioni del Tribunale

adottate in sede di appello sulla decisioni dei tribunali specializzati, possano essere solo

“eccezionalmente” sottoposte a riesame da parte della Corte, alle condizioni ed entro i limiti previsti

dal suo Statuto; b) in secondo luogo, si aggiunge che il riesame possa avvenire esclusivamente ove

sussistano “gravi rischi che l’ unità o la coerenza del diritto dell’ Unione siano compromesse”, ossia

2

quando la decisione del Tribunale appaia in netto contrasto con uno dei capisaldi del diritto dell’

Unione o comunque mette in discussione una giurisprudenza costante.

di ricorsi proponibili davanti alle Corti dell’ Unione.

Tipologie

Il sistema di tutela giurisdizionale dell’ UE si articola su due livelli:

A) PROCEDURA CONTENZIOSA(= controllo diretto da parte della Corte e del Tribunale,

sollecitata dai soggetti dell’ ordinamento dell’ Unione). I procedimenti contenziosi sono:

si tratta di un’ azione diretta contro gli Stati membri che abbiano

1) Ricorso per infrazione:

commesso una qualsiasi violazione degli obblighi loro derivanti dalle regole dell’ ordinamento dell’

Unione.

Il suo scopo principale non è quello di sanzionare lo Stato ma di offrirgli la possibilità di porre

rimedio alle sue violazioni prima di arrivare davanti al giudice dell’ Unione. Tale azione appresenta

un estremo rimedio al quale ricorrere solo dopo che siano risultati inutili altri tentativi di porre

rimedio alla violazione. v’ è da dire che:

Per quanto riguarda gli elementi del ricorso per infrazione,

- Dal punto di vista oggettivo, può formare oggetto del ricorso per infrazione qualsiasi violazione,

conseguente ad un comportamento attivo od omissivo, da parte di uno Stato membro dei suoi

obblighi imposti dal diritto dell’ Unione. Precisazioni: a) può trattarsi di obblighi derivanti da

qualsiasi fonte dell’ ordinamento dell’ Unione e non assume rilevanza che la norma violata rivesta o

meno efficacia diretta; b) inoltre, non assume rilevanza la qualità dell’ organo che abbia commesso

la violazione (può essere un organo legislativo, esecutivo o giudiziario di ultima istanza; un organo

avente “carattere costituzionalmente indipendente”; uno Stato federato; un ente territoriale

autonomo; un Comune; un ente di diritto privato che agisca sotto il controllo dello Stato); c) l’

infrazione può anche derivare da fatto di individui, qualora lo Stato non abbia adottato le misure

preventive e repressive atte a contrastare la condotta dei privati assunta in violazione di regole dell’

Unione oppure abbia impedito l’ esercizio di diritti attribuiti dal Trattato; d) l’ infrazione può anche

consistere nel superamento del margine di discrezionalità concesso allo Stato per dare attuazione ad

una direttiva, nel caso in cui questa non contenga prescrizioni precise ed incondizionate.

Dal punto di vista soggettivo, la Corte di giustizia non ritiene rilevante che l’ inadempimento

-

risulti dalla volontà dello Stato membro al quale è addebitabile, dalla sua negligenza ovvero dalle

difficoltà tecniche alle quali ha dovuto far fronte. Ne deriva che lo Stato non può addurre a

giustificazione del suo comportamento: a) norme, prassi o situazioni peculiari del proprio

ordinamento interno (come l’ opposizione di privati, l’ esistenza di attività criminali nella regione in

cui si verifica l’ inadempimento, ritardi nella procedura legislativa, crisi di governo) a meno che

maggiore; b) l’ illegittimità di una decisione di cui è destinatario (per difendersi

non si tratti di forza

da un ricorso d’ infrazione fondato proprio sulla mancata esecuzione di tale decisione), poiché in tal

caso avrebbe dovuto utilizzare l’ azione di annullamento ex art 263 TFUE (a meno che però l’ atto

sia affetto da un vizio talmente grave da doversi considerare inesistente); c) la violazione commessa

da altro Stato membro, poiché l’ attuazione del diritto dell’ Unione da parte degli Stati membri non

può essere sottoposta ad alcuna condizione di reciprocità (la Corte di giustizi infatti ha affermato

che le misure di autotutela proprie del diritto internazionale non possono trovare applicazione nell’

ordinamento dell’ Unione, ove è vietato “farsi giustizia da sé”).

d’ infrazione in tutti i settori di competenza dell’ Unione; in

La procedura non trova applicazione

particolare:

- Non può essere utilizzata per ottenere il rispetto degli obblighi posti dagli Stati membri al fine di

evitare disavanzi pubblici eccessivi o in caso di mancato adeguamento alle decisioni assunte dal

Consiglio in materia (ma può essere utilizzata dal consiglio direttivo della BCE per far accertare le

violazioni commesse dalle banche centrali nazionali e dal consiglio di amministrazione della BEI

per mancata esecuzione degli obblighi derivanti dallo Statuto della Banca). 3

- Parimenti, è esclusa per le materie rientranti nella PESC (ma può svolgersi in materia di

cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, a condizione però che sia trascorso il

periodo transitorio di (massimo) 5 anni previsto dall’ art 10 del Protocollo n.36).

Per quanto riguarda la procedura, il Trattato ne prevede due tipologie:

a) Su iniziativa della Commissione (art 258 TFUE). La procedura si articola in due fasi:

I. Fase precontenziosa: quando la Commissione (per conoscenza diretta o dietro

richiesta di altro Stato membro o sollecitata da un esposto di privati) ritenga che uno

Stato membro abbia violato uno degli obblighi derivanti dal diritto dell’ Unione, può

(secondo l’ interpretazione della Corte, si tratta di un potere discrezionale) d’ ufficio



iniziare la procedura per inadempimento In tal caso, con la lettera di messa in

mora o di intimazione, comunica allo Stato i motivi del suo intervento, gli contesta

gli addebiti e lo invita a presentare le sue osservazioni entro un termine fissato (di



solito 2 mesi) Una volta che lo Stato abbia fornito le sue spiegazioni:

Se le ritiene sufficienti o se lo Stato ha posto termine all’ infrazione, la

a) Commissione può decidere di archiviare il caso;

(il quale contiene contiene un’

b) Altrimenti, può emanare un parere motivato

esposizione dettagliata dei motivi che hanno indotto la Commissione a ritenere l’

esistenza dell’ infrazione di un obbligo dell’ Unione, i quali non possono essere

dai motivi e dagli addebiti già enunciati nella lettera d’ intimazione) che

diversi

chiude la fase precontenziosa, nel quale ingiunge allo Stato di porre fine alla

violazione entro un termine che fissa discrezionalmente a seconda della gravità

del caso.

NB: sia la lettera di messa in mora che il parere motivato sono adempimenti

necessari per la regolarità della procedura in quanto: 1.sono necessari a garantire allo

Stato l’ esercizio del suo diritto di difesa; 2.possono consentire di giungere al

ristabilimento della legalità comunitaria senza passare attraverso la fase giudiziaria.

NB: di regola, si esclude che ai privati possa essere consentito l’ accesso a

documenti relativi alla fase precontenziosa in quanto la divulgazione di questi

documenti potrebbe pregiudicare il corretto svolgimento del procedimento; tuttavia,

di recente, la Commissione ha acconsentito a riconoscere ai privati denunzianti

alcuni limitati diritti di carattere procedurale come quello di avere conoscenza degli

sviluppi della procedura.

II. Fase contenziosa: qualora lo Stato non si conformi al parere della Commissione nel

termine fissato, la Commissione, ai sensi dell’ art 258 TFUE “può adire la Corte” (si

tratta, ancora una volta, di un potere discrezionale che appare in contrasto, secondo

col ruolo di “guardiana dei Trattati” che l’ art 17 TFUE

Strozzi-Mastroianni, 

attribuisce alla Commissione). L’ azione non è soggetta ad alcun termine. Con la

presentazione del ricorso davanti alla Corte di giustizia, si apre la fase contenziosa,

la quale vede la Commissione contro lo Stato accusato (la figura del denunciante

scompare). Tale fase si snoda a sua volta in due subfasi: una prima fase scritta (in cui

la Commissione e lo Stato accusato depositano le loro memorie) a cui segue una fase

orale (udienza davanti alla Corte di giustizia). Precisazioni:

a) La Commissione ha l’ onere di provare l’ esistenza di una violazione ma non deve

“guardiana” del

dimostrare anche il suo interesse ad agire,che discende dal ruolo di

Trattato;

b) L’ adempimento da parte dello Stato interrompe la procedura e, se interviene

successivamente nel corso del giudizio ma comunque prima della fase orale, la

Commissione può rinunciare a dare seguito al procedimento (ma tale rinuncia non

implica alcun riconoscimento della liceità del comportamento né priva di oggetto il

ricorso); 4

c) La Corte può ordinare, anche su richiesta della Commissione, i provvedimenti

provvisori che ritenga necessari, quali misure cautelari (es: può imporre allo Stato di

sospendere l’ applicazione di una misura cautelare interna fino all’ emanazione della

sentenza);

d) In tale fase possono intervenire, ad adiuvandum o ad opponendum anche Stati

membri interessati o altre istituzioni.

b) Su iniziativa degli Stati membri ,che siano o meno parti lese (art 259 TFUE). In tal caso, gli

Stati membri, prima di adire la Corte, devono rivolgersi alla Commissione: questa emette un

parere motivato dopo aver chiesto agli Stati interessati di presentare in contraddittorio le

loro osservazioni. A differenza della procedura ex aer 258 TFUE, la Commissione è tenuta a

formulare il parere sull’ esistenza o meno della violazione lamentata entro 3 mesi dalla

domanda; spetterà poi allo Stato reclamante dec