Funzione giudiziaria nell'ordinamento dell'UE, Diritto dell'Unione Europea

La funzione giudiziaria

Il sistema di tutela giurisdizionale

La ripartizione di competenze tra Corte, Tribunale e Tribunali specializzati.

Il sistema giurisdizionale dell’Unione europea è complesso in quanto comprende le giurisdizioni alle quali compete di assicurare l’applicazione del diritto dell’Unione nei rispettivi ordinamenti degli Stati membri, e la Corte di giustizia, la quale è competente a garantire la legalità e l’interpretazione uniforme del diritto dell’Unione da parte delle istituzioni, degli Stati membri e dei loro cittadini.

Tra i giudici interni e il giudice dell’Unione non v’è un rapporto gerarchico ma una forma di cooperazione giudiziaria, basata sul rispetto delle relative sfere di competenza.

In particolare, per quello che ora ci interessa, la Corte di giustizia dell’Unione, a seguito del Trattato di Nizza, è divenuta un’unica istituzione che ricomprende al suo interno tre organi giurisdizionali: la Corte di Giustizia, il Tribunale ed i Tribunali specializzati.

Le sue competenze sono di attribuzione, in quanto sono fissate in modo preciso dai Trattati.

Una lacuna importante riguarda il settore della PESC: il Trattato di Lisbona, infatti, conferma la regola generale dell’incompetenza della Corte a pronunciarsi sugli atti adottati in materia di PESC; tuttavia, l’art. 275 TFUE introduce due eccezioni a tale regola:

• La Corte è competente a controllare il rispetto dell’art. 40 TUE, ossia a giudicare su eventuali “sconfinamenti” degli atti PESC su altre materie per le quali non opera alcuna limitazione alla tutela giurisdizionale.
• La Corte è anche competente a pronunciarsi sui ricorsi riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottati dal Consiglio in materia di PESC.

Per quanto riguarda il settore della cooperazione giudiziaria e di polizia, v’è da dire che, anche se con l’abolizione del sistema dei “pilastri” la competenza della Corte è stata estesa a molte materie (cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale; immigrazione; libera circolazione delle persone), permane l’incompetenza della Corte a pronunciarsi sulla validità o proporzionalità delle operazioni di polizia o delle misure adottate per il mantenimento dell’ordine pubblico e la sicurezza interna (art. 276 TFUE).

NB: la competenza della Corte può ampliarsi in virtù di:

• Clausole compromissorie inserite nei contratti di diritto pubblico o di diritto privato stipulati dall’Unione (art. 272 TFUE).
• Compromesso mediante il quale le vengono sottoposte controversie tra Stati membri in connessione con l’oggetto del Trattato (art. 273 TFUE).
• Protocollo annesso ad una convenzione tra Stati membri.
• Apposita previsione inserita in un accordo internazionale concluso dall’Unione con Stati terzi.

La distribuzione delle competenze

La distribuzione delle competenze tra i vari organi giurisdizionali risulta oggi alquanto articolata:

• Il testo attualmente in vigore del TFUE attribuisce al Tribunale (istituito nel 1989) il ruolo di giudice di primo grado a competenza generale per le azioni promosse davanti alla Corte di giustizia. Più in dettaglio, l’attuale art. 256 TFUE indica come ricorsi di competenza in primo grado del Tribunale:
  • I ricorsi in annullamento degli atti comunitari.
  • I ricorsi in carenza.
  • Le azioni di risarcimento dei danni contro l’Unione.
  • Le controversie tra l’Unione e suoi agenti, dal 2004 però attribuiti al Tribunale della funzione pubblica.
  • Le controversie attribuitegli in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per suo conto.
• Sono invece riservati alla Corte di giustizia, e quindi sottratti alla competenza del Tribunale:
  • I ricorsi presentati da uno Stato membro, in annullamento o in carenza, contro un atto od un’omissione del PE o del Consiglio o del PE e Consiglio che statuiscono congiuntamente, salvo che si tratti di decisioni adottate dal Consiglio in materia di aiuti di Stato, atti del Consiglio adottati in forza di un regolamento concernente misure di difesa commerciale, atti del Consiglio con cui questo esercita competenze di esecuzione: in tali casi, infatti, resta ferma la competenza del Tribunale.
  • I ricorsi in annullamento o in carenza proposti da un’istituzione UE contro un atto o un’omissione del PE, del Consiglio, del PE e Consiglio che statuiscono congiuntamente, della Commissione o della BCE.
  • I ricorsi non menzionati nell’elenco di cui all’art. 256 TFUE, es: ricorsi promossi ai sensi dell’art. 269 TFUE concernenti la legittimità degli atti adottati nel corso della procedura di controllo del rispetto, da parte degli Stati membri, dei valori fondanti l’Unione.

L’art. 257 TFUE prevede l’istituzione, da parte del Parlamento e del Consiglio con procedura legislativa ordinaria, di nuovi organismi giurisdizionali affiancati al Tribunale: i cd. tribunali specializzati, competenti a conoscere in primo grado di alcune categorie di ricorsi proposti in materie specifiche, le cui decisioni sono sottoposte in grado d’appello al Tribunale.

Ad oggi, l’unico tribunale speciale ad essere diventato operativo è il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea, istituito con decisione del Consiglio adottata il 2 novembre 2004, competente a risolvere le controversie tra UE e funzionari delle istituzioni dell’Unione.

Dovrebbe divenire di competenza di un Tribunale specializzato il contenzioso sulla proprietà intellettuale.

La competenza pregiudiziale

Una novità rilevante introdotta a Nizza e confermata dal Trattato di Lisbona concerne la competenza pregiudiziale: l’art. 256 TFUE elimina la “riserva di competenza” in favore della Corte di giustizia per quanto riguarda il trattamento delle questioni pregiudiziali e inserisce una “clausola abilitante” in favore del Tribunale; in pratica, si inserisce la possibilità di attribuire al Tribunale la competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali in materie specifiche, che lo Statuto della Corte dovrà determinare.

Inoltre, l’art. 256, par. 3 TFUE offre al Tribunale la facoltà di rinviare la causa pregiudiziale alla Corte qualora ravvisi la “necessità di una decisione di principio tale da poter compromettere l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione”.

Tuttavia va sottolineato che, ad oggi, tale clausola non è stata attuata; pertanto, la competenza pregiudiziale resta ancora interamente riservata alla Corte.

Va infine segnalato che il Trattato di Lisbona, come già il Trattato di Nizza, introduce un originale meccanismo di riesame delle sentenze del Tribunale da parte della Corte di giustizia (artt. 62, 62/bis e 62/ter dello Statuto), applicabile sia rispetto alle sentenze adottate in secondo grado nell’esercizio della giurisdizione contenziosa, già operativo, sia rispetto alle decisioni emesse in primo grado nell’esercizio della competenza pregiudiziale, per il quale si attende l’attribuzione di competenze al Tribunale in base all’art. 256 TFUE.

In particolare, spetta al primo avvocato generale dare inizio alla procedura di riesame: la proposta va presentata entro un mese dalla pronuncia del Tribunale; a questo punto, la Corte ha un mese di tempo per decidere sull’“opportunità o meno di riesaminare la decisione”. In caso di accoglimento, la Corte:

• Se ritiene di avere a disposizione elementi sufficienti, adotta una sentenza che sostituisce la precedente.
• Se ritiene di non disporre di sufficienti elementi, rinvia al Tribunale per una nuova decisione che sia stavolta rispettosa dei principi espressi nel rinvio.

È evidente l’intenzione degli Stati membri di circoscrivere ad ipotesi limitatissime l’applicazione di tale procedimento, in quanto:

• In primo luogo, si chiarisce che le decisioni del Tribunale adottate in sede di appello sulle decisioni dei tribunali specializzati, possano essere solo “eccezionalmente” sottoposte a riesame da parte della Corte, alle condizioni ed entro i limiti previsti dal suo Statuto.
• In secondo luogo, si aggiunge che il riesame possa avvenire esclusivamente ove sussistano “gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse”, ossia quando la decisione del Tribunale appaia in netto contrasto con uno dei capisaldi del diritto dell’Unione o comunque mette in discussione una giurisprudenza costante.

Tipologie di ricorsi proponibili davanti alle Corti dell’Unione

Il sistema di tutela giurisdizionale dell’UE si articola su due livelli:

A) Procedura contenziosa

(= controllo diretto da parte della Corte e del Tribunale, sollecitata dai soggetti dell’ordinamento dell’Unione). I procedimenti contenziosi sono:

1) Ricorso per infrazione

Si tratta di un’azione diretta contro gli Stati membri che abbiano commesso una qualsiasi violazione degli obblighi loro derivanti dalle regole dell’ordinamento dell’Unione.

Il suo scopo principale non è quello di sanzionare lo Stato ma di offrirgli la possibilità di porre rimedio alle sue violazioni prima di arrivare davanti al giudice dell’Unione. Tale azione rappresenta un estremo rimedio al quale ricorrere solo dopo che siano risultati inutili altri tentativi di porre rimedio alla violazione.

Per quanto riguarda gli elementi del ricorso per infrazione, v’è da dire che:

• Dal punto di vista oggettivo, può formare oggetto del ricorso per infrazione qualsiasi violazione, conseguente ad un comportamento attivo od omissivo, da parte di uno Stato membro dei suoi obblighi imposti dal diritto dell’Unione. Precisazioni:
  • Può trattarsi di obblighi derivanti da qualsiasi fonte dell’ordinamento dell’Unione e non assume rilevanza che la norma violata rivesta o meno efficacia diretta.
  • Inoltre, non assume rilevanza la qualità dell’organo che abbia commesso la violazione: può essere un organo legislativo, esecutivo o giudiziario di ultima istanza; un organo avente “carattere costituzionalmente indipendente”; uno Stato federato; un ente territoriale autonomo; un Comune; un ente di diritto privato che agisca sotto il controllo dello Stato.
  • L’infrazione può anche derivare da fatto di individui, qualora lo Stato non abbia adottato le misure preventive e repressive atte a contrastare la condotta dei privati assunta in violazione di regole dell’Unione oppure abbia impedito l’esercizio di diritti attribuiti dal Trattato.
  • L’infrazione può anche consistere nel superamento del margine di discrezionalità concesso allo Stato per dare attuazione ad una direttiva, nel caso in cui questa non contenga prescrizioni precise ed incondizionate.
• Dal punto di vista soggettivo, la Corte di giustizia non ritiene rilevante che l’inadempimento risulti dalla volontà dello Stato membro al quale è addebitabile, dalla sua negligenza ovvero dalle difficoltà tecniche alle quali ha dovuto far fronte. Ne deriva che lo Stato non può addurre a giustificazione del suo comportamento:
  • Norme, prassi o situazioni peculiari del proprio ordinamento interno, come l’opposizione di privati, l’esistenza di attività criminali nella regione in cui si verifica l’inadempimento, ritardi nella procedura legislativa, crisi di governo, a meno che non si tratti di forza maggiore.
  • L’illegittimità di una decisione di cui è destinatario, per difendersi da un ricorso d’infrazione fondato proprio sulla mancata esecuzione di tale decisione, poiché in tal caso avrebbe dovuto utilizzare l’azione di annullamento ex art. 263 TFUE, a meno che però l’atto sia affetto da un vizio talmente grave da doversi considerare inesistente.
  • La violazione commessa da altro Stato membro, poiché l’attuazione del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri non può essere sottoposta ad alcuna condizione di reciprocità. La Corte di giustizia infatti ha affermato che le misure di autotutela proprie del diritto internazionale non possono trovare applicazione nell’ordinamento dell’Unione, ove è vietato “farsi giustizia da sé”.

La procedura d’infrazione non trova applicazione in tutti i settori di competenza dell’Unione; in particolare:

• Non può essere utilizzata per ottenere il rispetto degli obblighi posti dagli Stati membri al fine di evitare disavanzi pubblici eccessivi o in caso di mancato adeguamento alle decisioni assunte dal Consiglio in materia, ma può essere utilizzata dal consiglio direttivo della BCE per far accertare le violazioni commesse dalle banche centrali nazionali e dal consiglio di amministrazione della BEI per mancata esecuzione degli obblighi derivanti dallo Statuto della Banca.
• Parimenti, è esclusa per le materie rientranti nella PESC, ma può svolgersi in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, a condizione però che sia trascorso il periodo transitorio di massimo 5 anni previsto dall’art. 10 del Protocollo n. 36.

Per quanto riguarda la procedura, il Trattato ne prevede due tipologie:

a) Su iniziativa della Commissione (art. 258 TFUE)

La procedura si articola in due fasi:

I. Fase precontenziosa

Quando la Commissione, per conoscenza diretta o dietro richiesta di altro Stato membro o sollecitata da un esposto di privati, ritenga che uno Stato membro abbia violato uno degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, può, secondo l’interpretazione della Corte, si tratta di un potere discrezionale, d’ufficio iniziare la procedura per inadempimento.

In tal caso, con la lettera di messa in mora o di intimazione, comunica allo Stato i motivi del suo intervento, gli contesta gli addebiti e lo invita a presentare le sue osservazioni entro un termine fissato, di solito 2 mesi.

Una volta che lo Stato abbia fornito le sue spiegazioni:

• Se le ritiene sufficienti o se lo Stato ha posto termine all’infrazione, la Commissione può decidere di archiviare il caso.
• Altrimenti, può emanare un parere motivato, il quale contiene un’esposizione dettagliata dei motivi che hanno indotto la Commissione a ritenere l’esistenza dell’infrazione di un obbligo dell’Unione, i quali non possono essere diversi dai motivi e dagli addebiti già enunciati nella lettera d’intimazione, che chiude la fase precontenziosa, nel quale ingiunge allo Stato di porre fine alla violazione entro un termine che fissa discrezionalmente a seconda della gravità del caso.

NB: sia la lettera di messa in mora che il parere motivato sono adempimenti necessari per la regolarità della procedura in quanto:

• Sono necessari a garantire allo Stato l’esercizio del suo diritto di difesa.
• Possono consentire di giungere al ristabilimento della legalità comunitaria senza passare attraverso la fase giudiziaria.

NB: di regola, si esclude che ai privati possa essere consentito l’accesso a documenti relativi alla fase precontenziosa in quanto la divulgazione di questi documenti potrebbe pregiudicare il corretto svolgimento del procedimento; tuttavia, di recente, la Commissione ha acconsentito a riconoscere ai privati denunzianti alcuni limitati diritti di carattere procedurale come quello di avere conoscenza degli sviluppi della procedura.

II. Fase contenziosa

Qualora lo Stato non si conformi al parere della Commissione nel termine fissato, la Commissione, ai sensi dell’art. 258 TFUE, “può adire la Corte”: si tratta, ancora una volta, di un potere discrezionale che appare in contrasto, secondo Strozzi-Mastroianni, col ruolo di “guardiana dei Trattati” che l’art. 17 TFUE attribuisce alla Commissione.

L’azione non è soggetta ad alcun termine. Con la presentazione del ricorso davanti alla Corte di giustizia, si apre la fase contenziosa, la quale vede la Commissione contro lo Stato accusato, la figura del denunciante scompare.

Tale fase si snoda a sua volta in due subfasi: una prima fase scritta, in cui la Commissione e lo Stato accusato depositano le loro memorie, a cui segue una fase orale, udienza davanti alla Corte di giustizia.

Precisazioni:

• La Commissione ha l’onere di provare l’esistenza di una violazione ma non deve dimostrare anche il suo interesse ad agire, che discende dal ruolo di “guardiana” del Trattato.
• L’adempimento da parte dello Stato interrompe la procedura e, se interviene successivamente nel corso del giudizio ma comunque prima della fase orale, la Commissione può rinunciare a dare seguito al procedimento, ma tale rinuncia non implica alcun riconoscimento della liceità del comportamento né priva di oggetto il ricorso.
• La Corte può ordinare, anche su richiesta della Commissione, i provvedimenti provvisori che ritenga necessari, quali misure cautelari: es. può imporre allo Stato di sospendere l’applicazione di una misura cautelare interna fino all’emanazione della sentenza.
• In tale fase possono intervenire, ad adiuvandum o ad opponendum, anche Stati membri interessati o altre istituzioni.

b) Su iniziativa degli Stati membri (art. 259 TFUE)

Gli Stati membri, che siano o meno parti lese, prima di adire la Corte, devono rivolgersi alla Commissione: questa emette un parere motivato dopo aver chiesto agli Stati interessati di presentare in contraddittorio le loro osservazioni.

A differenza della procedura ex art. 258 TFUE, la Commissione è tenuta a formulare il parere sull’esistenza o meno della violazione lamentata entro 3 mesi dalla domanda; spetterà poi allo Stato reclamante decidere