Fonti dell'ordinamento italiano

Le fonti dell'ordinamento italiano

Costituzione e leggi costituzionali

La Costituzione della Repubblica italiana del 1948 rappresenta il vertice della gerarchia delle fonti dell’ordinamento italiano e la sua stessa presenza garantisce la validità delle altre fonti. Si tratta di una costituzione rigida, e ciò significa che per la sua modifica è necessario un procedimento particolare (ved. pag. seguenti).

Leggi costituzionali: procedimento

Il procedimento di formazione di una legge costituzionale (art. 138 Cost.) è una variazione del procedimento ordinario: mentre quest’ultimo prevede una sola deliberazione, a maggioranza relativa, di ciascuna Camera sullo stesso testo, il procedimento per le leggi costituzionali prevede due deliberazioni successive da parte di ciascuna Camera, per un totale di 4 deliberazioni sul medesimo testo, e la seconda deliberazione deve cadere non prima di tre mesi dalla precedente. Schematicamente la sequenza è questa:

• Approvazione di una Camera del progetto di legge costituzionale
• Approvazione quando si vuole (purché entro la legislatura) da parte dell’altra Camera
• Seconda approvazione della prima Camera a distanza non inferiore a tre mesi dalla sua precedente approvazione
• Seconda approvazione della seconda Camera a distanza non minore di tre mesi dalla sua precedente approvazione

In questa doppia approvazione da parte di ciascuna Camera sta il primo aggravamento di procedura rispetto all’iter normale di approvazione delle leggi ordinarie. Ma vi sono altri aggravamenti. La seconda volta entrambe le Camere devono approvare il progetto di legge costituzionale con una maggioranza qualificata, e così si verifica la possibilità ulteriori fasi del procedimento:

• Se le Camere approvano con la maggioranza dei due terzi la legge costituzionale è perfetta, e viene promulgata, pubblicata secondo le normali regole che vigono per la legge ordinaria;
• Se invece le Camere non raggiungono la maggioranza dei due terzi (ma solo quella assoluta) si apre un’ulteriore fase del procedimento: il progetto di legge viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale e da questo momento decorrono tre mesi entro i quali 500.000 elettori o cinque consigli regionali o ancora un quinto di ciascuna Camera possono chiedere un referendum su tale progetto.

Di nuovo si apre una forbice:

• Se la richiesta viene avanzata: è dovere del Presidente della Repubblica indire il referendum; e se la maggioranza dei votanti ha approvato, allora la legge costituzionale è perfetta; mentre se la maggioranza dei votanti ha respinto il referendum, il progetto cade e tutto termina in un nulla di fatto;
• Se invece la richiesta non viene avanzata: scaduto il termine il progetto approvato dalle Camere diviene perfetto (come se fosse stato approvato dal corpo elettorale).

A che serve il referendum costituzionale?

L’appello al popolo è un modo per paralizzare i tentativi della maggioranza di modificare le regole del gioco senza il consenso delle minoranze. Per non compromettere l’equilibrio su cui si regge il sistema della democrazia rappresentativa, laddove in altri ordinamenti si sciolgono le Camere e si indicono nuove elezioni, in Italia si sottopone al popolo un unico quesito: se approvare o respingere le modifiche apportate dal Parlamento. Il popolo può esprimere solo un ‘sì’ o un ‘no’, non può partecipare alla formazione del nuovo testo costituzionale. Alla fine vince chi ha ottenuto più voti, ossia se il ‘sì’ o il ‘no’, a prescindere da quanti abbiano partecipato al voto.

Limiti della revisione costituzionale

Non tutta la Costituzione è sottoponibile a modifica. Vi è un primo limite, esplicito, nell’art. 139 Cost., laddove si dice che ‘La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale’: si dovrebbe propendere (secondo l’autore del testo) per un’interpretazione restrittiva di questa espressione, nel senso di ridurla a quella scelta tra repubblica e monarchia espressa dagli elettori nel 1946. Invece prevale un’interpretazione estensiva tale da comprendere nell’espressione ‘forma repubblicana’ questi caratteri: carattere elettivo (e non ereditario) del Capo dello Stato e principio di sovranità popolare, dunque interpretazione comprensiva del carattere democratico della Repubblica. Un’altra via per estendere i limiti alla revisione costituzionale è stata elaborata sulla base dell’interpretazione degli artt. 2 e 5 Cost.: il primo dichiarando inviolabili i diritti dell’uomo (e dunque sottraendo alla modifica costituzionale le libertà elencate dagli artt. 13 e ss. Cost.); il secondo dichiarando la Repubblica ‘una e indivisibile’ escluderebbe ogni ipotesi di secessione o divisione del Paese.

I "principi supremi" della Costituzione

La Corte Costituzionale ha affermato in pronunce a cavallo tra gli anni ’70 e ‘80 che le norme di altri ordinamenti immesse nel nostro sistema attraverso i rinvii non possono comunque violare i ‘principi supremi dell’ordinamento costituzionale’. Più di recente questo orientamento è stato ribadito in relazione all’applicazione diretta nel nostro ordinamento delle norme europee, con due conseguenze:

• I principi supremi prevalgono sulle norme dell’UE, e ciò significa che queste ultime non vengono applicate in Italia se contrastanti con i principi supremi;
• Poiché solo i principi supremi resistono alla forza delle norme UE, ne deriva che tra le norme costituzionali possiamo tracciare una gerarchia materiale. Questo vuol dire che esistono norme costituzionali secondarie, che possono essere derogate, e quindi cedere di fronte alle norme europee contrastanti. In aggiunta la Corte ha affermato che i principi supremi sono sottratti anche alla revisione costituzionale.

Legge formale ordinaria e atti con forza di legge

La legge intesa in senso formale è l’atto normativo prodotto dalla deliberazione delle Camere e promulgato dal Presidente della Repubblica. Dunque la ‘forma’ è data dal particolare procedimento che deve usarsi per la sua formazione, e tale procedimento riguarda sia le leggi ordinarie che quelle costituzionali (con gli aggravamenti che abbiamo visto per queste ultime). Gli atti con forza di legge sono invece atti normativi che non hanno la forma di legge, ma sono ad essa equiparati: occupano la stessa scala gerarchica, ossia hanno la stessa ‘forza’ appunto e perciò possono anche abrogarla, o essere da essa abrogati. Insieme, leggi formali e atti con forza di legge, sono fonti primarie, cioè occupano lo stesso gradino della scala gerarchica. Al di sotto si trovano le fonti secondarie, i regolamenti amministrativi, con una forza minore rispetto alle prime.

Tipicità e tassatività delle fonti primarie

Rispetto alla regole per cui la funzione legislativa appartiene alle Camere, gli atti con forza di legge rappresentano un’eccezione, poiché si tratta di casi in cui la funzione legislativa non è più svolta nella forma prevista, e si tratta di:

• Referendum abrogativo (art. 75 Cost.)
• Decreto legislativo (art. 76 Cost.)
• Decreto-legge (art. 77 Cost.)
• Decreti del Governo in caso di guerra (art. 78 Cost.)

Solo questi sono gli atti con forza di legge nel nostro ordinamento, eventuali aggiunte possono essere introdotte solo con legge costituzionale.

Il procedimento legislativo

Il procedimento legislativo è quella serie di atti volta a realizzare la legge formale, e si tratta di:

• Iniziativa legislativa
• Deliberazione delle Camere
• Promulgazione del P.d.R.

L’iniziativa legislativa consiste nella presentazione di un progetto di legge ad una delle due Camere (nel linguaggio tecnico: ‘disegno di legge’ se presentato dal Governo e ‘proposte di legge’ negli altri casi). Essa spetta ad alcuni soggetti tassativamente indicati in Costituzione:

• Iniziativa governativa: il Governo ha potere di iniziativa su tutte le materie, anzi, su alcune materie è solo il Governo che può proporre iniziativa legislativa (quindi ‘doverosa’ o ‘vincolata’), e lo fa attraverso un procedimento, che consta di una fase iniziale avviata da uno o più ministri, una deliberazione ad opera del Consiglio dei Ministri e l’autorizzazione del Presidente della Repubblica, infine la presentazione alla Camera.

Il bicameralismo

Il Governo può scegliere liberamente a quale Camera rivolgersi per presentare il disegno di legge, anche se è invalsa la prassi di iniziare il procedimento relativo ad alcune materie (es. bilancio) un anno davanti ad una Camera e un anno davanti ad un’altra. Questo sistema rafforza il principio del bicameralismo perfetto oltre le pretese costituzionali (sappiamo che all’art. 70 Cost. si chiede solo che la funzione legislativa venga esercitata collettivamente dalle due Camere). Ciò non significa però che le due Camere siano esattamente sullo stesso piano, anzi, si stanno proponendo complesse modifiche della seconda parte della Costituzione anche per differenziare il ruolo delle Camere.

• Iniziativa parlamentare: ogni parlamentare può presentare progetti di legge alla Camera a cui appartiene, salvo che per le materie riservate al Governo, anche se nella prassi è frequente la proposta collettiva.
• Iniziativa popolare: il progetto di legge può essere proposto anche da 50.000 elettori, e anche qui vale il limite delle materie riservate al Governo.
• Iniziativa regionale: anche i Consigli regionali possono presentare progetti di legge, in particolare riferimento a materie di interesse regionale, ma questo non rappresenta un limite (vista l’ampiezza della competenza legislativa regionale).
• Iniziativa del CNEL: anche l’iniziativa legislativa del CNEL oggi è senza limiti (mentre in passato era limitata alle materie di sua competenza).

L'iniziativa legislativa

Anche se esistono quindi diversi soggetti abilitati alla proposta di legge, ciò non significa che abbiano tutti lo stesso peso: la maggior parte delle proposte legislative che ha un seguito, infatti, è di iniziativa governativa o parlamentare. Una proposta da parte del Governo certamente ha molte più possibilità di essere presa in considerazione rispetto ad una proposta popolare; e d’altra parte alcune delle leggi più importanti approvate in Italia nel campo dei diritti civili sono state promosse da iniziativa parlamentare. Dunque Governo e Parlamento sono gli organi privilegiati in tale ambito.

L’iniziativa legislativa non fa nascere un obbligo in capo alla Camera che ha ricevuto la proposta: il progetto presentato viene stampato e distribuito ai membri della Camera, e dipende dalla valutazione politica dei capigruppo se la discussione sul progetto viene inserita o meno nel programma di lavoro.

Un progetto di legge per prima cosa viene esaminato dalla Commissione permanente competente, e a seconda della sede in cui è chiamata ad esaminare il progetto, svolgerà diverse funzioni. Si distinguono tre procedimenti principali:

Procedimento ordinario (commissione referente)

Il Presidente della Camera individua la Commissione competente per materia, e una volta arrivata in Commissione la proposta di legge, il presidente di commissione ne espone le linee generali, dando vita ad una discussione generale su di essa. Poi si passa alla discussione dei singoli articoli e alla votazione di eventuali emendamenti (ossia, le modifiche). Alla fine il testo viene approvato insieme ad una relazione finale, e un relatore riferisce all’aula (con eventuali relazioni di minoranze se vi sono forti divergenze). In aula la discussione procede per tre letture: una prima discussione generale, che può concludersi con la decisione di non procedere all’analisi dei singoli articoli (e quindi fermare tutto); altrimenti si passa alla seconda lettura con la discussione dei singoli articoli, di eventuali emendamenti, e votazione del testo definitivo. Terminata questa fase si procede ad una terza lettura, che consiste nell’approvazione finale dell’intero testo della legge.

Il comitato per la legislazione

Il Comitato per la legislazione è stato istituito nel 1997 per esprimere pareri sulla qualità dei testi legislativi, con riguardo alla loro semplicità, chiarezza, omogeneità, etc. Il Comitato è composto da 10 membri egualmente ripartiti tra maggioranza e opposizioni, e dunque sottraendosi alla regola della rappresentanza proporzionale dei gruppi. Il parere del Comitato può essere richiesto dalla Commissione che sta esaminando la proposta di legge.

Procedimento per commissione deliberante

È una particolarità del nostro ordinamento che consente alla commissione di sostituirsi all’aula: tutto il lavoro che in genere si svolge in assemblea (le tre letture) viene svolto in commissione, dunque sia la discussione che la votazione. Molte sono le garanzie che circondano questo procedimento (vista la particolarità):

• Sono escluse da questo procedimento alcune materie (art. 72 Cost.): anzitutto le proposte di legge costituzionale; leggi in materia elettorale; decreto legislativo; leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali; leggi di approvazione dei bilanci. Per queste materie è necessaria la discussione in assemblea;
• La composizione della commissione deliberante segue il criterio della rappresentanza proporzionale dei gruppi parlamentari;
• In merito all’assegnazione della proposta alla commissione: nel Senato la decisione spetta al Presidente e non è opponibile, nella Camera invece il Presidente ha solo un potere di proposta, che poi va accettata dall’assemblea.

Esiste la regola per cui il progetto di legge viene ‘rimesso’ in assemblea se lo richiedono: il Governo o un decimo dei membri della Camera o un quinto della stessa commissione.

La commissione deliberante

I vantaggi del procedimento in Commissione deliberante stanno certamente nella velocità di approvazione delle leggi (cosa apprezzabile in un sistema ipertrofico come quello italiano); tuttavia esistono svantaggi notevoli: le commissioni lavorano in scarsa pubblicità, dal momento che il pubblico non è presente ai lavori; inoltre la composizione è ridotta, il lavoro si svolge senza la partecipazione di tutta l’assemblea, bensì solo tra pochi membri, e questo favorisce accordi e scambi che in aula non sarebbero possibili (con conseguenze sulla tutela degli interessi generali).

Procedimento per commissione redigente

Si tratta di un procedimento ‘misto’, una via di mezzo tra i due precedenti: discussione e approvazione degli emendamenti avvengono in commissione, mentre si riserva all’aula l’approvazione finale. Valgono qui le stesse esclusioni (per materia) previste per il procedimento in commissione deliberante.

Commissione redigente

Nella Camera dei deputati è l’assemblea a decidere per il deferimento in sede redigente, interrompendo il suo iter e perdendo tempo nelle procedure. Nel Senato invece il procedimento è meglio organizzato e più razionale: è il presidente a decidere il deferimento, all’inizio del procedimento approvativo, oppure può essere la stessa commissione referente a richiederlo. E quindi in seguito all’approvazione finale in sede redigente, all’assemblea resta solo la votazione finale sull’intero testo del progetto.

La promulgazione della legge

Conclusa la fase dell’approvazione la legge è perfetta ma non ancora efficace, ossia non produce effetti giuridici. Solo con la promulgazione da parte del Presidente della Repubblica diventa efficace (questa fase è anche detta ‘integrativa di efficacia’). Ed è il Governo che deve trasmettere la legge al P.d.R. Quest’ultimo svolge un controllo formale e sostanziale, ed ha il potere di rinviare alle Camere la legge con un messaggio motivato. Può farlo certamente per motivi di illegittimità costituzionale del testo legislativo, mentre non può farlo per motivi di tipo politico, cioè non può contestare le scelte politiche del Parlamento. Esiste poi una categoria di motivi non ben definita (di convenienza, di coerenza, di compatibilità con i principi costituzionali) a cui si dà il nome di ‘merito costituzionale’.

Il rinvio delle leggi nelle diverse presidenze

Al di là dei dati numerici (Cossiga ha fatto ricorso a tale potere 21 volte, Pertini 7, etc.) è interessante notare come la maggior parte dei rinvii presidenziali invitasse il Parlamento al rispetto dell’art. 81 Cost., ossia mancanza di copertura finanziaria, rimanendo il tutto circoscritto a motivi di illegittimità costituzionale. Mentre con Cossiga fu frequente il ricorso al potere di rinviare la legge per motivi di opportunità politica.

Bisogna ricordare che il rinvio può essere compiuto una volta sola, infatti se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata (art. 74 Cost.). Si ritiene che il Presidente possa insistere nel rifiutare la promulgazione ma in questo caso si tratterebbe di una grave frattura dell’ordine costituzionale (o dovrebbe dimettersi per evitare l’obbligo di promulgare un testo legislativo che ritiene illegittimo).

Leggi rinforzate e fonti atipiche

La Costituzione ha previsto che per disciplinare determinate materie sia necessario seguire procedimenti particolari (e più complessi) di formazione della legge: le cd. leggi rinforzate. Altre leggi invece si allontanano dal modello, dal tipo prescritto, in virtù di alcune peculiarità: le fonti atipiche.

Leggi rinforzate

Si chiamano leggi rinforzate non perché sia rafforzato il procedimento parlamentare...