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GUERRA E COSTITUZIONE

La Costituzione ‘ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri

popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali’ (art. 11): tuttavia

la guerra resta una possibile necessità. E la Costituzione da un lato prevede

l’applicazione delle leggi militari di guerra, con la giurisdizione dei tribunali militari,

dall’altro cerca di mantenere il fenomeno della guerra all’interno del sistema

costituzionale stabilendo che sono le Camere a decidere lo stato di guerra e la

possibilità eccezionale di prorogare con legge la durata delle Camere stesse.

Decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali

Gli Statuti delle Regioni speciali prevedono che all'attuazione dello Statuto si provveda

con un particolare tipo di atto: si tratta di un decreto legislativo, emanato dal

Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su

proposta di un'apposita commissione formata da membri designati in parti eguali dal

Governo e dall’assemblea regionale. Sono atti con forza di legge, a cui e attribuita una

competenza specifica e riservata, e la loro emanazione avviene senza una delega

legislativa del Parlamento.

REGOLAMENTI PARLAMENTARI (E DI ALTRI ORGANI COSTITUZIONALI)

Definizioni

Il regolamento parlamentare (art. 64 Cost.) disciplina l’organizzazione e il

funzionamento di ciascuna Camera. Nonostante il nome ‘regolamento’ (da non

confondere con i regolamenti del Governo e con i regolamenti dell’UE) si tratta di fonti

primarie, inferiori soltanto alla Costituzione e dotate di un ambito di competenza

riservato, appunto la disciplina dei lavori delle Camere. Questo rappresenta garanzia

di indipendenza per ciascuna Camera rispetto agli altri poteri dello Stato.

I regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti

I regolamenti delle Camere non hanno relazioni con altre fonti primarie, ma si

escludono reciprocamente: all’interno del Parlamento vigono i regolamenti

parlamentari e sono escluse le altre fonti, che invece valgono al di fuori. Se una legge

ordinaria entrasse nella competenza dei regolamenti parlamentari sarebbe illegittima.

In una decisione molto criticata la Corte costituzionale ha negato di poter sindacare la

legittimità dei regolamenti perché questi non rientrano tra gli atti con forza di legge di

cui si deve occupare ai sensi dell’art. 134 Cost.

Regolamenti degli altri "organi costituzionali"

Anche gli altri "organi costituzionali" sono dotati della stessa autonomia riconosciuta

alle Camere?

a) Il Governo sicuramente no, perché l'art. 95 Cost. pone una riserva di legge per

l'ordinamento della Presidenza del Consiglio e per l'organizzazione dei ministeri;

b) anche il Presidente della Repubblica adotta dei regolamenti: ma in questo caso non

si tratta di fonti dell’ordinamento generale, bensì di semplici strumenti di gestione

amministrativa degli uffici (e non vi è alcuna previsione costituzionale di un potere

regolamentare del P.d.R.);

c) discussa è la posizione dei regolamenti della Corte Costituzionale: anche qui manca

una previsione nella Carta costituzionale, laddove invece esiste una riserva di legge

costituzionale per la disciplina dei giudizi di legittimità costituzionale e per le garanzie

di indipendenza della Corte (art. 137 Cost.). La legge ordinaria stabilisce che la Corte

può disciplinare l’esercizio delle sue funzioni con regolamento approvato a

maggioranza dei suoi componenti, e che il regolamento possa stabilire Norme

integrative di procedura, ma non sembra che ciò possa riflettersi all'esterno

dell'organo.

IL REFERENDUM ABROGATIVO

Il referendum è la richiesta fatta al corpo elettorale di esprimersi direttamente su

una determinata questione. Esso è dunque uno strumento di democrazia diretta,

con cui il popolo esercita la ‘sua’ sovranità, senza l'interposizione di rappresentanti.

Dunque il referendum appare come una deroga al sistema di rappresentanza elettiva

che vige nel nostro ordinamento. La concreta operatività dell’istituto si è avuta solo

nel 1970, a seguito di un compromesso politico tra le componenti parlamentari: la

legge sul referendum infatti è stata la contropartita richiesta dalle forze di ispirazione

cattolica per rinunciare all’opposizione sulla legge che introduceva il divorzio. La

Costituzione prevede 4 tipi di referendum e tra questi una funzione normativa è svolta

dal referendum abrogativo. Con esso il corpo elettorale incide direttamente

sull’ordinamento giuridico attraverso l’abrogazione di leggi o atti aventi forza di legge,

ed è stato definito (dalla Corte costituzionale) ‘un atto-fonte dell’ordinamento dello

stesso rango della legge ordinaria’. Infatti con questo strumento il corpo elettorale può

contestare le scelte fatte dalla maggioranza dei suoi rappresentanti. Si tratta però di

una funzione a carattere ‘negativo’, dal momento che ha solo il potere di ‘togliere’, di

abrogare, alcune disposizioni di legge, non di crearne nuove né di modificarle (anche

se ovviamente si possono introdurre nuove disposizioni anche in questo modo, ossia

manipolando il testo normativo: referendum manipolativo appunto).

Procedimento

Il referendum abrogativo richiede un procedimento lungo e difficile, disciplinato dalla

legge 352/1970.

a) Iniziativa: l'art. 75 Cost. prevede che esso possa essere proposto da 500.000

elettori o da cinque Consigli regionali:

richiesta popolare: serve almeno l’iniziativa di dieci cittadini iscritti nelle liste

 elettorali, i quali depositano presso la cancelleria della Corte di Cassazione il

quesito che intendono sottoporre a referendum, e ne viene data notizia in

Gazzetta Ufficiale. Entro 3 mesi devono essere raccolte le 500.000 firme,

debitamente autenticate, e depositate in Cassazione;

richiesta regionale: i Consigli di almeno 5 Regioni devono approvare la richiesta

 a maggioranza assoluta, e anche questa richiesta va depositata in Cassazione.

b) Presso la Cassazione si costituisce quindi l’Ufficio centrale per il Referendum con il

compito di esaminare le richieste e giudicarne la conformità alla legge e rilevare

eventuali irregolarità (che possono essere sanate), e può anche proporre la

concentrazione di requisiti analoghi. Questa fase deve chiudersi entro il 15 dicembre,

con una decisione definitiva dell'Ufficio sulla legittimità dei quesiti, assunta con

ordinanza.

c) I quesiti dichiarati legittimi vengono trasmessi alla Corte costituzionale per il

giudizio di ammissibilità, in riferimento a parametri costituzionali (ad es., verificare la

conformità all’art. 75 Cost.).

d) Se la Corte dichiara ammissibile il referendum, il P.d.R. deve fissare il giorno della

votazione tra il 15 aprile e il 15 giugno.

e) l’Ufficio centrale accerta che alla votazione abbia preso parte la maggioranza degli

aventi diritto al voto (altrimenti l’iniziativa fallisce) e poi proclama il risultato del

referendum. Se i ‘no’ superano i ‘sì’ lo stesso quesito non può essere riproposto se

prima non trascorrono 5 anni.

L'ASTENSIONE

Per molti anni i referendum abrogativi sono falliti per mancanza del quorum. Il forte

aumento dell'astensionismo elettorale, che riguarda ormai tutti i tipi di votazione, ha

reso infatti piuttosto complicato per i promotori del referendum portare alle urne la

metà più uno del corpo elettorale (cioè la maggioranza). Inoltre si è assistito anche ad

un abuso dello strumento, proponendo referendum abrogativi di disposizioni

legislative non sempre di grandissimo rilievo. Ciò ha giocato a favore degli oppositori

del sistema referendario.

f) Se il risultato è favorevole all'abrogazione, il Presidente della Repubblica, con

proprio decreto, ‘dichiara’ l'avvenuta abrogazione della legge, dell'atto o della

disposizione. Il D.P.R. viene pubblicato immediatamente in Gazzetta Ufficiale e

l'abrogazione ha effetto dal giorno successivo alla data di pubblicazione.

COME IL PARLAMENTO PUO BLOCCARE IL REFERENDUM

Spesso l'iniziativa referendaria è vista con fastidio e preoccupazione dalla

maggioranza che siede in Parlamento. E per evitare il referendum ci sarebbe una

possibilità, ossia cambiare la legge in questione all’interno dell’aula, ma il rischio è che

il cambiamento sia fasullo: si cambiano, per esempio, disposizioni non importanti,

lasciando intatta la ratio della legge, e così aggirando il referendum. E qui è

intervenuta la Corte Costituzionale (sent. n. 69/1978) consentendo ai promotori del

referendum di sollevare un conflitto di attribuzione contro l'Ufficio centrale della

Cassazione quando questi blocchi il procedimento a seguito dell'emanazione di una

legge che non modifichi ‘né i principi ispiratori della complessiva disciplina precedente

né i contenuti normativi essenziali dei singoli precetti’. In questo caso (ha detto la

Corte) non bisogna bloccare il referendum ma trasferirlo sulla nuova legge.

REGOLAMENTI DELL'ESECUTIVO

Il termine regolamento viene utilizzato per indicare categorie molto diverse tra loro,

come abbiamo visto (regolamenti parlamentari, del Governo, dell’UE, etc.). In questo

caso si vuole fare riferimento ai regolamenti amministrativi, come fonte secondaria

dell’ordinamento giuridico: qui rientrano i regolamenti dell’esecutivo, i regolamenti

regionali e i regolamenti degli enti locali. Si tratta di atti sostanzialmente legislativi ma

formalmente amministrativi, infatti essi non si distinguono dalle leggi per contenuto o

per importanza. I regolamenti dell’esecutivo sono atti normativi piuttosto complessi,

suddivisi (come le leggi) in articoli, capi, etc. ma sono emanati dall’esecutivo.

Trattandosi di fonti secondarie, sono sottoposti nella gerarchia delle fonti, alle fonti

primarie, cioè alla legge e agli atti aventi forza di legge.

Fondamento normativo

La Costituzione non disciplina i regolamenti dell'esecutivo, li menziona indirettamente

nell'art. 87 laddove, enumerando le attribuzioni del Presidente della Repubblica,

include anche l'emanazione di essi. Tuttavia la riforma costituzionale del ‘Titolo V’ ha

introdotto un'importante innovazione stabilendo il principio di "parallelismo" tra

funzioni legislative e funzioni regolamentari, limitando la potestà del Governo di

emanare regolamenti alle sole materie sulle quali lo Stato ha potestà legislativa

esclusiva e riservando alle Regioni il potere regolamentare in tutte le altre materie.

Oggi, perciò, i regolamenti del Governo sono fonti a competenza limitata dalla

Costituzione. Il fondamento dei regolamenti va quindi ricercato nella legge ordinaria,

quando stabilisce le condizioni per la loro validità.

La disciplina generale del potere regolamentare dell'esecutivo e contenuta:

nelle Disposizioni sulla legge in generale (Preleggi);

 nell'art. 17 della legge 400/1988.

L'art. 3 delle Preleggi dispone che ‘il potere regolamentare del Governo è disciplinato

da leggi di carattere costituzionale’ e che ‘il potere regolamentare di altre autorità è

esercitato nei limiti delle rispettive competenze, in conformità delle leggi particolari’.

L'articolo successivo riporta i regolamenti nella struttura gerarchica del sistema

normativo quando dice che: ‘I regolamenti non possono contenere norme contrarie

alle disposizioni delle leggi’, mentre i regolamenti delle altre autorità ‘non possono

nemmeno dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo’. E

questa impostazione è stata ripresa fedelmente dalla legge 400/1988, laddove l’art.

17 ripete la distinzione tra regolamenti governativi e quelli di altre autorità.

Procedimento

La disciplina è contenuta nella legge 400/1988. I regolamenti governativi vengono

deliberati, su proposta di uno o più ministri, dal Consiglio dei ministri, previo parere

del Consiglio di Stato (si tratta di un parere obbligatorio, ma non vincolante, per cui il

Governo può discostarsene motivando). Il regolamento viene poi emanato dal

Presidente della Repubblica con decreto e deve passare il controllo di legittimità della

Corte dei conti, la quale provvede al visto e alla registrazione; infine viene pubblicato

sulla Gazzetta Ufficiale. I regolamenti ministeriali sono invece emanati dal ministro

(hanno quindi la forma del decreto ministeriale: D.M.), sempre previo parere del

Consiglio di Stato. Prima dell'emanazione devono essere comunicati al Presidente del

Consiglio dei ministri, che può sospendere l'adozione dell'atto e provocare una

deliberazione del Consiglio dei ministri. Sono soggetti anch'essi al controllo della Corte

dei conti e sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale. La legge 400 prescrive infine che

tutti i regolamenti rechino nel titolo la denominazione, appunto, di "regolamento":

questa innovazione serve a distinguere la fonte regolamentare dai numerosi decreti

presidenziali e ministeriali che riempiono la Gazzetta Ufficiale.

Tipologia

Esistono diverse tipologie di regolamento governativo, che si basano sul diverso

rapporto che il regolamento avrebbe con la legge e con le competenze legislative delle

Regioni:

regolamenti di esecuzione delle leggi: sono regolamenti che il Governo adotta

 quando avverta la necessità di emanare norme che assicurino l'operatività della

legge e dei decreti con forza di legge. Non possono intervenire laddove sia

prevista una riserva assoluta di legge, tuttavia si ritiene che regolamenti di

stretta esecuzione possano essere emanati anche in materia coperta da riserva

assoluta a condizione che essi non integrino la fattispecie legislativa: la loro

funzione deve limitarsi a predisporre gli strumenti amministrativi e procedurali

necessari a rendere operativa la legge.

regolamenti d'attuazione: essi sono emanati per l'attuazione e l'integrazione

 delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli

relativi a materie riservate alla competenza regionale. Qui siamo nel tipico

schema del riparto di compiti normativi tra legge e regolamento in presenza di

una riserva di legge relativa: la legge deve dettare almeno i principi della

materia, lasciando al regolamento la disciplina di dettaglio.

regolamenti indipendenti: sono emanati nelle materie in cui manchi la disciplina

 da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di

materie comunque riservate alla legge. Sono comunque una figura molto

contestata e sospettata di ledere i principi della separazione dei poteri e della

legalità dell'amministrazione.

i regolamenti di organizzazione: sono un residuo storico. Oggi i regolamenti di

 organizzazione non sono diversi dai regolamenti di esecuzione o di attuazione.

Per i regolamenti ministeriali (e per quelli interministeriali) non c'e un problema di

classificazione: essi possono essere emanati esclusivamente se una legge conferisce

tale potere.

LA RISERVA DI LEGGE COME GARANZIA

La riserva di legge serve a escludere o limitare il ricorso al regolamento

amministrativo, imponendo al legislatore di provvedere direttamente a disciplinare la

materia. Questo perché il procedimento legislativo è dominato dal principio di

pubblicità, e solo la pubblicità può rendere possibile la partecipazione delle opposizioni

alle decisioni, oltre a tutto ciò che sta intorno al dibattito (coinvolgimento dei mass

media e dell’opinione pubblica); mentre il procedimento decisionale del Governo è

caratterizzato dalla riservatezza, che significa minori garanzie.

I regolamenti c.d. "delegati" e la "delegificazione"

La particolarità di questi regolamenti consiste nella loro funzione, quella di produrre la

c.d. delegificazione, ossia la sostituzione della precedente disciplina di livello

legislativo con una nuova disciplina di livello regolamentare. La delegificazione si

propone dunque come rimedio alla espansione ipertrofica della legislazione ordinaria,

declassando la disciplina della materia dalla legge al regolamento.

DELEGIFICAZIONE, DEREGULATION, SEMPLIFICAZIONE

Queste tre parole esprimono cose assai diverse: la delegificazione indica un

abbassamento del livello della disciplina normativa che regola una materia, come

abbiamo visto. La deregolamentazione (deregulation è il termine originale) punta

invece alla drastica riduzione dell'insieme delle regole che imbrigliano l'attività dei

privati in un certo settore, affinché l'iniziativa privata e il mercato possano finalmente

riespandersi. La semplificazione intende invece eliminare, o almeno attenuare, il peso

e i costi dei procedimenti burocratici che inutilmente opprimono la vita dei privati e

delle imprese. Come si vede, sono tre cose nettamente diverse: delegificare non

significa affatto ridurre il numero delle norme in vigore su una certa materia. Anzi,

spesso il passaggio da una disciplina legislativa ad una ministeriale comporta

maggiore analiticità delle regole. Ad ogni modo hanno un unico scopo: tutti tendono

ad adeguare l'apparato statale al mercato, alla sua dinamica, al suo bisogno di libertà.

LEGGI "BASSANINI" E LEGGI "TAGLIA-LEGGI"

Nel 1997 il Governo è stato delegato ad apportare una modificazione radicale nella

pubblica amministrazione attraverso il decentramento di funzioni a Regioni ed enti

locali, attraverso la semplificazione dei procedimenti e la "delegificazione" di

importanti materie. Si sono verificate alcune deroghe assai preoccupanti ai principi

costituzionali utilizzando formule che autorizzavano il Governo ad emanare

regolamenti con cui si abrogavano disposizioni vigenti, anche di legge, con essi

incompatibili. In questo caso ci si chiede se è la legge o se è il regolamento a

compiere l'abrogazione. Ancora più drastici sono i meccanismi introdotti a partire dal

2005 attraverso le cd. ‘leggi taglia-leggi’: la legge di semplificazione 2005 (l.

246/2005) disegnava un procedimento complesso destinato a svolgersi in ben quattro

anni in cui il Governo è delegato ad individuare le leggi attualmente vigenti, e poi ad

individuare le leggi, precedenti al 1970 che meritano di essere salvate da una

generale automatica abrogazione disposta dalla legge stessa. Insomma, con due

decreti-legge e un decreto legislativo sono state espressamente abrogate migliaia di

leggi.

Sono tutte qua le fonti normative dello Stato? Leggi e regolamenti esauriscono il

sistema delle fonti atto statali? L’art. 1 delle Preleggi si accontenta di enumerare

questi due tipi di fonti (accanto alle norme corporative che non esistono più, e agli usi,

che sono fonti-fatto). Questo risponde al principio di tipicità. Però, mentre il principio

di tipicità è assolutamente tassativo per le fonti primarie, lo stesso non può dirsi delle

fonti sub-primarie, perché la loro disciplina è affidata alla legge ordinaria, che può

prevedere atti dalla denominazione più varia.

In linea di principio l'attribuzione di un atto alla categoria dei regolamenti segue criteri

sostanziali e non formali: quale sia la denominazione impiegata, se l'atto contiene

norme generali e astratte che si rivolgono ai consociati e innovano all'ordinamento

giuridico, quello è un regolamento amministrativo. Però ci sono zone d'ombra in cui è

difficile vedere chiaro, come per esempio nella proliferazione delle autorità

amministrative indipendenti, dove assistiamo ad una produzione di regole generali e

astratte (in materia di concorrenza, pubblicità, tutela dei consumatori, etc.) che sono

prodotte dalle autorità indipendenti non attraverso le normali procedure di formazione

delle norme giuridiche, ma attraverso un processo negoziale tra l’autorità e operatori

privati. Per questi ed altri fenomeni si è coniato il temine di soft law, termine comodo

ma ambiguo, perché rimane irrisolto il problema di capire ciò che è diritto e ciò che

non lo è.

I requisiti della generalità e astrattezza sono tipici delle norme giuridiche (e quindi

degli atti normativi), mentre sono singolari e concreti gli atti con cui il giudice (con la

sentenza) e le autorità amministrative (con il provvedimento) applicano la norma

giuridica al caso concreto. Ci sono però alcuni atti che non rientrano in questa

divisione. I più dibattuti sono le ordinanze amministrative che possono essere

emanate in casi di urgenza e necessità, anche in deroga alle disposizioni di legge, per

fronteggiare situazioni eccezionali.

LE ORDINANZE, TRA EMERGENZA E LEGALITA: ABUSI DELL'ESECUTIVO E

REAZIONI DEI GIUDICI

Queste ordinanze hanno un contenuto non predeterminabile per via legislativa.

L'indeterminabilità a priori del contenuto e la deroga all'ordine normale delle

competenze, hanno da sempre posto il problema della compatibilità delle ordinanze di

necessità e di urgenza con il principio di legalità, cui è sottoposta l'attività

amministrativa. Molto discusse sono in particolare le ordinanze della Protezione civile,

nate per affrontare stati di emergenza (come le calamità naturali), ma poi estese ad

ambiti del tutto diversi, come i ‘grandi eventi’ (mondiali di calcio, regate

internazionali, vertici internazionali, ecc.), creando ampie zone di attività

amministrativa sottratta alla disciplina generale. Contro questa prassi è intervenuta la

Corte dei conti, affermando che rientrano tra i ‘grandi eventi’ solo quelli che, pur se

diversi da calamità naturali, determinano situazioni di grave rischio per l'integrità della

vita, dei beni, dell'ambiente, etc. Negli altri casi le ordinanze non possono sottrarsi al

comune regime degli atti dell'esecutivo.

LE FONTI DELLE AUTONOMIE

STATUTI REGIONALI

Sono fonti dell'ordinamento regionale: lo Statuto, la legge regionale e il regolamento

regionale.

Cominciando dallo Statuto: si tratta di un atto normativo che disegna le strutture

organizzative fondamentali dell’ente, indicando i fini che esso perseguirà. Bisogna

precisare però che esistono Regioni ordinarie, sottoposte ad una disciplina comune (in

particolare art. 117 Cost.), e Regioni speciali con una propria disciplina, in deroga a

quella generale. Per queste ultime lo Statuto rappresenta non solo il fondamento, ma

anche una un limite e un confine per l’esercizio dell’autonomia (ed infatti tale Statuto

viene adottato con legge costituzionale, non con legge ordinaria). Dopo la riforma

costituzionale del 1999 è stato demandato agli Statuti la definizione della forma di

governo della Regione, e con la legge costituzione n. 2/2001 anche per le Regioni

speciali si è provveduto in tal senso, concedendosi dunque una maggiore autonomia.

In ogni caso non è previsto, per la validità del referendum approvativo della legge

statutaria, un quorum minimo di votanti (determinando episodi di incertezza

costituzionale e scontri politici).

Per le Regioni ordinarie: lo Statuto viene approvato con legge regionale.

Per le Regioni speciali: lo Statuto viene approvato con legge costituzionale, ma con

qualche differenza rispetto alla l. cost. pura: è una legge depotenziata (perché può

essere modificata da legge regionale) e non ha bisogno del referendum.

In merito allo Statuto delle Regioni ordinarie, è stata introdotta una modifica

relativamente alla sua formazione: il nuovo art. 123 Cost. dispone che lo Statuto sia

approvato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei

suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di

due mesi. Il Governo può impugnarlo direttamente dinanzi alla Corte costituzionale

entro trenta giorni dalla sua pubblicazione. Ed entro tre mesi dalla pubblicazione

stessa, un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti del

Consigli regionale può proporre un referendum. La modifica del 123 Cost. ha

comportato maggiori spazi e più scelta per le Regioni, che adesso (con gli Statuti)

possono decidere la forma di governo e stabilire i principi fondamentali della loro

organizzazione e del loro funzionamento, mentre prima della riforma la Regione

poteva muoversi solo all’interno di determinati principi fissati dalla legge statale. Oggi

invece alla legge dello Stato è fatto divieto di invadenza nella sfera di competenza

riservata allo Statuto, e non può più intervenire nelle materie ad esso riservate.

LEGGI REGIONALI

Le leggi regionali sono fonti primarie, poste dalla Costituzione allo stesso livello della

legge statale, su un piano che è di concorrenza e di separazione (ma non gerarchico:

ossia, la legge statale non è superiore a quella regionale, e viceversa). Il

procedimento di formazione è disciplinato in parte dalla Costituzione e in parte dallo

Statuto: l’iniziativa spetta alla Giunta e ai consiglieri regionali; l’approvazione spetta al

Consiglio regionale, con maggioranza relativa (a meno che lo Statuto non preveda

maggioranze rinforzate); infine si ha la promulgazione del Presidente della Regione.

Lo Stato può impugnare le leggi regionali dopo la loro pubblicazione.

LA LEGITTIMITÀ DELLE LEGGI REGIONALI

Prima della riforma del titolo V della Costituzione, le leggi regionali venivano

sottoposte al controllo governativo: prima di essere promulgata, una legge regionale

doveva essere trasmessa al Governo, che faceva un controllo ed eventualmente

autorizzava il ‘visto’, oppure la rinviava al Consiglio regionale con osservazioni

specifiche, o ancora (in caso di insistenza da parte del Consiglio) poteva impugnare la

legge regionale davanti alla Corte costituzionale per vizi di legittimità. Dunque si

trattava di un potere assai forte nelle mani del Governo. Ora che questo controllo

preventivo non esiste più, si pone il problema, ancora non risolto definitivamente, di

come sia possibile impedire alla Regione l’approvazione di una legge illegittima.

L'estensione della potestà legislativa regionale

La riforma del titolo V della Costituzione ha mutato radicalmente il rapporto tra leggi

statali e leggi regionali, ribaltandolo.

Precedentemente:

1. le Regioni avevano una competenza tassativa, mentre la competenza dello Stato

era generale. Questo vuol dire che le Regioni potevano legiferare solo nelle materie

espressamente attribuite ad esse dalla Costituzione, mentre lo Stato poteva legiferare

su qualsiasi materia , tranne quelle attribuite alle Regioni;

2. le leggi regionali erano sempre subordinate alle leggi statali;

3. le leggi regionali erano sottoposte sistematicamente ad un controllo preventivo di

legittimità da parte dello Stato.

Oggi:

1. le leggi statali hanno una competenza tassativa , ossia possono intervenire solo

nelle materie indicate nel nuovo art. 117 Cost., mentre la competenza delle Regioni è

generale (e cioè possono legiferare su qualunque materia, escluse quelle riservate allo

Stato);

2. i casi di subordinazione delle leggi regionali alle regole e ai principi posti dallo Stato

sono tassativi, e vi sono leggi regionali che non subiscono alcuna limitazione da parte

delle leggi statali;

3. leggi regionali e leggi statali sono sottoposte alle stesse regole per quanto riguarda

il controllo di costituzionalità (non esiste più il controllo preventivo sulle leggi

regionali).

Rovesciandosi il rapporto Stato-Regione in merito alle materie oggetto di potestà

legislativa, mentre prima l’art. 117 Cost. elencava le materie di competenza regionale,

lasciando il resto (tutto quello che restava fuori) allo Stato, oggi invece accade il

contrario, il nuovo 117 Cost. stabilisce un elenco di materie su cui esiste:

una potestà legislativa esclusiva dello Stato (e cioè: solo lo Stato può

 legiferare): affari esteri, immigrazione, ordine pubblico, difesa, cittadinanza,

etc.;

subito dopo stabilisce un elenco di materie in cui si ha potestà legislativa

 concorrente, per cui la legislazione dello Stato determina i principi

fondamentali della materia, mentre il resto della disciplina compete alle

Regioni;

infine una potestà legislativa residuale delle Regioni, per cui in tutte le

 materie non comprese nei due elenchi precedenti, spetta alle Regioni la potestà

legislativa.

L'ELENCAZIONE DELLE MATERIE DA PARTE DEL NUOVO ART. 117

Lo Stato mantiene la potestà legislativa esclusiva in materie quali: diritto d'asilo e

condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;

immigrazione; rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; difesa e forze

armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; moneta, tutela del

risparmio e dei mercati finanziari; ordinamento e organizzazione amministrativa dello

Stato; ordine pubblico e sicurezza; cittadinanza, stato civile e anagrafe; previdenza

sociale, etc. Quanto alla potestà legislativa concorrente, a titolo esemplificativo, si

possono ricordare: commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione,

professioni; ricerca scientifica e tecnologica; tutela della salute; alimentazione;

protezione civile; governo del territorio, etc.

Mentre in precedenza era solo la legislazione regionale ad essere tenuta al rispetto

degli obblighi internazionali contratti dallo Stato (sia nel senso del divieto di assumere

impegni giuridici attraverso la stipulazione di trattati, sia nel senso del divieto di

legiferare in contrasto con gli impegni assunti dallo Stato in sede internazionale), il

nuovo art. 117, comma 1, sembra parificare la posizione del legislatore regionale e

quella del legislatore statale vincolando entrambi al rispetto degli obblighi

internazionali.

La Regione può assumere in nome proprio impegni sul piano internazionale, e

chiaramente tali impegni non possono poi essere contraddetti dalle successive leggi,

né della Regione né dello Stato.

REGOLAMENTI REGIONALI

Le riforme costituzionali hanno profondamente inciso sulla funzione regolamentare

delle Regioni, sia per ciò che riguarda la competenza degli organi, sia per l'estensione

del potere: è stato introdotto il principio del ‘parallelismo’ tra funzioni legislative e

funzioni regolamentari, limitando la potestà del Governo di emanare regolamenti alle

sole materie sulle quali lo Stato ha potestà legislativa esclusiva e riservando alle

Regioni il potere regolamentare in tutte le altre materie. L'art. 117, 6° comma,

prevede anche che, sempre nelle materie di sua competenza esclusiva, lo Stato possa

delegare le Regioni. Ma in cosa consiste questa delega? La prima lettura (oggi

prevalente) farebbe intendere che possa delegare proprio la funzione regolamentare;

ma è probabile invece che si debba intendere che lo Stato può delegare proprie

funzioni amministrative (per esempio, rilasciare determinate autorizzazioni, svolgere

funzioni di vigilanza, etc.).

Ovviamente nella gerarchia delle fonti dell'ordinamento regionale i regolamenti sono

sottoposti alle leggi: ma queste sono sottoposte allo Statuto. Spetta quindi allo

Statuto decidere se le leggi possano liberamente disporre della funzione

regolamentare oppure se vi siano oggetti che sono di competenza riservata ai

regolamenti, oppure ancora se l'esecutivo possa dare attuazione direttamente con

regolamento

FONTI DEGLI ENTI LOCALI

La riforma del Titolo V ha modificato anche la posizione costituzionale degli enti locali

e delle loro fonti normative. La pari ordinazione degli enti locali (Comuni, Province e

Città metropolitane), delle Regioni e dello Stato quali componenti che "costituiscono"

la Repubblica (art.114) ha infatti riflessi anche sul piano del sistema delle fonti. L'art.

114, 2°comma, attribuisce rilevanza costituzionale agli Statuti degli enti locali, mentre


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