Economia pubblica - secondo parziale

Le scelte collettive

L'aggregazione delle preferenze è importante per l'esistenza di funzione di benessere sociale. Ci sono due possibili assetti, la democrazia diretta e la democrazia indiretta.

Democrazia diretta

Il voto all'unanimità

Si può pensare che se la decisione di produrre una certa quantità di un bene pubblico fosse presa mettendo a votazione diverse alternative e si raggiungesse l'unanimità su una di queste, la quantità prodotta e l'ammontare pagato da ciascuno sarebbero quelli efficienti. Lindahl propose un modello per decidere all'unanimità quanto bene pubblico produrre e come finanziarlo, nell'ipotesi che ciascuno dichiari correttamente le proprie preferenze.

Il modello di Lindahl mostra le combinazioni di quote a carico di ciascuno e il livello di fornitura di bene pubblico decise all'unanimità. L'autorità decide un prezzo-imposta e i cittadini votano per la quantità di bene pubblico che desiderano. Se l'accordo non è unanime, l'autorità stabilisce un altro prezzo-imposta e il processo continua sino a che i cittadini non scelgono la stessa quantità.

Si può dimostrare che tale allocazione è pareto efficiente. Il procedimento proposto da Lindahl ha però dei limiti. In primo luogo, assume che gli individui esprimano sinceramente le loro preferenze. In secondo luogo, è probabile che ci voglia molto tempo per trovare il prezzo-imposta che soddisfi entrambi.

Il voto a maggioranza

Poiché l'unanimità è difficile da raggiungere, sono preferibili i sistemi che non la richiedono, come la votazione a maggioranza. Anche se le preferenze di ogni singolo votante sono coerenti, quelle della comunità non lo sono; questo fenomeno prende il nome di paradosso del voto.

In circostanze simili, la capacità di controllare l'ordine di votazione diventa uno strumento di enorme potere e si definisce manipolazione dell'ordine del giorno quel processo mediante il quale si organizza l'ordine di votazione per avere un certo risultato.

Un altro problema che si verifica in queste circostanze è che la collettività può andare avanti all'infinito senza che venga presa una decisione definitiva. In questo caso si parla di ciclicità del voto. Come mai questa regola decisionale a volte funziona e a volte no? Il risultato dipende dalla configurazione delle preferenze individuali rispetto alle decisioni da prendere.

Definiamo picco nelle preferenze di un individuo, quel punto che si trova più in alto rispetto a tutti i punti adiacenti. Si dice che un individuo ha preferenze unimodali se, man mano che si allontana dall'esito che preferisce, in qualsiasi direzione, il suo beneficio cala costantemente. Si dice invece che un individuo ha preferenze bimodali se, man mano che si allontana dall'esito che preferisce in una certa direzione, il suo beneficio prima cala, ma poi aumenta.

L'elettore mediano è l'individuo le cui preferenze occupano la posizione intermedia delle preferenze di tutto il gruppo ordinare per quantità crescenti. Il teorema dell'elettore mediano afferma che se tutte le preferenze sono unimodali, il risultato di una votazione a maggioranza rifletterà la preferenza espressa dall'elettore mediano. Il teorema vale se tutti gli elettori votano e l'implicazione principale è il fatto che vi sarà una convergenza dei candidati vero il centro.

Lo scambio dei voti

Un limite del sistema di votazione a maggioranza semplice è che non consente agli individui di esprimere quanto stia loro a cuore un certo problema. Con lo scambio dei voti è possibile però che i votanti riescano a esprimere quanto tengono a una certa proposta.

Il sistema dello scambio dei voti suscita pareri contrastanti. I suoi sostenitori ritengono che, facendo emergere la reale intensità delle preferenze degli elettori, esso conduca a una fornitura dei beni pubblici. D'altra parte, chi è contrario allo scambio dei voti sostiene che questo sistema facilita il prevalere di interessi particolari e l'approvazione di progetti privi di benefici per la collettività e spesso molto costosi.

Altre soluzioni per permettere di dare una misura all'intensità della preferenza sono la votazione a punti, il conteggio di Borda (n punti al candidato preferito, n-1 al secondo e poi si sommano i punti), il vincitore di Condorcet (vincitore di tutti i confronti a coppie) e il voto a esaurimento (si scarta l'opzione meno preferita e si vota di nuovo).

Il teorema dell'impossibilità di Arrow

Esiste un qualche modo eticamente accettabile e privo di difetti per tradurre le preferenze individuali in preferenze collettive? Arrow ha sostenuto che, in una società democratica, il metodo di scelta debba soddisfare i seguenti criteri:

• Universalità (o dominio non ristretto). Dovrebbe creare un ordinamento delle preferenze sociali deterministico e completo, per ogni insieme iniziale di preferenze individuali.
• Non imposizione (o sovranità del cittadino). Qualsiasi possibile preferenza sociale deve essere raggiungibile a partire da un appropriato insieme di preferenze individuali.
• Non dittatorialità. Non deve seguire l'ordinamento delle preferenze di un individuo (o un sottoinsieme di individui) ignorando le preferenze degli altri.
• Monotonicità. Se un individuo modifica il proprio ordinamento di preferenze e gradisce di più una data opzione, la funzione di scelta sociale non può assegnare a tale opzione una preferenza minore (nessun individuo dovrebbe essere in grado di esprimersi contro un'opzione assegnandole una preferenza maggiore).
• Indipendenza dalle alternative irrilevanti. Il risultato deve essere compatibile quando si considera l'intero insieme di alternative possibili o un suo sottoinsieme.

La conclusione a cui giunge Arrow è che, in generale, è impossibile trovare un metodo di decisione che li soddisfi tutti. Questo risultato, noto come teorema dell'impossibilità di Arrow, mette, quindi, in dubbio il fatto che i sistemi democratici possano funzionare. Naturalmente, il teorema di Arrow ha suscitato un acceso dibattito la cui conclusione è che, se si rinuncia a una qualsiasi delle sei condizioni, è possibile trovare un sistema di votazione che soddisfi le altri cinque.

In una società democratica, la cui funzione del benessere sociale è il frutto di una scelta collettiva, ma secondo il teorema di Arrow può darsi che tale scelta non venga raggiunta. Il teorema di Arrow non afferma che è del tutto impossibile trovare una regola decisionale coerente: dice semplicemente che non vi sono garanzie che la società sia in grado di farlo.

Democrazia rappresentativa

Lo Stato è fatto di individui (politici, burocrati ecc.) e un modello realistico di decisione collettiva deve studiare gli obiettivi e i comportamenti di chi ha il compito di governare. Di seguito prenderemo in considerazione alcuni modelli di forme di governo in cui le motivazioni e i comportamenti di chi dirige mirano alla massimizzazione dell'interesse personale.

I politici

È più facile che i cittadini eleggano dei rappresentanti che decidono a loro nome. Il teorema dell'elettore mediano torna comunque utile per spiegare come i rappresentanti giungano a occupare la loro posizione. Il politico che intende massimizzare i voti adotta il programma preferito dell'elettore mediano, cioè del votante che si trova esattamente al centro della distribuzione delle preferenze.

Questo modello ha due conseguenze di rilievo:

• I sistemi bipolari tendono a essere stabili, nel senso che entrambi i poli tendono a posizionarsi verso il centro.
• Sostituire l'elezione diretta con un sistema rappresentativo non ha effetti sui risultati. Entrambi, infatti, non fanno altro che riflettere le preferenze dell'elettore mediano.

Si osservi, però, che se le convinzioni politiche non possono essere ordinate secondo un unico schieramento, il teorema dell'elettore mediano non vale più. La nostra analisi presume che tutti i cittadini aventi diritto al voto lo esercitino, ma se le posizioni dei candidati sono troppo vicine tra loro, le persone che hanno opinioni più estreme rinunceranno a esprimere la loro preferenza.

Il modello ignora anche i costi per l'acquisizione delle informazioni per votare. Il fatto che questi costi possano essere alti e la percezione che un singolo voto non influisca sul risultato finale, possono indurre un cittadino opportunista ad astenersi dal voto. Siamo nuovamente di fronte al problema del free rider: ogni cittadino ha un incentivo a non votare, ma se troppi cittadini non votano, il sistema democratico non può funzionare.

I funzionari pubblici

Consideriamo ora i funzionari pubblici o, come spesso vengono definiti, i burocrati. Niskanen ha sostenuto che nel settore privato un individuo che voglia rendere più redditizia la sua azienda è incentivato a farlo perché ha come ricompensa un salario più elevato, mentre l'interesse dei burocrati è focalizzato sulla reputazione, sul potere, sul clientelismo, dal momento che le opportunità di miglioramenti salariali sono minime.

Secondo Niskanen il potere e lo status sono in relazione diretta con la dimensione del bilancio a disposizione del funzionario il quale, quindi, mira a massimizzarlo. Supponendo che il burocrate sappia che il legislatore accetterà qualunque progetto la cui utilità totale superi i costi totali, egli proporrà il livello di output che massimizza la dimensione del suo ufficio rispettando il vincolo che C non superi V. Qbc però è un livello di output inefficiente.

Un'importante implicazione del modello di Niskanen sta nel fatto che i burocrati hanno forti incentivi a impegnarsi in attività promozionali per far sì che il legislatore percepisca l'utilità del suo ufficio.

Le spiegazioni dell'aumento dell'intervento statale in economia

Molti dei problemi relativi alle decisioni collettive sono sorti con l'estendersi del ruolo dello Stato nell'economia. Nel seguito illustriamo alcune delle più importanti teorie sulla crescita della spesa pubblica. Nessuna da sola spiega interamente il fenomeno.

Una tesi è che l'incremento della spesa pubblica è espressione delle preferenze dei cittadini. Lo stesso processo di crescita del reddito che induce a devolvere una quota sempre maggiore di reddito al settore pubblico.

Nell'approccio marxista l'aumento della spesa pubblica è intrinseco al sistema politico: il settore privato tende alla sovrapproduzione e lo Stato, controllato dai capitalisti aumenta la spesa per assorbire la produzione.

In antitesi alle teorie che spiegano l'incremento dell'intervento statale come fatto inevitabile, vi sono quelle che considerano il fenomeno una conseguenza di eventi fortuiti. In periodi normali la spesa pubblica cresce solo con moderazione, ma possono verificarsi eventi esterni, come la guerra, che richiedono livelli di spesa pubblica maggiori e nuovi metodi di finanziamento.

Infine, si sostiene che la spesa pubblica aumenti perché gli individui a basso reddito ricorrono al sistema politico affinché il reddito venga ridistribuito a loro favore: i politici ottengono i voti di chi ha un reddito pari o inferiore a quello mediano offrendo benefici che impongono un costo netto a coloro i cui redditi sono superiori a quello mediano. Finché il reddito medio supera quello mediano, i politici sono incentivati ad aumentare il grado di ridistribuzione del reddito operato dallo Stato.

Esiste infatti un'altra teoria sul ruolo dello Stato nella ridistribuzione del reddito: Stiglet sostiene che la spesa pubblica ha come principale beneficiario la classe media ed è finanziata dalle imposte in massima parte a carico di poveri e ricchi.

Tenere la spesa pubblica sotto controllo

Il sostanziale aumento del settore pubblico non implica necessariamente che vi sia qualcosa di distorto nel processo politico di determinazione del bilancio. Nel dibattito sulla necessità di controllare la spesa pubblica e, più in generale, sul ruolo dello Stato nell'economia, si possono distinguere due diverse posizioni:

• Il problema fondamentale è che una quota rilevante delle spesa non è controllabile o meglio è rigida. Perché si tratta di spesa legata a impegni assunti dai governi nel passato, che i politici in carica difficilmente possono modificare. In teoria molti interventi possono essere ridotti o annullati, mentre nella realtà esistono valutazioni di carattere sia etico sia politico che lo impediscono.
• Il problema sta nelle istituzioni politiche che gestiscono tali programmi. In quest'ottica i rimedi proposti sono molti. Niskanen che ritiene che la burocrazia sia la causa principale dell'incremento incontrollato dell'intervento statale in economia, propone di creare incentivi finanziari per controllare i burocrati. Per esempio, si potrebbe creare un rapporto di dipendenza negativa tra il salario percepito da un alto funzionario dello stato e la dimensione del suo ufficio, cosicché il burocrate capace di ridurre il bilancio della sua struttura godrà di un aumento salariale. Questo sistema però può condurre a risultati non desiderabili: il burocrate potrebbe ridurre il bilancio oltre il punto in cui i benefici marginali uguagliano i costi marginali.

Il finanziamento in disavanzo

Il finanziamento con ricorso all'indebitamento è una delle possibili politiche di bilancio che hanno importanti implicazioni macroeconomiche. Il capitolo servirà a capire come misurare correttamente l'entità del debito, a comprendere se il finanziamento in disavanzo implichi un trasferimento di oneri da una generazione all'altra e in quali circostanze può essere uno strumento adeguato per finanziare la spesa pubblica.

Precisiamo in primo luogo due definizioni. Il disavanzo (o deficit o indebitamento netto) è l'eccesso di spese rispetto alle entrate in un determinato periodo di tempo. È un valore flusso. Il debito, invece, è la somma dei disavanzi accumulati negli anni passati ed è uno stock.

I parametri di Maastricht

Requisiti economici e finanziari per entrare nell'unione economica e monetaria dell'Unione Europea e sono:

• Stabilità dei prezzi: non oltre 1,5% maggiore dei 3 Stati membri con i prezzi più stabili;
• Finanze pubbliche:
  • Il rapporto disavanzo pubblico annuale e PIL non deve superare il 3% o almeno deve diminuire in modo sostanziale e costante e aver raggiunto un livello prossimo al 3% o, in alternativa, il superamento del valore di riferimento deve essere solo eccezionale e temporaneo e il rapporto deve restare vicino al valore di riferimento;
  • Il rapporto debito pubblico lordo e PIL non deve superare il 60% oppure deve essersi ridotto in misura sufficiente e deve avvicinarsi al valore di riferimento con ritmo adeguato.
• Tasso di cambio: il rispetto dei margini normali di fluttuazione previsti dal meccanismo di cambio del Sistema monetario europeo per almeno due anni, senza svalutazione nei confronti della moneta di qualsiasi altro Stato membro;
• Tassi di interesse a lungo termine: non devono superare di più del 2 % quelli dei tre Stati membri con i prezzi più stabili.

La formazione del debito pubblico in Italia

Gli anni Settanta e Ottanta sono stati caratterizzati da un costante deficit. In particolare, negli anni Settanta, alle pressioni sul bilancio a causa delle crisi petrolifere, si sono aggiunti eccessivi interventi a favore della grande maggioranza della popolazione e un ingente incremento delle uscite che sono state solo parzialmente accompagnate da un aumento della pressione fiscale.

Negli anni Ottanta la pressione ha cominciato ad aumentare stabilmente, ma il saldo primario è comunque rimasto negativo dato che la spesa pubblica non si è arrestata. Ovviamente, il risultato è l'aumento dei tassi di interesse.

Il trattato di Maastricht e l'obiettivo dell'ammissione all'Unione Monetaria hanno per la prima volta invertito il saldo primario, che nel 1992 è stato positivo anche grazie a un notevole aumento delle entrate derivanti da imposte.

Questa inversione di tendenza ha dato inizio a una riduzione costante del rapporto debito/PIL tra il 1996 e il 2005. Ciò fu dovuto in particolare all'aumento della pressione fiscale, al controllo del saldo primario e al risparmio sulla spesa per interessi sui titoli di Stato.

Successivamente al 2005, il saldo primario è stato azzerato e l'indebitamento netto ha sfiorato il limite del 3%. Dal 2006 il rapporto debito/PIL ha però ricominciato a crescere.

Negli ultimi anni, la crisi economica ha allontanato la finanza pubblica italiana dai parametri europei causa l'effetto della contrazione del PIL. In Italia, infatti, non sono state adottate politiche per attenuare gli effetti della crisi e, di conseguenza, questa è l'unica spiegazione dell'allontanamento dell'indebitamento netto dall'obiettivo europeo. Il nostro paese sta quindi tornando al rapporto debito/PIL a valori superiori a quelli registrati all'inizio degli anni Novanta.

Calcolare l'effettiva entità del debito

Per capire meglio come calcolare l'effettiva entità del debito sono necessarie alcune precisazioni.

• Debito delle Amministrazioni locali: i disavanzi (e il debito) possono essere creati da livelli di governo diversi, non solo dallo Stato;
• Effetti dell'inflazione: il valore reale del debito si riduce con l'inflazione;
• Capitale e contabilità pubblica: come considerare un debito formato per finanziare investimenti rispetto a quello formato per spese correnti.