Economia pubblica

Mercoledì 24 febbraio: Principi generali

Le quattro domande di economia pubblica

La finanza pubblica riguarda lo studio del ruolo del governo nell’economia. Quando parliamo di finanza pubblica e del ruolo del governo nell’economia ci sono 4 domande a cui dobbiamo rispondere:

• Quando il governo dovrebbe intervenire nell’economia?
• Come può intervenire?
• Qual è l’effetto di questi interventi sui risultati economici?
• Perché il governo decide di intervenire attraverso certi interventi?

Efficienza dei mercati

Quando il governo dovrebbe intervenire è importante ricordare uno dei principi generali che derivano dal primo teorema del benessere: date certe condizioni (assenza di beni pubblici ed esternalità, perfetta informazione, mercati competitivi) i mercati sono generalmente efficienti. In un’economia di mercato, individui e aziende possono prendere decisioni economiche. Questo (spesso) porta ad un risultato efficiente (mano invisibile di Adam Smith). Adam Smith intuì che gli individui, nel perseguire i propri interessi, finiscono per servire gli interessi dell’intera società e impediscono di sprecare le opportunità di aumentare il benessere globale di una nazione. Questo ovviamente se tutte le assunzioni di questi modelli vengono rispettate.

Ragioni per un intervento pubblico

Le assunzioni sopra descritte spesso non vengono rispettate e quindi si è di fronte a un intervento dei governi per migliorare l’efficienza dei mercati. Quando i mercati sono inefficienti l’intervento pubblico può essere necessario. Il mercato fallisce quando non riesce a raggiungere un risultato efficiente.

Ci sono due principali ragioni per l’intervento pubblico:

• Efficienza: fallimento del mercato (esternalità, beni pubblici, monopolio). In questo caso l’intervento pubblico può portare a risultati migliori, ma non è detto che questo accada.
• Equità: migliorare la distribuzione del benessere economico. Assumendo che i mercati siano efficienti, è sotto gli occhi di tutti che c’è un problema di distribuzione del reddito e quindi il governo potrebbe intervenire per migliorare la distribuzione del benessere economico.

Spesso e volentieri gli interventi di equità portano ad un certo trade-off in termini di efficienza. È quello che gli economisti chiamano trade-off tra efficienza ed equità. In alcuni casi si riesce a migliorare sia efficienza che equità nello stesso momento ma in generale assumendo che i mercati partano da una situazione di efficienza, un intervento sul lato dell’equità comporta una riduzione di efficienza ma la società potrebbe essere disposta a supportare questo costo di efficienza per ottenere una migliore distribuzione del reddito.

Fallimenti di mercato

Il meccanismo di mercato può “fallire” nel suo compito di generare il massimo benessere. Si parla in questi casi di “fallimenti del mercato”. Il mercato fallisce in presenza di almeno uno dei seguenti fenomeni:

• Potere di mercato (mercati non concorrenziali e presenza di monopoli)
• Beni pubblici porta a un sotto-investimento del mercato privato e quindi è necessario l’intervento di un governo
• Esternalità, cioè quando un’azione ha un effetto su altri
• Asimmetrie informative

Le cause, apparentemente slegate tra loro, possono in realtà essere tutte ricondotte a un fenomeno comune, la c.d. incompletezza della struttura dei mercati.

Esempi di fallimenti di mercato

L’epidemia di morbillo del 1989-1991 negli Stati Uniti

Dopo l’introduzione del vaccino contro il morbillo nel 1963, i casi di morbillo divennero relativamente rari fino agli anni ’80. Tra il 1989 e il 1991, però, ci fu una nuova ondata di morbillo. Fu subito chiaro che il ritorno del morbillo era dovuto al basso tasso di vaccinazione tra i bambini più svantaggiati nelle grandi città: i bambini non vaccinati avevano creato un’esternalità negativa sui bambini vaccinati ma per cui la vaccinazione non aveva funzionato bene.

Il governo federale rispose a questa crisi nei primi anni ’90:

• Incoraggiando pubblicamente i genitori a vaccinare i propri figli
• Pagando i vaccini per le famiglie a basso reddito

I risultati furono impressionanti: i tassi di immunizzazione, mai stati al di sopra del 70% prima dell’epidemia, salirono al 90% entro il 1995. L’intervento governativo ha chiaramente ridotto l’esternalità negativa.

Il mercato delle mascherine

In assenza di pandemia, la domanda e l’offerta riflettono i benefici individuali e i costi di produzione delle mascherine. La mascherina protegge da sostanze tossiche ma ha alcuni costi oltre al costo della mascherina (es. scomodità). Il meccanismo di mercato porterebbe alla produzione e all’acquisto di mascherine in misura tale da eguagliare al margine costi e benefici. La curva di domanda D riflette solamente il beneficio individuale, mentre la curva di domanda D’ identifica sia il beneficio individuale sia quello sociale. La quantità ottima di mascherine sarebbe maggiore rispetto alla quantità iniziale di mercato. Questa differenza è dovuta a una differenza di esternalità e quindi del mercato stesso.

Ma nel caso di esternalità questo meccanismo non è efficiente:

• I benefici della mascherina sono ben maggiori di quelli individuali perché portano alla prevenzione della trasmissione
• Il mercato fallisce perché le persone non internalizzano i benefici sulla società e usano la mascherina meno di quanto è efficiente
• L’obbligo di utilizzo può risolvere il problema di sotto utilizzo o introdurre un sussidio ma non è detto che riesca ad ottenere gli stessi risultati

Esternalità e ambiente

Se i prezzi di mercato non considerano i costi ambientali e sociali e non vale il principio secondo il quale chi inquina paga, le emissioni di CO2 e altri gas ad effetto serra aumentano e questo porta a dei cambiamenti climatici, inquinamento dell’aria, eventi naturali estremi, diffusione di malattie infettive e migranti climatici (molte persone devono abbandonare le terre aride come in Africa).

Asimmetria informativa: il mercato dei bidoni (Akerlof, Nobel Economia, 2001)

Nel mercato auto usate ci sono 100 venditori e 100 compratori. È risaputo che metà delle auto siano di buona qualità e l’altra metà scadenti (i bidoni). L’ipotesi cruciale è che ci sia asimmetria informativa e quindi solo i venditori conoscono la qualità delle auto prima dell’acquisto. I compratori sanno solo che metà delle auto sono bidoni ma non sanno se l’auto che acquisteranno sono dei bidoni o auto affidabili.

La disponibilità a vendere da parte dei venditori è di almeno $2000 (1000) per le auto buone (per i bidoni). La disponibilità a comprare da parte dei consumatori è max $2400 (1200) per le auto buone (per i bidoni). Se comparate le due disponibilità, in presenza di perfetta informazione, il prezzo di mercato è un prezzo nel mezzo tra 2000 e 2400 per le auto buone e tra 1200 e 1000 per i bidoni a seconda della capacità di contrattazione di venditori e compratori. Con perfetta informazione tutte le auto sarebbero vendute: Auto buone $2000-2400; Bidoni $1000-1200.

Con asimmetria informativa i compratori sono incerti sulla qualità: disponibilità a pagare: 0.5*1200 + 0.5*2400 = 1800 dove 0.5 è il 50% cioè la probabilità di avere una macchina buona o un bidone. Si farà la media tra la disponibilità a pagare un’auto buona e un bidone. È una media ponderata. In questo caso si ottiene 1800 che è inferiore alla disponibilità minima dei consumatori a vendere un’auto buona. I possessori di auto di qualità escono dal mercato perché non sono disposti a vendere a meno di $2000. Si crea una reazione a catena: quando i compratori capiranno che sul mercato ci sono solo bidoni scende la loro disponibilità a pagare a $1200. In presenza di asimmetria informativa il mercato delle auto usate si trasforma in un mercato dei bidoni.

Redistribuzione

Con redistribuzione si intende lo spostamento di risorse da alcuni gruppi della società ad altri.

Perché redistribuire?

• I mercati di tipo concorrenziale possono dar luogo ad una distribuzione del reddito molto sperequata, che può lasciare ad alcuni individui risorse insufficienti per vivere ma anche quando fossero sufficienti c’è comunque un problema di equità che può far emergere differenze sociali
• Le argomentazioni a favore della ridistribuzione del reddito generalmente non sono basate sulla ricerca dell’efficienza economica ma anche di equità
• Esiste un generale accordo sul fatto che, quando il mercato dà luogo a situazioni in cui alcuni redditi sono così bassi da non consentire neanche uno standard di vita minimo, lo Stato dovrebbe intervenire.
• Spesso i programmi di redistribuzione si scontrano con l’obiettivo dell’efficienza economica (sia i poveri sia i contribuenti devono avere dei validi incentivi al lavoro).
• L’attuale distribuzione del reddito sta creando anche problemi di efficienze e correggere l’attuale sperequazione potrebbe portare a miglioramenti anche in termini di efficienza.

Come può intervenire lo Stato?

• Tassare o sussidiare le vendite o gli acquisti privati: Un modo in cui il governo può tentare di porre rimedio ai fallimenti del mercato è usare i meccanismi di prezzo, in modo da cambiare il prezzo di un bene attraverso l’intervento governativo. Può essere fatto in due modi:
  1. Attraverso le imposte, che aumentano il prezzo per le vendite private e per gli acquisti di beni che sono prodotti in eccesso (es. lo stato potrebbe imporre una tassa pigouviana contro le emissioni che inquinano)
  2. Attraverso sussidi, che diminuiscono il prezzo delle vendite private o degli acquisti di bene che non sono prodotti in quantità sufficienti.
• Restringere o obbligare vendite o acquisti: Il governo può restringere direttamente gli acquisti privati o le vendite di beni che sono prodotti in eccesso, o obbligare la vendita o l’acquisto di beni che non sono prodotti a sufficienza e forzare gli individui a comprare tali beni.
• Fornitura pubblica: Il governo può fornire direttamente il bene, per raggiungere il livello di consumo che massimizza il benessere collettivo.
• Contributi pubblici alla fornitura privata: Il governo può influenzare il livello di consumo senza agire direttamente sul mercato.

Quali sono gli effetti dei vari interventi?

• Effetti diretti: gli effetti dell’intervento governativo che si avrebbero se gli individui non cambiassero il proprio comportamento.
• Effetti indiretti: gli effetti dell’intervento governativo dovuti al cambiamento nel comportamento degli individui in risposta all’intervento pubblico. Possono amplificare gli effetti diretti dell’intervento pubblico.

Fallimento dello Stato

Quando l’intervento pubblico reale non corrisponde a quello ideale e i risultati che realizza sono peggiori in termini di efficienza e/o equità, si parla di fallimenti dello Stato per analogia con i fallimenti del mercato.

Esempi:

• Politiche redistributive di cui non beneficiano i “poveri”
• Tasse che non eliminano le esternalità e creano solo distorsioni nei mercati
• Politiche macroeconomiche che destabilizzano l’economia
• Debito pubblico

Assumere a priori che l’intervento pubblico realizzi sempre al meglio i propri obiettivi è un errore: occorre verificare le condizioni che determinano il suo effettivo modo di operare.

Perché i governi fanno quello che fanno?

È un tema centrale della political economy e cioè lo studio di come il processo politico influenza gli individui nell’economia. Perché in Svizzera tutte le riforme del sistema pensionistico sono state bocciate? Far passare le riforme con effetti negativi sulle persone che si apprestano ad andare in pensione è molto difficile da attuare perché è difficile sostenere la parte finanziaria alla base delle politiche pensionistiche.

Strumenti per l’intervento pubblico: analisi costi e benefici

Il governo prima di intervenire fa questa analisi. Il Governo sceglie l’intervento dove la differenza tra costi e benefici è più elevata. Durante la pandemia di Covid-19, molti Paesi hanno esitato prima di implementare misure di contenimento, nonostante l’incremento dei numeri (UK, US, Svezia): questo perché la decisione sembra implicare un trade-off tra la minimizzazione delle morti (public health) e la minimizzazione del costo economico (business). L’analisi costi e benefici media tra queste due visioni: il valore statistico di una vita (VSL) salvata negli USA ammonta a circa 14.5 milioni (e si riduce a 9 per gli individui 65+).

Usando i modelli epidemiologi per quantificare le vite salvate si evince che è economicamente razionale intervenire: Zingales ha stimato che negli USA che le misure di contenimento valgono fino a 3 volte il PIL americano. Anche facendo questa analisi che implica di ponderare salute pubblica ed economia e dando un valore monetario alle vite, si intuisce che gli interventi valgono il sacrificio delle restrizioni.

Siamo sicuri che ci sia un trade-off?

L’attuale pandemia che stiamo vivendo ha però posto la questione che forse non esiste davvero un trade-off. L’assunzione che si fa è che in assenza di misure di contenimento della pandemia, l’economia sarebbe cresciuta come da previsioni. Il PIL di Svezia e Danimarca è crollato in egual misura (-8%) ma l’immunità di gregge non è comunque stata raggiunta in Svezia. Questo è avvenuto per 2 ragioni:

• Globalizzazione: i mercati collegati uno con l’altro e il crollo di una domanda globale ha effetti su tutte le economie, anche di chi decide di non fare interventi contro la pandemia.
• Aziende e consumatori reagiscono a prescindere: nonostante in Svezia il governo ha deciso di non intervenire, le persone comunque non uscivano.

Cenni sul settore pubblico in Svizzera e nel mondo

Dimensione e crescita del settore pubblico in Svizzera: La dimensione del settore pubblico rispetto al PIL è leggermente crescente se non stabile tra il 30% e 35%. Comparando questi dati con altri paesi però la presenza del governo e del settore pubblico nell’economia rispetto al PIL in Svizzera è nettamente inferiore rispetto ad altri Paesi come Svezia e Italia. L’unico paese con un livello inferiore è Singapore.

Dimensione e crescita del settore pubblico nel mondo: Il governo interviene in economia ma anche in maniera diversa a causa della presenza di decentralizzazione: un fattore chiave nel governo è il grado di centralizzazione dei poteri decisionali e la centralizzazione della spesa pubblica a livelli più alti (federazione) o più bassi (cantoni e comuni). La distribuzione della spesa pubblica sul PIL mostra il peso specifico dei vari livelli di governo. In Svizzera il governo centrale pesa circa il 15% sul settore pubblico dell’economia. Un ruolo da leone lo giocano gli enti locali come cantoni e amministrazioni locali e sistema pensionistico.

In Italia il ruolo del governo centrale arriva al 30% ma un ruolo importante hanno gli enti locali. In Italia pesa molto il sistema pensionistico. Negli USA il livello centrale conta di più mentre in paesi come il Regno Unito, il ruolo del governo centrale è preponderante. La distribuzione del reddito è diversa nei diversi paesi prima e dopo l’intervento pubblico. L’indice di Gini dice come è distribuito il reddito nella società. Se l’indice è pari a 0 la distribuzione è equa; se è pari a 1 c’è perfetta disomogeneità. Nella maggior parte delle economie moderne c’è un livello elevato di diseguaglianze. Prima di tasse e sussidi da parte del governo, il livello di disuguaglianza nelle società è ancora più elevato. In Svizzera l’indice è 0.40 prima dell’intervento del governo e poi scende a 0.25. In Italia il livello di disuguaglianza nei mercati è più elevato e la disuguaglianza è 0.5 e con l’intervento scende a 0.33. L’intervento pubblico svizzero riduce le disuguaglianze più che in altri paesi perché il governo interviene e regolamenta i mercati per far sì che sia il meno diseguale prima dell’intervento del governo che risulta quindi essere poco distorsivo.

Uno dei problemi della spesa pubblica è il debito. La Svizzera è uno dei paesi con il debito più basso. Mentre in altri paesi come Usa, Francia e Italia è particolarmente elevato. Paesi come il Giappone, il rapporto di debito PIL è ancora più elevato ma nonostante ciò nessuno parla mai di sostenibilità del debito Giapponese perché detenuto dai giapponesi stessi. Il tema della sostenibilità del debito dipende anche dalla crescita economica.

La ripartizione della spesa pubblica si divide in:

• Beni pubblici: beni per cui l’investimento di un solo individuo produce benefici per un più grande numero di persone
• Programmi di assicurazioni sociali: fornitura governativa di assicurazione contro eventi che potrebbero portare a fallimenti del mercato assicurativo privato.

Le fonti di entrate del governo svizzero sono per la maggior parte federali dovuti alla tassazione federale diretta e alla tassazione sul valore aggiunto.