Economia politica delle risorse umane Parte 2

Economia e politica delle risorse umane

Prof.ssa Cottini – Prof. Ghinetti

Libro: “Economia delle risorse umane”, Garibaldi, Il Mulino, 2005

Materiale: sulla pagina Blackboard (slide)

Lezione 1

Regolamentazione del mercato del lavoro

Il mercato del lavoro è un mercato diverso da quelli di cui siamo abituati (ad esempio il mercato delle zucchine). Esso è lontano da essere in concorrenza perfetta perché nel mercato del lavoro le imprese domandano tempo, vi è una determinata quantità scambiata ad un certo prezzo. Questo prezzo a differenza degli altri mercati è rappresentato dal salario, dalla retribuzione percepita dal lavoratore ossia è la fonte primaria per garantire tutti gli altri consumi (fornisce i redditi passati, presenti e futuri del lavoratore).

Gli individui sono avversi al rischio in quanto vogliono avere dei flussi di consumo costanti, ma questo a volte non è sempre facile. Ad esempio, se un soggetto perde il lavoro questi flussi non saranno più costanti e il soggetto si potrebbe trovare in difficoltà. La perdita del lavoro quindi è un evento incerto ed avverso per l’individuo. Tutto questo porta alla nascita di una esigenza ovvero quella di assicurare questo tipo di rischio.

Il rischio di disoccupazione è un rischio che non può essere coperto da nessun tipo di assicurazione privata perché ci sono diversi problemi:

• Di selezione avversa: non riesco a capire se tu diventerai oppure no disoccupato.
• Di azzardo morale: non presto molta attenzione a non diventare disoccupato se c’è una assicurazione.
• È un rischio collettivo: non si rivolge al singolo individuo perché se l’economia va male molte saranno le persone disoccupate che chiederanno il rimborso all’assicurazione e questo porterà sicuramente al fallimento della stessa.

Dove i mercati privati non riescono a coprire tale rischio interviene un’assicurazione pubblica. Sono 4 i canali d’intervento:

• Regimi di protezione dell’impiego (RPI): questi rendono difficile licenziare (una volta che il posto di lavoro è protetto anche il reddito di lavoro è protetto). Sono norme che rendono complicato licenziare; inoltre tutto il costo dell’assicurazione in questo caso viene sostenuto dall’azienda perché ha meno profitti.
• Politiche attive (es. formazione) e passive (es. indennità di disoccupazione) del lavoro
• Salari minimi
• Organizzazioni sindacali (tramite contrattazione collettiva)

I primi due canali hanno un carattere assicurativo in quanto assicurano i lavoratori contro gli effetti avversi delle fluttuazioni economiche (es. periodi di crisi). I RPI proteggono direttamente il posto di lavoro (e il reddito associato) mentre le politiche attive e passive proteggono il lavoratore e il suo reddito in caso di disoccupazione. Gli ultimi due invece proteggono il reddito e le condizioni di lavoro degli occupati (non dei disoccupati).

Flessibilità e protezione

Flessibilità e protezione sono due concetti diversi ma complementari. La flessibilità ha molte dimensioni (alcune legate alla protezione ed altre no):

• Flessibilità in entrata: possibilità di assumere liberamente (es. no vincoli su forme contrattuali)
• Flessibilità in uscita: vincoli su licenziamenti (la protezione dell’impiego è uguale a quella del posto di lavoro attuale)
• Flessibilità interna: vincoli su mansioni e organizzazioni del lavoro (es. demansionamento)
• Flessibilità esterna: vincoli di natura istituzionale su variazioni della manodopera (flessibilità in entrata e in uscita)

La protezione del posto di lavoro è diversa dalla protezione del lavoratore nel mercato del lavoro:

1. Del posto di lavoro: in questo caso abbiamo dei vincoli ai licenziamenti (flessibilità in uscita) accompagnati da norme che agiscono sul trattamento economico sotto forma di sussidi ma tengono in vita posti “vuoti” (es. CIG). In altre parole, si utilizza il modello “Job property” ovvero si protegge il lavoratore dal mercato del lavoro: dualismo protetti/non protetti, core workers inamovibili e legati a un posto di lavoro.

2. Del lavoratore: in questo caso si protegge il lavoratore nel mercato del lavoro ovvero la tenuta del reddito nel caso di perdita del posto di lavoro è uguale all’assicurazione contro il rischio di disoccupazione (sussidio/indennità) + il ricollocamento. Questo modello prende il nome di “Flexicurity” ed è maggiormente utilizzato nel Nord Europa. Flexicurity perché è Flexibility (meno protezione del posto di lavoro) + Security (elevata protezione del lavoratore).

Quale si sceglie tra i due? La scelta dipende dai costi che impongono e dalle distorsioni del mercato del lavoro (la scelta è comunque sempre orientata all’efficienza).

Per quanto riguarda la flessibilità esterna abbiamo detto che questa è caratterizzata da dei vincoli:

• Vincoli alla libertà di assunzione (flex in entrata): regole per i gruppi svantaggiati, restrizioni per i contratti a tempo determinato, obblighi di fornire training, obbligo versare contributi Assicurazione Sociale Per l’Impiego (ASPI)
• Vincoli alla libertà di licenziamento (protezione, flessibilità in uscita): procedure, preavvisi, indennizzi, prerequisiti per licenziamenti collettivi, CIG (Cassa Integrazione Guadagni)

Regimi di protezione dell’impiego (RPI)

Essi sono un insieme di normative e procedure che limitano la libertà delle imprese di interrompere il rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Forniscono stabilità lavorativa all’individuo trasferendo il peso delle fluttuazioni sul soggetto (impresa) che può meglio neutralizzarle grazie al più agevole accesso al credito. Un lavoratore non può assicurarsi individualmente contro il rischio di perdere il posto di lavoro o contro il rischio di disoccupazione.

Inoltre, come abbiamo già detto, le compagnie non assicurano questo rischio perché è un rischio spesso aggregato e se il lavoratore è coperto dal rischio, esso non avrà nessun incentivo a non farsi licenziare (‘moral hazard’). L’impossibilità di assicurarsi contro questi rischi sul mercato, giustifica l’intervento pubblico mirato a ‘proteggere’ il lavoratore contro ‘eventi avversi’. In questo senso i RPI (‘assicurano’ contro la perdita del posto di lavoro) sono uno strumento alternativo ai sussidi di disoccupazione (assicurazione dei livelli di reddito contro l’evento ‘disoccupazione’).

In tutti i paesi abbiamo principalmente 3 forme di licenziamento:

• Discriminatorio per le caratteristiche osservabili del lavoratore (razza, religione, genere). Questo tipo di licenziamento è vietato dalla Costituzione e quindi è nullo. Il lavoratore sarà obbligatoriamente reintegrato.
• Disciplinare dipende dal comportamento posto in essere dal lavoratore.
• Economico deciso dall’impresa.

La protezione dell’impiego/flessibilità in uscita passa attraverso le norme che regolano i licenziamenti disciplinari ed economici (spesso abbiamo norme specifiche per licenziamenti collettivi). In molti paesi, il licenziamento è accompagnato da un’indennità compensatoria in denaro (severance payment) con un periodo di preavviso per la notifica. Così facendo, l’indennità è quasi sempre legata all’anzianità di servizio (che è sempre identificabile e certa e quindi porta a dei costi di lavoro certi).

In Italia, invece, il costo di licenziamento dipendeva da una decisione presa dal giudice ex post (quindi i costi erano molto incerti fino alla fine del processo). Inoltre, alcuni paesi (anglosassoni) lasciano l’impresa libera di decidere il licenziamento purché paghi indennità stabilite per legge. In altri paesi (Italia), invece, vi sono norme più restrittive (casi di reintegro). Una complessità normativa si traduce nel fatto che è complicato fare dei confronti internazionali perché vi sono delle differenze della normativa a seconda del settore, delle dimensioni, ecc.

In aiuto ci viene incontro l’OCSE che pubblica un indice sintetico ottenuto misurando la severità di ciascuna dimensione della protezione dell’impiego. L’OCSE confronta le legislazioni dei vari paesi “materia per materia” tuttavia disporre di un ampio numero di classifiche una per ogni materia non è pratico. Al fine di disporre di un indice generale (di una classifica generale) di rigidità, occorre aggregare i vari indici (le varie classifiche) per materia. L’indice generale EPL viene ottenuto calcolando una media ponderata dei vari indici per materia. Inoltre, vengono anche calcolati degli indici intermedi tra l’indice generale ed i vari indici per materia.

Evoluzione storica della protezione in Italia (per capire la ratio del Jobs Act)

Sino al 2012 il licenziamento individuale era ammesso (legittimo) solo se sussisteva una giusta causa (giustificato motivo oggettivo o soggettivo) per motivi disciplinari o motivi economici – Statuto dei Lavoratori 1970 (art. 18). Il lavoratore aveva la facoltà di appellarsi al giudice del lavoro (questo avveniva quasi sempre). In ultima analisi, la legittimità dipendeva dall’interpretazione del giudice (cioè di un terzo). Quindi possiamo dire che la tutela del posto di lavoro (ossia i costi del bloster) sono lasciati a una terza parte ovvero il giudice. I costi del licenziamento saltano da 0 (se c’è giusta causa) a tantissimo (se non c’è giusta causa).

Se il licenziamento è giudicato legittimo non vi sono costi per l’impresa e nessuna indennità per il lavoratore (nessuna attenzione al reddito per chi perde il lavoro per giusta causa o giustificato motivo). Il lavoratore in questo caso dovrebbe pure pagare le spese legali ma generalmente queste vengono coperte dal sindacato. Sino a ieri anche se sussisteva una giusta causa l’onere della prova spettava all’impresa.

In presenza di asimmetrie informative/incertezza, l’onere della prova implica che l’impresa normalmente paga una somma al lavoratore per evitare il ricorso. L’entità della somma viene determinata dalle parti tenendo conto della probabilità che il giudice dia ragione al lavoratore in caso di ricorso. Questo significa che anche in caso di giusta causa l’impresa di solito paga un buono-uscita al lavoratore che intende licenziare. Se il licenziamento è illegittimo allora l’impresa sostiene un costo (RPI = COSTO per l’impresa).

In particolare, tale costo dipende dalle dimensioni dell’impresa:

• Se impresa (unità locale) ha fino a 15 dipendenti tutela obbligatoria: no obbligo di reintegro ma indennizzo da 2,5 a 6 mensilità di retribuzione
• Se impresa è sopra i 15 dipendenti tutela reale: il lavoratore sceglie tra indennità di licenziamento (fino a 12/15 mensilità) o reintegro presso l’azienda (l’indennizzo viene scelto nel 95% dei casi). Siccome questa decisione viene presa dal lavoratore per l’impresa questo significa avere maggiori costi incerti ex ante

Esistevano quindi degli “effetti soglia” nell’applicazione degli RPI e quindi anche nei costi di licenziamento che scattavano a seconda del numero di dipendenti.

Effetti economici della regolamentazione

Da un punto di vista economico, che effetti ci possono essere? Potrebbe esserci che un’impresa che sa che la sua struttura di costi di manodopera cambia parecchio a seconda del numero di dipendenti potrebbe decidere di operare con una dimensione sub-ottimale (quindi assumendo meno persone di quelle che sarebbe efficiente avere data la sua struttura produttiva, la sua tecnologia e quindi data la sua funzione di produzione) incorrendo quindi in una perdita (in quanto < efficienza vuol dire < profitti) ma ottenendo in cambio una struttura dei costi più favorevole. Operare sottodimensionati mi fa essere meno efficiente ma riduce i costi di licenziamento e mi dà maggiore flessibilità.

I contratti a tempo determinato invece sono privi di costi di licenziamento. Per i licenziamenti collettivi (> 5 lavoratori in 120 giorni) la protezione è data dalle procedure negoziali che le imprese sono tenute ad attivare con i sindacati.

Per i lavoratori a tempo indeterminato fino al 2012 non è cambiato praticamente niente. Negli anni ’90 la domanda di maggior flessibilità delle imprese che operano in contesti sempre più competitivi è stata soddisfatta introducendo maggiore flessibilità al margine (non andando ad intaccare le tutele dei core workers ovvero dei lavoratori a tempo indeterminato ma aumentando la flessibilità in entrata).

Possiamo dire quindi che nel corso del tempo la maggiore flessibilità si è ottenuta liberalizzando i contratti a tempo determinato (maggiore flessibilità in entrata) che per definizione non hanno costi di licenziamento e lasciando inalterate le norme su quelli a tempo indeterminato (stessa flessibilità in uscita) attraverso due pacchetti di norme:

• Pacchetto Treu (1997)
• Legge Biagi (2003)

Il rischio di diventare disoccupati è lo stesso però ci sono alcuni casi in cui vi è un’assicurazione e altri casi invece in cui l’assicurazione non c’è. Si è creato per questo un mercato del lavoro molto segmentato o “duale”:

• Segmento protetto (divulgato dall’art.18): contratti a tempo indeterminato in imprese con + di 15 dipendenti (insiders)
• Segmento non protetto: contratti a tempo indeterminato in piccole imprese + contratti a tempo determinato in tutte le imprese (outsiders) + tutti i disoccupati

Quindi mantenere in vita un segmento protetto in un ambiente economico sempre più globalizzato e competitivo ha significato per le imprese scaricare gran parte del costo e del rischio associato alle fluttuazioni economiche dalle imprese (che lo sostenevano) ai lavoratori con contratti a tempo determinato o atipici. Quindi adesso sono i lavoratori e non più le imprese che subiscono i contraccolpi degli shock economici.

Qual è stato il problema? Che nel corso degli anni lo stock del lavoro temporaneo è diventato sempre più elevato. Quindi la logica con cui sono stati introdotti questi contratti temporanei era quella di dare un pochino di flessibilità alle imprese creando questo nucleo di contratti a tempo indeterminato nell’aspettativa che le imprese lo usino per aggiustare un po' il margine della manodopera (mantengono uno stock cospicuo di contratti a tempo indeterminato e uno stock minimo di contratti a tempo determinato per aggiustarsi quando hanno bisogno di un po' di + o un po' di meno di manodopera). Con questa logica è vero che i lavoratori sono meno protetti però da lì a poco troveranno un contratto a tempo indeterminato.

Nel corso del tempo è successo che la quota dei contratti a tempo determinato è cresciuta sempre di più, cioè le imprese hanno sostituito contratti a tempo indeterminato di persone che andavano in pensione non più con altri contratti a tempo indeterminato ma di fatto con contratti temporanei perché nel frattempo l’economia è peggiorata. Negli ultimi dieci anni, quindi, il contratto temporaneo non è più utilizzato come cuscinetto ma è diventato sempre più utilizzato (non svolge più la funzione per cui è stato pensato inizialmente).

I contratti a tempo determinato però non hanno nessuna tutela contro la disoccupazione, così negli ultimi anni si è cercato di aggiustare questa situazione. Questi effetti non si sono verificati solo in Italia ma anche negli altri paesi. La cosa che differenzia l’Italia da questi è che l’indennità non è collegata con l’anzianità di servizio.

La prima riforma intervenuta in Italia per risolvere questo problema è stata la Riforma Fornero (2012) la quale ha cambiato le regole (art. 18) per lo stock di tutti i contratti in essere. È stata però una modifica abbastanza lieve nel senso che se non c’è una giusta causa o giustificato motivo (oggettivo o soggettivo, ossia disciplinare o economico) il reintegro nelle imprese con più di 15 dipendenti non è più obbligatorio ma spetta al giudice decidere se ordinare il reintegro (con un’indennità fino a 12 mensilità) o un’indennità fino a 24 mensilità (se il fatto non sussiste o è manifestamente infondato).

Con questa riforma la protezione cala, ma il fatto che sia il giudice a determinare la sanzione non è detto che faccia calare i costi del licenziamento ex-ante che sono quelli rilevanti per l’impresa (non calano perché non cala l’incertezza). Il problema che rimane però con la Riforma del 2012 è che la progressività delle tutele rimane molto bassa.

Tale riforma ha anche ridotto la flessibilità in entrata rendendola più cara (aumento del contributo per i temporanei ASPI, presunzione di parasubordinato per partite IVA, eliminazione mobilità in prospettiva, progetti più stringenti). Quindi da un lato viene data una minima tutela per i lavoratori a tempo determinato quando perdono il posto di lavoro, dall’altro questo aumenta i costi in ingresso per le imprese. In definitiva, tutta la nuova disciplina non si applica ai dipendenti pubblici.

In Italia le tutele non sono progressive ed il Jobs Act in un certo senso cerca di uniformare le entità, modificare le norme di tutela del lavoro e far in modo che il costo di licenziamento sia più compatto e far sì che l’indennità sia funzionale all’anzianità di servizio del lavoratore. Tra il 2014 e il 2015 vengono inserite tutta una serie di norme (in parte contenute nel Jobs Act ed in parte contenuto in un decreto della primavera del...