Economia delle aziende pubbliche e non profit

Economia delle aziende pubbliche e non profit

Istituzioni pubbliche

L'istituzione pubblica è un sistema organizzato che esercita un potere sovraordinato in dei soggetti immediati su un determinato territorio di competenza. Gli istituti pubblici hanno 3 caratteristiche principali:

• Territorialità, che delimita un contesto geografico sul quale tutti i livelli di governo (stato, regioni, province e comuni) esercitano i propri poteri. Tuttavia, le leggi territoriali hanno efficacia solo su determinati ambiti geografici e nel concetto di territorialità, che appartiene alla sfera dell'estensione, rientrano le istituzioni internazionali (UE, Nazioni Unite). Inoltre, gli istituti pubblici sono i primi responsabili per la tutela dell'ambiente e per la conservazione e la gestione delle risorse naturali.
• Esercizio dei poteri sovraordinati, che fa riferimento alle fonti normative e alle leggi universali alle quali le istituzioni pubbliche si riferiscono.
• Finalità del perseguimento dell'interesse pubblico, secondo cui l'istituto pubblico deve concorrere (cioè avere un importante ruolo) al progresso economico e sociale delle comunità locali, nazionali e sovranazionali. Le istituzioni pubbliche devono soddisfare bisogni non economici (tutela del territorio, difesa dei confini, ecc.) dell'intera comunità, di specifici gruppi e singoli individui.

Azienda pubblica e pubblica amministrazione

L'azienda pubblica rappresenta il sistema dei processi economici svolti all'interno dell'istituto pubblico territoriale. Il termine pubblica amministrazione, invece, sottolinea l'attività strumentale per raggiungere quelle che sono le finalità delle istituzioni pubbliche. Tuttavia, il concetto generale di amministrazione presenta delle differenze nel caso:

• Delle imprese (amministrazione privata) dove si persegue il benessere e l'indecisione individuale o di particolari gruppi di persone. L'amministrazione privata fa riferimento al sistema di mercato, le cui caratteristiche sono:
  • Scambio di beni e servizi
  • I soggetti hanno gli stessi poteri
  • L'equilibrio del mercato, che è valutato caso per caso, genera un valore economico
• Degli istituti pubblici (amministrazione pubblica), dove si persegue il benessere di una collettività. L'amministrazione pubblica, invece, fa riferimento al sistema di non mercato, le cui caratteristiche sono:
  • Lo scambio avviene tra soggetti diversi ma non sempre genera un valore di scambio misurato da un prezzo
  • Asimmetria nei poteri dei soggetti coinvolti
  • L'equilibrio economico è rappresentato da vincoli derivanti da tetti della spesa pubblica
  • L'effetto di ritorno, in termini di consenso, è collegato a scelte ideologiche e politiche

I criteri per valutare l'amministrazione pubblica

I criteri, correlati tra loro (nel senso che uno influenza l'altro), utili per valutare l'amministrazione pubblica, sono:

• Economicità, cioè la capacità di soddisfare i bisogni facendo riferimento a un flusso di ricchezza economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla comunità
• Efficacia, che fa riferimento all'attività non monetaria ed è la capacità dei beni e dei servizi di soddisfare i bisogni
• Efficienza, cioè il rapporto tra risorse impiegate e prodotti, e può avere un carattere monetario e non
• Legalità secondo cui la P.A. deve agire nel rispetto del sistema legale
• Etica
• Equità delle risorse messe a disposizione per soddisfare i bisogni, nell'accesso ai servizi e nel grado di soddisfazione dei bisogni

La valutazione del management pubblico

La valutazione dell'agire dal management pubblico si basa sul modello:

• Istituzionale, che si fonda su diritti e doveri nell'esercizio dei poteri sovraordinati
• Politico-sociale, sulla base di un equilibrio tra valori e attese, la P.A. è orientata verso una dimensione politico-sociale per garantire una performance orientata verso una dimensione sociale
• Aziendale, sulla base dell'equilibrio tra bisogni collettivi e risorse economiche disponibili

Questi 3 modelli interagiscono tra loro ed il buon funzionamento, anche di uno solo, risulta fondamentale per il risultato complessivo.

Caratteristiche della pubblica amministrazione

Le caratteristiche della P.A. sono:

• Estensione, cioè il pubblico è presente in molti delle persone e delle imprese. Si divide in diversi livelli: locale o governativo, regionale, sovranazionale (europeo), enti governativi internazionali
• Complessità, cioè che è considerata una struttura complessa. Infatti, se c'è un cattivo funzionamento del personale, la P.A. non funziona, quindi sarà necessario incentivare il personale
• Eterogeneità, cioè diversità nella gestione dei servizi

La P.A. ha una struttura piramidale e gerarchica funzionale, cioè ogni livello della struttura è funzionale alla struttura organizzativa. Il sistema proposto è pervasivo, cioè pervade ogni livello dell'attività amministrativa (l'attività di A è funzionale a quella di B e viceversa).

I poteri pubblici

I poteri pubblici si possono dividere in:

• Potere legislativo
• Potere esecutivo
• Potere giudiziario

Ogni potere riceve un supporto per il suo buon funzionamento a livello periferico e garantisce il benessere dell'intera struttura creando così un beneficio soprattutto ai cittadini. L'intero apparato della P.A. è composto da amministrazioni di supporto a livello centrale ministeriale e a livello decentrato territoriale. Le amministrazioni di supporto le troviamo in tutti i poteri, per esempio nei comuni ci sono gli assessori che sono supportati da una struttura amministrativa che prepara il loro lavoro; i tribunali nel loro interno hanno le cancellerie, i giudici di pace, ecc.

La specificità del management pubblico

Le sfide della P.A. riguardano:

• Il modello con un approccio burocratico
• Le norme nelle relazioni esterne con gli stakeholder e nelle relazioni di sistema all'interno tra diversi livelli
• I modelli di finanza pubblica che sono accentrato e decentrato

L'attività delle amministrazioni pubbliche si focalizza nella produzione di determinate classi di prodotti, come:

• Leggi e regolamenti che variano in base ai diversi poteri (cioè legislativo, esecutivo, giudiziario), hanno una validità erga omnes e regolano i rapporti sociali e l'attività economica. Invece gli atti amministrativi fanno riferimento alle certificazioni e alle autorizzazioni
• Beni collettivi o pubblici che rappresentano la somma del sacrificio economico che una comunità è disposta a pagare per un bene unico (poiché è indivisibile). Per questi beni le istituzioni pubbliche operano in regime di monopolio dove qui non vi sarà la concorrenza. Questa tipologia di beni è garantita dalla P.A. alla collettività e non può essere suddivisa ad ogni singolo individuo. Quindi ci troviamo dinanzi a servizi non escludibili e non rivali nel consumo (difesa, giustizia, sicurezza). Per essere garantiti c'è bisogno di un'azione collettiva, cioè devono essere richiesti attraverso una petizione per un servizio collettivo. Beni individuali o indivisibili sono beni divisibili ed escludibili nell'uso, sono richiesti dall'individuo attraverso il pagamento di una tariffa o di un prezzo e sono di natura economica e sociale. In questo caso abbiamo una concorrenza diretta di mercato
• Trasferimento finanziario rappresenta la raccolta dei tributi e l'erogazione dei mezzi finanziari (come pensioni, contributi, incentivi) per realizzare processi di consumo, risparmio, e produzione
• Indirizzi, programmi e linee guida che sono modelli contenenti linee d'azione che hanno un'effettività nel territorio e nella popolazione

L'eterogeneità dei prodotti determina l'eterogeneità delle funzioni e richiede determinati modelli organizzativi e gestionali differenziati. In realtà per motivi ideologici, storici e culturali la P.A. viene considerata un'entità unitaria e indifferenziata.

L'assenza del prezzo di cessione dei prodotti

L'assenza del prezzo elimina un importante meccanismo di raccordo tra domanda e offerta di beni comportando delle ripercussioni nel management pubblico, cioè:

1. Variazioni positive (o negative) della qualità della gestione di beni e servizi non comporta automaticamente una variazione positiva (o negativa) dell'equilibrio economico. Buona gestione -> disavanzo, cattiva gestione -> equilibrio. Quindi la qualità della gestione di beni e servizi non è riflessa dall'equilibrio finanziario.
2. Viene meno la percezione del valore del bene/servizio. Per costruire un equilibrio tra domanda ed offerta la P.A. ha a disposizione 3 tipi di azioni:
   • Utilizzo di tariffe e contributi economici; così facendo non solo si moderano i consumi ma rappresentano delle entrate per le istituzioni che quindi riducono la necessità e il fabbisogno di ricorrere alla fiscalità;
   • Svolgere attività di auto-selezione della domanda, attraverso l'accertamento dell'effettivo stato di bisogno e definendo classi di priorità;
   • Svolgere attività d'informazione finalizzate a sensibilizzare l'utente circa il costo che ha ogni servizio, facendo leva sulla responsabilità individuale e nella persecuzione morale.
3. Si tende a ridurre il consenso.
4. Risulta difficile la razionalità economica aziendale perché risulterà meno misurabile il prodotto dell'amministrazione.

Formalizzazione dell'attività amministrativa

Per tutelare il cittadino (da un uso distorto del potere sovraordinato) e per ragioni di equità (cioè offrire pari opportunità a tutti i cittadini) è necessario che tutti gli atti siano formalizzati. La formalizzazione deve seguire trasparenti e predeterminati schemi:

• Definire gli organi che hanno il potere di operare in base all'attribuzione delle competenze
• Definire le modalità e i tempi dello svolgimento
• Concretizzare le decisioni in un atto formale e definire gli elementi presenti in quest'ultimo

La formalizzazione dell'attività amministrativa porta ad una serie di effetti negativi (conseguenze). La cristallizzazione della decisione, che porta ad un disallineamento temporale tra il momento decisionale, il momento dell'erogazione del servizio e il momento della fruizione del servizio; prevale la tutela formale dei diritti rispetto a quella sostanziale. Nel caso in cui l'attività erogata non avviene nei tempi e nei modi richiesti, quel diritto resta formale e non sostanziale; ultima conseguenza riguarda la funzionalità interna perché la caratterizza amministrativa dei rapporti con i terzi viene messa in primo piano rispetto a quelle che sono interne.

Ritmi istituzionali

I ritmi istituzionali condizionano la gestione della P.A.:

• I cicli politico-elettorali tendono a riflettersi nell'amministrazione con spinte espansive, nella fase pre-elettorale, e interventi di riduzione della spesa, nei periodi successivi alle elezioni
• I vincoli imposti alla politica, per non sfruttare le amministrazioni al fine del consenso elettorale, irrigidiscono l'attività amministrativa con divieti e procedure da rispettare
• Prevalgono obiettivi di breve periodo perché risulta necessario conseguire dei risultati per la politica entro la fine dei mandati

L'effetto annuncio

La politica annuncia i programmi per avere il consenso elettorale e le amministrazioni sono chiamate ad essere trasparenti nei piani per il futuro. Ne deriva che il momento dell'annuncio diventa prioritario rispetto a quello della realizzazione e contribuisce a creare una frattura tra ciò che si programma e ciò che si realizza. Inoltre, i soggetti lesi dal programma potrebbero organizzarsi per bloccare le decisioni pubbliche rendendo difficoltosa l'attuazione dei programmi annunciati.

I processi decisionali nelle P.A.: modello politico, istituzionale e aziendale

Le P.A. supportano i processi decisionali e rappresentano gli attuatori delle decisioni delle istituzioni pubbliche. Invece, gli stakeholders sono portatori d'interesse e riflettono lobby per tutelare determinati interessi particolari. In ogni caso, le P.A. regolano le attività degli organi istituzionali/rappresentativi in modo tale da tutelare i cittadini e i gruppi sociali. Tra gli organi rappresentativi/istituzionali e gli organi delle P.A. ci deve essere una reciproca dipendenza, creando circoli virtuosi e permettendo di erogare servizi con buona efficacia. Viceversa, si innescano circoli viziosi indebolendo il finanziamento della P.A.

L'attività della P.A. è influenzata da 3 sistemi di regole, dove ogni modello:

• Opera secondo obiettivi distinti
• Utilizza diversi strumenti
• Si basa su programmi scientifici o ne stimola lo sviluppo

*LOBBY=gruppo di persone in grado di influenzare a proprio vantaggio l'attività del legislatore e le decisioni del governo

Il processo decisionale è, appunto, il frutto dei 3 modelli:

• Modello politico che cerca di raggiungere il consenso attraverso meccanismi di rappresentanza democratica come le elezioni. Inoltre, si basa su una logica lobbistica dove abbiamo le pressioni degli stakeholders organizzati e delle lobby sull'opinione pubblica e sui decisori. Le discipline che regolano il tutto sono:
  • Scienze politiche
  • Sociologia delle istituzioni
  • Diritto costituzionale
  • Economia delle istituzioni
• Modello istituzionale che si basa su obiettivi motivanti, sul diritto, sul rispetto delle regole decisionali e sulla normazione crescente, infatti a tal proposito alla costituzione si sono aggiunti basi giuridiche, regolamenti e nuove normative. L'obiettivo di tale modello è l'equilibrio tra il potere sovraordinato e la libertà individuale. Le discipline di riferimento sono:
  • Il diritto costituzionale e amministrativo
  • Le relazioni internazionali
  • La contabilità pubblica
• Modello economico-aziendale si riferisce alle 3 "E", cioè:
  • Efficienza=innovazione interna, ottimizzazione delle risorse e dei servizi
  • Efficacia=semplificazione delle procedure e pianificazione strategica
  • Economicità nell'uso delle risorse
  Le discipline di riferimento sono:
  • Economia aziendale
  • Sociologia dell'organizzazione
  • Management pubblico
  • Valutazione degli impatti

Le relazioni che intercorrono tra i modelli sono:

• Proporzionalità diretta
• Tutti rappresentano una condizione necessaria
• Ottima organizzazione ma con scelte politiche inefficaci

Infine, è importante dire che le P.A. devono assumere decisioni rilevanti dopo aver ascoltato tutti gli stakeholders ed utilizzando distinti modelli decisionali.

Teorie sui processi decisionali

Le teorie a supporto dei processi decisionali sono:

• Modello razionale dove tutte le variabili fondamentali per le decisioni possono essere identificate, selezionate, rappresentate e misurate. Dal punto di vista operativo abbiamo la costruzione di modelli che rappresentano la realtà. In questo caso si richiedono istituzioni pubbliche con poteri forti ed un'ampia disponibilità d'informazioni.
• Modello incrementale (Lindblom) spiega il perché ci sono diverse ipotesi. Nello specifico si cerca un compromesso tra i diversi attori, cercando d'incrementare le variabili per arrivare così ad un compromesso accettabile.
• Modello della razionalità limitata (Simon) dove solo alcune variabili possono essere selezionate e i decisori si adattano all'ambiente. In questo caso la realtà viene rappresentata in modo ottimale in un sistema sociale complesso dove non è possibile ipotizzare processi decisionali basati sulla disponibilità di un quadro d'informazioni completo.
• Modello mixed-scanning (Etzioni) dove si ricercano e valutano le informazioni al fine di proporre le decisioni finali. In questo caso ci troviamo dinanzi ad un processo decisionale gerarchico dove vengono scartate le decisioni meno rilevanti al fine di proporre le decisioni più strategiche.

Caso: Ponte di Messina

Attori coinvolti: governo centrale, enti locali, imprese private, gruppi d'interesse e cittadini.

Sintesi: nel 1969 abbiamo il concorso internazionale d'idee (ANAS e FS). Successivamente viene istituita la SPA per la gestione dell'opera, viene studiata la fattibilità, viene bandito un progetto di nomina, viene discusso in Parlamento, il CIPE (fondo per le risorse delle infrastrutture) pagò consulenti (advisor) per la valutazione dei progetti. Il progetto realizzabile, poi venne definito infrastruttura strategica e infine nel 2008 c'è l'inchiesta della magistratura.

Le difficoltà delle scelte pubbliche

• Governo centrale: al cambiare delle maggioranze cambia la riunione sull'opportunità della costruzione del ponte e/o sulle possibili modalità di finanziamento (destra sì-sinistra no).
• P.A. locali: sono interessate agli effetti positivi delle opere sull'economia locale e nello specifico lo sviluppo del commercio e la creazione di opportunità di lavoro.
• Imprese private: hanno interessi contrapposti perché il settore edilizio prevede effetti positivi, mentre i gestori dei traghetti prevedono effetti negativi.
• Ambientalisti: sono contrari all'operato.
• Cittadini delle regioni interessate: sono interessati ai costi e ai benefici dell'opera e a possibili impieghi alternativi.

Il processo decisionale è lungo e complesso (pluri-decennale); alternanza storica delle decisioni; difficoltà ad individuare e rendere esplicito un criterio decisionale; variabilità nel tempo del quadro economico-finanziario.