Economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

Anselmi - Inizio prima parte del corso

Secondo l’economia aziendale (Giannessi) un’azienda è un’unità economica dotata di vita propria e riflessa dall’ambiente esterno che produce beni/servizi ed effettua distribuzione/erogazione.

Criteri per verificare le logiche aziendali

I tre criteri che permettono di verificare l’esistenza delle logiche aziendali sono:

• Combinazione di fattori produttivi (modulo di combinazione);
• Sistematicità delle operazioni di gestione (le operazioni risentono delle decisioni prese in passato e vincolano il presente e il futuro);
• Composizione delle forze interne e di quelle esterne.

Tutto questo deve essere diretto ad un fine: l’equilibrio economico a valere nel tempo. L’azienda è in equilibrio economico se è in condizione di produrre ricchezza, se ha la capacità di sopravvivenza economica nel tempo non in ogni istante.

Un’altra caratteristica che deve permanere è l’equilibrio finanziario. Se non c’è si cade in insolvenza. Quindi il fine dell’azienda non può essere la ricerca della massimizzazione dell’utile dell’esercizio perché non si conoscono i punti di massima e di minima; inoltre l’ottica è di sistema.

Tipologie di aziende

Ci sono però altre possibilità, non tutto è azienda. Ad esempio, nell’azienda familiare ci può essere l’inquinamento delle buone prassi; si ha una quasi azienda quando manca un elemento caratterizzante della vita dell’azienda. Lo stesso vale per un’azienda pubblica.

Un’azienda è pubblica quando è dello Stato, di un consorzio, controllata da questi. Queste sono gli enti pubblici, le strutture derivate dagli enti pubblici, le società controllate dagli enti pubblici. C’è quindi un mantenimento del controllo, come ad esempio per l’approvazione del bilancio e l’elezione degli amministratori.

Cos’è un servizio pubblico?

Cos’è un servizio pubblico? Pensiamo che un servizio sia pubblico quando è erogato da una pubblica amministrazione, in realtà questa definizione è estremamente limitata. I servizi pubblici possono essere forniti da una serie di erogatori, quindi non possiamo distinguere un servizio pubblico in base al soggetto che lo eroga.

Secondo l’economia politica un bene è pubblico quando può essere erogato solo da un operatore pubblico (altrimenti non verrebbe erogato perché il mercato fallirebbe; l’esempio classico è la giustizia).

Un bene è pubblico quando è non rivale e non escludibile. Non rivale vuol dire che il fatto che un soggetto benefici di quel bene/servizio non preclude la possibilità ad un altro di avvalersene, non è contendibile. Non escludibile significa che, una volta che il bene è stato allestito, non si può escludere qualcuno dal servizio, vale per tutti.

Definizione di bene pubblico

Serve una definizione più pregnante. Un bene acquisisce il connotato di pubblico quando sussistono contestualmente due requisiti:

• Opportunità politica;
• Accettabilità sociale.

Ci deve cioè essere una concezione politica che scelga tra i vari bisogni che riguardano qualsiasi individuo e faccia la proposta di rendere pubblico quel servizio (opportunità) e ci deve essere una certa collettività disposta a ritenere il bisogno pubblico e a pagarlo (accettabilità). Il bisogno è pubblico quando si ritiene che sia dell’intera collettività.

Una volta che il bisogno viene ritenuto pubblico si deve individuare chi è il titolare della funzione pubblica, cioè qual è il soggetto pubblico al quale viene attribuito il potere e la responsabilità di predisporre interventi volti al soddisfacimento del bisogno. Poi c’è la competenza amministrativa: produzione tecnica ed erogazione del bene stesso, chi eroga materialmente il bene.

Storia della gestione dei servizi pubblici locali

Alla fine dell’800 si è cercato di risolvere il problema di come gestire i servizi pubblici a livello locale. Quando si considerano i servizi pubblici locali si deve fare un’importante precisazione: come si articola il sistema statale dei servizi. Alla fine dell’800 si prende il modello piemontese a sua volta preso dal modello napoleonico, caratterizzato da un forte centralismo, il governo centrale ha un ruolo egemone nella gestione dei servizi e dà tutti gli indirizzi anche alle gestioni territoriali. C’era bisogno di una formula per gestire i servizi locali (che sono eterogenei).

All’epoca non c’era un criterio preciso ma si decide che alcuni servizi possono essere attribuiti a privati; esistono quindi due tipi di possibilità offerte ai comuni: o i servizi pubblici vengono gestiti internamente o si passa alla concessione a privati. La concessione a privati individua due attori e due elementi distintivi: la struttura che si viene a configurare è la seguente: l’ente concedente attraverso un contratto di concessione individuava un concessionario che aveva il compito di erogare i servizi che gli erano stati concessi e che doveva pagare un canone all’ente concedente.

Nel 1903 si ha la legge 103 che parla di municipalizzazione: possibilità di gestire i servizi attraverso degli enti esterni che non hanno una vera e propria autonomia sul piano giuridico, sono enti strumentali del comune. Assunzione diretta del servizio. Il modello non funziona molto bene perché c’è confusione tra quello che è l’ambito comunale e l’ambito delle strumentali, non sono ben organizzate e non si capisce il confine delle responsabilità.

Nel 1925 si ha la legge 2578 dove per la prima volta si comincia a parlare di aziende speciali. Le caratteristiche di queste aziende sono: l’autonomia gestionale (ci sono degli organi che vengono deputati a fare delle scelte per queste realtà: commissione amministratrice), l’autonomia giuridica (compie dei negozi in maniera autonoma ma sono imputati all’ente locale perché non c’è personalità giuridica; si ha quindi immedesimazione organica), l’autonomia contabile.

Il consiglio comunale ha un ruolo estremamente importante. Gode del potere di vigilanza sull’andamento della gestione ed effettua il controllo preventivo e consuntivo. Significa che ogni macro-operazione che pone in essere l’azienda speciale deve essere preventivamente autorizzata. Gode anche di un potere di indirizzo generale, cioè stabilisce quelle che devono essere le macro-azioni gestionali che le aziende speciali devono porre in essere. Il consiglio comunale può anche agire attraverso la revoca della funzione amministrativa.

Comune: il consiglio comunale è espressione dei partiti, all’epoca si eleggeva il consiglio comunale all’interno del quale veniva eletto il sindaco, c’era quindi elezione indiretta, e il sindaco nominava la giunta con potere esecutivo.

Gestione dei servizi pubblici negli anni '90

All’inizio del 1990 l’Italia era in una situazione estremamente complicata: inizia il processo di convergenza verso l’euro, quindi l’Italia deve avere una certa entità di debito pubblico (=progressivo accumularsi di deficit) rispetto al PIL e una certa entità di deficit (=squilibrio annuale tra entrate e spese) rispetto al PIL. Si deve mettere mano al sistema economico, si devono porre in essere dei correttivi. Vengono messi in azione una serie di meccanismi per controllare la spesa.

Negli anni ’80 in Gran Bretagna si afferma la Tatcher. Nel sistema inglese si introducono gli strumenti di gestione delle aziende e imprese private nelle amministrazioni pubbliche partendo dal presupposto che le aziende private siano profittevoli: New Public Management. Anche in Italia si introduce questo meccanismo chiamato aziendalizzazione.

Giannessi fonda la sua teoretica su due elementi: unicità di fine dell’azienda che è l’equilibrio economico a valere nel tempo, cioè quando c’è efficienza ed efficacia allo stesso tempo. L’economicità è la sintesi dell’efficienza e dell’efficacia.

Nel 1990 si ha una legge fondamentale: n. 142, 8 Giugno: si devono aziendalizzare le amministrazioni pubbliche, informando la propria amministrazione ai criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Gli ambiti della norma riguardano:

• I criteri di conduzione degli enti locali;
• Il sistema informativo contabile degli enti locali (contabilità economica);
• Il sistema di gestione dei servizi pubblici locali;
• Il sistema dei controlli delle pubbliche amministrazioni (collegio dei revisori).

Riforma dei servizi pubblici

La legge articola le forme di gestione dei servizi sul grado di aziendalità, in funzione del grado di autonomia di queste forme di gestione:

• Gestione in economia (diretta);
• Concessione a terzi (esternalizzazione);
• Istituzione;
• Azienda speciale;
• S.p.a. e S.r.l. (società).

Gestione diretta in economia: c’è un unico soggetto produttore ed erogatore (il comune stesso); limitata flessibilità organizzativa e strategica; espressione diretta delle scelte che pone in essere l’ente locale; per un bacino di domanda ristretta (ex. servizi anagrafici).

Esternalizzazione: sistema estremamente articolato: strutture semi autonome, strutture autonome, strutture aperte al privato, strutture private (contracting out).

Struttura semi autonoma: non sussiste la personalità giuridica.

Strutture autonome: non sono società, sono le nuove municipalizzate.

Le istituzioni (vecchie aziende speciali legge 1925) sono organismi strumentali disciplinati dal medesimo statuto e dai medesimi regolamenti dell’ente locale. Si usa per gestire dei servizi territoriali o sociali privi di rilevanza imprenditoriale e commerciale. Non ha personalità giuridica né autonomia giuridica.

L’azienda speciale è dotata di personalità giuridica, ha autonomia gestionale piena, ha perfetta autonomia imprenditoriale e statutaria, ha degli organi propri (consiglio d’amministrazione, presidente, direttore). Il rapporto con il Comune è comunque abbastanza stretto: esso mantiene le funzioni di indirizzo generale, conferisce un proprio fondo di dotazione, approva gli atti fondamentali, verifica i risultati e ne copre gli oneri.

Forme societarie: possono essere con la presenza minoritaria o maggioritaria dell’operatore pubblico o completamente private.

Sviluppo legislativo negli anni '90

Fino agli anni ’90 c’era sostanzialmente quella interna, l’azienda municipalizzata (ente strumentale dell’ente locale privo di personalità giuridica), e la concessione a terzi. Legge 142/1990: si individuano 5 forme di gestione: gestione in economia, concessione a terzi, istituzione, azienda speciale, forme societarie. L’idea fondamentale che guida questa impostazione è il concetto di imprenditorialità. Ci sono dei servizi che hanno un diverso grado di imprenditorialità, cioè sono più assimilabili ad un’impresa per le modalità con le quali avviene l’erogazione del servizio, e in virtù di questo colleghiamo le forme di gestione al livello di imprenditorialità di questi servizi. Attenzione: il legislatore non specifica il concetto di imprenditorialità.

La vecchia azienda municipalizzata viene divisa in due: istituzione e azienda speciale.

Istituzione: forma di gestione che prevede una strumentalità rispetto all’ente locale. È un ente destinato ad accogliere servizi per conto dell’ente locale. Si ha quando i servizi sono privi di rilevanza imprenditoriale. Pur prevedendo una separazione rispetto all’ente locale (si imputano i costi a quell’entità) non ha una personalità giuridica e tutto è ricondotto al bilancio dell’ente locale. È un ente immedesimato nell’ente locale.

Azienda speciale: forma di gestione che prevede una strumentalità rispetto all’ente locale. È un ente destinato ad accogliere servizi per conto dell’ente locale. Si ha quando si riconosce un certo livello di imprenditorialità. Essa è dotata di personalità giuridica, è un ente giuridicamente separato dall’ente locale (soggetto esterno). Ha autonomia imprenditoriale e statutaria. I suoi organi sono il consiglio di amministrazione, il presidente e il direttore. L’ente locale ha comunque una connessione forte con l’azienda, mantiene gli indirizzi generali, conferisce il fondo di dotazione, determina la finalità e l’indirizzo, approva gli atti fondamentali, verifica i risultati di gestione, copre gli oneri impropri (copre i costi che induce all’azienda stessa).

Concessione a terzi: la titolarità della funzione rimane in capo all’ente locale, è responsabile nei confronti del cittadino per l’erogazione del servizio. Nei fatti è stata utilizzata per servizi di supporto tecnico o trasversali dell’ente (come pulizia, mensa, manutenzioni, vigilanza) anche se poteva essere utilizzata per servizi sociali come ad esempio la cultura. L’ente deve mantenere i poteri decisionali di indirizzo generale, regole di remunerazione e di revisione, standard qualitativi e di efficienza, sistema di monitoraggio e controllo della performance. Difficoltà: limitato numero di concorrenti, difficile monitoraggio della qualità del servizio, forma istituzionale dei concessionari eterogenea.

Gestione in economia: viene concepita quasi come residuale, per i servizi per i quali non si avrebbe alcun tipo di convenienza ad esternalizzare con un basso contenuto imprenditoriale ed economico e un bacino di utenza ristretto.

Società di capitali: maggior grado di imprenditorialità, è un modello privatistico. L’utilizzo delle società di capitali era circoscritto alle società per azioni a partecipazione pubblica maggioritaria, cioè l’ente doveva avere un numero di azioni (diritto di voto) pari al 50% + 1 spendibili nell’assemblea ordinaria; doveva esercitare un controllo dominante. Con la legge 498/1992 si consente l’utilizzo di S.p.A. a partecipazione pubblica minoritaria. Con la legge 127/1997 si introduce anche il modello della S.r.l. e si parla di capitale pubblico prevalente in forma singola o associata (possono esserci più comuni che partecipano). Vantaggi: economie di scala, minori investimenti. Svantaggi: definizione adeguata di un sistema di controllo.

Si devono stabilire le modalità con le quali si scelgono le controparti private (vincoli sulla compagine sociale), queste devono avere certe caratteristiche. Queste società devono avere un bacino d’utenza corrispondente all’ambito comunale (superficie comunale) e si disciplina in maniera differente le due situazioni che possono sussistere. Quando le S.p.A. sono a partecipazione minoritaria ci deve essere una procedura concorsuale (gara) per individuare il socio con cui si negozia. Quando le S.p.A. sono a partecipazione maggioritaria si lascia libertà all’ente locale di scegliere il privato. Nel 1998, però, interviene una sentenza dove si dice che anche in questo caso si deve fare un concorso ad evidenza pubblica. La disciplina prevede anche un sistema di regolazione dei rapporti tra l’ente locale e la società: contratto di servizio che regola i rapporti tra il soggetto economico (ente locale) e la società a cui è affidato il servizio.

Nuove norme nel 1999

Si arriva al 1999, viene fatto il maxi emendamento di fine anno in cui si inseriscono le novità della finanziaria nella norma. Disegno di legge 4014/1999 introduce il concetto di rilevanza industriale perché il concetto di imprenditorialità non era stato definito precisamente e questo ha fatto sì che ogni ente lo interpretasse in maniera discrezionale facendo nascere costi diversi. Lo Stato ha bisogno di essere estremamente preciso.

Si hanno ora servizi dotati di rilevanza industriale e servizi privi di rilevanza industriale. Quando il servizio è dotato di rilevanza industriale si stabilisce che esiste un’unica forma di gestione, cioè la società di capitali (a cui viene assegnato tramite gara). Quando il servizio è privo di rilevanza industriale si può attribuire il servizio ad un ventaglio più ampio mediante gara, affidamento diretto ad una società di capitali mista (maggioritaria), istituzione, gestione interna (eccezionalmente).

Servizi a rilevanza industriale

I servizi a rilevanza industriale sono:

• Energia, salvo quella elettrica;
• Gas;
• Ciclo dell’acqua;
• Rifiuti solidi urbani;
• Trasporto collettivo.

È fondamentale il concetto di rete. Ci deve essere un processo produttivo (input > trasformazione > output).

Si individuano 3 soggetti:

• Proprietario delle reti e degli impianti;
• Gestore della rete;
• Erogatore del servizio.

La proprietà delle reti può essere detenuta dall’ente locale o da una società della quale l’ente deve avere la maggioranza. Se questa società a cui conferisce il servizio fosse anche un gestore di servizio (erogatore) deve essere scorporata questa funzione. La proprietà deve essere separata dal servizio. Non ci può essere una sovrapposizione tra soggetto 1 e soggetto 3. Se la gestione della rete è separata dall’erogazione del servizio, la gestione della rete deve essere data ad un soggetto misto maggioritario o ad un'impresa idonea tramite gara.

Considerazioni finali

Abbiamo visto come dalle amministrazioni pubbliche e dalle amministrazioni in generale si determinano dei criteri che portano all’esistenza di aziende e come scatta l’elemento pubblico. Le amministrazioni pubbliche sono quelle che hanno una derivazione diretta dai cittadini (enti politici) o da amministrazioni che abbiano questa derivazione. Le aziende pubbliche vengono costituite da qualcuna delle amministrazioni pubbliche.

Se un’azienda ha una partecipazione pubblica ma non di controllo si deve vedere se esistono altri requisiti per definirla pubblica.