Economia degli Intermediari Finanziari

Regolamentazione e istituzioni

Ragioni, obiettivi e strumenti della regolamentazione e della vigilanza sul mercato bancario e finanziario

La regolamentazione del sistema bancario coinvolge vari aspetti del mercato quali:

• Grado di competizione;
• Tutela e consulenza al piccolo investitore;
• Adeguatezza finanziaria delle istituzioni;
• Difesa della reputazione dei mercati e dei soggetti che vi lavorano e/o sono coinvolti.

In particolare, il principale aspetto che induce i politici alla regolamentazione del sistema bancario è il fatto che il settore bancario poggia sulla “fiducia” del pubblico e questo dà luogo ad alcune preoccupazioni quali:

• Determina il crollo della fiducia dei depositanti e la conseguente “corsa agli sportelli” (bank runs);
• L'efficienza di un'economia è misurata dal grado di sviluppo del suo sistema finanziario;
• La salute del sistema creditizio è di fondamentale importanza affinché le sue passività costituiscano mezzi di pagamento e garantiscano il buon funzionamento del sistema economico.

Tuttavia, alcuni autori liberali sono scettici in riferimento ai benefici della regolamentazione bancaria poiché sostengono che, se pur esistono market failures and imperfections, questi non sono tali da giustificarne una regolamentazione ed, inoltre, non potrebbe eliminarli senza sostenere costi maggiori a quelli che intende eliminare, oneri interamente sopportati dai risparmiatori.

Inoltre, si ritiene che la regolamentazione:

• Produce moral hazard: ossia comportamento contro produttivo degli agenti presenti nel sistema; in altre parole, i governi tentano di creare “reti di salvataggio” rappresentate da: assicurazione sui depositi, prestiti di ultima istanza e schemi di compensazione;
• È in agency capture: ossia vi è il rischio che il regolatore sia influenzato dal regolato, rappresentato dall'istituzione finanziaria la quale gode di capacità di lobbying (ossia pressione finanziaria) maggiore rispetto a quella del beneficiario finale della regolamentazione, ossia il risparmiatore;
• Genera compliance costs: di importo elevato per potersi conformare alle regole, ma sostenuti interamente dai consumatori.

Da ciò si evince come la regolamentazione generi costi elevati, inibisca la concorrenza ed, inoltre, influisca negativamente sulla capacità allocativa di risorse scarse da parte del mercato.

Inoltre, la dottrina ritiene che gli obiettivi di una regolamentazione efficiente siano:

• Stabilità del sistema: assicurando, da un lato, la stabilità degli stessi intermediari finanziari controllandone la solvibilità e la liquidità a protezione del cliente e coinvolgendo:
  • Il credito di ultima istanza, attraverso gli strumenti di secured credit e di emergency credit;
  • Il rimborso delle perdite subite, attraverso l'assicurazione sui depositi o gli schemi di compensazione;
  • E la vigilanza prudenziale, attraverso controlli sulle quote di partecipazioni detenute, restrizioni alle attività e sui requisiti di capitale.
• Proteggere l'investitore dai problemi di asimmetria informativa: attraverso controlli sui mercati monetari e finanziari. Aspetti di tale obiettivo sono:
  • Control function;
  • Corporate governance;
  • Efficienza allocativa e produttiva, con riferimento a tutti i componenti presenti nel sistema finanziario (intermediari, strumenti e mercati), attraverso regole che consentano di prevenire cartelli e/o abusi di posizione dominante.

Evoluzione della regolamentazione bancaria e finanziaria in Italia

Il testo unico bancario: la genesi

A partire dagli anni '80, il sistema creditizio italiano è stato oggetto di una profonda riorganizzazione poiché caratterizzato da un insieme di norme primarie e norme subprimarie che hanno reso necessario un'azione di rilettura organica e di coordinamento tra vecchie e nuove leggi, molte delle quali non presentavano finalità ben definite ed, inoltre, erano tra loro incompatibili; questo ha portato all'approvazione del Testo Unico Bancario (breviter TUB), con d.lgs. 385/1993, il quale ha rappresentato il momento di sintesi normativa delle disposizioni e dei provvedimenti esistenti, in 162 articoli, eliminando oltre 130 provvedimenti legislativi e 1400 articoli spesso contraddittori.

Tuttavia, il TUB non si è limitato alla sola riscrittura delle leggi susseguitesi nel corso degli anni, ma ha abbinato agli obiettivi di razionalizzare e semplificare la disciplina normativa, anche un'ulteriore azione di modifica attraverso il d.lgs. 481/1992 entrato in vigore 9 mesi prima.

Tale processo di evoluzione normativa è stato il risultato di un cambiamento culturale ed economico poiché si è passati da una regolamentazione strutturale, ritenuta lesiva della libertà di impresa, ad una regolamentazione prudenziale ritenuta, invece, in simbiosi con il mercato. Inoltre, tale processo ha consentito di rimuovere alcune “ingessature normative” del passato non più rispondenti alle ormai mutate esigenze; in effetti, si è ottenuta:

• Progressiva liberalizzazione e controlli all'entrata;
• Estensione della competenza territoriale;
• Espansione dell'operatività delle banche oltre il breve termine;
• Superamento dei costi sulla crescita degli impieghi;
• Apertura del mercato verso l'estero;
• Revisione per l'accrescimento dell'impresa bancaria;
• Estensione dell'operatività nel settore dei servizi finanziari e collaterali.

Quest'ultimo punto, ossia l'estensione dell'attività bancaria nel settore parabancario, ha determinato lo sviluppo verso un'organizzazione di gruppo che, sprovvista di controlli prudenziali sull'attività finanziaria non bancaria, espone il sistema bancario a rischi di instabilità. Ragion per cui, il legislatore è intervenuto con una disciplina organica sui gruppi bancari la quale, tuttavia, ha parzialmente risolto il problema che gli intermediari finanziari non bancari sono privi di una regolamentazione autonoma di vigilanza. Il problema viene definitivamente risolto, dopo un ulteriore tentativo di riforma con la L. 52/1991 (Legge sul Franchising), estendendo i controlli di stabilità della Banca d'Italia sull'intero settore della finanza con L.197/1991.

La vigilanza bancaria e il governo della moneta

La Banca d'Italia

La Banca d'Italia, conosciuta giornalisticamente come Bankitalia, è la banca centrale della Repubblica Italiana e, inoltre, a partire dal 1988 fa parte del SEBC (Sistema Europeo di Banche Centrali). La Banca d'Italia nasce con la L. 449/1983 dalla fusione di quattro banche:

• Banca Nazionale del Regno d'Italia;
• Banca Nazionale Toscana;
• Banca Toscana del Credito per le Imprese e il Commercio d'Italia;
• Banca Romana, dalla liquidazione in conseguenza del c.d. scandalo della Banca di Roma.

L'attribuzione dei primi compiti di vigilanza, i rapporti finanziari sempre più stretti con il Tesoro e l'effettiva penetrazione del sistema economico produttivo italiano, hanno configurato un ruolo predominante della Banca d'Italia sul mercato creditizio, ma non può ancora dirsi sorta la figura di Banca Centrale.

Con il R.D.L. 375/1936, meglio noto come legge bancaria 1936 1938, sono stati ampliati i poteri di vigilanza bancaria, la Banca d'Italia fu dichiarata istituto di diritto pubblico ed, inoltre, quest'ultima, in considerazione del ruolo di prestatore di ultima istanza nei confronti delle aziende di credito, divenne il vero vertice del sistema bancario.

Assetto istituzionale

La Banca d'Italia è un ente di diritto pubblico, con capitale sociale di 300 milioni di lire (rivalutato a 7.5 miliardi di € con d.l 13/2013), suddiviso in quote nominali partecipative da 1.000 lire, ora corrispondenti a 25.000€ ciascuna e le quali, secondo una prassi tipicamente europea, potevano appartenere solo a:

• Casse di Risparmio;
• Istituti di credito di diritto pubblico;
• Banche di Interesse Nazionale;
• Istituti di Previdenza;
• Istituti di Assicurazione.

Tuttavia, il DPR 6 marzo 1992, in considerazione dei fenomeni di privatizzazione che hanno caratterizzato il sistema bancario, ha parzialmente modificato l'articolo dello Statuto della Banca d'Italia che prevedeva tale disposizione, stabilendo che tra i soggetti ammessi a detenere quote del capitale dell'Istituto, previo consenso del Consiglio Superiore, vi fossero anche società per azioni esercenti attività bancaria e prevedendo, inoltre, che la quota maggioritaria del capitale della Banca d'Italia dovesse essere comunque detenuta da enti di diritto pubblico; ma più recentemente l'art.19, comma 10, della Legge sul Risparmio ha inteso ridefinire l'assetto proprietario della Banca d'Italia, stabilendo che le quote che non fossero detenute dallo Stato o da altri enti pubblici, dovessero essere trasferite in mano pubblica entro 3 anni dalla data di entrata in vigore di detta legge.

Ciò detto, nonostante la natura pubblica del soggetto economico, l'esercizio di finalità pubblicistiche, approvazione dello Statuto con Regio Decreto e controllo da parte del Ministero dell'Economia e delle Finanze, la Banca d'Italia non può essere ricompresa tra gli istituti di diritto pubblico poiché, accanto a elementi pubblicistici, vi sono elementi di tipo privatistico in riferimento a:

• Forma giuridica di SpA;
• Organi di governo assimilabili a quelli previsti dal Codice Civile per le società;
• Svolgimento della propria attività attraverso atti di diritto civile e/o commerciale;
• Assenza di controllo da parte della Corte dei Conti;
• Mancata partecipazione dello Stato al capitale sociale;
• Presenza, tra i partecipanti, di persone giuridiche private.

Assetto organizzativo e organi della Banca d'Italia

Gli organi della Banca d'Italia sono:

• Assemblea generale dei partecipanti: con poteri assimilabili a quelli dell'assemblea degli azionisti di una SpA. Di norma essa si riunisce annualmente in sede ordinaria l'ultimo giorno lavorativo del mese di maggio per:
  • Approvare il bilancio;
  • Autorizzare la ripartizione degli utili;
  • Pagamento del dividendo.
  In tale giorno, vengono anche lette dal Governatore le “Considerazioni finali”, uno dei più importanti documenti economici per gli attori presenti nel sistema. Inoltre, all'Assemblea generale spettano anche i compiti di:
  • Nomina del collegio sindacale;
  • Fissazione dei compensi spettanti ai funzionari della Banca.
• Consiglio superiore: composto dal Governatore e da 13 consiglieri nominati dalle Assemblee dei partecipanti periferiche, i quali restano in carica 5 anni e sono rieleggibili. I poteri del Consiglio Superiore sono assimilabili a quelli del consiglio di amministrazione di una SpA. Su proposta del Governatore, il Consiglio Superiore nomina il Direttore Generale e i tre Vice direttori generali, rinnova i loro mandati e li revoca per i motivi previsti dall'art.14.2 dello Statuto dell'Eurosistema.
• Direttorio: costituito dal Governatore, dal Direttore Generale e dai tre Vicedirettori generali, cui spetta la direzione effettiva della Banca d'Italia nel rispetto delle sue finalità pubblicistiche;
• Governatore: rappresenta l'organo di vertice della Banca d'Italia e la rappresenta di fronte ai terzi. Il Governatore è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentito il parere del Consiglio Superiore della Banca d'Italia; egli resta in carica per 6 anni, rinnovabili una sola volta.

Le filiali della Banca d'Italia, fino al 2009, si suddividevano in Sedi e Succursali. Nelle province istituite dopo il 1992, ai sensi della L. 104/1991, non sono mai state istituite filiali della Banca facendo invece riferimento alla filiale della provincia di provenienza. A Roma sono ancor tuttora presenti tre diverse strutture: Roma Sede, Roma Succursale e la filiale di Roma Tuscolano.

Alla fine del 2009 è terminata la ristrutturazione dell'organizzazione periferica che ha determinato la chiusura di 33 Filiali e la rimodulazione di altre 37; si è passati da un “modello provincialistico”, in cui la Banca d'Italia aveva una propria filiale in ciascuna provincia italiana (fatta eccezione per quelle istituite dopo il 1992) ad un “modello regionalistico” in cui la Filiale è situata nel capoluogo di regione.

La Banca d'Italia presenta, inoltre, tre delegazioni all'estero: Londra, New York e Tokyo. Nel 2009, sono state chiuse le delegazioni di Bruxelles, Francoforte e Parigi.

Per quanto concerne le sue funzioni, l'obiettivo principale della Banca d'Italia è il perseguimento della stabilità monetaria e finanziaria, condizioni necessarie per poter garantire uno sviluppo duraturo del sistema economico. A tal fine:

• Da un lato, la Banca d'Italia partecipa, come componente dell'Eurosistema, alla determinazione degli obiettivi di politica monetaria e alla loro implementazione nel territorio nazionale, attraverso la partecipazione del Governatore al Consiglio Direttivo della BCE (Banca Centrale Europea);
• Da altro lato, la Banca d'Italia opera come Autorità di Vigilanza nei confronti di:
  • Banche;
  • Capogruppo;
  • E altri intermediari finanziari, per poterne garantire la sana e prudente gestione. In particolare, l'azione di controllo fa principalmente riferimento al patrimonio, quale mezzo per poter fronteggiare i rischi assunti, attraverso:
  • Controlli di tipo documentale (c.d. vigilanza informativa);
  • Controlli di tipo ispettivo, all'interno dei singoli intermediari per poter verificare la correttezza dei comportamenti e delle informazioni inoltrate.

Altri compiti della Banca d'Italia sono:

• Promuove, ai sensi dell'art. 146 del Testo Unico Bancario, il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento nonché dei sistemi di compensazione e regolamento delle transazioni in titoli;
• Supervisiona i mercati interbancari e dei titoli di Stato;
• Gestisce la tesoreria dello Stato;
• Produzione di banconote in Euro;
• Contrasto all'usura e alla contraffazione.

Inoltre, i rapporti tra Governo e Banca d'Italia hanno subito nel corso degli anni una sostanziale evoluzione. Le ragioni di tale mutamento sono da ricercarsi:

• Da un lato, nel fatto che la potestà di emettere biglietti non spetta più, a partire dal 1950, alla Banca d'Italia su concessione statale, bensì è da considerarsi come una sua attribuzione istituzionale;
• Da altro lato, vi è il lento, ma progressivo perseguimento dell'obiettivo di stabilità del metro monetario.

Tuttavia, autonomia e indipendenza non devono essere intese come arbitrio istituzionale in quanto, sono dirette a dotare questa istituzione della necessaria discrezionalità operativa per poter perseguire il principale obiettivo della politica monetaria, ovvero la stabilità del potere di acquisto della moneta.

Altre Autorità di Vigilanza

La CONSOB

La CONSOB (Commissione Nazionale per le società e la Borsa) è un'autorità amministrativa indipendente, istituita con L. 216/74, dotata di personalità giuridica e piena autonomia, la cui attività è diretta alla tutela dell'investitore, all'efficienza, trasparenza e sviluppo del mercato mobiliare italiano. Sono funzioni della Consob:

• Regolamentazione e controllo dei mercati mobiliari;
• Trasparenza delle informazioni;
• Integrità del mercato;
• Regolamentazione e controllo delle offerte pubbliche;
• Regolamentazione degli intermediari;
• Vigilanza sulle società di revisione.

Per quanto concerne la sua organizzazione, la Consob è costituita da:

• Un organo collegiale, composto da 5 membri nominati con Decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e previa deliberazione del Consiglio stesso;
• E il Ministero dell'Economia e delle Finanze, che rappresenta il referente politico della CONSOB.

La Banca Centrale Europea

L'introduzione dell'euro e l'avvio della terza fase dell'Unione Economica e Monetaria, a partire dal 1° gennaio 1999, hanno determinato un radicale cambiamento nell'assetto istituzionale europeo, con riferimento al central banking. In particolare, alcune funzioni quali:

• Conduzione della politica monetaria;
• Emissione di banconote;
• Gestione delle riserve valutarie,

sono state trasferite ad un'entità sovranazionale e priva di personalità giuridica, in riferimento all'Eurosistema istituito dal Trattato di Maastricht e costituito dalla Banca Centrale Europea e dalle Banche Centrali Nazionali dei 28 Stati membri dell'Unione Europea, mentre la Banca d'Italia conserva attribuzioni meramente esecutive, purché queste non interferiscano con i compiti e gli obiettivi dell'Eurosistema; in particolare, lo Statuto dell'Eurosistema stabilisce che, nello svolgimento di tali compiti, le BCN operano sotto la propria responsabilità e non sono da considerarsi come componenti dell'Eurosistema.