Economia degli intermediari finanziari

Economia degli intermediari finanziari

Lineamenti di gestione bancaria

Capitolo 1: regolamentazione ed istituzioni

La regolamentazione è necessaria per mantenere la fiducia del pubblico nell’intero sistema bancario. Senza questo, il sistema bancario non potrebbe sussistere e, di conseguenza, nemmeno l’intero sistema economico. La regolamentazione mira a correggere i possibili failure di mercato, che causerebbero l’instabilità del settore, sfiducia e quindi crisi.

Tuttavia, la regolamentazione può generare anche alcuni problemi ed anomalie nei comportamenti delle banche:

• Moral hazard: data la forte tutela dello Stato contro i fallimenti delle banche, queste ultime tendono ad assumere comportamenti più rischiosi.
• Agency capture: è una situazione in cui il regolatore è in qualche modo influenzato dal regolato (ad esempio, se il regolatore è socio di una banca).
• Compliance cost: la regolamentazione spesso comporta ingenti costi per le banche, le quali li trasferiscono quasi del tutto a carico dei consumatori. Questi costi generano inoltre un ulteriore problema, quello delle barriere all’ingresso e quindi della minor concorrenza del mercato.

I problemi in sintesi: la regolamentazione è costosa, inibisce la competizione e di conseguenza l’efficienza con cui i mercati allocano le risorse scarse del sistema economico. Nessuno di questi problemi, tuttavia, è tale da far cadere la necessità di regolamentazione del settore bancario.

Obiettivi fondamentali della regolamentazione del sistema bancario e finanziario:

1. Stabilità:
   • Microeconomica: deve garantire la stabilità degli intermediari finanziari, controllandone la solvibilità e la liquidità al fine di proteggere i clienti. Questo attraverso: strumenti di secured credit ed emergency credit; rimborso delle perdite sofferte grazie ad assicurazioni su depositi e schemi di compensazione; vigilanza prudenziale (che ad ora prende il sopravvento sugli altri strumenti).
   • Macroeconomica: riguarda il valore del denaro; si deve garantire grazie all’offerta di moneta e ad una buona politica monetaria la stabilità dei prezzi, al fine di mantenere la fiducia nel denaro e la stabilità macroeconomica.
2. Trasparenza: la regolamentazione deve proteggere gli investitori dai vari problemi di asimmetria informativa. Per fare ciò è importante controllare i mercati monetari e finanziari.
3. Competitività: la regolamentazione deve rimuovere gli ostacoli alla libera concorrenza, indispensabile per ottenere efficienza allocativa e produttiva.

1.2 Evoluzione della regolamentazione bancaria in Italia

Legge Bancaria 1936 (Obiettivo: stabilità sistemica)

L’obiettivo della Legge Bancaria del '36 era quello di prevenire il ripetersi della profonda instabilità sperimentata alla fine degli anni Venti, inizi anni Trenta, quelli della grande crisi economica, cominciata con il “Giovedì Nero” del 24 ottobre 1929, in cui Wall Street crollò. In seguito a questa crisi il sistema italiano, come anche quello di molti altri Paesi, tentò di ristabilire una certa stabilità nel sistema. Il crollo infatti era stato in parte dovuto anche alle strette relazioni che si erano instaurate tra banche e imprese.

Elementi principali:

• Le banche che effettuavano prestiti a breve termine non potevano effettuarli a medio-lungo.
• Distingueva le banche di credito ordinario dagli istituti di credito speciale.
• Dettava una disciplina con riguardo alla proporzione tra date categorie di investimento in rapporto alla liquidità.
• Determinava un rapporto tra il patrimonio e gli investimenti in immobili e titoli.
• Eliminava il connubio banca-impresa.
• Definiva l’attività bancaria come “funzione di interesse pubblico”.

Vantaggi: gli obiettivi di stabilità di questa legge furono ampiamente ottenuti, anche grazie alla sua flessibilità. Tale flessibilità fece in modo che la netta separazione tra credito ordinario e speciale fu nel tempo superata.

Svantaggi: la legge bancaria da un lato favoriva la stabilità, dall’altro però impediva il formarsi di concorrenza all’interno del settore bancario, il che lo rendeva poco efficiente (soprattutto nel lungo termine). Questo è dovuto molto al fatto che essa tendeva a creare divisioni territoriali tra aziende e istituti di credito (suddivisi a loro volta in categorie istituzionali), togliendo così ogni sorta di concorrenza.

L’integrazione comunitaria, la crescente internazionalizzazione del sistema ed i crescenti processi di innovazione finanziaria dal ’75 in poi chiusero le porte al precedente obiettivo di stabilità sistemica per aprirle alla preoccupazione di assicurare maggiore efficienza e competitività.

DPR 1985 recepimento della prima Direttiva CEE: (obiettivo: maggiore competitività)

• Viene abbandonata la concezione di banca come istituzione di interesse pubblico, in favore di una nuova concezione della stessa, vista ora come “attività d’impresa”.
• Enunciava il principio dell’autorizzazione unica e quello della vigilanza da parte del Paese d’origine (home country control: vedi sotto).

All’interno del nostro Paese si sentiva l’esigenza di aumentare la competitività del settore bancario, che ormai si trovava ad operare in un contesto comunitario e non più nazionale (con la conseguente maggiore competizione all’interno del mercato). Per fare ciò c’era bisogno di rinnovamento, le cui tappe fondamentali furono:

1990: “Legge Amato-Carli” (obiettivo: maggiore competitività)

• Trasformazione degli enti creditizi pubblici in S.p.A.
• Aumento della patrimonializzazione delle banche.
• Stimolo ad un aumento della concentrazione del sistema bancario.
• Regolamentazione dei gruppi bancari polifunzionali, in modo da aumentare i servizi offerti senza perdere i vantaggi della specializzazione.

Quest’ultimo punto è importante da analizzare: infatti, pur essendoci controlli sulle banche, se tali controlli non vengono estesi anche agli intermediari finanziari non bancari si rischia ugualmente un crollo sistemico, derivante dalla connessione tra le une e gli altri. Il controllo viene risolto estendendo i controlli di stabilità della Banca d’Italia all’intero settore della finanza (1991). Non viene ancora intaccato il principio della divisione temporale dell’attività creditizia.

1992: recepimento della seconda Direttiva Comunitaria sugli enti creditizi (competitività)

• Elimina la maggior parte delle barriere operative e delle segmentazioni che caratterizzavano il sistema bancario.
• Effettua una despecializzazione operativa (oltre all’attività bancaria si possono fare anche “una o più delle altre attività ammesse al beneficio del mutuo riconoscimento”: factoring, leasing ecc). Le banche ora possono agire quali intermediari mobiliari, potendo scegliere tra il gruppo polifunzionale e la cosiddetta banca universale (che comporta però ingenti costi di trasformazione).

1993-1994 Testo Unico Bancario in materia bancaria e creditizia (TUB 162 articoli)

Non solo sintetizza tutta la precedente legislazione bancaria, ma attua anche alcune modifiche innovative. Col TUB si passa da un sistema bank-based ad un sistema market-based, orientato ad istituzioni, ad attività non bancarie ed ai mercati mobiliari. Si regge su principi fondamentali quali:

• Natura imprenditoriale dell’attività bancaria.
• Despecializzazione istituzionale, temporale e operativa.
• Concorrenzialità come requisito di efficienza.
• Neutralità della vigilanza.

Il TUB fa riferimento ad alcuni aspetti gestionali cui è necessario che l’imprenditore bancario, nell’ambito della sua pur ampia libertà di determinazione, presti attenzione nell’ottica di una sana e prudente gestione:

• Adeguatezza patrimoniale.
• Contenimento del rischio.
• Partecipazioni detenibili (riguardo il connubio banca-imprese).
• Organizzazione amministrativa e contabile.
• Controlli interni.

La competitività prende dunque il posto di obiettivo principale, che prima era assunto dalla stabilità. Quest’ultima, rispetto alla legge bancaria del ’36, viene ottenuta non più attraverso una vigilanza strutturale, ma attraverso una vigilanza prudenziale: equilibrio finanziario e patrimoniale.

Dalla vigilanza strutturale alla vigilanza prudenziale: come rileva Costi “la vigilanza sul settore bancario […] si esercita sull’impresa e non anche sul mercato e persegue la stabilità e l’efficienza dell’ente e non anche l’adeguamento coatto delle sue scelte d’impresa alle decisioni di politica economica del potere politico”.

Una sana e prudente gestione, oltre ad essere positiva a livello microeconomico di singole imprese bancarie, lo è anche a livello macroeconomico in termini di efficienza e stabilità. Tuttavia quest’ultima è destinata talvolta a vacillare nel breve periodo, a causa dell’espulsione degli agenti marginali che non hanno saputo operare “in modo sano e prudente”. Stabilità ed efficienza non sono più in antitesi come ai tempi della legge Bancaria, ma perlomeno nel lungo periodo vengono visti come complementari. (Efficienza Stabilità)

1998 Eurosim e Testo Unico sulla Finanza (TUF o legge Draghi)

Modificando la disciplina dei mercati e degli emittenti, tentano di promuovere lo sviluppo della Borsa e una sua sempre maggiore efficienza. L’Eurosim trasforma i mercati mobiliari italiani da organismi di natura pubblica a soggetti privati; il TUF ha come obiettivo quello di disegnare un ordinamento societario che faccia del ricorso al capitale azionario, al mercato di Borsa, uno strumento di finanziamento del sistema produttivo di importanza almeno pari a quella che riveste il ricorso al credito.

Inoltre il TUF per gli intermediari finanziari chiarisce rispetto all’Eurosim la ripartizione delle competenze tra le Autorità di vigilanza, assegnando alla Banca d’Italia le responsabilità relative “al contenimento del rischio e alla stabilità patrimoniale” e alla CONSOB quelle di “trasparenza e correttezza dei comportamenti”. Per quanto riguarda i mercati regolamentati - e non invece le competenze - questi non sono esattamente chiari.

Ripartizione delle competenze tra autorità di vigilanza

Per primo il TUF distingue tra controlli diretti a tutelare la stabilità degli intermediari (bancari e non) e controlli indirizzati a favorire la trasparenza e il corretto funzionamento dei mercati. Si tende dunque ad un modello di vigilanza per finalità che distingue la stabilità (la cui vigilanza è affidata alla Banca d’Italia) dalla trasparenza del mercato (la cui vigilanza viene affidata alla CONSOB). Tuttavia, a causa di lacune ed incertezze di attribuzione delle competenze, questo modello non può ancora dirsi compiuto, nonostante abbia avuto inizio anni fa.

Un aspetto critico sul quale è stato spesso chiesto di intervenire con legge è quello di vietare che le emissioni riservate ad investitori istituzionali possano essere successivamente trasferite al pubblico dei risparmiatori (come nel caso Cirio). Con la legge sul risparmio sono venute meno molte delle incoerenze, ma non tutte. Ad esempio permane l’incoerenza dell’esistenza di due autorità (l’ISVAP e la COVIP) che nascono da un’impostazione per soggetti delle competenze.

Vigilanza: le autorità di controllo sul mercato bancario e finanziario

Banca d’Italia (1893)

Banca d’Italia.. Origini storiche:

La Banca d’Italia nacque con la legge 20 agosto 1893 dalla fusione della Banca Nazionale con la Banca Nazionale Toscana e la Banca Toscana del Credito, con un capitale di 300 milioni di lire. La Banca d’Italia era un organismo in stretta collaborazione con lo Stato, tuttavia continuava ad operare in concorrenza con gli altri istituti di credito.

Con la crisi del 1929 si cominciarono a delineare alcuni rischi connaturati nel sistema della banca mista, il che accelerò il processo di riforma dell’ordinamento creditizio italiano. Nel 1936 con la legge bancaria i poteri di Vigilanza bancaria della Banca d’Italia vennero ampliati notevolmente: venne dichiarata istituto di diritto pubblico.

Le sue funzioni sono molteplici e tra queste ricordiamo:

• L’emissione di biglietti
• L’esercizio del servizio di tesoreria statale
• L’attività di vigilanza sulle banche
• L’esercizio delle Stanze di compensazione

Banca d’Italia.. Assetto istituzionale:

Si tratta di un istituto di diritto pubblico, con capitale di 300 milioni di lire suddiviso in quote di partecipazione da 1000 lire l’una, suddivise tra enti di interesse nazionale, con o senza diritto di voto. Ha forma di S.p.A., il che rende incerta la sua natura (se pubblica o privata... la Banca d’Italia ha in sostanza una natura a sé). Anche gli organi preposti al suo governo sono simili a quelli previsti per le normali società private dal Codice Civile.

Banca d’Italia.. Assetto organizzativo:

La Banca d’Italia è governata dai seguenti organi:

• Assemblea generale: ha ormai pochi poteri. Si riunisce annualmente ed approva il bilancio, autorizza la ripartizione degli utili ed il pagamento dei dividendi (già deliberati dal Consiglio superiore…a dimostrazione dei pochi poteri dell’Assemblea).
• Consiglio superiore: simile ad un CDA, composto dal Governatore e 13 consiglieri. Al Consiglio superiore spettano i poteri decisionali sulla Banca per quanto riguarda la sua natura di azienda, non però la sua natura pubblicistica. Su proposta del Governatore il Consiglio superiore nomina il Direttore Generale e i suoi Vice direttori generali, rinnova i loro mandati e li revoca (per motivi previsti).
• Direttorio: costituito dal Governatore, dal Direttore Generale e dai 3 Vicedirettori generali; dirige la Banca nelle sue funzioni pubblicistiche. I suoi membri rimangono in carica per 6 anni rinnovabili solo una volta.
• Governatore: è l’organo di vertice della Banca e la rappresenta di fronte ai terzi. È nominato e revocato con decreto dal Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentito il parere del Consiglio superiore della Banca d’Italia.

Banca d’Italia.. Funzioni:

Obiettivo della Banca è il perseguimento della stabilità monetaria e finanziaria, requisiti fondamentali per uno sviluppo duraturo del sistema economico. Come componente dell’Eurosistema partecipa alle decisioni di politica monetaria e fa in modo che vengano applicate in territorio nazionale (il Governatore partecipa al Consiglio direttivo della Banca Centrale europea). Oltre alle decisioni sui tassi ufficiali, al fine di raggiungere l’obiettivo primario della stabilità dei prezzi, l’Eurosistema si avvale poi di strumenti diversi, quali le operazioni di mercato aperto, le operazioni su iniziativa delle controparti e il sistema di riserva obbligatoria.

Dal 1950, l’emissione delle banconote non è più concessa alla Banca d’Italia dallo Stato, bensì fa parte delle sue attribuzioni istituzionali. Per questo non c’è più l’abitudine da parte della Banca Centrale di somministrare “straordinari” al Tesoro. Questo a vantaggio dell’obiettivo di stabilità del metro monetario. In poche parole, la Banca d’Italia è ora autonoma e indipendente, il che le fornisce la discrezionalità operativa rispetto all’obiettivo principale della politica monetaria: la stabilità del potere d’acquisto della moneta.

CONSOB (1974)

(CONSOB)…Funzioni:

La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa ha visto aumentare nel tempo i propri poteri, giunti al culmine con l’emanazione del TUF e la legge sul risparmio.

Le sue principali aree d’intervento sono:

• Regolamentazione e controllo sui mercati mobiliari e sulle società che li gestiscono
• Trasparenza al mercato delle informazioni rilevanti da parte degli emittenti
• Integrità delle contrattazioni
• Regolamentazione e controllo sulle offerte pubbliche
• Regolamento degli intermediari finanziari (conduct of business)
• Vigilanza sulle società di revisione e sulle applicazioni degli standard contabili

Dunque: la CONSOB è l’Autorità principale in termini di vigilanza su trasparenza e correttezza del mercato bancario e finanziario.

(CONSOB)…Organizzazione:

Organo collegiale composto da 5 membri, nominati con DP. Il suo referente è il ministro dell’economia e delle finanze ed annualmente gli consegna una relazione. Si finanzia attraverso contributi versati dagli enti vigilati.

COVIP (1993)

È la Commissione di Vigilanza sui fondi pensione. Obiettivi: controllare “la corretta e trasparente amministrazione dei fondi pensione per la funzionalità del sistema di previdenza complementare”.

ISVAP (1982)

È l’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private. Come la CONSOB è un istituto pubblico che si autofinanzia attraverso l’imposizione di fees sui soggetti regolati. Presenta annualmente una relazione al Presidente del Consiglio affinché la consegni al Parlamento.

Obiettivi: assicurare la stabilità del mercato e la solvibilità degli operatori al fine di proteggere gli interessi dei consumatori e del pubblico più in generale. Poteri: rilascia l’autorizzazione all’attività assicurativa e monitora la consistenza del margine di solvibilità e similari.