Dritto regionale - prof Federico Pedrini-Appunti lezioni

Stato unitario-accentrato, federale e regionale

Modelli teorici

• Stato unitario-accentrato
• Stato federale
• Stato confederale (stato transitorio che prelude alla formazione di una vera e propria federazione)
• Stato regionale

Tale classificazione si basa fondamentalmente su due criteri:

A. Modalità storiche

• Trae le sue origini dalle monarchie assolute del XVI e XVIII secolo ed ha il suo apice nell’esperienza francese. Tende ad unificare il frazionamento del potere che aveva caratterizzato il periodo precedente.
• Nasce dalla volontà di preesistenti entità titolari di poteri pubblici, come nel caso degli USA o della Germania dove nel 1946 vengono ricostruiti nuovi Lander all’inizio indipendenti, ma poi uniti in uno Stato federale. Lo Stato federale può nascere anche dalle ceneri di uno precedente o da uno Stato unitario (per esempio: Belgio).
• Si tratta di una variante dello Stato unitario, caratterizzato dalla valorizzazione del potere dell’autonomia locale (per esempio: Italia e Spagna).

B. Organizzazione dei poteri

• I tre poteri sono affidati esclusivamente ad organi appartenenti alla struttura centrale dello Stato.
• Vi è una suddivisione verticale dei poteri che vede coinvolti organi federali ed organi delle entità federate, fermo il principio che il diritto federale prevale su quello locale.
• Attenuazione dell’esclusiva attribuzione ai soli organi dell’apparato centrale dello Stato di tutti i poteri. Mentre il potere giurisdizionale rimane allo Stato, quello legislativo ed esecutivo amministrativo è ripartito tra centro e periferia.

Fino al secondo dopoguerra il modello prevalente era lo stato unitario, accentrato e di matrice francese. È con le costituzioni del secondo dopoguerra che il potere autonomistico riceve pieno riconoscimento. Le ragioni di tale cambiamento sono legate allo sviluppo della politica economica degli stati contemporanei, che sempre più richiede scelte ancorate al territorio. Oggi l’uso di queste classificazioni risulta improprio.

Ha ancora senso distinguere tra stato federale e stato regionale?

No, perché la loro distinzione tende ad attenuarsi sempre di più sotto diversi aspetti.

• Ora non sempre gli Stati federali vedono attribuite alla federazione competenze enumerate e alle entità federate competenze generali, al contrario di quanto avverrebbe nella ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni nello Stato regionale.
• Tale caratteristica si riscontra anche nello Stato regionale come il nostro, dove le Regioni possono avanzare proposte di legge di revisione costituzionale o chiedere referendum confermativo.
• Tale elemento ricorre anche nello Stato regionale come Italia e Spagna.
• Nella teoria la federazione raccoglie risorse fiscali per conto proprio e stessa cosa fanno le entità federate. In realtà vi sono sistemi di perequazione verticale (come negli USA in cui la Federazione attribuisce risorse agli Stati più deboli) o orizzontale (come in Germania in cui i Lander danno risorse a quelli più deboli).

L’autonomia regionale nel tempo

La nascita delle Regioni avviene con l’approvazione della Costituzione del 1948, ma tale idea risale già all’epoca del Regno d’Italia del 1861. Nel 1861 Cavour e Minghetti formularono per primi proposte di istituzione di Regioni come nuovi enti locali che avrebbero dovuto aggiungersi a Comuni e Province già presenti. Tuttavia tale proposta viene accantonata a causa della difficoltà di ricondurre in un unico ordinamento realtà sociali molto diverse tra loro. Inoltre, si temeva per l’unità del Paese che si era da poco raggiunta. Si optò per una forma di stato unitario fortemente accentrato, realizzato con le leggi di unificazione amministrativa del Regno del 1865.

Le regioni nella costituzione del 1948

L’innovazione più profonda introdotta dalla Costituzione è nella struttura dello Stato su basi di autonomia, si voleva, infatti, valorizzare il principio di autonomia territoriale. I problemi sorsero quando vi fu da decidere sull’attribuzione di autonomia normativa (e sua estensione) e finanziaria alle singole Regioni. L’esperienza autonomista era già nata in alcuni Paesi come Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta e nel 1944/1945, con dei decreti, si era previsto per queste delle forme speciali di decentramento. Da qui nacque la scelta dell’Assemblea di adottare 2 modelli di regione:

• Autonomia speciale (alle quali si aggiunsero Friuli Venezia Giulia e Trentino Alto Adige)
• Art. 116 Cost. Autonomia ordinaria

Tale istituzione delle Regioni non rispecchiava uno Stato federale in quanto l’autonomia eccede quella meramente amministrativa, ma si ferma prima della soglia federale. A ciò si ricollegano due articoli della Costituzione del 1948:

• Art. 5 Cost. Nel riaffermare il principio di unicità ed indivisibilità della Repubblica, riconosce anche il principio autonomistico.
• Art. 114 Cost. Afferma che la Repubblica si riparte in Regioni, Comuni e Province, individuandoli come articolazioni necessarie della struttura sociale.

Vi sono delle differenze che distinguono i due tipi di Regioni in alcuni ambiti:

• Mentre gli statuti speciali sono approvati con legge costituzionale perché assegnano ad alcune Regioni poteri diversi e più ampi, quelli ordinari sono deliberati dai singoli Consigli Regionali, approvati con legge della Repubblica e incontrano limiti sia l’armonia con la Costituzione che le leggi ordinarie dello Stato.
• Nelle regioni a statuto speciale è contenuta la disciplina degli organi di governo delle Regioni e delle funzioni che sono ad esse attribuite. Nelle regioni ordinarie la stessa materia è regolata dalla Costituzione che indica le materie di competenza legislativa e amministrativa delle Regioni, individua l’ambito di autonomia finanziaria e stabilisce quali sono gli organi regionali e le loro competenze.
• Le materie di competenza delle regioni a statuto speciali sono maggiori che quelle attribuite alle regioni a statuto ordinario, comprendendo anche materie importanti. Le regioni a statuto ordinario possono, invece, esercitare una competenza legislativa concorrente con lo stato e le regioni a statuto speciale hanno anche potere legislativo primario ed esclusivo in alcune materie.
• La differenza è minima, in quanto hanno entrambe competenza amministrativa indiretta + funzione amministrativa nelle materie di loro competenza legislativa.
• Il Art. 119 Cost. prevede per le regioni a statuto ordinario una piena autonomia di spesa e una più limitata autonomia d’entrata, formata da tributi propri + tributi erariali (ovvero determinati e riscossi dallo Stato) + contributi speciali dati a determinate regioni per perseguire determinati scopi. Le regioni a statuto speciale hanno più finanziamenti.
• I controlli su poteri legislativi e amministrativi sono simili. Le leggi regionali sono sottoposte a controllo preventivo da parte del Governo.

Gli sviluppi successivi del regionalismo

Immediatamente dopo l’istituzione della Costituzione, l’Assemblea approva 4 delle 5 regioni a statuto speciale, ma il parlamento dimostra di non volere dare attuazione in tempi brevi all’istituzione delle Regioni. Infatti, le regioni a statuto speciale, nei quali statuti erano definite funzioni ampie loro attribuite, vennero ridimensionate dagli organi dello Stato. In altre, la mancata riforma degli organi centrali dello Stato fu uno degli ostacoli maggiori per la completa attuazione delle Regioni. Fondamentalmente vi fu un ridimensionamento della portata innovativa della Costituzione, statuto speciale e statuto ordinario. Solo nel 1970 si decise di svolgere le elezioni per i Consigli regionali: abbiamo una completa attuazione dell’ordinamento regionale. Tale mutamento è dovuto da fattori politici: l’attenuarsi dello scontro tra i partiti presenti nel Parlamento permisero di riprendere l’attuazione della Costituzione. Tutto ciò si traduce in due fatti importanti:

• Approvazione di tutti gli statuti delle regioni a statuto ordinario In ognuno di essi si prevede il ruolo centrale del Consiglio Regionale, la valorizzazione della partecipazione dei singoli alle scelte politiche e amministrative della Regione.
• Trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative Nelle materie di loro competenza e delega alle Regioni di ulteriori funzioni.

Tuttavia, tale imput positivo non è esente da contraddizioni gravi, che non offrono la possibilità alle Regioni di decollare. Bisognerà attendere la seconda metà degli anni ’90 perché i limiti di questa situazione emergano nella loro gravità e si approntino delle modifiche. Si pensa che la ragione della deludente esperienza regionale sia da attribuirsi alle tendenze centraliste dello Stato, ma anche ai limiti stessi del disegno costituzionale. Vi furono dei tentativi di risolvere tali difficoltà attraverso le leggi Bassanini che mirano ad un rafforzamento delle amministrazioni regionali e locali, attribuendo loro più poteri e funzioni. Molto importante fu l’introduzione del principio di sussidiarietà per cui il Governo deve attribuire la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative innanzitutto a Comuni, Province e comunità, fatte salve le funzioni che richiedono un esercizio unitario. Sempre nello stesso periodo venne istituita la Conferenza Stato-Regione per garantire un rapporto tra Stato, Regioni e Province autonome.

La riforma del Titolo V della parte II della Costituzione

Il primo passo per la riforma del Titolo V proviene dalla legge cost. n° 1/1999, la quale mira a valorizzare l’autonomia statuaria delle regioni a statuto ordinario. L’autonomia statuaria di queste regioni diviene legge regionale, caratterizzata da uno speciale metodo di approvazione: il testo deve essere approvato a maggioranza assoluta del Consiglio regionale con 2 deliberazioni successive a distanza non < 2 mesi. Esso può essere sottoposto a referendum confermativo e può essere impugnato dal Governo davanti alla Corte costituzionale. Inoltre, il contenuto dello statuto si amplia fino a comprendere la forma di governo consentendo alle Regioni di scegliere l’assetto del governo regionale (tali scelte erano fatte generalmente dalla Costituzione). Scompare il limite di osservanza delle leggi dello Stato e rimane solo quello riferito all’armonia con la Costituzione. Viene estesa la potestà legislativa regionale alla materia elettorale, prima disciplinata da legge dello Stato. Tale ampliamento dell’autonomia delle regioni a statuto ordinario ha portato all’emanazione della legge cost. 2/2001.

Legge cost. 2/2001

Essa ha la funzione di riequilibrare il rapporto tra regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale. Prevede che ogni regione a statuto speciale possa adottare una legge statuaria con contenuto analogo alla legge 1/1999 secondo una procedura un po’ diversa: una sola deliberazione del Consiglio regionale a maggioranza assoluta; diversa disciplina del referendum confermativo e previsione di limiti aggiuntivi (armonia con la Costituzione + potere dell’ordinamento giuridico).

Legge cost. 3/2001

La riforma riguarda la totalità delle competenze regionali, da quella legislativa, ad amministrativa, a finanziaria. Le innovazioni riguardano sia le regioni a statuto ordinario che le regioni a statuto speciale che entità infraregionali. Le più importanti sono:

• Nuovo Art. 114 Cost. secondo cui la Repubblica è costituita da Regioni, Comuni, Province, Città metropolitane e dallo Stato. Per la prima volta non vi è alcuna gerarchizzazione tra i diversi livelli di governo. Viene mantenuta la differenza tra regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale.
• Le Regioni hanno competenza generale. Sono invece di competenza esclusiva dello Stato le materie enumerate all’Art. 117 Cost.: alcune sono di competenza esclusiva dello Stato, altre di competenza concorrente tra Stato e Regione.
• Piena potestà regolamentare in tutte le materie non di competenza esclusiva dello Stato. Infatti vengono introdotti i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione che attribuiscono le funzioni amministrative ai comuni in primis, salvo che per assicurare l’esercizio unitario di determinate materie, queste siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.
• Istituzione del Consiglio delle autonomie locali come organo di consultazione tra Regioni ed enti locali.
• Nuovo Art. 119 Cost. sull’autonomia finanziaria Autonomia di entrata e di spesa degli enti.
• Novità per il riconoscimento alle regioni di un potere estero
• Il controllo sulle leggi regionali diventa successivo e non più preventivo, così sia Governo che la Regione possono impugnare la legge davanti alla Corte costituzionale.

La “riforma della riforma”: dalla devolution ad altri progetti di revisione costituzionale

A. Devolution

Era un progetto di revisione costituzionale respinto con il referendum del 2006. Tale legge prevedeva l’enumerazione delle materie di competenza esclusiva delle Regioni. Reintroduceva il limite del necessario rispetto dell’interesse nazionale, trasformava la seconda Camera in Senato Federale della Repubblica e prevedeva delle modifiche della composizione della Corte costituzionale.

B. Legge cost. Renzi-Boschi

È in via di discussione e riguarda due aspetti:

• Riforma della nostra formula bicamerale
• Modifica dei criteri di riparto della competenza tra Stato e Regioni.

Statuti speciali e statuti ordinari

Le fonti: gli statuti

A. Gli statuti speciali

La marcata differenza tra gli statuti che si aveva in origine è venuta sempre più scemando verso una progressiva omogeneizzazione. Le modifiche apportate dalla revisione del Titolo V riguardano:

a) Il procedimento di approvazione e revisione

Tali modifiche provengono dalla Legge cost. 2/2001 con la quale viene modificato il dettato di tutti i vecchi statuti speciali in vista di una loro omogeneizzazione. Tale intento emerge dall’estensione alle regioni a statuto speciale (ad esclusione della Valle D’Aosta e del Trentino) di un modello di forma di governo analogo a quello previsto dalla Legge cost. 1/1999 per le regioni a statuto ordinario, basato su:

• Elezione diretta del Presidente della Regione
• Regola del “simul stabunt simul cadent”, per cui il lato di sfiducia espresso nei confronti del presidente da parte del Consiglio regionale comporta lo scioglimento di questo.

Vengono altresì previste uniformi modalità di revisione statuaria, che prevedono:

• Potere di iniziativa ad opera dei Consigli regionali;
• Necessario parere del Consiglio regionale per le proposte di revisione statuaria di iniziativa governativa o parlamentare;
• Esclusione del referendum confermativo dall’iter di approvazione delle leggi di revisione statuaria. Tale modifica è così incisiva da fare discutere sulla natura della fonte statuaria; declassano gli statuti da leggi costituzionali a sub-costituzionali, da collocarsi tra quelle di rango costituzionale e primario.

A seconda che si continuino a ritenere le leggi di revisione degli statuti speciali leggi costituzionali o fonti di livello super-primario, cambiano i limiti. Se vengono considerate leggi costituzionali, esse incontrerebbero solo il limite dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale. Se si considerano come fonti di livello super-primario bisogna interrogarsi sul rapporto tra gli originari statuti speciali/leggi costituzionali e le nuove leggi di revisione costituzionale, in tal caso fonte ad essi gerarchicamente subordinate. Queste possono prevalere nei confronti di disposizioni di rango costituzionale solo per ciò che attiene alle modifiche necessarie all’adeguamento degli statuti speciali alle nuove forme di autonomia disposte dal riformato Titolo V a favore delle regioni a statuto ordinario. Le norme di attuazione degli statuti speciali sono del tutto eccezionali come fonti: è l’unico caso nel quale al Governo è attribuito direttamente un potere legislativo primario (generalmente il Governo non ha).