Diritto urbanistico

Parte I

Capitolo primo

Concetto di urbanistica: primo approccio

La definizione di urbanistica più comune è quella di: "disciplina avente come oggetto specifico la città, studiandone lo sviluppo, le leggi di funzionamento, e progettando in tutto o in parte il rinnovamento e la crescita". Nell'ambito giuridico, il concetto di urbanistica fa riferimento all'intero territorio comunale, sia nella parte urbana che nella parte extraurbana.

Le tappe fondamentali della normativa urbanistica in Italia

• Il primo testo legislativo risale al periodo post unitario, la legge 25 giugno 1865, n. 2359, sulla espropriazione per pubblica utilità, inserendosi nel piano regolatore comunale (strumento allora concepito per comuni aventi popolazione superiore a 10.000 abitanti).
• A tale norma si aggiunsero varie leggi speciali, come la legge Napoli del 1885, concepita in seguito allo scoppio del colera, che prevedeva l'espropriazione di interi comparti, allo scopo di essere risanati.
• Nel periodo tra le due guerre mondiali, il piano regolatore generale si estenderà ai comuni più importanti, e inoltre, vi è l'introduzione delle prime disposizioni giuridiche sulla zonizzazione urbanistica.
• Negli anni '40 nasce la legge 17 agosto 1942, n. 1150, che rappresenta ancora oggi il testo fondamentale in materia di urbanistica.
• Nel 1967, causa eventi traumatici, viene emanata la c.d. legge ponte (un ponte verso una nuova legge urbanistica generale), apportando ritocchi alla legge del '42 come: "abbreviare i tempi di formazione dei piani" e "limitare l'attività costruttiva in assenza di strumenti urbanistici".
• Altra tappa fondamentale è la legge sui suoli n. 10/1977, detta anche Legge Bucalossi, trasforma la licenza edilizia in concessione edilizia "onerosa", e l'arricchimento del sistema sanzionatorio degli abusi edilizi, con la previsione della confisca.
• Infine va segnalato il Testo unico dell'edilizia del 2001, che detta i principi fondamentali e generali, ed ha come base la legge del '42. Si tratta, dunque, di una legge cornice, che tiene conto di: controllo preventivo sull'attività costruttiva, la vigilanza e le sanzioni contro gli abusi edilizi.

Interessi ambientali nei procedimenti urbanistici

Dopo la realizzazione di piani aventi potenzialmente un impatto ambientale, la disciplina contenuta nel t.u. del 2001 definisce la V.A.S., valutazione ambientale strategica, come uno strumento preordinato a garantire che gli effetti ambientali, derivanti dall'attuazione dei piani, siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione.

Capitolo secondo

Estensione della materia: urbanistica

Oggi con l'espressione "governo del territorio" si allude a un'unica materia concorrente avente al suo interno diversi oggetti: l'urbanistica, disciplina che si attiene ai piani regolatori; l'edilizia, riguarda l'attività edilizia e i permessi edilizi; l'edilizia pubblica residenziale, interventi per realizzare il c.d. diritto alla casa; l'espropriazione, utilizzo di proprietà private ad uso pubblico.

La Corte costituzionale ha qualificato l'edilizia residenziale pubblica come materia composita di altri frammenti di materie di rilievo costituzionale come:

• Offerta minima di alloggi destinata a soddisfare l'esigenza dei ceti meno abbienti.
• Programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica.
• Gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica.

Ricordiamo anche l'art. 47, c.2, Cost. che assegna alla Repubblica il compito di favorire l'accesso alla proprietà della casa qualificato dalla Corte stessa come "un diritto sociale all'abitazione collocabile tra i diritti inviolabili dell'uomo in riferimento all'art. 2 Cost.".

Concetto di vincolo

La definizione più comune di vincolo in urbanistica si tratta di una limitazione alla libera utilizzazione di una proprietà privata. Distinguiamo due tipologie di vincoli in urbanistica: vincoli ricognitivi e vincoli urbanistici.

Vincoli ricognitivi

Nascono dal riconoscimento di un valore o di un rischio, attraverso un'azione di verifica. Si tratta di vincoli riconosciuti dalla legge, per questo, hanno validità illimitata. Ad esempio sono soggetti a tale vincolo le aree d'interesse: storico, archeologico, etnografico, bellezze naturali.

Vincoli urbanistici

Sono imposti dalla pianificazione urbanistica, e vengono definiti ablativi perché limitano il godimento di una proprietà e possono intervenire attraverso "l'esproprio" e "l'indennizzo". Come previsto dal t.u. del 2001, hanno durata 5 anni con la possibilità di essere reiterabili. Alla decadenza del vincolo l'area interessata si intende senza destinazione urbanistica, generalmente detta area bianca.

Espropriazione per pubblica utilità

L'espropriazione per pubblica utilità è un istituto giuridico italiano, in virtù del quale la pubblica amministrazione può acquisire, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un indennizzo.

La procedura di esproprio avviene con:

• Dichiarazione di p.u. e domanda del soggetto che si intende espropriare.
• Predisporre di un piano particolareggiato dove va indicato ogni singolo bene da espropriare e la somma che l'ente interessato offre.
• Dopo 30 giorni, se non vi è cessione volontaria, viene comunque emesso il pagamento dell'indennità.
• Dopo l'emissione del pagamento, il Prefetto emette il decreto di espropriazione, quindi il processo di trasferimento della proprietà.

I due aspetti rilevanti in questa materia sono: la misura dell'indennizzo e quello dell'accessione invertita.

1. Per il calcolo dell'indennizzo, ne ritroviamo i contenuti all'interno del Testo unico sull'espropriazione del 2001, e adotta il seguente regime differenziato:
   • Per i suoli edificatori, l'indennità di esproprio viene determinata attraverso la media tra il valore venale e il reddito dominicale (giusto prezzo secondo una libera contrattazione reddito). L'importo così determinato è ridotto del 40% a meno che il soggetto espropriato ceda volontariamente il bene.
   • Per le aree non edificabili vige il criterio del valore agricolo.
2. Accessione invertita: chiariamo cosa sia l'accessione: è il modo di acquisto della proprietà a titolo originario. Invece per accessione invertita (art. 938 c.c.) s'intende: un proprietario costruisce sul proprio fondo, sconfinando in buona fede, e occupando quindi con la costruzione parte di un fondo contiguo. Se il proprietario di tale fondo non fa opposizione entro 3 mesi dall'inizio della costruzione, il giudice può, su richiesta del costruttore, attribuirgli la proprietà della parte del fondo occupato obbligandolo però a pagare una somma pari al doppio del suo valore.

Capitolo terzo

Gli standard urbanistici

La funzione degli standard urbanistici, che stanno alla base della formazione dei regolamenti edilizi e della pianificazione su tutti i livelli, è quella di fissare dei limiti inderogabili, al fine di garantire un migliore equilibrio tra uomo e ambiente. Anche se, recentemente, le leggi regionali tendono ad adeguare gli standard alle proprie realtà territoriali.

Tali limiti possono essere ad esempio: la densità edilizia, limiti di altezza dei fabbricati, minima distanza tra i fabbricati, spazi d'uso collettivo in relazione al numero di abitanti come il verde pubblico, ecc.

Gli standard urbanistici operano in modo differente, su tutto il territorio comunale, secondo zone territoriali omogenee (Z.T.O.). Cosicché, l'indice di sfruttamento edilizio, previsto ad esempio per il verde pubblico, sarà di gran lunga inferiore a quello previsto per le zone di espansione.

Le zone territoriali omogenee sono: Zona A centro storico, Zona B aree parzialmente o totalmente edificate, Zona C aree di espansione, Zona D aree industriali, Zona E aree agricole, Zona F aree d'uso collettivo.

Gli standard urbanistici per comuni “sprovvisti di piano”

Per comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, come il piano regolatore generale o il programma di fabbricazione, si adottano norme di tipo restrittivo con duplice finalità:

• A carattere precauzionale, vieta indici di sfruttamento edilizio elevati, in modo da non compromettere le future scelte urbanistiche.
• Indurre i comuni a dotarsi prontamente di uno strumento urbanistico, in modo da superare situazioni di stallo derivanti dalla carenza del piano.

Il funzionamento di tali norme avviene tramite la suddivisione di tre diverse parti del territorio comunale: centro storico, centro abitato, zona esterna al perimetro del centro abitato. Di conseguenza si avviano due apposite perimetrazioni, una per il centro storico l'altra per il centro abitato. Per queste parti del territorio è fatto divieto di procedere alla lottizzazione, prima dell'approvazione dello strumento urbanistico generale.

In particolare nel centro storico va perimetrato:

1. Gli isolati che contengono edifici risalenti in epoca anteriore al 1860.
2. Le strutture racchiuse in antiche mura facenti sempre parte di epoca anteriore al 1860.
3. Le strutture post 1860 che nel loro complesso meritano di essere tutelati per caratteristiche morfologiche e tecniche costruttive.

Nel centro storico e nel centro abitato sono consentiti interventi di: manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo.

Nelle zone esterne al perimetro del centro abitato l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03 su metro quadrato di area edificabile; le superfici coperte non possono superare un decimo dell'area di proprietà.

Capitolo quarto

Gerarchia della pianificazione urbanistica

Il sistema della pianificazione urbanistica prevede una pluralità di piani ordinati gerarchicamente con due elementi di chiusura, costituiti dal permesso edilizio (per attestare la conformità delle opere) e da un insieme di sanzioni per reprimere ogni ipotesi di abuso edilizio.

Al livello più alto troviamo i piani di area vasta (piano territoriale di coordinamento regionale e provinciale, aree metropolitane) dove i contenuti fanno riferimento alle grandi infrastrutture e alle più importanti destinazioni d'uso del territorio.

Al livello intermedio troviamo i piani comunali (il piano regolatore generale, programma di fabbricazione) redatti dal comune e approvati da organi statali.

Alla base di questa piramide troviamo i piani attuativi (piano particolareggiato d'esecuzione, piano di lottizzazione) che traducono a loro volta in prescrizioni più dettagliate le previsioni dei piani regolatori comunali.

Parte II

Sezione prima

I piani di area vasta

Nella legge del '42, la pianificazione di area vasta è affidata essenzialmente al piano territoriale di coordinamento. Si tratta di un piano facoltativo, e la sua funzione è quella di condizionare i contenuti dei singoli strumenti urbanistici comunali, in modo da poter orientare e coordinare gli insediamenti, secondo le esigenze economiche, tecniche e sociali.

Oggi è affidata a due strumenti urbanistici generali: uno di livello regionale, l'altro provinciale o metropolitano.

A livello regionale

Il più comune è il piano territoriale di coordinamento regionale, e la sua funzione è quella di operare una "saldatura" tra il territorio e le principali destinazioni d'uso del territorio e le grandi infrastrutture come: zone industriali, insediamenti turistici, zone da preservare, autostrade, aeroporti, ecc. Il P.T.C. è approvato dalla Giunta Regionale, sentito il parere del Consiglio urbanistico regionale, e il relativo decreto di approvazione deve essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Regione medesima ed "un esemplare del piano approvato deve essere depositato, a libera visione del pubblico, presso ogni Comune il cui territorio sia compreso, in tutto o in parte, nell’ambito del piano medesimo".

Negli anni '80 con la legge Galasso, si tende a rendere obbligatorio e ad unificare la pianificazione urbanistica con quella paesaggistica-ambientale, e da questa fusione esce una nuova tipologia di piano: il piano urbanistico territoriale a valenza paesaggistica, che sostanzialmente unifica le prescrizioni urbanistiche e quelle paesaggistiche in un solo documento.

A livello provinciale

Negli anni '90 anche la provincia viene investita per la prima volta dagli strumenti urbanistici ovvero: il piano territoriale di coordinamento della provincia. Tale piano si occupa oltre che della localizzazione delle più importanti infrastrutture e principali linee di comunicazione, detta le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica, consolidamento del suolo, anche il rilevamento di aree ove sia opportuno istituire parchi o riserve naturali.

A livello metropolitano

Troviamo le principali città italiane come Roma, Milano, Torino, Napoli, Firenze, Bari, ecc. dove vengono previsti due livelli di governo: la città metropolitana come autorità di area vasta dell'intera metropoli e i comuni siti all'interno della medesima. Alcune funzioni normalmente affidate ai comuni come la viabilità, trasporti, pianificazione territoriale, spesso vengono attribuite alla città metropolitana perché coinvolte anch'esse e anche per ragioni di economicità ed efficienza vengono svolte in maniera coordinata.

Il piano regolatore generale

Gli strumenti urbanistici comunali nati dalla legge del '42 sono il piano regolatore generale per comuni importanti e il programma di fabbricazione per comuni minori. Il P.R.G. Deve anzitutto considerare la totalità del territorio comunale sia nella parte urbana che extraurbana. Il piano deve contenere: localizzazioni, zonizzazioni, ricognizione del patrimonio culturale e ambientale, e ricognizione del patrimonio urbanistico edilizio da recuperare.

Contenuti del P.R.G.

• Localizzazioni: Aree ove ubicare gli impianti pubblici e principali infrastrutture, sia di specifico interesse locale che di più vasta dimensione, regionale e statale. I vincoli di localizzazione sono stati temporalizzati dal legislatore con "scadenza decennale" con possibilità di reiterazione del vincolo. In un secondo momento, il legislatore, sotto l'incalzare della reiterazione dei vincoli, ha imposto che dopo l'anzidetto periodo di franchigia, debba essere corrisposto un indennizzo per il vincolo di localizzazione. ATTENZIONE: in caso di un'area con un vincolo di inedificabilità assoluta scaduto, trattandosi di un'area priva di disciplina urbanistica, si applicano le norme limitative degli standard, dettate per i comuni sprovvisti di normativa urbanistica.
• Zonizzazioni: Il territorio viene suddiviso in zone ed a ciascuna di essi viene attribuita una specifica destinazione d'uso, con le relative prescrizioni da osservare, in termini di volumetrie, tipologie edilizie, vincoli e altro. Esse vengono chiamate Z.T.O. Ovvero zone territoriali omogenee e vengono classificate come: zona A: centro storico; zona B: zona di completamento (parzialmente o totalmente edificata); zona C: zona di espansione (corrispondente per lo più alle periferie); zona D: zona dei servizi; zona E: zona agricola. Il comune gode di un'ampia discrezionalità nella scelta di tali ambiti territoriali: sia nel decidere quale sia la giusta destinazione d'uso, di una determinata area; sia sul dimensionamento, e sui parametri edilizi da applicare, nel rispetto delle misure minime degli standard a garanzia della qualità della vita.
• Ricognizione del patrimonio culturale e ambientale e tutela delle c.d. identità minori: Il piano deve anche individuare le zone di interesse paesaggistico, complessi storici, ambientali, archeologici con la previsione dei relativi vincoli. Attraverso gli strumenti urbanistici i comuni hanno la possibilità di salvaguardare luoghi e beni, pur non rivestendo grande rilievo ma che rivestono una certa importanza per la memoria di comunità minori.
• Ricognizione del patrimonio urbanistico edilizio da recuperare: Si tratta di azioni volte a contenere il fenomeno dell'urbanizzazione, e prescrive che il comune, in sede di redazione del P.R.G., è tenuto ad individuare le zone degradate, e disporne il recupero mediante interventi di conservazione, risanamento, e ricostruzione, per favorire una migliore utilizzazione del patrimonio edilizio esistente. Tali interventi vengono eseguiti mediante lo strumento dei c.d. piani di recupero.

Le zone bianche

Con tale espressione, individuiamo parti del P.R.G. prive di specifica destinazione urbanistica.