Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Valentino, libro consigliato Lineamenti di Diritto dell'Unione Europea, Antioniolli

PRIMO CAPITOLO – L’EVOLUZIONE STORICA

L' odierno quadro d’integrazione europea nacque sicuramente al termine della 2° guerra mondiale:

vittime e distruzione costituirono la spinta decisiva per l’instaurazione di forme di cooperazione che

avessero potuto impedire la nascita di nuovi conflitti. Nacquero cosi’ numerose organizzazioni che

possono essere raggruppate in tre ambiti diversi:

 Organizzazioni operanti a scopo di cooperazione militare: vennero create l’Unione Europea

Occidentale (UEO) e la NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico)

 Organizzazioni operanti a scopo di cooperazione economica: si ricorda l’Organizzazione

Europea per la Cooperazione Economica (OECE);

 Organizzazioni operanti a scopo di cooperazione politica: particolare importanza riveste il

Consiglio d'Europa.

Queste iniziative di cooperazione intergovernativa presentavano però alcune debolezze legate

soprattutto ad una scarsa capacità decisionale (debolezze che venivano a galla ogni qualvolta,

relativamente ad un problema da risolvere, non vi era unanimità di posizioni).

Per questo motivo, si tentò di passare ad un nuovo sistema di tipo sovranazionale , attraverso quello

che è divenuto il metodo comunitario

Fu subito chiaro che la costruzione dell’Europa non passava per l’unificazione politica, bensi' su un

processo incrementale legato alla gestione comune di aspetti e settori fondamentali dell’economia:

un processo che avrebbe a sua volta determinato una progressiva integrazione di ulteriori aspetti.

Fu cosi’ che nel 1952 entrò in vigore il trattato firmato un anno prima a Parigi dal Belgio,

dall’Olanda, dal Lussemburgo e dall’Italia: un trattato che sanci’ la nascita della CECA (Comunità

Europea del Carbone e dell’Acciaio), la quale permise l’abolizione delle tariffe e dei

contingentamenti doganali.

Il fulcro di questa nuova struttura comunitaria era l’Alta Autorità, al cui fianco fu istituito il

Consiglio speciale dei ministri; una parziale legittimazione democratica era garantita

dall’Assemblea comune, in cui sedevano rappresentanti dei Parlamenti nazionali; infine, molto

importante, venne istituito un apposito organo giurisdizionale deputato al controllo degli atti e dei

comportamenti delle istituzioni, vale a dire la Corte di giustizia.

Nel 1958 nacquero la Comunità Economica Europea (CEE, oggi CE) e la Comunità Europea

dell’Energia Atomica (CEEA).

Gli obiettivi della CEE erano quelli di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune

e attraverso il progressivo avvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno

sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche, un’espansione continua e bilanciata,

un aumento di stabilità, una crescita accelerata degli standard di vita e la solidarietà tra gli Stati

membri. Si cominciò quindi a considerare la Comunità come una zona di libero scambio e come

una unione doganale: venne introdotta, infatti, una tariffa commerciale comune nei confronti degli

Stati terzi (in base a cui l’importazione di beni nella Comunità avviene alle stesse condizioni a

prescindere dal Paese d’ingresso, in modo che nessuno Stato membro possa essere in posizione di

vantaggio, ad esempio riducendo le proprie tariffe doganali).

Il mercato comune prevede non solo la garanzia della libera circolazione delle merci (zona di libero

scambio), ma anche la libertà di circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, in modo da

edificare uno spazio giuridico ed economico realmente unitario.

Un significativo mutamento del quadro comunitario si ebbe, nel 1987, con l’Atto Unico Europeo

(AUE) che introdusse una serie di novità relative ai meccanismi decisionali e ai settori d’intervento:

venne fissata innanzi tutto al 1992 la data di completamento dei mercato interno e fecero il loro

1

ingresso politiche in materia di ambiente, ricerca e sviluppo tecnologico e coesione economica e

sociale.

Per quanto riguarda le modifiche dei meccanismi decisionali, venne stabilita la procedura da

utilizzare per l’adozione di misure che avessero avuto ad oggetto l’instaurazione o il funzionamento

del mercato comune; tale procedura sanci’ il passaggio dal voto all’unanimità al voto a

maggioranza qualificata. Venne poi rafforzato il ruolo del Parlamento Europeo attraverso la

richiesta del suo assenso (a maggioranza assoluta dei suoi membri) in varie materie, ad esempio in

caso di adesione di nuovi Stati membri, o in caso di trattati di associazione tra la Comunità e Paesi

terzi; vennero riconosciuti formalmente gli incontri a livello di Capi di Stato e di Governo

nell’ambito del Consiglio europeo e, infine, venne previsto che alla Corte di giustizia potesse essere

affiancato un Tribunale di primo grado.

Negli anni successivi, molti degli Stati membri, ritennero che un mercato unico europeo non

avrebbe mai potuto essere realizzato se non si fossero concretizzati degli sforzi per l’istituzione di

una Unione Economica e Monetaria (UEM): una moneta unica avrebbe eliminato le distorsioni del

mercato dovute al tasso di cambio di ogni singola moneta nazionale ed ai costi del cambio stesso.

Inoltre, la progressiva eliminazione delle barriere alle frontiere interne della Comunità, aumentava

l’esigenza di creare nuovi e più incisivi meccanismi a livello comunitario per gestire problemi legati

al crimine internazionale, al traffico di droga, al terrorismo internazionale ed ai fenomeni migratori.

Nel 1992 venne firmato il Trattato di Maastricht che, dopo essere entrato in vigore nel 1993,

diede vita ad una nuova entità, l’Unione europea, che si presenta attraverso una struttura detta “a

pilastri” (o “a tempio”): è come se vi fosse una sorta di “tetto”, rappresentato appunto dall’ Unione

europea, al di sotto del quale si collocano tre ambiti o “pilastri”:

 : è quello comunitario, il più importante, che ricomprende le tre Comunità

PRIMO PILASTRO

(CE, CECA e CEEA), i cui settori di competenza sono stati consolidati ed ampliati. In

particolare va ricordata l’istituzione dell’Unione economica e monetaria (UEM), che ha portato

alla creazione di una banca centrale europea ed un sistema europeo di banche centrali per la

gestione della valuta unica, l'Euro, il cui valore non è esclusivamente economico, ma ha altresi'

un significato simbolico di unità.

Un’ altra novità di rilievo è l’introduzione del principio di sussidiarietà, in base al quale,

nell’ambito delle competenze ripartite fra Comunità e Stati membri, la Comunità interviene

“soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere

sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o

degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”. Il principio

contiene quindi un criterio flessibile di distribuzione delle competenze tra Stati e Comunità, che

mira a limitare l’intervento della Comunità ai soli casi in cui le dimensioni del problema

travalicano la dimensione nazionale, e può quindi essere risolto in maniera migliore a livello

transnazionale.

 : settore della Politica estera e di sicurezza comune (PESC).

SECONDO PILASTRO

 : settore della Giustizia e affari interni (GAI)

TERZO PILASTRO

Il Trattato di Maastricht ha rivoluzionato la fisionomia europea, inserendo le Comunità nel più

ampio contesto dell’Unione. Ciò ha comunque causato dei problemi: le modalità decisionali, infatti,

risultarono farraginose, e la mancanza di una volontà comune tra gli Stati portò all’incapacità di

agire in modo efficace e tempestivo (come ad esempio durante la crisi nei territori dell’ex

Jugoslavia durante gli anni ’90).

Bisognava quindi riadattare, senza stravolgerla, l'architettura istituzionale, in modo da renderla più

funzionale ed efficiente: nel 1997, cosi’, venne firmato il Trattato di Amsterdam che entrò in

2

vigore due anni dopo. Dal punto di vista della struttura "a pilastri” dell’Unione, tale Trattato ha

mantenuto un sistema tripartito, ma ne ha modificato gli ambiti. Ciò è avvenuto soprattutto nel terzo

pilastro, dove alcune competenze (visti, asilo, immigrazione e cooperazione in materia civile) sono

state “comunitarizzate”, cioè sottoposte alle procedure proprie del primo pilastro.

Tra le modifiche di rilievo, si segnala l’estensione delle materie in cui le decisioni vengono prese

secondo la procedura di codecisione, in cui il ruolo legislativo del Parlamento europeo viene

notevolmente aumentato.

Inoltra, va ricordata l’introduzione della c.d. "cooperazione rafforzata", un meccanismo che rende

possibile per una maggioranza di Stati membri di decidere l’ulteriore integrazione in determinati

settori, sebbene non tutti gli Stati membri siano coinvolti; tale innovazione è motivata dalla

consapevolezza che il progressivo ampliamento delle competenze dell’Unione, rischia di portare

alla paralisi il processo integrativo europeo, rendendolo incapace di avanzare. È importante dire che

comunque, ad oggi, non è stato fatto uso di tale possibilità, il che indica una particolare cautela da

parte degli Stati e la consapevolezza dei rischi connessi all’uso di cooperazioni rafforzate.

Anche il Trattato di Amsterdam, però, risultò incompleto e, per questa ragione, nel 2001 venne

firmato un altro Trattato, quello di Nizza, entrato in vigore nel 2003.

Le modifiche riguardano innanzi tutto la composizione delle istituzioni. È stato fissato un numero

massimo dei parlamentari (che oggi, dopo l'ultimo allargamento, è di 736 membri), ridefinendo il

numero di seggi riservati a ciascun Stato membro.

Modifiche incisive riguardano anche la Commissione (che oggi è composta da un commissario per

ogni Stato membro) la quale, essendo il “motore” dell’integrazione europea, deve necessariamente

essere in grado di agire in modo agile ed efficace: ciò è avvenuto rafforzando i poteri del Presidente

della Commissione.

Per quanto riguarda il Consiglio (organo a carattere intergovernativo), si sono ampliati i casi di

delibera a maggioranza qualificata, limitando cosi' le ipotesi in cui il veto di un solo Stato può

paralizzare l'azione dell'Unione.

Anche l’assetto dell’istituzione giurisdizionale viene modificato: vengono affidati maggiori poteri al

Tribunale di primo grado che, tra l’altro, viene affiancato da Camere giurisdizionali specializzate,

riservando cosi’ alla Corte di giustizia il ruolo di corte di valenza "costituzionale".

Per ciò che concerne il quadro normativo delle cooperazioni rafforzate, vengono introdotti i settori

della politica estera e di sicurezza comune.

Da ricordare, infine, la vicenda relativa alla Carta dei diritti fondamentali, un documento che non è

divenuto parte del Trattato di Nizza, ma che è stato “solennemente proclamato”; è un documento

che contiene un elenco di diritti accorpati in base a sei principi di uguaglianza (dignità, libertà,

uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia); è un documento che, pertanto, si inserisce nella

scia di uno sforzo (soprattutto di carattere giuridico) che la Comunità persegue ormai da decenni.

Il processo di revisione dei trattati non ha comunque conosciuto pause: nell’ottobre 2004 è stato

firmato a Roma il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa.

La struttura di tale trattato semplifica notevolmente il quadro normativo dell’Unione:

 La PARTE I contiene vari insiemi di norme che riguardano la definizione e gli obiettivi

dell'Unione (che adesso viene ad assumere personalità giuridica, mentre questa faceva prima

capo alle Comunità), la ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri, il quadro

istituzionale e gli strumenti di azione, cioè gli atti.

 La PARTE II incorpora in modo pressochè invariato la Carta dei diritti fondamentali

 La PARTE III contiene le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento delle istituzioni

dell’Unione: viene eliminata l’architettura istituzionale dei “pilastri” riconducendola ad unità

 La PARTE IV, infine, contiene le disposizioni generali e finali. 3

Il principio di sussidiarietà

Come abbiamo appena detto, negli ultimi 40 anni di vita, la Comunità Europea ha subito profonde

trasformazioni testimoniate in particolare dall’Atto Unico Europeo, dal Trattato di Maastricht e da

alcune storiche decisioni della Corte di giustizia.

Come ben sappiamo, ormai l'obiettivo non è più soltanto quello di realizzare un mercato unico

facendo perno esclusivamente su fattori economici e produttivi, ma è diventato, anche, quello di

creare una collettività di cittadini “europei”, vale a dire una comunità di persone le quali, pur nella

diversità politica che caratterizza gli Stati di appartenenza, siano reciprocamente legate da interessi

e obiettivi comuni.

Le riforme istituzionali degli ultimi 15 anni hanno numericamente aumentato le prerogative e le

competenze comunitarie, ed è proprio in funzione di tale ampliamento e della conseguente necessità

di assicurare un'efficace azione da parte degli organi comunitari, che sono state riviste alcune regole

che avrebbero potuto rallentare o addirittura bloccare le iniziative comunitarie ad opera degli Stati

dissenzienti (abbiamo già visto, a proposito, che l’Atto Unico Europeo apportò importanti

modifiche al sistema di votazione in seno al Consiglio sostituendo alla regola della unanimità quella

della maggioranza qualificata)

La reazione di coloro i quali (anche tra gli europeisti convinti) non vedono con favore gli eccessi di

una “intromissione comunitaria” oltre misura nelle questioni interne, ha rilanciato le antiche

rivendicazioni di sovranità degli Stati nazionali, e ha fatto risorgere il contrasto, mai del tutto sopito,

tra le tendenze federaliste da un lato e quelle conservatrici delle nazionalità dall’altro.

Nel tentativo di porre una soluzione a tale problema, il Trattato di Maastricht enunciava nell’art.

G.5 il principio di sussidiarietà che venne poi inserito nell’art. 5 del Trattato CE; è un articolo che

si compone di tre parti, ma è il secondo comma a contenere l’enunciazione del principio di

sussidiarietà dell’azione comunitaria oltre ad una implicita suddivisione tra competenze esclusive e

competenze concorrenti.

Sono competenze esclusive quelle che il Trattato attribuisce in via esclusiva agli organi comunitari;

sono competenze concorrenti, invece, quelle che possono essere esercitate sia dagli Stati membri sia

dalla Comunità.

Il principio di sussidiarietà opera pertanto solo al di fuori dei casi di competenza esclusiva della

Comunità; in tali casi essa può intervenire solo se gli Stati, mediante azioni singole, non sono in

grado di agire efficacemente oppure se gli obiettivi stabiliti possono essere realizzati più

efficacemente a livello comunitario.

La funzione del principio di sussidiarietà dovrebbe essere, quindi, quella di risolvere il problema

delle competenze comunitarie e di quelle nazionali, ma la sua capacità di operare in tal senso suscita

più di qualche dubbio; tale principio, infatti, risulta essere abbastanza ambiguo in quanto viene

invocato sia dai sostenitori di un più marcato interventismo in senso centralistico, sia dai difensori

di una maggiore autonomia statale.

Si può facilmente notare, in effetti, che il principio di sussidiarietà, fortemente voluto proprio dai

più euroscettici, fornisce allo stesso tempo la legittimazione dell’intervento comunitario nelle

materie di competenza non esclusiva, ovviamente quando ne sussistano i presupposti.

L’avvio del processo costituzionale europeo ha fornito l’occasione per cercare di dare una risposta

più precisa alle problematiche legate all’applicazione del principio di sussidiarietà; fra le novità più

rilevanti, bisogna segnalare che, alle attuali categorie di competenze esclusive e di competenze

concorrenti, se n'è aggiunta una di nuova istituzione riguardante le azioni di sostegno, di

coordinamento e di completamento, grazie alla quale l’Unione europea potrà sostenere, coordinare

o completare l’azione degli Stati membri senza sostituirsi alle loro prerogative.

Sulla base di questa rivisitazione delle competenze dell’Unione, anche l’applicazione del principio

di sussidiarietà si arricchisce di nuove norme di riferimento: nella Costituzione europea, infatti, si fa

4

espresso rinvio al Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in

cui viene previsto un meccanismo di controllo sull'azione legislativa che coinvolge direttamente i

parlamenti nazionali e le istituzioni territoriali. Ogni parlamento potrà riesaminare le proposte

legislative provenienti dalle istituzioni dell’Unione ed emettere un parere motivato, ogni qualvolta

ritenga che il principio di sussidiarietà non sia stato rispettato. Se un terzo dei parlamenti condivide

lo stesso parere, la proposta dovrà essere rivista.

Infine, il Protocollo chiarisce che la Corte di giustizia è competente a ricevere i ricorsi degli Stati

membri per violazione del principio di sussidiarietà.

L’introduzione di questi meccanismi formalizza l’esistenza di un doppio canale di controllo

(politico e giurisdizionale), facendo emergere, con sufficiente determinazione, che nella nuova

Unione europea che si andrà a delineare con l’entrata in vigore della Costituzione, la sussidiarietà

non è solo uno strument