Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Gestri, libro consigliato Introduzione al diritto dell'Unione Europea, Adinolfi, Gaja

Diritto dell'Unione Europea

Dall’Europa funzionale all’Unione Europea

L'iter evolutivo che ha portato alla costruzione del grande edificio comunitario, l'UE:

• CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) - 1950
• CEE (Comunità economica europea, dal 1993 divenuta CE) e CEEA o EURATOM (Comunità europea per l’energia atomica) - 1957 (Trattati di Roma)

Gli obbiettivi della CE erano la creazione di un “mercato comune” (libertà di circolazione delle merci, eliminazione dei dazi doganali e delle altre restrizioni al commercio tra gli Stati membri). L'obbiettivo dell'EURATOM era quello di contribuire allo sviluppo pacifico dell'energia nucleare.

Trattato sull’Unione Europea (Trattato di Maastricht) - 1992

Ha modificato il Trattato CE e ha costituito una nuova 'struttura', l'Unione Europea (UE), destinata a ricomprendere in un unico quadro generale le varie forme di cooperazione poste in essere dagli Stati membri.

All’interno dell’UE si hanno tre grandi settori ('pilastri'):

• A. Comunità Europee: CE e EURATOM (e CECA)
• B. Politica estera e sicurezza comune (PESC) regolate dal TUE (Trattato sull’Unione Europea)
• C. Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale regolate dal TUE

Negli ultimi due pilastri le capacità decisionali degli Stati su quelle materie (delicate e complesse) rimanevano molto alte (privilegiando l’adozione delle delibere all’unanimità invece che a maggioranza qualificata).

(Estinzione della CECA - 2002)

Trattato di Lisbona

Trattato di Lisbona - 2007 (entrato in vigore nel 2009): il sistema dell'Unione Europea continua a fondarsi su due trattati, il Trattato sull’UE (principi e valori su cui si fonda l’UE) e il Trattato sul funzionamento dell’UE, vecchio trattato CE (regole sul funzionamento delle istituzioni e sulle competenze dell’UE).

È stata eliminata la struttura in pilastri, ma la PESC continua ad essere regolata da regole particolari perché gli Stati membri continuano a mantenere un importante controllo su queste materie (tra queste vi sono il procedimento di adozione degli atti; il ruolo delle istituzioni; la cooperazione forzata; il sistema di competenze).

L’Unione Europea ha oggi caratteristiche molto diverse da quelle che presentava in origine:

• Le sue competenze normative (cioè le materie sulle quali può intervenire con trattati) vanno ben oltre la tutela e lo sviluppo di un ‘mercato comune’.
• Il suo sistema istituzionale è stato modificato anche aumentando i poteri del Parlamento Europeo (ed è stata ridotta la possibilità di approvare con consenso unanime degli Stati membri gli atti dell’UE).
• La Corte di Giustizia europea ha svolto e svolge un ruolo importante nel rafforzamento dell’integrazione europea degli Stati membri.

Il processo di adesione all’UE che ha coinvolto e coinvolge tuttora diversi Stati che tentano di entrare nella grande famiglia comunitaria (da ultimi la Croazia e la Turchia) denota il successo del processo di integrazione europeo (su più fronti e non solo quello economico), ma dall'altro lato l'allargamento costituisce fonte di tensioni nella costruzione europea (ad esempio è sempre più difficile arrivare ad un voto unanime nei processi decisionali se continuano ad aggiungersi Stati all’UE).

La ripartizione dei poteri sovrani fra l’Unione Europea e gli Stati membri

Per l’UE non si può parlare di Stato federale per diversi motivi:

• Svolge una funzione di indirizzo della condotta degli Stati membri;
• Non ha un apparato centrale che eserciti un potere coercitivo nei confronti degli Stati membri e delle persone dell’Unione.

Ciò comporta che quando uno Stato membro tiene un comportamento per dare attuazione a una normativa dell’Unione, tale comportamento è da ritenersi proprio dello Stato (anche se tenuto per adempiere a un obbligo derivante dalla partecipazione all’Unione).

Quindi, quando subentra una responsabilità dell’UE nel campo d’azione di uno Stato membro? L’UE è responsabile dell’atto commesso da uno Stato membro solo quando la norma europea determini il comportamento dello Stato membro al punto da non lasciargli, nell’attuazione, la facoltà di tenere un diverso comportamento che sia lecito sul piano internazionale.

È ovvio che, invece, quando il comportamento è tenuto da un organo dell’Unione, sarà responsabile l’Unione della violazione di un obbligo internazionale ad essa imposto (mentre è controverso se in questo caso possa sussistere una responsabilità internazionale concorrente o sussidiaria dello Stato membro).

Con il Trattato di Lisbona sono state inserite nel Trattato sull’Unione Europea varie disposizioni che tendono a preservare le competenze degli Stati membri:

• a) Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri;
• b) L’Unione rispetta l’identità nazionale e le funzioni essenziali di ogni Stato membro (insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali).

Un ruolo dei parlamentari nazionali è fondamentale per assicurare una legittimazione democratica all’Unione europea (su questa linea si è espressa un paio di volte la Corte costituzionale tedesca, affermando anche che il processo di integrazione europea deve essere realizzato lasciando uno spazio sufficiente per lo sviluppo delle politiche nazionali, specie in settori quali il diritto penale e la politica fiscale e di difesa).

La cittadinanza dell'Unione

L’Unione prevede quale simbolo dell’intensità dei vincoli tra gli Stati membri l’istituto della ‘cittadinanza dell’Unione’.

Secondo l’art.20 del TFUE: presupposto della cittadinanza dell’Unione è la cittadinanza di uno Stato membro, infatti, la prima si aggiunge a quella nazionale e non la sostituisce. L’istituzione della cittadinanza dell’Unione non incide sulla competenza di ciascuno Stato membro a stabilire propri criteri per l’attribuzione della nazionalità.

Infatti, la Corte di Giustizia ha affermato che: la determinazione dei modi di acquisto e di perdita della cittadinanza rientra, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro (nel rispetto del diritto comunitario).

Cosa comporta lo status di cittadino dell’Unione Europea?

• Il diritto di soggiornare e di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi (art.21 TFUE);
• I diritti politici esercitabili sul territorio degli Stati membri diversi da quello di nazionalità: diritto di elettorato attivo e passivo (art.22 TFUE);
• Il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione (art.10 TUE), presentando proposte di atti normativi (cui aderiscono almeno 1 milione di cittadini comunitari) e attraverso la formazione di partiti politici a livello europeo;
• Il diritto di petizione al Parlamento Europeo in merito a qualsiasi questione che rientra nel campo di attività dell’Unione e che lo concerne direttamente e quello di rivolgersi al mediatore per lamentare casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni o degli organi dell’Unione;
• Il diritto di godere della tutela da parte di autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato, qualora nello Stato terzo lo Stato membro di nazionalità non sia rappresentato;
• Vige l’eventuale attribuzione di ulteriori diritti (disposizioni intese a completare i diritti), consentendo un arricchimento dello status del cittadino dell’Unione senza che sia necessario ricorrere ai provvedimenti di modifica dei Trattati istitutivi.

Le istituzioni politiche

Il quadro istituzionale dell’Unione Europea

La struttura dell’UE si compone di vari organi che portano avanti gli obbiettivi che l’Unione si prefigge:

• Consiglio Europeo
• Consiglio
• Parlamento Europeo
• Commissione
• Corte di Giustizia
• Banca Centrale Europea
• Corte dei Conti

I vari Trattati che hanno modificato il Trattato CE hanno innovato in modo significativo il sistema istituzionale, in particolare estendendo i poteri del Parlamento europeo attraverso nuove procedure per l’adozione degli atti e prevedendo la maggioranza qualificata (invece dell’unanimità) per l’approvazione della più gran parte delle delibere da parte del Consiglio (un assetto istituzionale sempre più simile a quello delle democrazie rappresentative).

Consiglio Europeo

Composizione

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente della Commissione. Ogni stato membro può decidere se partecipare col capo del Governo o col capo di Stato (in Italia interviene il presidente del Consiglio dei Ministri). Se le questioni all’ordine del giorno lo richiedono, i capi di Stato o di governo possono decidere di farsi assistere da un ministro, mentre il presidente della commissione può farsi assistere da un ministro.

Il Presidente della Commissione ha la funzione di porre in essere un raccordo tra il Consiglio europeo e tale istituzione, alla quale spetta di regola il potere di fare le proposte degli atti normativi. Il Presidente viene eletto dai componenti del Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta e non può nello stesso tempo esercitare un mandato nazionale. Partecipa ai lavori anche l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e per la sicurezza, con la funzione di assicurare il coordinamento della sua attività con quella condotta dal Consiglio europeo in materia di politica estera.

Ruolo

Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. In questa sede gli Stati membri provvedono a un esame periodico delle questioni pendenti di maggiore rilevanza per lo sviluppo dell’Unione con la finalità di delineare soluzioni complessive. Il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative, ma ha una notevole influenza sull’azione normativa dell’Unione: l’attività di indirizzo svolta dal Consiglio europeo normalmente costituisce, pertanto, l’elemento decisivo perché siano successivamente adottati atti normativi dell’Unione.

Quanto deliberato dal Consiglio risulta dal comunicato finale di ciascuna riunione (“conclusioni della presidenza”) e da eventuali risoluzioni o dichiarazioni. L’attività del Consiglio europeo non coinvolge il Parlamento europeo se non per il fatto che il presidente del Consiglio europeo presenta al Parlamento una relazione dopo ciascuna delle riunioni (inoltre il presidente del Parlamento europeo può essere invitato per essere ascoltato dal Consiglio europeo).

Lavori

Il Consiglio europeo si riunisce di regola due volte a semestre su convocazione del presidente, il quale se necessario, può altresì convocare una riunione straordinaria. Al presidente compete assicurare la preparazione e la continuità dei lavori e facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio Europeo. Per l’adozione delle proprie delibere il Consiglio Europeo si pronuncia, salvo nei casi in cui i Trattati non dispongano diversamente, per consenso: ciò significa che le delibere sono prese senza voto, allorché non vi sia opposizione ad adottare un testo concordato informalmente.

Questo modo di deliberare (diffuso in altre organizzazioni internazionali e che prende il nome di “consensus”) presenta una certa flessibilità in quanto non esclude che siano manifestati dissensi da parte di singoli Stati rispetto a certi punti. Qualora invece sia prevista dai Trattati l’adozione da parte del Consiglio europeo di delibere mediante votazione, si applicano in via di principio le stesse regole, ai fini del raggiungimento dell’unanimità o della maggioranza qualificata, previste per le delibere del Consiglio (il presidente del Consiglio e della Commissione non partecipano al voto).

Consiglio

Composizione

Il Consiglio si compone di tanti membri quanti sono gli Stati membri dell’Unione (ad oggi 28) ed è espressione dei governi. Partecipa alle riunioni del Consiglio un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. La composizione del Consiglio varia nelle sue diverse formazioni, che sono stabilite in relazione alla materia trattata da ciascuna di esse e la presidenza delle varie formazioni è esercitata secondo un sistema di rotazione paritaria tra gli Stati membri, stabilito con decisione a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo.

Il consiglio possiede a Bruxelles un proprio apparato amministrativo chiamato Segretario generale, con circa 2000 dipendenti che opera sotto la responsabilità di un segretario generale nominato dal Consiglio stesso. All’interno del Consiglio viene istituito un Comitato denominato COREPER, che è una replica minore del Consiglio, che è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio.

Ruolo

La funzione del Consiglio è quella normativa che esercita congiuntamente al Parlamento europeo secondo varie procedure. Il ruolo del Consiglio è sempre determinante perché un atto normativo non può essere adottato in assenza di una delibera favorevole da parte di tale istituzione. Altre funzioni del Consiglio sono:

• Approvazione del bilancio dell’Unione;
• Definizione delle politiche e coordinamento (alle condizioni stabilite dai Trattati);
• Decisione dello statuto dei comitati previsti dai Trattati;
• Adozione di raccomandazioni in via generale e specifica;
• Esercizio della funzione esecutiva in casi motivati e in materia di politica estera e di sicurezza comune.

Lavori

Il Consiglio si riunisce in varie formazioni. Le due più importanti sono previste dal Trattato sull’Unione europea: Consiglio Affari generali, ha il compito di assicurare la coerenza dei lavori delle varie formazioni e di garantire che sia dato seguito agli indirizzi del Consiglio europeo. Consiglio Affari esteri, ha il compito di elaborare l’azione dell’Unione in materia di politica estera. Le altre formazioni sono adottate dal Consiglio europeo in relazione alle materie oggetto delle competenze dell’Unione.

Le delibere del Consiglio sono adottate a maggioranza qualificata eccetto che nei casi in cui i Trattati prevedano l’unanimità o la maggioranza semplice (la prima è stata introdotta sia per la difficoltà di arrivare a raggiungere l’unanimità a causa dell’accresciuto numero degli Stati membri, sia in ragione della volontà di attenuare il peso dell’orientamento di singoli Stati membri nel processo decisionale). Il ricorso alla maggioranza semplice è previsto in pochi casi, mentre l’unanimità è tuttora prevista per alcune categorie di delibere in ragione della loro particolare rilevanza o a causa della riluttanza di certi Stati membri a rinunciare al potere di impedire l’adozione di atti normativi relativi a determinate materie (ad esempio atti che riguardano la politica estera e la sicurezza comune).

Ai fini del raggiungimento dell’unanimità, le astensioni dei membri presenti o rappresentati non ostano all’adozione delle deliberazioni del Consiglio per le quali è richiesta l’unanimità; ne risulta indirettamente, che nell’ipotesi di assenza non si può avere una delibera unanime, salvo che ricorra l’ipotesi di una delega per il voto, che è ammessa con il limite che ciascun membro del Consiglio può ricevere delega da uno solo degli altri membri.

Per l’adozione di delibere del Consiglio a maggioranza qualificata è applicato attualmente un complesso meccanismo che si fonda sull’attribuzione di un peso differente al voto di ciascuno Stato membro: fino al 31 Ottobre 2014 ai voti degli Stati membri è attribuita una certa ponderazione in cui l’Italia (insieme ad altri paesi) “vale” 29, ciò sulla base della grandezza dello Stato sotto il profilo dell’entità della popolazione (ma non in modo rigoroso, perché se la maggioranza qualificata non rappresenta almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione, allora l’atto non è adottato).

A partire dal 1° Novembre 2014 si applicherà il nuovo sistema con il quale, anche al fine di stabilire una soluzione meno complessa, è eliminata l’attribuzione di un peso particolare a ciascuno Stato membro, prevedendo che per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.

In sostanza si applicheranno due criteri nel nuovo sistema decisionale:

• Criterio che pone tutti gli Stati membri sullo stesso piano (basato su una percentuale e una soglia minima).
• Criterio collegato all’entità della popolazione.

Per impedire l’adozione di una delibera occorre l’opposizione di almeno quattro membri del Consiglio; ciò tende ad attenuare il potere degli Stati membri più popolosi evitando che un esiguo numero di essi possa bloccare l’adozione di un atto.