Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Adinolfi

L'unione europea: origini ed evoluzione della UE

Dalla concezione dell'Europa funzionale, all'Unione europea

Il primo passo verso la costruzione dell'attuale edificio europeo è stata l'istituzione, con il Trattato di Parigi del 1951, della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), che si proponeva di mettere in comune, tra i Paesi aderenti, la produzione del carbone e dell'acciaio. La CECA si è estinta il 23 luglio 2002, in quanto non è stato prorogato il termine di scadenza previsto dal Trattato istitutivo.

Dopo la CECA, con i Trattati di Roma del 1957 (TCE e Trattato CEEA), furono istituite altre due comunità: la Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea per l'Energia Atomica (CEEA o EURATOM). Il TCE mirava a realizzare un mercato comune, cioè un'area all'interno della quale fossero assicurate le quattro libertà di circolazione: delle persone, delle merci, dei servizi, dei capitali. Alle quattro libertà si accompagnavano alcune politiche comuni (agricola, commerciale, della concorrenza). Il Trattato CEEA, invece, garantiva lo sviluppo per uso pacifico dell'energia nucleare.

• I tre trattati istitutivi delle Comunità europee hanno subito nel tempo varie modifiche che hanno portato all'accrescersi delle competenze della comunità. In particolare ciò è avvenuto, oltre che con i trattati relativi all'adesione di nuovi stati, soprattutto per effetto dell'Atto unico europeo del 1986.
• Il Trattato di Maastricht del 1992, entrato in vigore il 1 novembre del 1993.
• Il Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore nel 1999.
• Il Trattato di Nizza del 2001, entrato in vigore nel 2003.

Il Trattato di Maastricht ha modificato il TCE, ma anche disciplinato esso stesso la cooperazione tra gli stati membri in alcune materie. Ha istituito una nuova struttura, cioè l'Unione Europea, destinata a ricomprendere in un unico quadro le varie forme di cooperazione poste in essere dagli Stati membri. All'interno dell'Unione si distinguevano diversi settori (diversi pilastri), ai quali si applicavano, oltre ad alcuni principi generali (norme del TUE relative all'Unione nel suo complesso), anche delle regole e procedure specifiche per ciascuno di essi:

• 1° pilastro: 3 Comunità europee (CECA, CE, CEEA), regolato dal TCE e dal trattato Eurotam e fino alla sua estinzione dal Trattato CECA, quindi regolato dai 3 trattati istitutivi del 1951 e del 1957, e avente ad oggetto le numerose materie di competenza comunitaria.
• 2° pilastro: PESC, regolato dal TUE.
• 3° pilastro: cooperazione di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale, regolato anch'esso dal TUE.

Nelle materie oggetto del II e III pilastro, gli Stati membri non avevano voluto attribuire competenze alla Comunità, ma preferivano cooperare sulla base di regole che consentivano loro di mantenere un ruolo decisionale più importante. La volontà di semplificare tale sistema e di adattarlo al più elevato numero di Stati che si aggiungevano all'Unione ha portato a elaborare un progetto secondo il quale tutte le regole sarebbero state dettate da un nuovo ed unico trattato, cioè la Costituzione europea del 2004. Il progetto tuttavia non è stato realizzato in quanto alcuni Stati membri non hanno ratificato il nuovo trattato, in particolare Francia e Paesi Bassi. Quindi, abbandonata l'idea di sostituire i Trattati vigenti con un nuovo ed unico testo, si è preferito modificare i vecchi testi, e ciò è avvenuto con il Trattato di Lisbona del 2007, entrato in vigore il 1 gennaio 2009.

A seguito delle modifiche apportate dal Trattato di Lisbona del 2007, il sistema dell'Unione continua a fondarsi su due “diversi” trattati (oltre che sul trattato EURATOM), ma la loro articolazione è più lineare:

• TUE: detta i principi più importanti ed enuncia tra l'altro i fini dell'Unione (art.3) e i valori su cui si fonda (art.2), cioè il rispetto della libertà e dignità umana, dei diritti umani, dello stato di diritto e della democrazia.
• TFUE: riprende i contenuti del TCE ed enuncia le regole sul funzionamento delle istituzioni UE e sulle competenze dell'Unione. Così è stata eliminata la complessa struttura in pilastri, anche se restano regole particolari (titolo 5 del TUE) per la PESC a causa della volontà degli Stati membri di mantenere un controllo significativo rispetto a scelte politiche ritenute di particolare importanza.

Art. 1 TUE: i due trattati hanno pari valore giuridico. L'Unione sostituisce e succede alla Comunità europea: non si determina una vera e propria successione, in quanto prevalgono elementi di continuità nell'organizzazione, ma il termine “sostituisce e succede” vuole dire che le funzioni che spettavano alla Comunità sono ora trasferite all'Unione.

In conseguenza di tutta questa evoluzione, l'Unione ha oggi caratteristiche molto diverse da quelle che presentava in origine:

• Le sue competenze sono state estese ben oltre l'obiettivo originario del mercato comune.
• Il suo sistema istituzionale è stato modificato: specie aumentando i poteri del Parlamento europeo (attraverso la previsione di nuove procedure per l'adozione di atti normativi) e agevolando l'adozione degli atti da parte del Consiglio a maggioranza qualificata anziché all'unanimità.
• Il numero degli Stati membri è aumentato: inizialmente erano parti delle tre comunità europee solo 6 paesi europei (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi). Si sono poi aggiunti altri stati con successivi trattati di adesione. Infatti il TUE prevede che qualsiasi Stato europeo che rispetti i valori dell'Unione e che si impegni a promuoverli può aderire secondo un procedimento che, attribuisce un ruolo alle istituzioni politiche dell'Unione e richiede un accordo soggetto alla ratifica di tutti gli Stati membri.

Recentemente si sono conclusi i negoziati per l'adesione della Croazia, la quale è diventata stato membro il 1 luglio 2013, mentre sono ancora in corso quelli per l'adesione della Macedonia, Turchia, Islanda e Montenegro. In pratica oggi gli stati membri sono 28.

La ripartizione dei poteri sovrani fra l'Unione europea e gli Stati membri

In nessuno dei trattati europei, figura il termine “federale/federalismo” per designare lo stato dell'attuale edificio europeo o per indicare una sua possibile evoluzione. Del resto l'UE presenta caratteristiche che la distinguono rispetto alle più diffuse esperienze federali:

• Ruolo assai importante che gli stati membri svolgono sia nella formazione che nell'esecuzione degli atti normativi.
• L'UE ha una funzione di indirizzo della condotta degli Stati membri, non una funzione di governo del territorio degli Stati membri.
• L'UE non dispone di un apparato centrale in grado di esercitare direttamente e materialmente un potere coercitivo nei confronti degli stati membri, e neppure nei confronti delle persone fisiche e giuridiche. Infatti, nonostante in alcuni settori (come disciplina della concorrenza tra imprese) le istituzioni dell'UE (specie la Commissione) abbiano significativi poteri esecutivi, il potere coercitivo eventualmente necessario per l'attuazione, di regola spetta comunque agli stati membri.

La Comunità, nonostante la sua attività fosse il risultato di quella degli stati membri e la sua organizzazione si reggesse sugli apparati di quest'ultimi, era stata generalmente considerata come un “ente dotato di una propria personalità internazionale”, cioè di una propria presenza nella società internazionale. Infatti, le relazioni internazionali della Comunità erano viste come relazioni facenti capo ad un “ente distinto dagli stati membri” e non come relazioni facenti capo ad un organo ad essi comune (come sarebbe stato se la Comunità non fosse stata dotata di personalità internazionale).

Art. 47 TUE ora dice che: “l'unione ha personalità giuridica”. Ciò significa che con la successione dell'UE alla Comunità (a seguito del Trattato di Lisbona art. 1 TUE) anche la soggettività internazionale della Comunità è stata acquisita dall'UE, così quest'ultima è subentrata nei diritti e negli obblighi della Comunità, anche nei confronti degli stati terzi.

Il fatto che le funzioni di governo del territorio spettino tuttora agli Stati membri implica che, quando uno Stato membro tiene sul piano internazionale un comportamento, ad esempio, per dare attuazione a una normativa dell'Unione, tale comportamento sia da ritenersi proprio dello Stato membro, anche se è stato tenuto per adempiere un obbligo derivante dalla sua partecipazione all'Unione. Quindi, sul piano internazionale è sempre allo stato che viene attribuito il comportamento di un suo organo in quanto l'organo non viene messo a disposizione dell'UE. Quindi di tale comportamento sarà responsabile solo lo stato membro. Tuttavia:

• Nonostante un comportamento che costituisca la violazione di un obbligo internazionale è tenuto da un organo dello Stato membro, può sorgere “anche” la responsabilità dell'Unione quando l'obbligo internazionale sia imposto anche ad essa e la norma europea vincoli il comportamento dello Stato membro, al punto da non lasciargli, nell'attuazione, la facoltà di tenere un diverso comportamento, che invece sia lecito sul piano internazionale.
• Se invece un comportamento che costituisca la violazione di un obbligo internazionale è tenuto da un organo dell'Unione, sarà responsabile solo l'Unione della violazione dell'obbligo.

È usuale definire “sovrani” i poteri conferiti all'UE, in quanto si prospetta che gli stati membri abbiano ad essa trasferito parte della loro sovranità. Ogni “ulteriore” trasferimento di poteri all'Unione è condizionato alla volontà degli stati membri, infatti il conferimento di nuove competenze all'Unione presuppone la conclusione di trattati modificativi che affinché possano entrare in vigore è necessario “la ratifica da parte di tutti gli stati membri”.

Con il Trattato di Lisbona sono state inserite nel TUE alcune disposizioni che tendono a preservare le competenze degli Stati membri, e quindi che tendono a preservare una quota di poteri statale.

• Art. 4 par. 1 e art. 5 par. 2 TUE: «qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri».
• L'atto adottato dalle istituzioni dell'UE al di fuori delle loro competenze è illegittimo per vizio di incompetenza.
• Art. 4 par. 2 del TUE: l'Unione rispetta «l'identità nazionale degli Stati membri», insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali e rispetta le «funzioni essenziali dello Stato» che sono la salvaguardia dell'integrità territoriale, il mantenimento dell'ordine pubblico e la tutela della sicurezza nazionale.
• Art. 48 par. 2 TUE: «i trattati modificativi potranno non solo accrescere “ma anche ridurre” le competenze attribuite all'Unione nei trattati».

Queste disposizioni sembrano avere anche una funzione essenzialmente politica, in quanto:

• L'art. 4 par. 1 e 2 e l'art. 5 par. 2 TUE esprimono un atteggiamento di cautela da parte degli stati membri nei confronti di ulteriori sviluppi del processo di integrazione europea.
• L'art. 48 par. 2 TUE, prospettando l'eventualità che una materia trasferita all'UE venga poi restituita agli stati membri (rinazionalizzata), tende a contrastare l'idea che l'attribuzione di competenze all'UE sia irreversibile, attenuando così l'opposizione di alcuni stati membri riguardo all'attribuzione di “nuove” competenze all'UE.

Tale esigenza di mantenere cioè preservare una “quota di poteri statali” è stata prospettata anche dalla Corte costituzionale tedesca in una sentenza del 1993, resa in occasione della ratifica del Trattato di Maastricht. In tale sentenza essa ha affermato che:

• Devono comunque rimanere al Parlamento tedesco, funzioni e poteri di “valore sostanziale”.
• Gli Stati membri sono ancora “padroni dei trattati” in quanto possono, anche in modo unilaterale, esprimendo una volontà contraria all'atto di ratifica o di adesione, far venir meno la loro partecipazione all'Unione. Quest'ultima possibilità trova riscontro anche nel TUE, ove si prevede che: ogni Stato membro può decidere «conformemente alle proprie norme costituzionali» di recedere dall'Unione.

La cittadinanza dell'Unione (art.20 TFUE)

Introdotta dal Trattato di Maastricht del 1992, costituisce il simbolo dell'intensità dei vincoli tra gli stati membri e il suo presupposto è la «cittadinanza di uno Stato membro». La cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. L'istituzione della cittadinanza dell'Unione “non incide” sulla competenza di ciascuno Stato membro a stabilire propri criteri per l'attribuzione della nazionalità; la Corte di giustizia ha infatti affermato che «la determinazione dei modi di acquisto e di perdita della cittadinanza nazionale, rientra, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro», tuttavia la CG ha anche stabilito che tale competenza debba «essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario».

Lo status di cittadino dell'Unione comporta per il cittadino UE un insieme di situazioni soggettive, che sorgono in base ai Trattati istitutivi e in base alle relative norme di attuazione. Tra queste situazioni soggettive vi è:

• Diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi (art. 20 par. 2 let. A e art. 21 par. 1 TFUE).
• Diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo nello stato membro il cui il soggetto risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato membro.
• Diritto di almeno 1 milione di cittadini dell'Unione, di poter invitare la Commissione a presentare proposte di atti normativi.
• Formazione di partiti politici a livello europeo con la funzione di: contribuire a formare una coscienza politica europea e di esprimere la volontà dei cittadini dell'UE. Parlamento Europeo e al Consiglio “hanno il potere di determinare lo statuto di tali partiti, stabilendo in particolare le norme relative al loro finanziamento”.
• Diritto di ogni cittadino dell'UE, di presentare petizioni al Parlamento europeo in merito a qualsiasi questione «che rientra nel campo di attività dell'Unione e che lo/la [il cittadino] concerne direttamente» o in merito a casi di infrazione o cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'UE.
• Diritto di ricorrere al mediatore europeo per lamentare casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni o degli organi dell'Unione.
• Diritto del cittadino UE, di godere nello Stato terzo della «tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato membro, qualora nello Stato terzo il suo Stato membro di nazionalità non sia rappresentato»; questa possibilità presuppone il consenso dello stato terzo.

Art. 25 TFUE: “particolare procedura per l'adozione di disposizioni intese a completare i diritti conferiti dal trattato (TFUE) ai cittadini dell'Unione”. Si prevede che: “il CONSIGLIO, deliberi all'UNANIMITA' secondo una procedura legislativa speciale e previa APPROVAZIONE del PE e affinché tali disposizioni possano entrare in vigore è inoltre necessaria la previa APPROVAZIONE degli STATI MEMBRI conformemente alla rispettive norme costituzionali”. Si tende così ad agevolare l'attribuzione ai cittadini UE di ulteriori diritti, senza dover ricorrere ai procedimenti di modifica dei trattati istitutivi, previsti dall'art. 48 TUE.

Le istituzioni politiche

Il quadro istituzionale dell'Unione europea

Art. 13 par. 1 TUE: l'Unione dispone di un quadro istituzionale, che mira a promuovere i suoi valori, a perseguire i suoi obiettivi, a servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, e garantire la coerenza efficacia e continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Ai principali organi dell'Unione è attribuita nel Trattato la qualifica di “istituzione”.

Si è soliti distinguere tra:

• Istituzioni politiche (Consiglio Europeo, Consiglio, Parlamento Europeo, Commissione, BCE, Corte dei conti).
• Istituzioni giudiziarie (Corte di giustizia, Tribunali e Tribunali specializzati).

La ripartizione delle competenze tra le istituzioni politiche non segue la linea della classica distinzione tra potere legislativo ed esecutivo:

• Consiglio e Parlamento Europeo: funzione legislativa ripartita, ma il Consiglio ha anche funzioni esecutive in casi specifici debitamente motivati e nei casi previsti dagli art. 24 e 26 TUE relativi alla PESC.
• Commissione: funzioni normative (proprie o delegate) e funzioni esecutive (es. in materia di concorrenza).
• Consiglio europeo: funzioni di indirizzo e di programmazione.

I vari trattati che hanno modificato il TCE hanno innovato in modo significativo il sistema istituzionale dell'UE, in particolare:

• Estendendo i poteri del Parlamento europeo (attraverso la previsione di nuove procedure per l'adozione di atti normativi).
• Agevolando l'adozione degli atti, da parte del Consiglio, a maggioranza qualificata anziché all'unanimità.