Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Parisi, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Draetta

Diritto dell'UE

Le spinte europeistiche del secondo dopoguerra e la nascita della CECA

Dopo la seconda GM, l’Europa era attraversata da diversi fermenti, alimentati da due bisogni comuni che sarebbero stati meglio soddisfatti da un’Europa federata piuttosto che dai singoli stati europei; ricostruire le economie distrutte dalla guerra e proteggersi dall’emergente imperialismo sovietico.

Per il primo punto, nel 1947 gli Stati Uniti avevano approvato il Piano Marshall; da qui, sedici stati europei conclusero tra di loro una convenzione che prevedeva l’istituzione della Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (OECE), il cui compito era di amministrare gli aiuti del Piano Marshall, favorendo gli scambi commerciali tra gli stati membri; tale organizzazione, a seguito di un allargamento sia di stati membri sia di competenze, si è evoluta, nel 1960, nella Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE).

Per il secondo punto, si temeva sempre più l’espansionismo sovietico, divenuto sempre più pericoloso; nel ’48 vi fu il blocco denominato “Cortina di Ferro”; nel ’49 venne istituita l’Organizzazione del Patto dell’Atlantico del Nord (NATO), risposta dell’Occidente all’espansionismo sovietico. Al di là di questi due punti, venne istituito sempre nel ’49 il Consiglio d’Europa (CdE), un’organizzazione internazionale aperta a tutti gli Stati Europei che si sentivano accumunati dagli ideali di democrazia e libertà, in contrapposizione a tutti quegli stati che appoggiavano il comunismo. Nel 1955, come risposta al mondo occidentale, fu istituito il Patto di Varsavia. Entrambe le organizzazioni avevano dei limiti in comune come, ad esempio, la mancanza del potere di emettere decisioni vincolanti per gli stati membri; nelle riunioni, i vari stati sceglievano una politica comune, ma la sua attuazione era riservata ai singoli stati.

Cominciava a nascere l’idea di una federazione europea, come garanzia sicura per scongiurare per sempre le guerre tra Stati Europei e per garantire uno sviluppo economico e sociale. A questo scopo, non erano più sufficienti le organizzazioni come la OCSE o il CdE; occorrevano strutture svincolate dai diversi interessi di ciascun stato, capaci poi di evolversi verso forme federali.

Questo obiettivo doveva essere raggiunto a tappe; la prima di queste era eliminare una delle cause del secolare conflitto tra Francia e Germania: il controllo dei bacini carboniferi della Ruhr e della Saar. Venne così approvato il Piano Schuman, dove si affermava l’intenzione di sottoporre il controllo dei bacini ad una Autorità, le cui decisioni sarebbero state vincolanti per Francia e Germania e per tutti gli altri stati membri. Il 18 Aprile 1951 venne firmato a Parigi il Trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA). L’obiettivo era quello di istituire un mercato comune dei prodotti carbosiderurgici, sottraendo il controllo di quest’ultimo ai diversi stati membri, lasciandolo all’Alta Autorità.

È stato con riferimento alla CECA che si è parlato per la prima volta di una organizzazione sovranazionale. Era stata creata con una durata di circa 50 anni; per questo ha cessato di esistere il 23 Luglio 2002; dal giorno successivo, tutte le attività e passività della CECA sono passate sotto il controllo della CE.

Dalla CECA ai Trattati di Roma: nascita della CEE e della CEEA

Dall’euforia delle spinte federalistiche dei Sei, venne firmato nel 1952 il Trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED), il quale si proponeva di creare un esercito europeo attraverso l’unificazione dei vari eserciti nazionali sotto un unito organo di comando, il Commissariato, strutturato sulla falsa riga dell’Alta Autorità della CECA. Il trattato prevedeva una vita temporanea della CED, in modo da essere sostituita successivamente da una struttura di tipo federale che assicurasse il mantenimento della pace e lo sviluppo dell’economia.

Il trattato della CED non entrò mai in vigore e fallì. In seguito, ci fu un lungo momento di riflessione; si fece avanti l’idea del funzionalismo economico, secondo cui occorreva procedere ad una integrazione graduale delle economie per poter porre le basi di una unione politica.

Venne proposta la creazione di due nuove comunità, una a carattere economico generale e un’altra nel campo dell’energia nucleare. Il 25 marzo ’57 i Sei firmavano sia il Trattato costitutivo della Comunità Economica Europea (CEE) sia il Trattato istitutivo della Comunità Europea dell’Energia Nucleare (CEEA o Euratom). Occorre ricordare due campi nei quali si estendevano le competenze della CEEA: quello della sicurezza e quello della ricerca.

Le modifiche dei Trattati: l’Atto Unico Europeo e l’evoluzione delle Comunità Europee in Unione Europea

L’art. 48 TUE disciplina la procedura di modifica dei Trattati; prevede che le modifiche ai trattati siano stabilite da una conferenza intergovernativa, composta dai rappresentanti degli Stati membri e convocata dal Presidente del Consiglio. Le modifiche decise dalla conferenza intergovernativa entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Revisioni di tipo generale hanno avuto luogo in quattro occasioni: nel 1987 con l’Atto Unico Europeo, nel 1993 con il Trattato di Maastricht, nel 1999 con il Trattato di Amsterdam e nel 2003 con il Trattato di Nizza.

Ritornando ai Trattati di Roma, il funzionalismo economico, che si era scelto come metodo per procedere nella strada dell’integrazione europea, cominciava a mostrare i primi limiti; risultava difficile, per gli organi comunitari, perseguire efficacemente gli obiettivi dell’integrazione economica e la realizzazione del mercato comune senza avere il potere di coordinare le politiche economiche degli stati membri. Si fece strada, quindi, l’idea che occorresse un livello minimo di cooperazione a livello politico tra gli Stati membri, una forma di cooperazione politica specialmente nel campo della politica estera e di difesa.

Si avviò così una serie di operazioni (fino ai giorni nostri), volte a concepire forme di cooperazione aventi qualche implicazione di tipo politico. Ci furono una lunga serie di rapporti, scritti da ciascun capo di governo, che sostenevano l’unione politica dell’Europa. In particolare, il Rapporto Dooge del 1985, neutralizzava i tratti più incisivi del progetto Spinelli; conteneva la proposta di convocare una conferenza intergovernativa cui affidare l’incarico di predisporre un progetto di Trattato sull’Unione Europea, avente come scopo principale la creazione di un mercato interno e la cooperazione tra gli Stati membri in materia di politica estera e di difesa. Tale proposta fu presa in esame dal Consiglio Europeo che, nel 1985 a Milano, approvò il cosiddetto Libro Bianco, in cui si elencavano tutti i provvedimenti che avrebbero dovuto essere emanati per la realizzazione del mercato interno, insieme alle date di emanazione, in modo da rispettare la scadenza del 31 dicembre 1992 in cui era previsto che tale mercato entrasse in vigore.

I lavori della conferenza intergovernativa si svolsero con rapidità, così che gli stati membri potettero firmare nel febbraio 1986, un documento ufficiale denominato Atto Unico Europeo (AUE), che modificava e completava i Trattati di Roma e di Parigi. In seguito, ci fu l’instaurazione dell’Unione Europea come forma di collaborazione tra gli Stati membri comprensiva delle tre Comunità e della cooperazione tra gli Stati membri in materia di politica estera e di sicurezza comune.

Dall’Atto Unico Europeo al Trattato di Maastricht: il dibattito sul deficit democratico e sulla unione economica e monetaria

Dal dibattito sui temi fondamentali dell’integrazione europea emersero due problemi: il primo fu il difetto di legittimità democratica del processo decisionale comunitario (gap democratico); il secondo sulla improrogabilità di una effettiva unione economica e monetaria da realizzarsi attraverso la creazione di una moneta europea unica.

Per quanto riguarda il deficit democratico, ci si rendeva sempre più conto che Stati europei che si consideravano i pionieri della democrazia e tra i difensori dei valori della stessa a livello mondiale, avevano posto in essere tra di loro una struttura molto poco democratica. Ovviamente, l’unico sistema per eliminare il deficit democratico restava quello di rispettare il principio della separazione dei poteri, attribuendo quello legislativo ad un organo democraticamente eletto, a cui affidare anche il controllo sull’esecutivo. Ciò si sarebbe potuto realizzare in due modi: o conferendo al Parlamento Europeo il potere di dire l’ultima in merito all’emanazione delle leggi, privando il Consiglio di tale potere, oppure facendo eleggere il Consiglio direttamente dai cittadini europei. Tali proposte furono scartate lasciando il problema irrisolto.

I due temi dell’integrazione politica, percepita per eliminare il deficit democratico, e della unione economica e monetaria, confluirono nei lavori paralleli di due conferenze intergovernative, che sfociarono nella firma, il 7 febbraio ’92, del Trattato sull’Unione Europea (TUE), noto come Trattato di Maastricht, entrato in vigore il primo novembre ’93. Questo trattato non offre apprezzabili soluzioni al problema del deficit democratico, ma verrà ricordato perché in tre tappe introdusse l’unione economica e monetaria e, di conseguenza, la moneta unica, in seguito denominata euro, entrata in vigore il primo gennaio 2002.

I Trattati di Amsterdam e Nizza

Dopo il trattato di Maastricht, ci furono dei nodi irrisolti; accanto al problema del deficit democratico vi era anche l’esigenza di rivedere il processo decisionale comunitario, specialmente in previsione dell’allargamento della comunità europea. Si voleva rendere questo processo più efficace, democratico e trasparente. In seguito ai lavori della conferenza intergovernativa di Torino del ’96, fu firmato il 2 ottobre ’97 il Trattato di Amsterdam. Questo trattato ha apportato modifiche minori al Trattato sull’UE. Ha anche introdotto per la prima volta nel TUE le norme sulla cooperazione rafforzata e ha proceduto ad una semplificazione dei Trattati comunitari, eliminando disposizioni ormai obsolete.

I problemi irrisolti del Trattato di Amsterdam si ripresentano in occasione della conferenza intergovernativa sfociata nella firma del Trattato di Nizza (febbraio 2003). Le innovazioni introdotte sono da mettere in relazione alle esigenze di adeguare la composizione e le procedure decisionali delle istituzioni comunitarie in vista dell’allargamento dell’Unione europea. Queste innovazioni hanno portato a 25 il numero degli stati membri dell’Unione, una migliore definizione delle procedure per le cooperazioni rafforzate e per una ristrutturazione degli organi giurisdizionali delle Comunità. Nemmeno il Trattato di Nizza ha però risolto il problema del deficit democratico.

Caratteristiche generali dell’Unione Europea e sue competenze

L’unione Europea: obiettivi, fondamenti e natura

Con il termine Unione Europea si vogliono indicare i tre pilastri fondamentali:

• Primo pilastro, mantenimento delle due Comunità (CEE e CEEA);
• Secondo pilastro, politica estera e sicurezza comune;
• Terzo pilastro, cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Questi pilastri sono in relazione tra loro; mentre per il primo pilastro non ci sono problemi dato che entrambe le comunità godono di un’autorità propria essendo organizzate in organizzazioni internazionalizzate, le relazioni che riguardano gli altri due sono più complicate, essendo concepite in chiave di collaborazione intergovernativa, con gli Stati membri che partecipano direttamente e in prima persona nella rappresentanza dei loro interessi particolari.

L’evoluzione si manifesta quando, attraverso la “comunitarizzazione” di una determinata materia, ovvero il suo passaggio dal terzo pilastro al primo. Tale decisione è un accordo internazionale tra gli stati membri, in quanto va ratificata da questi ultimi sulla base delle rispettive norme costituzionali.

Inoltre, insieme all’attività dell’Unione nell’ambito del secondo e terzo pilastro vi troviamo anche le istituzioni comunitarie, alle quali è affidato il compito di assicurare la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento degli obiettivi dell’Unione Europea.

Gli obiettivi dell’Unione sono stabiliti dall’art.2:

• Promuovere un progresso economico e sociale e un elevato livello di occupazione, attraverso la realizzazione di un mercato interno e dell’unione economica e monetaria;
• Affermare un’identità dell’Unione sulla scena internazionale attraverso l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune;
• Rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini attraverso la cittadinanza dell’Unione;
• Conservare e sviluppare l’Unione come spazio di libertà, sicurezza e circolazione delle persone;
• Mantenere e sviluppare quando realizzato in sede comunitaria (acquis communautaire).

L’art.6 sancisce che l’Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto. Tali principi sono definiti “principi comuni agli Stati membri”.

La violazione di questi principi da parte di uno Stato membro è rivestita di sanzioni di tipo politico; le sanzioni per lo Stato membro consapevole di una grave e persistente violazione di tali principi sono contenute nell’art.7, il quale contempla una procedura d’allarme e una procedura ordinaria. La prima procedura può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro di uno o più principi e rivolgergli le appropriate raccomandazioni; è una raccomandazione e quindi non vincolabile. Una volta effettuata la constatazione, il Consiglio può deliberare, a maggioranza qualificata, di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione, negando il diritto di voto al suo rappresentante in seno al Consiglio stesso. Questa sospensione non esonera lo Stato in questione dall’osservanza dei propri obblighi derivanti dal TUE, perché la sanzione opera sul piano del diritto internazionale generale, incidendo sul vincolo associativo che lega gli Stati membri. In verità, questi ultimi avrebbero potuto adottare le stesse misure a titolo di ritorsione contro lo Stato inadempiente. La constatazione della violazione può avvenire solo a livello dell’UE; il Consiglio può decidere di sospendere lo Stato in questione da alcuni degli altri diritti specificatamente derivanti dall’applicazione del Trattato CE.

L’UE realizza una cooperazione complessa tra gli Stati membri, includendo, da una parte, organizzazioni internazionali vere e proprie (CEE e CEEA), e dall’altra, si esprime attraverso i metodi tradizionali della diplomazia intergovernativa. In conclusione, l’UE è frutto della cooperazione intergovernativa classica; essa non dà vita ad un nuovo soggetto di diritto internazionale e non è neppure una organizzazione internazionale in senso proprio, in quanto la cooperazione tra gli stati nel suo ambito è ancora gestita direttamente dagli Stati stessi. Il termine “Unione Europea” non ha una propria cittadinanza giuridica con implicazioni diversa da quelle di qualsiasi altro trattato internazionale; la sua valenza è esclusivamente politica.

Il quadro istituzionale dell’Unione; il Consiglio Europeo

L’Unione dispone di un quadro istituzionale unico, operante nell’ambito dell’intera Unione, sia nei suoi aspetti comunitari, sia nei suoi aspetti di cooperazione intergovernativa. Tale unicità è dettata dall’esigenza di assicurare la coerenza e la continuità dell’azione dell’Unione nel perseguimento dei suoi obiettivi in tutti i tre pilastri. Il Consiglio agisce spesso come organo delle Comunità, ma piuttosto come riunione degli Stati membri, ovvero come conferenza di loro rappresentanti aventi rango inferiore rispetto a quelli riuniti in sede di Consiglio Europeo. Dà all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali. Esso riunisce i Capi di Stato o di governo degli Stati membri, nonché il presidente della Commissione. Sono previste almeno due riunioni all’anno, anche se è prassi convocare ulteriori riunioni per motivi speciali. I Capi di Stato o di governo di ciascuno Stato membro, che, a rotazione per periodi di sei mesi, fungono di volta in volta da Presidenti del Consiglio, fungono anche da Presidenti del Consiglio Europeo. Tra i compiti della presidenza rientrano quelli di rappresentare l’Unione nel campo della politica estera e di sicurezza comune e di tenere i contatti con il Parlamento Europeo nelle stesse materie; a tal proposito, il Consiglio Europeo deve rappresentare al Parlamento Europeo una relazione dopo ciascuna delle proprie riunioni e una annuale sui progressi compiuti dall’Unione.

Il termine “organo” è improprio. Esso non è organo dell’Unione Europea perché, quest’ultima, non gode di personalità giuridica e, quindi, non può avere organi. Il Consiglio Europeo non è altro che la riunione di tutti gli organi degli Stati membri, al pari di una conferenza internazionale.

Il Consiglio ha sempre evitato di adottare provvedimenti di immediata applicazione in ambito comunitario, lasciando al Consiglio delle Comunità il compito di dare attuazione ai suoi provvedimenti, che si concretizzano in “conclusioni della Presidenza”, aventi carattere generale e programmatico; essi sono adottati secondo la tecnica del consensus, che sottintende l’accordo in linea di principio di tutti gli Stati membri.