Diritto Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Profili generali

Struttura del Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona è formato da due trattati, il Trattato sull'Unione Europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), che hanno una funzione di costituzione di fatto dell'Unione, seppur ha abbandonato questa denominazione dopo l'esito negativo del referendum francese e olandese sulla ratifica del trattato. Il TUE ha la funzione di raccolta dei principi e delle regole generali di funzionamento dell'Unione, mentre il TFUE è riservato alla disciplina specifica dei settori in cui l'Unione esercita le proprie competenze, e degli strumenti e modalità attraverso cui tali competenze sono esercitate. I due trattati hanno entrambi lo stesso valore giuridico e regolano congiuntamente l'entità giuridica dell'Unione europea, formando un complesso normativo unico nonostante la formale distinzione.

Architettura dell'Unione

Con la nascita dell'Unione, a differenza di quanto avveniva con la CE, la CEEA e la Comunità europea, si è avuta una unitarietà sostanziale del quadro giuridico di riferimento, dovuto appunto al complesso normativo unico formato dai due trattati.

Caratteri generali dell'ordinamento giuridico dell'Unione europea

L'assorbimento della Comunità all'interno dell'Unione ha fatto venir meno i termini e le espressioni ad essa collegata, ma non quello che identificavano. L'Unione è un ordinamento giuridico di nuovo genere nel diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani per creare un ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i cittadini degli stessi.

L'Unione si caratterizza anche per la presenza di organi istituzionali investiti di potere sovrano da esercitarsi sia nei confronti degli Stati che dei cittadini, tra i quali la Corte di giustizia, volta ad assicurare l'uniforme applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali. In molti campi, ad esempio la concorrenza, la competenza dell'Unione è sia normativa che di amministrazione diretta nei confronti dei privati.

Il diritto dell'Unione europea è collocato in un livello superiore dei diritti nazionali, quindi una norma contrastante, sia anteriore che posteriore, non può essere applicata da un giudice nazionale. Le istanze giudiziarie dell'Unione sono accessibili sia dagli Stati che dai singoli cittadini. Per quanto riguarda le controversie tra Stati, il sistema dei Trattati regola che nessuno stato "possa farsi da solo", e la reazione è affidata alle istituzioni e ai meccanismi previsti dai trattati.

Il sistema delle competenze

Il principio delle competenze di attribuzione

L'Unione europea agisce solo e soltanto nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli stati nei trattati; ogni competenza che non risulti attribuita specificatamente è da considerare rimasta nelle mani degli Stati. Nell'articolo 2 del TFUE è specificato che l'Unione ha competenza, in conformità con i trattati, per definire una politica estera e di sicurezza comune, compresa una politica di difesa comune. Nell'articolo 3 sono enunciati i settori di competenza esclusiva:

• Unione doganale
• Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno
• Politica monetaria per gli stati che adottano l'euro
• Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca
• Politica commerciale comune

Nell'articolo 4 invece le materie in cui l'Unione è concorrente con gli Stati membri:

• Mercato interno
• Politica sociale
• Coesione economica, sociale e territoriale
• Agricoltura e pesca
• Ambiente
• Protezione dei consumatori
• Trasporti
• Reti transeuropee
• Energia
• Spazio di libertà
• Sicurezza e giustizia
• Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica

Negli articoli 5 e 6 le materie in cui l'azione dell'Unione è intesa come sostegno, coordinamento e completamento dell'azione degli Stati:

• Coordinamento politiche economiche
• Politiche occupazionali e politiche sociali
• Ricerca, sviluppo tecnologico e spazio
• Cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario
• Tutela e miglioramento della salute umana
• Industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile, cooperazione amministrativa

Clausola di flessibilità (art.352 TFUE)

La clausola di flessibilità prevede che l'Unione, a determinate condizioni (se l'azione appare necessaria per il raggiungimento di un obiettivo presente nei trattati) possa intervenire al di fuori di una specifica attribuzione di competenza. Questa clausola è stata prevista con la finalità di ovviare alla rigidità del principio di attribuzione che potrebbe impedire alle istituzioni di prendere misure indispensabili per il processo di integrazione. Il ricorso a questa clausola è regolamentato in maniera molto rigida: è necessario un voto unanime del Consiglio previa una approvazione del Parlamento, che ha la possibilità di porre il veto. Questa clausola non può essere assolutamente considerata come un modo di ampliare la sfera dei poteri dell'Unione, né può essere utilizzata per l'adozione di risoluzioni volte alla modifica di un trattato. Rimane esclusa, per espressa previsione dell'articolo 352, il settore della politica estera e di sicurezza comune.

Competenze esclusive, concorrenti e parallele

In caso di competenza esclusiva dell'Unione, gli Stati membri sono autorizzati a legiferare solo se espressamente autorizzati dall'Unione, oppure per attuare atti dell'Unione. In caso di materie concorrenti, gli Stati membri sono liberi di esercitare la propria sovranità solo nel caso in cui l'Unione non ha ancora esercitato la propria; nel caso in cui l'Unione abbia già agito, l'azione statale diventa ammissibile solo nel caso in cui non pregiudichi l'applicazione dei provvedimenti dell'Unione. Gli Stati hanno un solo modo per sottrarre una competenza esclusiva dall'Unione: procedere ad una revisione dei trattati che elimini una competenza per attribuirla nuovamente integralmente agli Stati.

Principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà, previsto inizialmente solo in materie ambientali, ha la funzione di "aiuto" agli Stati da parte dell'Unione nel caso in cui l'azione può essere meglio realizzata a livello comunitario. Questo principio è limitato a questioni di competenze non esclusive dell'Unione.

Principio di proporzionalità

Il principio di proporzionalità opera sia nei confronti di materie esclusive che concorrenti, però implica un ampio potere discrezionale del legislatore che è chiamato a compiere valutazioni di natura politica, economica e sociale. Secondo questo principio l'Unione si riserva di operare nella maniera meno intrusiva possibile intervenendo in una data materia, adottando, per esempio, una decisione invece che un regolamento o un parere invece che una decisione, limitando la sua azione in una misura proporzionale all'obiettivo previsto.

Il quadro istituzionale

L'articolo 13 del TUE prevede che l'Unione disponga di un quadro istituzionale per perseguire i suoi obiettivi, promuova i suoi valori e serva i suoi interessi, garantendo coerenza e continuità d'azione.

Istituzione: Consiglio Europeo

SEDE: Bruxelles
TIPOLOGIA: istituzione politica
COMPITO: una generale competenza a dare all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo, gli orientamenti e le priorità politiche generali. (art. 15 TUE).
FORMAZIONE: riunisce i capi di stato o di governo degli Stati membri, più un presidente di Commissione (che se nominato tra gli stessi membri del consiglio è tenuto a dimettersi dalla sua carica istituzionale nazionale), più l'Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (che svolge anche un ruolo di vicepresidente della commissione).
FUNZIONI: spettano al consiglio le decisioni "istituzionali" di maggior sensibilità politica, propone o nomina le cariche più rilevanti non affidate alle competenze degli Stati membri, decide su aspetti e funzionamenti di altre istituzioni, ha la responsabilità principale in maniera di revisione e modifica dei trattati, decide sui criteri di ammissibilità di nuovi Stati membri. Svolge un ruolo di "arbitro" in dispute che possano bloccare il normale svolgimento delle attività dell'Unione, anche se al di fuori di uno specifico articolo dei trattati.
ATTUALE PRESIDENTE: Herman Van Rompuy, Belgio
METODO DELIBERE: regola del consensus. (art. 15 TUE)

Istituzione: Consiglio

SEDE: di regola Bruxelles, sede del suo segretariato
TIPOLOGIA: istituzione politica
COMPITO: esercita la funzione legislativa e di bilancio, definisce le politiche delle istituzioni e le coordina (art. 16 TUE)
FORMAZIONE: è formato da un rappresentante a livello ministeriale di ciascun stato membro, abilitato ad impegnare il governo dello stato che rappresenta e ad esercitare un diritto di voto (art. 16 TUE). La sua composizione, subordinata ad un voto a maggioranza qualificata del Consiglio Europeo, varia di volta in volta a seconda degli argomenti all'ordine del giorno, con l'alternarsi dei ministri per materie omogenee, salvo per le formazioni "Affari generali" (prepara le riunioni del Consiglio Europeo, assicurandone una sua coerenza, e ne assicura il collegamento con il Consiglio) e "Affari esteri" (elabora l'azione esterna dell'Unione, e assicura la coerenza dell'azione dell'Unione). L'Eurogruppo non è formazione del Consiglio, benché sia formata dai ministri delle finanze; ha una funzione di discussione tra i ministri dei paesi che adottano l'euro, e tra i ministri e la BCE. L'ECOFIN invece è il raggruppamento dei ministri delle finanze dell'intera Unione. Il COREPER è il raggruppamento dei rappresentanti permanenti degli Stati membri presso l'Unione; ha una funzione di valutazione politica delle questioni affrontate dal Consiglio.
FUNZIONI: gestisce contemporaneamente potere legislativo ed esecutivo.
PRESIDENZA: il consiglio è presieduto a rotazione da tre Stati membri per 18 mesi, divisi in 6 mesi ciascuno, coadiuvati dagli altri due sulla base di un programma comune.
ATTUALE PRESIDENZA: Ungheria
METODO DELIBERE: maggioranza qualificata per atti che non riguardano la PESC, in tal caso si procede all'unanimità (artt. 16 e 23 TUE)

Istituzione: Parlamento Europeo

SEDE: Strasburgo (sedute ordinarie), Bruxelles (riunioni di commissioni e gruppi politici), Lussemburgo (segretariato)
TIPOLOGIA: istituzione politica
COMPITO: l'istituzione attraverso cui si esprime al massimo livello il principio di democrazia all'interno dell'Unione stessa.
FORMAZIONE: il numero dei membri del parlamento non può essere superiore a 751 (750 + un presidente), anche se fino al 2014 saranno 754. I seggi vengono ripartiti su base demografica in maniera degressivamente proporzionale, fino ad un minimo di 6 parlamentari per paese. Un seggio di uno stato può essere occupato dal cittadino di un altro stato membro, e i cittadini di uno stato possono partecipare all'elezione della quota di parlamentari spettanti ad un altro stato. La regolamentazione del meccanismo elettorale è lasciata alla discrezione degli stati membri, i quali però adottino dei principi elettorali comuni. Il mandato di parlamentare nazionale è incompatibile con un mandato di parlamento europeo. Dura in carica 5 anni, e all'inizio di ogni legislatura elegge tra i suoi membri presidente e vicepresidenti. I membri del parlamento possono raggrupparsi in gruppi politici (richiesti un numero minimo di componenti, affinità politiche e la provenienza da più stati).
FUNZIONI: il Parlamento è coinvolto nel processo decisionale comunitario in maniere diverse. Ha una funzione di semplice organo consultivo riguardo singoli atti e al contempo gode di un potere normativo insieme al Consiglio. Viene informato e consultato regolarmente dall'Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Svolge un controllo politico verso le altre istituzioni che gli è garantito dai trattati. Il Parlamento partecipa alla nomina della Commissione, ha il potere di censurarla, e la Commissione ha l'obbligo di presentare ogni anno al Parlamento una relazione sulle attività svolte. Partecipa alla formazione ed approvazione del bilancio dell'Unione.
ATTUALE PRESIDENTE: Jerzy Buzek, Polonia
METODI DELIBERA: a maggioranza semplice nel caso di sessione plenaria. Regole differenti sono espressamente previste nei Trattati.

Istituzione: Commissione (art. 17 TUE)

SEDE: Bruxelles
TIPOLOGIA: istituzione politica
COMPITO: la Commissione gode di più competenze che è chiamata ad esercitare in tutti i settori dell'Unione, ad eccezione della PESC.
FORMAZIONE: È formata da 27 commissari, in carica per 5 anni, nominati a titolo personale (piena indipendenza, non ricevono istruzioni e sollecitazioni da governi, istituzioni e organismi nazionali) dagli stati membri. Gli stati propongono i rispettivi candidati che devono essere poi accettati, dopo una valutazione personale compiuta dal Parlamento e dal Consiglio; viene nominato dopo una votazione a maggioranza qualificata da parte del Parlamento. Viene designato dal Consiglio Europeo, e successivamente "eletto" dal Parlamento a titolo individuale un presidente che occupa una figura preponderante sui restanti membri. Ha un rappresentante fisso alle riunioni di tutte le ramificazioni del Consiglio.
FUNZIONI: La Commissione partecipa alla formazione di atti del Consiglio e del Parlamento, e può adottare atti normativi propri, in quanto titolare esclusiva del potere di iniziativa legislativa. Il Consiglio e il Parlamento non possono deliberare senza una proposta della Commissione, che ha il potere di modificare la proposta iniziale in ogni momento, svolgendo un ruolo di negoziato in sede.