Diritto tributario, Parte generale, Lupi - Appunti

Diritto tributario

Assetto non contrattuale del diritto tributario

Il diritto tributario consiste nell’insieme di disposizioni e principi concernenti il reperimento delle risorse finanziarie che, a titolo di tributo, servono a sostenere le spese pubbliche di una determinata collettività. Il pagamento dei tributi non deriva da una scelta negoziale del singolo contribuente; questo non contratta una controprestazione che gli sarà resa a fronte del pagamento dei tributi, al massimo può esprimere le proprie preferenze sul piano politico mediante il consenso elettorale.

Il prelievo tributario si fonda quindi sull’esercizio di un potere politico, che stabilisce, attraverso gli organi rappresentativi del popolo, quali debbano essere le spese generali della collettività, e secondo quali criteri tali spese debbano essere ripartite tra tutti coloro che entrano in contatto con la comunità.

Passaggio dall’amministrativo al principio di legalità e legislatore

Tali scelte politiche prima del decollo della rivoluzione industriale e dello sviluppo delle democrazie liberali, venivano effettuate dal sovrano e dai suoi ministri; mancava perciò una distinzione tra il potere di stabilire quante imposte dovessero essere pagate e da chi, e i poteri amministrativi necessari per determinare e riscuotere in concreto i tributi. Quindi, il diritto tributario non si differenziava se non nell’oggetto dal diritto amministrativo.

Con la separazione tra scelta di politica tributaria, di opportunità e convenienza sulla misura dei tributi e sui soggetti chiamati a sopportarli, e potere amministrativo di determinare e riscuotere i tributi nei confronti dei singoli, il diritto tributario si è autonomizzato dal diritto amministrativo, perché la determinazione dei titoli è regolata da discipline generali di rango legislativo.

Il principio di legalità: esigenza anche in sistemi politici non democratici

Le scelte di opportunità e convenienza politica economica della ripartizione tra contribuenti del prelievo fiscale devono essere sottratte ai singoli uffici tributari, per evitare intromissioni, mediante manovre della fiscalità, in settori dell’attività sociale ed economica. Questo non solo nelle democrazie e negli stati di diritto, perché anche in uno stato totalitario attribuire agli uffici tributari tali poteri, li disperderebbe tra i singoli esponenti della burocrazia fiscale, causando una grande frammentazione sgradita perfino alla dittatura.

Principio di legalità nella determinazione del tributo

Negli stati democratici con distinzione tra potere legislativo ed esecutivo, esiste la preoccupazione di limitare i poteri del governo in materia tributaria. Concentrando le scelte di politica tributaria solo sul potere esecutivo, questo potrebbe strumentalizzare la fiscalità, favorendo normativamente gruppi sociali a lui vicini politicamente; per questo l’introduzione, l’abolizione o la modifica dei tributi deve avvenire per legge o per atto a questa assimilato, coinvolgendo quindi il potere legislativo.

Riserva di legge, atti con forza di legge e art. 23 della Costituzione

Il principio di legalità nell’imposizione tributaria è sancito nella nostra Costituzione dall’articolo 23, per il quale “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. Le scelte di politica tributaria sono perciò attribuite agli organi rappresentativi della collettività. L’art. 23 contiene una riserva di legge, nel senso che le scelte di politica fiscale sono riservate al legislatore, senza appropriazione del potere esecutivo espressione di maggioranze politiche, mentre il solo parlamento assicura la rappresentanza dei cittadini nel loro complesso.

L’articolo poi fa riferimento a qualsiasi atto avente forza di legge, cioè:

• Legge in senso formale: emanata seguendo l’ordinaria procedura parlamentare di approvazione, cioè disegno di legge, iniziativa del parlamento o del governo, commissioni parlamentari. Procedimento molto lungo.
• Decreto legislativo: emanato dal governo; il parlamento approva una legge delega, che fissa criteri direttivi e principi. In base a questa legge delega il governo deve regolamentare la materia emanando un decreto legislativo.
• Decreto legge: atto emanato dall’esecutivo in casi di necessità e urgenza; acquista forza di legge con la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, ma perde efficacia se non viene convertito in legge dal parlamento entro 60 giorni. I rapporti giuridici sorti in base a un decreto poi annullato sono comunque fatti salvi.

Divieto di referendum abrogativo in materia tributaria

Divieto contenuto all’art. 75 della Costituzione; sintomo di sfiducia del legislatore costituente verso la maturità del corpo elettorale; alla base di tale divieto c’è il timore di referendum demagogici, che suggestionerebbero l’elettorato con la promessa di riduzione delle imposte. C’è poi l’art. 81 della Costituzione, con il divieto di introdurre nuovi tributi con la legge di approvazione del bilancio statale. Divieto però a volte aggirato con leggi di accompagnamento alla manovra annuale di bilancio, come la cd Legge finanziaria.

Disciplina tributi locali

I comuni, le province e le stesse regioni gestiscono numerosi tributi locali, introdotti con leggi statali. L’aliquota è il principale elemento che gli enti locali possono utilizzare per avere margini di autonomia nella propria politica fiscale, che consente margini di autogoverno nel decidere in quale misura avere più spese, con oneri fiscali più gravosi, oppure meno oneri fiscali contenendo le spese. È una responsabilizzazione che avviene consentendo agli enti locali di stabilire le aliquote tra minimi e massimi prefissati dalla legge.

Normativa dell’Unione Europea

L’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea condiziona anche da un punto di vista giuridico formale l’esercizio della potestà normativa tributaria. Il principale esempio di atti dell’Unione direttamente esecutivi nel nostro ordinamento sono i regolamenti, efficaci negli ordinamenti degli stati membri indipendentemente da un recepimento da parte delle singole legislazioni nazionali. A causa di questa diretta esecutività è stato limitato l’utilizzo dei regolamenti a settori dove è maggiore il grado di internazionalizzazione, come quello doganale o dei traffici comunitari.

Esistono poi le direttive dell’Unione Europea, che a differenza dei regolamenti non hanno efficacia diretta negli ordinamenti nazionali. Esse sono in linea di principio dirette agli organi legislativi dei singoli stati, che devono recepirle negli ordinamenti nazionali, spesso con margini di discrezionalità. Quando le direttive sono sufficientemente dettagliate e incondizionate, ma è scaduto il termine previsto per il recepimento, gli interessati possono invocare la Giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione, alle condizioni suddette, ed invocare la diretta applicazione delle direttive nell’ambito degli ordinamenti nazionali.

Riserva di legge relativa

La regolamentazione secondo fonti normative prive di carattere legislativo è ammessa dalla categoria delle “riserve di legge relative”, contrapposte alle assolute, dove invece l’intera disciplina va stabilita dalla legge. Le preoccupazioni del legislatore costituente per l’invadenza del potere esecutivo rilevano solo per gli aspetti strutturali di certe materie che devono essere individuati per legge; su aspetti di rilievo politico secondario nulla vieta alla legge di demandare all’esecutivo una regolamentazione più specifica. La riserva di legge dell’art. 23 Cost. non è assoluta ma relativa.

Esempi degli elementi che la legge deve predeterminare affinché sia rispettato l’art. 23 Cost:

• I soggetti passivi
• Il presupposto dell’imposta
• I principali criteri per la determinazione dell’imponibile
• I criteri per passare dall’imponibile all’imposta, basati su un’aliquota o una fascia di aliquote
• Le sanzioni

Una legge senza tali requisiti sarebbe incostituzionale per violazione dell’art. 23 Cost.

Concetto di regolamento come atto normativo subordinato alla legge

È la legge stessa ad indicare le questioni di dettaglio su cui deve intervenire il governo, e la tipologia di atto normativo da utilizzare. Questi interventi vengono effettuati con atti regolamentari, emanati secondo procedure in cui interviene il Consiglio di Stato e può anche essere coinvolto l’intero governo.

Rapporti tra leggi e regolamenti

Il rapporto tra leggi e regolamenti delegati è simile a quello tra leggi di delegazione e decreti legislativi. Anche il regolamento esprime, anche se in un ambito minore, preferenze politico-amministrative e simili scelte di opportunità. Al regolamento è attribuita competenza esclusiva su questioni tecniche.

Illegittimità dei regolamenti rispetto alla legge

Il regolamento deve rispettare la legge, senza disciplinare questioni che non gli erano state attribuite. Per i regolamenti è inammissibile la questione di legittimità costituzionale, e se ritenuti illegittimi possono essere disapplicati dal giudice tributario limitatamente al caso deciso. L’annullamento erga omnes, cioè con efficacia generale, va richiesto al giudice amministrativo.

Articolo 53 della Costituzione e limiti al potere legislativo

Per secoli ci si è chiesti se si potessero configurare principi che anche il legislatore dovesse rispettare. Nei secoli passati si ricorreva al diritto naturale, inteso come insieme di principi immutabili dettati dalla divinità o dalla natura, destinati ad imporsi anche al legislatore, monarca o parlamento che fosse. Ma questa assolutizzazione del diritto naturale, con la pretesa di fissare precetti validi in ogni tempo e circostanza, ha finito col minarne il prestigio. Forse solo rinunciando alle assolutezze, ed accettando un diritto naturale relativizzato rispetto alle circostanze di tempo e luogo, si può imporre qualche freno all’onnipotenza di chi può legiferare.

Per l’art. 53 Cost. tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva, inoltre il sistema tributario è improntato a criteri di progressività. Il potere statale di imporre tributi non deriva dall’articolo 53, ma costituisce una generale prerogativa dell’ente pubblico, che sarebbe assistita anche in mancanza di norme costituzionali. Infatti, il dovere concreto di pagare le imposte non nasce in base alla titolarità di qualche ricchezza, ma occorre che il legislatore intervenga collegando a tale ricchezza un’imposta.

L’articolo 53 rivolgendosi al legislatore svolge innanzitutto una funzione garantista, nel limitare il concorso alle pubbliche spese a quanti pongano in essere fatti che siano indici di “capacità contributiva”, cioè economicamente valutabili. Gli indici economicamente valutabili sono molti: un patrimonio, un reddito, una spesa per consumi o investimenti, un atto giuridico economicamente valutabile come una assicurazione o un mutuo, … Sarebbero invece incostituzionali imposte su fenomeni non suscettibili di valutazione economica, come lo stato civile di una persona.

Concetto di discrezionalità legislativa

Innanzitutto va detto che a lungo ci si è chiesti se la disposizione costituzionale sul principio di capacità contributiva avesse natura programmatica (esempio la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e ripudia la guerra) oppure precettiva (esempio divieto della pena di morte o segretezza del voto). La prima giurisprudenza della Corte Costituzionale ha affermato la natura precettiva. Più complesso stabilire se il legislatore ordinario abbia rispettato il precetto costituzionale. Al riguardo bisogna partire dal presupposto che il giudizio di legittimità costituzionale attiene al corretto esercizio di un potere politico ampiamente discrezionale, tanto è che si parla di “discrezionalità politica del legislatore” per sottolinearne la maggiore ampiezza rispetto alla discrezionalità amministrativa.

Concetto di progressività

Le finalità solidaristiche dell’art. 53 si rinvengono nel riferimento alla progressività, consistente in una imposizione proporzionalmente maggiore man mano che la base imponibile aumenta. Il riferimento alla progressività riguarda l’insieme complessivo dei tributi, la maggior parte dei quali può essere proporzionale, purché esistano significative imposte progressive; l’imposta che assicura da sola la progressività del sistema è l’IRPEF, e sono progressive anche l’INVIM e l’imposta sulle successioni.

Distinzione tra disposizioni sostanziali e procedurali

Le norme sostanziali disciplinano il contenuto della prestazione tributaria, cioè i criteri per la determinazione dell’imponibile e dell’imposta. Le norme procedurali disciplinano gli obblighi dei contribuenti, esempio in materia di adempimenti collaterali, tenuta delle scritture contabili, obblighi di comunicazione, ecc. La distinzione è rilevante sotto il profilo dell’interpretazione analogica, dell’entrata in vigore delle leggi nel tempo e della retroattività. La capacità contributiva costituisce infatti un limite alla retroattività della norma impositiva tributaria. Infatti è vero che mancano divieti specifici nei confronti di imposte su fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della relativa legge, ma occorre…