Diritto Sindacale

Diritto del lavoro vol.1: Il diritto sindacale

Capitolo 1: Il diritto sindacale: oggetto e fonti

Diritto del lavoro e diritto sindacale

Il diritto del lavoro ha come oggetto il “lavoro”, nel senso particolare di lavoro subordinato prestato mediante retribuzione alle dipendenze e sotto la direzione dell’imprenditore (art. 2094), e come tale trova il suo contrario nel lavoro autonomo, opera o servizio compiuto verso un corrispettivo con lavoro prevalente proprio e senza vincolo di subordinazione nei confronti del committente (art. 2222). Da tempo costituisce un settore del diritto dotato di autonomia scientifica, accademica, didattica. Al suo interno si suddivide nel diritto del rapporto individuale di lavoro, che regola diritti e obblighi reciproci del datore e del lavoratore, e nel diritto sindacale, che disciplina l’organizzazione e l’attività sindacale. Costituisce un settore distinto il diritto della previdenza (o della sicurezza) sociale, sia per la sua complessità sia per la sua evoluzione.

La tripartizione originaria del diritto sindacale era data da organizzazione sindacale/contrattazione/autotutela collettiva, che scontava quella relativa auto-sufficienza del diritto sindacale resa possibile dalla mancata attuazione degli artt. 39 e 40 Cost. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, l’art. 39 sancisce la libertà di organizzazione sindacale per entrambi, datori di lavoro e lavoratori. La mancata emanazione della legge sindacale prevista dall’art. 39 comma 2 Cost. ha lasciato il campo libero all’auto-regolamentazione delle parti sociali basata sul principio del “reciproco riconoscimento”, che in concreto ha significato creare a favore di CGIL, CILS e UIL un oligopolio negoziale, culminato nell’accordo interconfederale del luglio 1993 ed aprile 2009. La disciplina del diritto di sciopero è rimasta consegnata ad una giurisprudenza costituzionale ed ordinaria che già nel corso del decennio 70 lo aveva restituito ad una pienezza di esercizio priva di riscontro nell’intero mondo occidentale. Il diritto sindacale s’interessa inevitabilmente del quadro istituzionale, politico, sindacale, economico, sociale che fa da sfondo al suo processo evolutivo.

Le fonti del diritto sindacale

La mancata emanazione della legge sindacale veniva giustificata in base alla presunta primazia del 1° comma dell’art. 39 Cost. la cui assoluta ed incondizionata consacrazione della libertà di organizzazione sindacale sarebbe risultata del tutto incompatibile con la disciplina eteronoma prefigurata dal comma 2. Si configura così un ordinamento intersindacale basato sul reciproco riconoscimento delle organizzazioni dei datori e dei lavoratori, con la sua fonte legislativa data dai contratti, con la sua giurisdizione dalle procedure di conciliazione, la sua effettività dalle forme di lotta. Quel che si è dovuto ammettere subito è che un ordinamento intersindacale così concepito poteva essere distinto ed autonomo solo fino ad un certo punto, perché non originario, bensì derivato e legittimato da quello statale. Le fonti del diritto del lavoro, di cui fa parte il diritto sindacale, sono quelle del diritto in generale, cioè internazionali, comunitarie, costituzionali, statali e regionali. Un’altra fonte tutt’affatto peculiare è data dalla contrattazione collettiva, fonte a-tecnica essendole precluso di produrre vere e proprie norme giuridiche.

Le fonti internazionali

Le fonti internazionali, così come quelle comunitarie, trovano la loro legittimazione costituzionale nell’art. 11 Cost. che promuove le organizzazioni sindacali, e nell’art. 117 Cost. il quale prevede che la potestà legislativa si esercita nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. L’esigenza di una organizzazione interstatuale si colma con il trattato di Versailles del 1919, dell’Organizzazione Internazionale del lavoro con sede a Ginevra. Ha una struttura tripartita, composta da rappresentanti degli Stati membri, fra cui tutti i principali e delle loro organizzazioni dei datori e dei lavoratori, e dotata di una Conferenza internazionale del lavoro, di un Consiglio di amministrazione e di un Ufficio internazionale del lavoro (BIT). La competenza regolativa è riservata alla Conferenza internazionale, che la svolge tramite la convenzione e la raccomandazione. La convenzione è un trattato che, una volta deliberato, ogni paese membro deve sottoporre all’organo competente per la ratifica, che lo incorporerà nel diritto interno, con conseguente obbligo di farlo applicare e di accettare controlli internazionali. La convenzione si limita spesso all’enunciazione di principi e alla fissazione di criteri, che possono ben essere universalmente accettati per i loro caratteri generali e generici, per di più redatti in termini compromissori non facilmente interpretabili dalla stessa corte internazionale di giustizia con sede all’Aja. Fra le convenzioni importanti ci sono la 87/1948 sulla libertà di associazione e protezione del diritto all’azione sindacale e la n. 98/1949 sul diritto di organizzazione e azione sindacale. La raccomandazione non è una normativa da sottoporre a ratifica, ma solo una direttiva che ciascun paese membro deve tener presente nell’elaborazione e gestione delle politiche del lavoro. Il Consiglio d’Europa è una organizzazione internazionale, costituita nel 1949, con sede a Strasburgo, per promuovere la democrazia, i diritti dell’uomo e l’identità culturale europea, pure tramite accordi e convenzioni da sottoporre alla ratifica dei 47 stati membri.

Le fonti dell’Unione

Il trattato di Lisbona è stato un trattato di riforma dei precedenti trattati, firmato nel 2007 ed entrato in vigore nel 2009 che ha rivisto sia il trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) che il trattato di Maastricht, e istituiva l’Unione Europea. La sua finalità principale rimane il mercato interno europeo, finalizzato ad uno sviluppo sostenibile, basato, oltre che su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, anche su un’economia sociale altamente competitiva. Fonti comunitarie che si dividono in primarie (Trattati) e derivate (regolamenti e direttive). Sono qualificati come istituzioni dell’UE:

• Il Parlamento, composto dai rappresentanti dei cittadini dell’Unione;
• Il Consiglio europeo ed il Consiglio, il primo costituito dai capi di Stato e di Governo e il secondo dai ministri competenti per i singoli argomenti trattati;
• La Commissione, formata da persone designate dai singoli paesi;
• La Corte di Giustizia dell’Unione, costituita da un giudice per ciascuno stato membro (27), ha che funzione quella di garantire l’applicazione uniforme del diritto dell’UE in tutti i paesi membri;
• La Corte dei Conti;
• La Banca centrale europea (BCE);
• I neo introdotti Presidente del Consiglio europeo e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e per la politica della sicurezza.

Le competenze della UE, esclusive o concorrenti con quelle degli stati, sono rette dal principio di attribuzione, cioè sono quelle conferitele dagli stati membri coi Trattati istitutivi in funzione della finalità da perseguire, però solo se l’Unione è più idonea a disciplinare quella data materia e solo nella misura strettamente necessaria (clausola di flessibilità). A conferma del carattere strettamente nazionale del diritto sindacale, mentre sono ricomprese nelle competenze normative della UE molte materie attinenti al rapporto individuale di lavoro, continuano a rimanervi escluse le più importanti con riguardo al fenomeno collettivo, quali l’associazione sindacale e lo sciopero e la serrata, nonostante che i diritti di organizzazione e di azione collettiva siano stati sanciti dalla carta di Nizza. La carta di Nizza è fra le fonti primarie, oltre ai Trattati, ed elenca tutta una serie di diritti relativi alla dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia: la libertà d’impresa risulta ricompresa tra i diritti di libertà (art. 16); l’informazione e la consultazione (art. 27) nonché la negoziazione e l’allocazione collettiva (art.28). La UE non ha competenza in materia di associazione, di sciopero e di serrata.

I regolamenti possono essere adottati dal Consiglio; dal Consiglio e dal Parlamento congiuntamente; dalla Commissione; dalla BCE. Le direttive sono presentate dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo che, nel quadro della procedura di codecisione, divenuta ordinaria, le adottano; ed una volta entrate in vigore, impegnano gli stati membri a recepirle, entro un limite da 6 mesi a 2 anni, scaduto il quale possono essere citati dalla Commissione di fronte alla Corte di Giustizia, per inadempimento degli obblighi comunitari. Le direttive pongono solo un vincolo di risultato, lasciando agli stati ampi margini di manovra circa gli atti con cui realizzarlo. La prassi è stata quella di dare attuazione alla direttiva con un avviso comune, concordato tra le parti sociali, che poi a sua volta è stato assunto con un atto legislativo. La conquista della dimensione sociale è stata lenta e faticosa, nonché appesantita da qual certa ambiguità circa la sua rilevanza, non in sé ma in funzione di una concorrenza genuina e di una mobilità effettiva delle persone.

Oggi l’espressione dialogo sociale europeo indica una ampia gamma di relazioni intercorrenti sia trilaterali tra le istituzioni UE e le parti sociali, sia bilaterali tra le stesse. La Commissione ha il compito di promuovere la consultazione delle parti sociali. La consultazione può sfociare nella conclusione di un contratto collettivo europeo di due tipi:

• Accordo quadro, è lo strumento di un coinvolgimento sindacale nel processo legislativo europeo: una volta raggiunto l’accordo su una materia rientrante fra le competenze dell’UE, dietro proposta delle parti e della Commissione, il Consiglio lo assume come atto normativo della UE (es. accordi quadro sui congedi parentali, sul lavoro part-time e sul contratto a termine).
• Accordo libero, è avulso dal processo normativo dell’UE, sicché può riguardare anche una materia estranea alle competenze della UE restando un mero accordo a carattere politico-orientativo, rimesso per la sua attuazione alle procedure e prassi dei Paesi membri.

Il trattato di Amsterdam del 1997, con l’ampliare ulteriormente la competenza in materia sociale, pone la premessa per una espansione della politica legislativa regolativa. Decolla così la strategia europea per l’occupazione che nel 2000 diventerà la strategia di Lisbona. La contrattazione collettiva europea sconta già di per sé una duplice difficoltà: di diritto, per l’inesistenza di un vero e proprio diritto sindacale europeo, perché manca qualsiasi armonizzazione delle stesse nozioni di base; di fatto, perché nel vuoto legislativo, sono stati individuati tre attori principali, la confederazione europea dei sindacati, l’unione delle industrie della comunità europea e il centro europeo delle imprese pubbliche, nonostante la loro importanza nel dialogo sociale, restano tutt’oggi privi di poteri di rappresentanza conferiti dalle organizzazioni sindacali nazionali. Per altro è emersa in tutta la sua drammaticità la conseguenza dell’espansione della UE, che ha creato una ampia area ad elevata densità abitativa caratterizzata da una situazione finanziaria ed economica altamente differenziata.

La costituzione

Come ben noto la nostra è una costituzione lunga e sociale (fondata sul lavoro, eguaglianza,..). Con un’ulteriore caratteristica propria di una costituzione moderna, la nostra Costituzione è rigida, cioè sovra-ordinata, lei e le leggi approvate con l’apposita procedura rinforzata, alle leggi ordinarie. Bisogna arrivare al Tit. III della parte prima sui rapporti economici, per ritrovare il diritto sindacale prefigurato nella nostra Carta fondamentale. L’art. 35 impegna la Repubblica alla tutela del lavoro in tutte le sue forme e applicazioni, continua con gli artt. 36, 37, 38 in materia dei diritti dei singoli lavoratori subordinati per approdare agli artt. 39 e 40. Il modello dedotto si chiama di “pluralismo istituzionalizzato” perché se l’art. 39 garantisce la libertà di organizzazione sindacale e l’art. 40 riconosce il diritto di sciopero, questo deve avvenire nell’ambito di un sistema di regole previste dall’art. 39 comma 2 e dallo stesso art. 40. Ogni organizzazione sindacale può chiedere la registrazione con conseguente acquisizione della personalità giuridica; una volta registrata ha titolo per partecipare in proporzione dei propri iscritti alla rappresentanza unitaria di parte lavoratrice e di parte datoriale per la stipulazione di contratti efficaci. L’art. 40 rappresenta la soluzione di continuità più radicale rispetto alla situazione precedente: consacra come diritto lo sciopero, che precedentemente era represso. Questo sistema non ha mai avuto luogo per il secondo comma dell’art.39, così si affermerà un altro modello chiamato “pluralismo conflittuale”, cioè un confronto libero delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori, lasciato alle categorie del diritto privato: l’associazione non riconosciuta, il contratto collettivo di diritto comune, lo sciopero come diritto potestativo.

La legge statale e regionale e gli usi

Con la riscrittura del Tit.V della Cost. la ripartizione della competenza tra Stato e regioni è stata radicalmente modificata, col prevederne nell’art. 117 una esclusiva a favore dello Stato, una concorrente Stato-regione ed una residuale generale regionale. L’aspettativa della legge sindacale attuativa dell’art. 39 Cost. resterà relativamente alta fino alla fine del decennio 50 quando fu emanata la legge 741/1959 che autorizzava il governo a recepire in decreti delegati i contratti collettivi già stipulati così da renderli efficaci erga omnes. Con lo statuto dei lavoratori, legge 300/1970 si introduce una politica promozionale selettiva. Di questa contrattazione costituisce esempio la legge 146/1990 modificata dalla legge 83/2000 che inquadra in una cornice legislativa la stipula dei contratti e degli accordi destinati ad individuare e disciplinare le prestazioni indispensabili da assicurare nel corso di scioperi effettuati nei servizi pubblici essenziali. Nel corso del decennio 90 prende corpo la privatizzazione dell’impiego pubblico decreto 29/1993 emerge così un diritto sindacale dell’impiego pubblico privatizzato. Il processo appare double-face visto che sembra in un primo tempo come di delegificazione e in un secondo di ri-legificazione. Gli usi aziendali, distinti da quelli normativi, sono inquadrati fra le fonti sociali collettive, fra cui rientrerebbero anche i contratti aziendali e i regolamenti d’azienda.

La contrattazione collettiva

Resta tutt’oggi aperta la questione sul fatto se la contrattazione collettiva possa essere qualificata fonte di diritto. La contrattazione collettiva, priva di qualsiasi procedura formalizzata, di per se è capace di produrre regole astratte e generali ma fornite solo di una efficacia inter partes che non cambia natura per l’esistenza di strumenti giuridici o di fattori sociali idonei ad estenderne la portata. Come visto nel perdurante vuoto attuativo dell’art. 39 comma 2 si è andato consolidando un indirizzo già manifestatosi a ridosso del varo del testo costituzionale di far ricorso al contratto collettivo cosiddetto di diritto comune. Un tale regime lasciava libero spazio ad un regolamento autonomo del sistema contrattuale tramite appositi accordi interconfederali. La trattazione articolata resta sia nell’accordo interconfederale quadro separato del gennaio 2009 seguito da due accordi attuativi dell’aprile sia nell’accordo interconfederale unitario del giugno 2011 e del 10 gennaio 2014. Alla crisi della concertazione ha corrisposto la conclusione di accordi interconfederali con la partecipazione delle sole parti sociali, come testimoniano l’accordo interconfederale del giugno 2011, del novembre 2012 e il protocollo di intesa del maggio 2013. La contrattazione collettiva è subordinata alla legge. Laddove la legge interviene in materia sindacale fissa solo la disciplina minimale che può essere migliorata dalla contrattazione collettiva, come per esempio per la regolamentazione dei diritti sindacali di cui al titolo terzo dello statuto dei lavoratori; ma la legislazione assai spesso è servente rispetto alla autonomia collettiva secondo modalità diverse: la recezione in atti legislativi di precedenti accordi sindacali; la delega a successivi contratti collettivi di compiti suppletivi. Se si considera in tutta la sua evoluzione la politica promozionale nei confronti delle organizzazioni sindacali dei lavoratori, essa può essere distinta in una prima tappa data la titolo 3 dello St. lav. ed in una seconda rappresentata dalla contrattazione delegata con la quale si riconosce a quelle comparativamente più rappresentative a varare una disciplina collettiva atta a modulare quella legislativa. Stando alla corte costituzionale sarebbe proprio la legge a conferire ai contratti collettivi del settore pubblico privatizzato efficacia generalizzata, per via di quell’art. 40 comma 4 del decreto 165/2001 che impone a tutte le pubbliche amministrazioni di osservarli, sicché tale efficacia risulterebbe ex lege e non ex contractu.

L’art. 4 commi 62 e 63 l. 92/2012 conferiva al governo la delega per l’emanazione di decreti che autorizzino la contrattazione collettiva ad introdurre varie forme di partecipazione. Nella formazione di un diritto sindacale difforme dal modello prefigurato dalla carta è stata l’attività svolta dalla corte costituzionale con riguardo all’