Diritto sindacale

Diritto sindacale

Il diritto sindacale delle origini

Il diritto sindacale è una disciplina giuridica recente. La storia del movimento operaio è iniziata in Italia con la rivoluzione industriale, che è stata tardiva. Nel 1880 comincia a svilupparsi l'industria manifatturiera e l'industria meccanica. Dopo la soppressione delle corporazioni, le Società Operaie di Mutuo Soccorso (SMS) costituirono la prima forma associativa diffusa su tutto il territorio nazionale in cui fosse presente anche la classe operaia. Nel 1891 nascono le Camere del Lavoro, alle quali aderivano le leghe (o associazioni) di lavoratori salariati organizzate per mestiere, che costituivano le sezioni uniche della camera del lavoro. Nel 1893 fu istituita la Federazione Nazionale delle Camere del Lavoro, con il compito di diffondere l'organizzazione.

Per quanto le CDL svolgessero un ruolo moderato (scoraggiavano gli scioperi e tentavano di comporre conflitti) nel 1898 furono sciolte quasi tutte, per poi riniziare a costituirsi a pochi mesi di distanza. Nel 1900 fu sancito il carattere sindacale delle CDL, vietando l'iscrizione a chi non fosse lavoratore salariato. Insomma, la CDL assumeva la forma di un'organizzazione sindacale locale orizzontale, cioè pluricategoriale. Vi era tuttavia necessità della federazione (ovvero la riunione in un unico organismo nazionale delle associazioni o leghe locali) per l'esigenza di coordinare l'azione di gruppi locali, di sostenere gli scioperi locali e nazionali, di stabilire condizioni contrattuali uniformi.

A partire dall'inizio del 1900, le federazioni si organizzarono per ramo d'industria. Prima fra tutte la federazione degli operai metalmeccanici (FIOM). Nel 1906 vi fu un anno di svolta per la costituzione di una nuova struttura organizzativa confederale: la confederazione generale del lavoro (CGDL). La confederazione era costituita da tutte le organizzazioni aderenti alle federazioni nazionali di mestiere e alle locali camere del lavoro. Supremazia della confederazione sulle organizzazioni di categoria e sulle CDL, al CGDL fu riconosciuto potere di proclamare gli scioperi (anche se nei fatti continuavano a essere proclamati dalle federazioni o organizzazioni locali).

Dunque vi erano due livelli di organizzazione:

• Verticale, cioè di categoria
• Orizzontale, cioè pluricategoriale

L'assenza di un'organizzazione sindacale degli operai all'interno dei luoghi di lavoro era una scelta politica della CGDL (preoccupata che ciò sfociasse in mille rivendicazioni operaie), che preferì istituire le commissioni interne (CI).

Le sfide del secondo decennio del 1900

Il panorama sindacale iniziò a complicarsi notevolmente nel secondo decennio del 1900: la CGDL subì una scissione. Le associazioni degli imprenditori nacquero con carattere difensivo, come controaltare alle organizzazioni operaie. La prima vera organizzazione imprenditoriale fu la Lega Industriale di Torino, per arrivare successivamente alla confederazione italiana dell'industria. Fino al codice Zanardelli vigeva il divieto di coalizione, cioè di ogni accordo tra industriali o tra operai, e la serrata e lo sciopero erano reati. Tuttavia, il divieto di coalizione era in contrasto con l'atteggiamento di apertura verso l'associazionismo professionale del governo di quegli anni. Così fu emanato il codice Zanardelli in cui vi è depenalizzazione del reato di sciopero e di serrata (che ora costituivano reato solo se condotti in maniera non pacifica). Lo sciopero non era più reato ma continuava a essere inadempimento contrattuale.

Visto che gli scioperi distruggevano la pace sociale, fu presentato (alla fine del 1800) un progetto di legge sull'istituzione dei collegi dei probiviri per conciliare e eventualmente decidere le controversie sorte tra industriali e operai. Il loro fine esplicito era la pacificazione sociale, la rimozione delle cause degli scioperi. Il progetto fu bocciato e ne fu proposto un altro molto più favorevole agli industriali, che accentuava la funzione conciliatrice dei collegi, e tale progetto divenne legge. I collegi dei probiviri non erano obbligatori, ma la loro costituzione era lasciata alla libertà delle parti. Poiché l'ufficio non prevedeva retribuzione, esso risultava particolarmente gravoso per gli operai, e infatti la loro diffusione fu modesta. La competenza del collegio era esclusa per le controversie economiche collettive, ammettendo le controversie su ciò che oggi chiamiamo contratti collettivi solo se avessero avuto carattere individuale.

Nel 1928 il legislatore fascista demolì l'intero edificio probivirale. I giudizi dei collegi dei probiviri vertevano principalmente sui salari, danni derivanti dal licenziamento, lo scioglimento del contratto di lavoro, e si risolvevano spesso a favore degli industriali. I collegi dei probiviri si trovarono di fronte ad una nuova pratica, il contratto collettivo, di cui dovevano decidere la natura e l'efficacia. Erano contratti stipulati tra operai e industriali su determinate norme perché funzionassero come fonte del loro regolamento. Dalle prime esperienze di concordati aziendali si era passati a esperienze di contratti collettivi applicabili in una certa zona, o addirittura nell'intero territorio nazionale, il cui obiettivo era arrivare all'uniformità dei trattamenti salariali e normativi a livello nazionale. I collegi dei probiviri ritenevano che la partecipazione allo sciopero non potesse mai essere causa di risoluzione. Le statuizioni dei collegi in ordine all'efficacia ultra partes (cioè oltre i limiti della rappresentanza negoziale delle parti che lo hanno stipulato) e all'inderogabilità (cioè l'impossibilità di derogare il contratto collettivo in sede di pattuizioni individuali) dei contratti collettivi erano molto fragili perché spesso impugnate e travolte in appello dal giudice ordinario. Ma già dagli inizi del 1900 prendeva campo l'idea che il contratto collettivo fosse dotato di efficacia obbligatoria e dunque vincolante per entrambe le parti.

Legislazione sindacale del regime fascista

Dopo la fine del primo conflitto mondiale, nel 1920 da un lato le squadre fasciste iniziarono a intraprendere azioni violente e aggressioni contro le CDL e le sedi sindacali, dall'altro i fascisti diedero vita a proprie organizzazioni sindacali. Al congresso di Bologna viene fondata la confederazione delle corporazioni fasciste. Il governo nel 1924 emanò un decreto in base al quale i sindacati erano posti sotto il controllo del prefetto. Perciò il prefetto poteva revocare o annullare gli atti delle organizzazioni sindacali, scioglierne i consigli di amministrazione, liquidarne i patrimoni. Il patto di Palazzo Vidoni fu stipulato tra Confindustria e confederazione delle corporazioni fasciste: le due confederazioni si riconoscevano reciprocamente come rappresentanti esclusivi delle due parti.

Fu emanata nel 1926 la legge sindacale fascista, in base alla quale solo alcune associazioni sindacali (nei fatti solo quelle fasciste) erano riconosciute legalmente. Il riconoscimento attribuiva loro personalità giuridica ed esse rappresentavano tutti i datori di lavoro e i lavoratori, iscritti e non iscritti, appartenenti alla categoria per cui le associazioni erano costituite. Erano escluse le associazioni miste (cioè di lavoratori e datori allo stesso tempo). Nel 1934 furono istituite le Corporazioni, gerarchicamente superiori alle organizzazioni sindacali. Tornando alle associazioni sindacali, è da ribadire dunque che per ogni categoria dovesse essere riconosciuta una sola associazione. Con il riconoscimento della personalità giuridica l'associazione sindacale assumeva la rappresentanza legale della categoria.

L'organizzazione delle associazioni riconosciute viene modificata successivamente, realizzando una centralizzazione della sua struttura, organizzata su due soli livelli:

• La federazione, organizzazione nazionale di categoria, cioè verticale (avente il potere di stipulare il contratto collettivo nazionale di categoria)
• La confederazione, organizzazione nazionale delle federazioni, dunque pluricategoriale

L'organizzazione sindacale aveva dunque carattere fortemente centralizzato. Il contratto collettivo corporativo era considerato un contratto di diritto pubblico, in quanto concluso tra enti pubblici (cioè le associazioni riconosciute), dotato di efficacia normativa non solo per gli stipulanti ma anche per i terzi non appartenenti alle associazioni stipulanti. I contratti collettivi potevano essere stipulati solo da associazioni sindacali legalmente riconosciute. L'unico contratto collettivo riconosciuto era il contratto nazionale di categoria, al quale la legge conferiva efficacia erga omnes. Le clausole dei contratti collettivi precedentemente (al regime fascista) stipulati potevano sopravvivere solo se contenessero clausole più favorevoli dei contratti individuali di lavoro. Il contratto collettivo doveva definire il proprio ambito di applicazione (cioè la propria categoria contrattuale), altrimenti si sarebbe applicato a tutti quelli rappresentati dalle associazioni stipulanti. Nel contratto collettivo corporativo, solo la parte normativa (cioè quella che conteneva diritti e doveri delle parti del contratto individuale di lavoro destinatarie del contratto collettivo) era essenziale ci fosse. Il contratto scaduto era ultrattivo, cioè continuava a produrre effetti fino a che non fosse intervenuto un nuovo contratto collettivo. Contratto collettivo corporativo era inderogabile, aveva efficacia reale (precedentemente solo efficacia obbligatoria, non normativa. L'efficacia reale comporta la nullità e sostituzione automatica delle clausole difformi dei contratti individuali di lavoro).

In periodo fascista erano penalmente proibiti sciopero e serrata. Il Patto di Roma: le trattative fra gli esponenti sindacali dei tre maggiori partiti antifascisti (Democrazia Cristiana, Partito Comunista, Partito Socialista) per la costituzione di una confederazione sindacale unitaria si conclusero con questo patto, che portò alla costituzione della Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL). L'unità sindacale ebbe tuttavia vita breve: nel 1948 la CGIL subì la scissione, e da allora di unità sindacale non si è più parlato.

Il D.L. del 1944 eliminò l'intero ordinamento corporativo ma mantenne in vita le norme da esso prodotte (in particolare i contratti corporativi). Si trattava di una scelta motivata da ragioni di necessità ed urgenza. Non appena sarebbe entrato in vigore un nuovo contratto collettivo, esso avrebbe sostituito il precedente. La regola era la seguente: l'adesione del datore di lavoro all'associazione che ha stipulato il nuovo contratto collettivo è fonte della sua obbligazione di applicare tale contratto che sostituirà il precedente contratto corporativo. Se invece il datore di lavoro non è iscritto all'associazione stipulante, il nuovo contratto non sostituirà il precedente. Un'ulteriore questione era se il nuovo contratto collettivo potesse derogare in pejus al contratto corporativo: la risposta, prima negativa, fu poi orientata all'ammettere tale possibilità.

Nel 1948 vi fu la scissione della CGIL: socialisti e democristiani abbandonano la confederazione. Dalla scissione nacquero nel 1950 la CISL (che si proponeva come sindacato apolitico) e la UIL. La CGIL uscì indebolita ma non battuta. La questione dell'attuazione dell'art.39 Cost. costituiva uno dei punti di maggior contrasto tra CGIL e CISL. La CISL affermava il primato del sindacato sulla categoria. Concezione sindacale della CISL: il metodo contrattuale era visto come strumento prioritario dell'azione del sindacato ed essa aspirava alla creazione di un sistema contrattuale su più livelli. Inoltre ritenevano incompatibili libertà sindacale e regolamentazione per legge dei sindacati, perciò credevano che la legge dovesse avere un ruolo residuale rispetto a quello della contrattazione collettiva.

La mancata attuazione dell'art. 39 Cost. aveva ragioni politiche: la CISL era contraria all'intervento della legge prevista dall'art.39 Cost. in quanto preoccupata (come la CGIL) che l'intervento legislativo sarebbe stato fortemente restrittivo dell'autonomia sindacale e del diritto di sciopero. La mancanza di una legge sindacale non implicò la rinuncia all'esercizio del controllo sul movimento sindacale da parte dell'esecutivo. Nei primi anni 50 infatti l'esecutivo intervenne a più riprese: alla repressione della libertà sindacale, dei cortei, degli scioperi (da parte dell'esecutivo) corrispondeva sul piano giudiziario un orientamento fortemente restrittivo in materia di sciopero, in quanto i giudici condannavano non solo gli scioperi politici ma ogni forma anomala di lotta. Un'inversione di tendenza si verificò già nel corso degli anni 50 con un disgelo istituzionale: due interventi legislativi da ricordare, anche perché portarono a un primo disgelo fra CGIL e CISL.

Il primo intervento legislativo è rappresentato dalla legge del 1956 istitutiva del ministero delle partecipazioni statali. La legge prevedeva che le imprese a prevalente partecipazione statale sarebbero dovute uscire dalla Confindustria, associandosi in una separata organizzazione sindacale delle imprese a capitale pubblico (INTERSIND). Il secondo momento di disgelo istituzionale è rappresentato dalla legge Vigorelli sull'estensione erga omnes dei contratti collettivi per assicurare a tutti i lavoratori un trattamento minimo economico e normativo.

Riforme e cambiamenti dal 1960 in poi

Gli anni 60 sono un decennio cruciale per il diritto sindacale. Nel 1959 il rinnovo del contratto collettivo dei metalmeccanici, guidato dalle tre Confederazioni, era stata una prima esperienza di unità d'azione sindacale, che riprese nel 1961 quando cominciarono le lotte per il rinnovo dei contratti collettivi di importanti categorie dell'industria. L'appuntamento decisivo era la scadenza del contratto dei metalmeccanici nel 1962: le tre Federazioni dei metalmeccanici conclusero un accordo (con INTERSIND) sulla contrattazione articolata, che riconosceva la contrattazione di settore e aziendale e con ciò il passaggio dalla contrattazione nazionale esclusiva ad un sistema contrattuale coordinato su più livelli di contrattazione. Anche Confindustria si piegò dopo uno sciopero generale: l'accordo stipulato era analogo a quello dell'industria pubblica, cioè anche in questo accordo si riconosceva la contrattazione aziendale. Il contratto nazionale manteneva la propria centralità, ma costruiva un sistema di rinvii (su materie determinate) dal contratto nazionale a quello di settore, e da questo al contratto aziendale. In più i sindacati si vincolavano, mediante una clausola di tregua sindacale, a non promuovere rivendicazioni e scioperi diretti a modificare i contratti stipulati ai vari livelli durante la loro vigenza.

Nel 1968, sull'onda del maggio francese, scoppiarono i primi grandi conflitti nelle fabbriche. La contrattazione articolata del 1962, insomma, era travolta per sempre. In queste lotte si disgregarono le forme di rappresentanza tradizionali (le CI, le sezioni sindacali aziendali) e nacque una nuova forma di rappresentanza dei lavoratori: i delegati. Il 1969 fu l'anno dell'autunno caldo, che ebbe per protagonisti i metalmeccanici e vide scioperi e manifestazioni di massa in un clima di grande tensione. Il contratto dei metalmeccanici si chiuse nel dicembre del 69 e con esso si chiudeva l'autunno caldo e si apriva un capitolo nuovo delle relazioni industriali: i sindacati rivendicavano la piena libertà di rinegoziare a livello di azienda su qualsiasi materia regolata dal contratto nazionale. Gli anni successivi videro così un largo sviluppo della contrattazione aziendale: furono gli anni della conflittualità permanente.

L'astensione della legge imponeva di sostituire al meccanismo dell'art.39 Cost. un altro meccanismo, la privatizzazione del diritto sindacale, che ha portato alla costruzione del diritto sindacale extra legislativo. Santoro Passarelli trovò nel codice civile il fondamento della sua teoria dell'autonomia collettiva privata (vale a dire l'autonomia di cui dispone un gruppo sociale per la realizzazione di un interesse collettivo), mentre Esposito trovò invece il fondamento della privatizzazione del diritto sindacale nell'art. 39 Cost. comma 1. Così affermata la natura del sindacato come associazione di diritto privato, la dottrina dell'epoca poteva rileggere l'intero art. 39 Cost. declassando l'obbligo della registrazione (comma 2) a mero onere, e affermando dunque la piena esistenza dei sindacati di diritto comune.

Giugni sosteneva successivamente che pretendere di inquadrare la realtà dei rapporti sindacali nelle strettoie di quelle poche disposizioni del codice civile era un'operazione non più accettabile. Giugni formulò la teoria dell'ordinamento giuridico intersindacale, che si articolava in tre punti:

• L'ordinamento intersindacale è un sistema normativo dinamico fondato sul riconoscimento reciproco delle associazioni che ne fanno parte. Il riconoscimento reciproco è per Giugni la norma fondamentale dell'ordinamento intersindacale.
• L'ordinamento intersindacale non necessita di legittimazioni da parte dello Stato.
• Il ruolo dello Stato è marginale rispetto a quello primario del sistema normativo dinamico.

La dottrina successiva ha recepito la sostanza politica della teoria, utilizzando però una diversa forma: l'espressione ordinamento intersindacale è stata sostituita da autonomia sindacale. Le vicende politico-sindacali del 1968-69 rendevano non più rinviabile l'intervento della legge: lo statuto dei lavoratori (legge n.300 del 1970).