Diritto regionale - l'evoluzione storica delle autonomie locali

Il tema dei circondari è stato ripreso con la legge 142/90 con

la quale ogni Provincia fu lasciata libera di scegliere sulla

suddivisione, pur rimanendo fermo il punto che le funzioni dei

circondario fossero esclusivamente di carattere

amministrativo.

Art. 130 Cost. "Un organo della Regione, costituito nei

 modi stabiliti da legge della Repubblica,esercita, anche in

forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle

Province, dei Comuni e degli altri enti locali. In casi

determinati dalla legge può essere esercitato il controllo

di merito, nella forma di richiesta motivata, agli enti

deliberanti, di riesaminare la loro deliberazione."

L'articolo si occupa, appunto, del controllo. Prima del '48 tutti

gli atti degli enti locali erano controllati dallo Stato per mezzo

del prefetto; adesso si ha una riduzione dello strumento del

controllo: si può esercitare un CONTROLLO DI LEGITTIMITA'

sugli atti - ed è un organo regionale a farlo, motivo per cui per

vedere attuata la norma si è dovuto attendere fino agli anni

'70 -, mentre il CONTROLLO DI MERITO può essere fatto solo

in determinati casi previsti dalla legge, e può portare

solamente ad un riesame dell'atto da parte del soggetto

deliberante.

Questo articolo è stato contestato e rivisto in sede di

attuazione: il controllo era visto come un'ingerenza

irragionevole rispetto al principio di autonomia.

Art. 132 Cost. "Si può, con legge costituzionale, sentiti i

 consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o

la creazione di nuove Regioni con un minimo di un

milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti

Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo

delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata

con referendum dalla maggioranza delle popolazioni

stesse.

Si può, con referendum e con legge della Repubblica, sentiti i

consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne

facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati

ad un'altra."

Da questo articolo, e da quello successivo, si ricavano i gradi

di tutela necessari per creare o modificare territorialmente gli

enti locali: mentre per modificare o creare nuove Regioni

occorre una legge costituzionale, per staccare un Comune o

una Provincia da una Regione è sufficiente una legge Statale,

così come n un altro caso contemplato nell'articolo successivo.

9

Art. 133 Cost. "Il mutamento delle circoscrizioni

 provinciali e la istituzione di nuove Province nell'ambito di

una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su

iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione.

La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue

leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare

le loro circoscrizioni e denominazioni."

Ecco che si rende necessaria una legge dello Stato anche nel

caso di mutamenti nell'ambito delle Province, mentre per

modificare o creare nuovi Comuni è sufficiente una legge

regionale.

Interessane è ricordare che, in tutti i casi, è dal Comune che

parte la modifica: sono questi, infatti che devono fare richiesta

per dare l'input al procedimento.

06/10/2005; IV LEZIONE

L'EVOLUZIONE LEGISLATIVA DAL 1948 AL 2001: IN BREVE

LE TAPPE FONDAMENTALI

Le norme costituzionali sulle autonomie locali che oggi ci si

presentano sono molto diverse rispetto a quelle del 1948 che

abbiamo analizzato. I cambiamenti costituzionali sul tema sono

l'esito di riforme avvenute soprattutto nel corso degli anni '90; per

molti decenni, infatti, le norme costituzionali hanno convissuto con

la legislazione del enti locali precedente (T.U. 1915, T.U. 1934, reg.

1911). Prima degli anni '90 erano state fatte alcune sporadiche

riforme, ma in ambiti molto ristretti (es. legge sui quartieri e sulle

circoscrizioni di decentramento, legge sulle comunità montane).

Gli anni Novanta furono un periodo di riforme in senso lato, non

solo, quindi, per quello che riguarda le autonomie locali. Nell'ambito

del nostro tema si ebbero una molteplicità di riforme, resasi

necessarie per affrontare i problemi che erano divenuti ormai

troppo importanti:

INSTABILITA' DEI GOVERNI LOCALI E DISTANZA DEGLI

 STESSI DALLA VOLONTA' DEI CITTADINI: dopo sei mesi

dalle elezioni la metà dei comuni era privo di sindaco e di

giunta. A causare questa situazione era il tipo di governo:

infatti nelle province e nei comuni con più di 15000

abitanti si aveva un governo parlamentare di tipo

10

proporzionale. I rappresentanti dei partiti eletti creavano

una maggioranza che contrattava sia il sindaco che la

giunta; il problema nasceva dal fatto che spesso la

maggioranza mutava in corso di mandato e il sindaco

venisse cambiato senza un concreto intervento degli

elettori.

Si faceva sentire sempre più forte la necessità di STABILITA' e

di TEMPI CERTI per l'elezione di sindaci giunte; al termine di

un lungo dibattito (le proposte di soluzione furono molteplici,

dall'ipotesi di elezione diretta del sindaco a quella del

passaggio ad un governo presidenziale) una soluzione si

propose nel '90, con la fissazione di MECCANISMI DI

STABILIZZAZIONE. Si pose così un limite temporale alle

negoziazioni tra partiti e si stabilì la decadenza dei consigli che

in quel lasso di tempo non avessero saputo decidere, con

conseguenti nuove elezioni.

SISTEMA ASSEMBLEARE: si assisteva ad un situazione

 dove, a causa della forte influenza dei consigli e dei

partiti, ogni atto finiva davanti ai Consigli (tranne gli atti

espressamente riservati alla giunta e al sindaco),

sommersi da una molteplicità di atti.

LE AREE METROPOLITANE: in questo periodo dominava il

 concetto di uniformità, in base al quale le grandi

metropoli dovevano sottostare alle medesime regole dei

comuni più piccoli (l'unica differenza era il sistema

elettorale: proporzionale nei comuni con più di 15000

abitanti, maggioritario nei comuni più piccoli). Questo

causava due problemi: un'eccessiva complessità

amministrativa e l'impossibilità di disciplinare in maniera

corretta tutti quei problemi di dimensione ultracomunale

che necessitavano di regole speciali.

COMMISTIONE DI RUOLO TRA FUNZIONARI E POLITICI:

 nella tradizione amministrativa degli enti locali non c'è

l'idea di una responsabilità o di un ruolo sostanziale

proprio dei funzionari, ma gli atti sono adottati a livello

politico e i dirigenti elaborano decisioni che sono

giuridicamente imputate ad altri.

Inizia a farsi strada l'idea della necessità di distinguere le

responsabilità: ai politici dovevano essere attribuiti gli atti di

carattere generale, ai dirigenti gli atti puntuali. Lo spunto di

tale logica si trovò nella l. 241 del 1990,dove questo principio

veniva applicato agli enti locali; successivamente fu esteso a

tutto l'apparato amministrativo statale (nel 1993).

11

L'art. 12 della 241 stabiliva che nessun contributo, beneficio o

vantaggio economico potesse essere conferito senza previa

determinazione di criteri generali. Si poneva, così, un quadro

di criteri generali sulla base dei quali si esaminavano i singoli

casi puntuali. Nasce qui la distinzione tra INDIRIZZO e

GESTIONE, tra POLITICA e AMMINISTRAZIONE.

FINANZA LOCALE: pur esaltando il sistema delle

 autonomie si mira ad accentrare il sistema finanziario,

cosicché le risorse degli enti locali non sono altro che

introiti dello Stato, che questo trasferisce agli enti.

Data la molteplicità di problemi da affrontare si avverte la necessità

della redazione di una legge quadro, che riveda i principi di fondo

dell'ordinamento delle autonomie locali. Le riforme avvennero in tre

fasi, rispettivamente nel 1990, nel 1993 e nel 1997-1999.

1. - 1990 -

Con la l. 142/1990, "Ordinamento delle Autonomie locali" non

si arriva ancora ad accogliere la proposta di introduzione della

diretta elezione del sindaco, ma si stabilisce lo scioglimento

automatico del consiglio se entro 60 giorni non sia stato in

grado di eleggere il nuovo sindaco. Questa tecnica si rivelò, in

realtà, non troppo efficace: il consiglio eleggeva un sindaco

"pro-forma", continuando le trattative, contando sulla

possibilità di poter in ogni momento sfiduciare il sindaco

eletto.

Un altro cambiamento apportato con la 142 fu quello di una

garanzia di maggiore trasparenza: il sindaco aveva l'obbligo di

esporre le proprie linee programmatiche.

Sicuramente la legge portò alcuni cambiamenti (li

analizzeremo in seguito in maniera più approfondita), ma

questi non furono sufficienti ad attuare il rinnovamento

necessario nell'ambito.

La l. 241/1990, sul procedimento amministrativo, regolò

l'accesso e la partecipazione dei soggetti interessati a

provvedimenti formali.

2. - 1993 -

Con la l. 81/1993 si stabilisce l'elezione diretta del sindaco e

del presidente della provincia, rafforzando il legame tra

governi locali ed elettori e consentendo una maggiore stabilità

dei governi stessi.

Il sistema prevede l'elezione diretta nei comuni con meno di

15000 abitanti e il ballottaggio -nel caso non sia stato

raggiunto il 50% più uno- nelle province e nei comuni con più

di 15000 abitanti. 12

La giunta viene nominata dal sindaco, che sceglie i soggetti

che meglio possono sostenere il suo programma di governo.

Si fissa un limite temporale alla carica del sindaco: non più di

due mandati.

Si stabilisce che l'ELEZIONE DEI CONSIGLI sia basata su un

sistema di LISTE COLLEGATE AL CANDIDATO sindaco o

presidente della provincia, per garantire a questi una

consistente maggioranza in Consiglio.

Al sindaco e al presidente della Provincia vengono attribuiti

POTERI DI NOMINA E DI REVOCA degli assessori e si stabilisce

la RECIPROCA AUTONOMIA TRA GIUNTA E CONSIGLIO, la

prima con poteri di gestione ed il secondo con poteri di

indirizzo; si prevede, inoltre, l'incompatibilità tra le cariche di

consigliere e di assessore.

Ancora, nel 1993 la l. n. 29 si occupò di dare una disciplina

generica all'organizzazione del personale della P. A. (disciplina

oggi inglobata nel T. U. 165 del 2000).

3. - 1997/1999 -

Dal 1997 al 1999 si susseguirono una serie di riforme (prime

tra tutte le Bassanini) che andarono a toccare le funzioni degli

enti locali. Si parlò di RIFORME DEL FEDERALISMO

AMMINISTRATIVO, o di FEDERALISMO A COSTITUZIONE

INVARIATA. Si provvide, infatti, ad effettuare -nei limiti

previsti dalla Costituzione- il più ampio decentramento di

funzioni possibile.

Le leggi in questione, prima tra tutte la 59/1997, non furono

importanti solamente per i "pezzi" di funzioni che attribuirono

agli enti locali, ma anche e soprattutto per le regole

ordinamentali ed i principi (es. PRINCIPIO DI

SUSSIDIARIETA').

Nel giro di un decennio si assiste, quindi, ad un forte

sconvolgimento dell'ordinamento locale; rimangono, però, ancora

due versanti da affrontare:

La riconduzione di tutte le modifiche effettuate ad un

 nuovo testo unico

La traduzione di tutto il percorso compiuto sul piano della

 legislazione ordinaria al piano costituzionale.

Il primo punto lo si risolve con il T.U. 267/2000, che organizza e

amalgama tutti i provvedimenti in un'unica fonte con un duplice

contenuto: una parte contabile-finanziaria ed una parte

istituzionale. 13

Il testo non contiene alcuna innovazione ma attua una necessaria

coordinazione tra tutte le disposizioni in materia di:

Ordinamento e struttura istituzionale degli enti locali;

 Sistema elettorale (comprese l'ineleggibilità e

 l'incompatibilità);

Stato giuridico degli amministratori;

 Sistema finanziario e contabile;

 Controlli;

 Norme fondamentali sull'organizzazione degli uffici e del

 personale.

Il secondo punto viene affrontato nel 2001, con la legge

costituzionale n. 3, con la quale si modifica l'intero titolo V della

Costituzione.

La questione delle autonomie locali va, però, considerata anche

sotto un'altra luce: quella delle regioni. Il nostro sistema è sempre

stato dotato di una forte continuità, nonostante nel 1970 si sia

verificata, finalmente, l'entrata in campo delle Regioni, previste in

Costituzione già dal 1948 ma non ancora realizzate.

Le Regioni segnano il passaggio da un sistema a LEGISLATORE

UNICO ad un PLURALISMO LEGISLATIVO.

La regionalizzazione integrale del territorio avviene negli anni '70

con due leggi, una ELETTORALE ed una FINANZIARIA.

Con la realizzazione delle Regioni tutto il sistema delle autonomie

locali subisce una modifica: se alle Regioni non viene data

competenza in materia d ordinamento degli enti locali, per le molte

materie elencate nel 117 rimangono molte interconnessioni.

11/10/2005; V LEZIONE - 12/10/2005; VI LEZIONE

LA LEGGE 142 DEL 1990

Con questa legge non si ha una trasformazione della forma di

governo dei comuni e delle province, ma, pur mantenendo il

sistema parlamentare, si ha una nuova ripartizione di competenze

tra Consiglio e Giunta: mentre prima ogni atto, se non

espressamente riservato al consiglio, spettava alla Giunta, adesso

si ha una competenza generale-residuale della Giunta, ed al

Consiglio è riconosciuto un ruolo di indirizzo e di controllo, ma gli

atti di sua competenza sono tassativamente fissati dalla legge

(statuti, regolamenti bilanci, programmi,piani, ecc.).

14

Nel permanente rispetto dl principio di uniformità, il legislatore del

'90 punta alle fusioni seguendo una molteplicità di strade:

Prevedendo dei contributi straordinari da parte dello Stato

 e delle Regioni

Dando vita ad una nuova forma associativa transitoria

 (unione di comuni), finalizzata a favorire la realizzazione

di una fusione vera e propria

Creando una nuova entità -il municipio- come

 articolazione del nuovo comune che, pur priva di

personalità giuridica, si pone come punto di raccordo tra i

nuovo comune e i vecchi comuni più piccoli.

Andiamo ad analizzare, nello specifico, le previsioni e le innovazioni

della 142.

LE AREE METROPOLITANE

Per la prima volta il legislatore del 1990 si pone il problema delle

dimensioni dei comuni e, pur mantenendo in vita il principio di

uniformità, immette un nuovo soggetto:la CITTA' METROPOLITANA.

Prevedendo tassativamente solamente due tipi di ente locale, la

Costituzione impediva la creazione di un nuovo ente, così la Città

metropolitana nacque come un tipo di provincia, con un proprio

Statuto e delle peculiari competenze amministrative.

La legge delineò, così, un regime peculiare per le aree

metropolitane, facendo riferimento agli ambiti ricomprendenti i

Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze,

Roma, Bari, Napoli. In queste situazioni, entro un anno dall'entrata

in vigore della legge, la Regione avrebbe dovuto, sentiti i Comuni e

le Province interessati, delimitare l'area metropolitana, stabilendo

se l'area sarebbe stata coincidente con il territorio della Provincia

preesistente, oppure se si sarebbe determinata l'istituzione di

nuove Province o l'incorporazione di parti del territorio negli ambiti

di Province confinanti; una volta completata la delimitazione, entro

18 mesi, la Regione avrebbe provveduto al riordino territoriale dei

Comuni in essa ricompresi. L'impostazione della nuova normativa

sviluppò un forte dibattito tra i sostenitori di delimitazioni vaste -

coincidenti con la Provincia- e sostenitori di aree ristrette -il

Comune capoluogo e la prima cintura, il c.d. modello a ciambella-

senza, però, che nessuna delle due impostazioni riuscisse a

prevalere nettamente sull'altra.

Il risultato fu che si arrivò a redigere leggi regionali di delimitazione

solamente a Genova, Venezia e Bologna, leggi, comunque,

fortemente contestate.

LE PROVINCE

Dagli anni '70, con l'affermazione delle Regioni, la Provincia iniziò a

vacillare, davanti a dibattiti che affermavano al sua inutilità in un

15

sistema che poteva benissimo funzionare semplicemente con due

livelli: Regioni e Comuni. Si sosteneva che un qualsiasi problema

tra Comuni avrebbe potuto risolversi semplicemente con

l'associazionismo tra i Comuni stessi.

Gli effetti di questo dibattito erano stati, da un alto una forte

emarginazione delle Province nella legislazione statale e nell'ambito

dell'attribuzione di funzioni, e dall'altro la ricerca, da parte delle

Regioni, di alternative alle Province, con l'istituzione di concezioni

urbanistiche territoriali, come comprensori, associazioni

intercomunali e consorzi.

La situazione in cui la Provincia veniva a trovarsi era quella di un

ente defilato e con funzioni frammentate e attribuite senza una

logica comprensibile.

Con gli anni '80 la tendenza iniziò ad invertirsi a causa dell'entrata

in crisi dei para-enti locali istituiti come alternativa, e con la spinta

delle Regioni alla ricerca delle Province per il loro decentramento di

funzioni.

La 142 del 1990 segna definitivamente il consolidamento della

Provincia nel nuovo sistema. Alla Provincia vengono attribuite delle

funzioni sulla base di un elenco di materie, prevedendo una

specificazione con una legge di settore della materia specifica. Per

quello che riguarda la pianificazione territoriale la 142 entra, però,

subito nel merito, prevedendo che la Provincia debba redigere un

piano territoriale di coordinamento tra i vari piani regolatori

comunali per quello che riguarda temi che rilevino ad un livello

sovracomunale.

LA PARTECIPAZIONE

Si mira alla realizzazione di un nuovo rapporto con i cittadini, più

diretto, e che garantisca un coinvolgimento maggiore

nell'amministrazione.

Il concetto di partecipazione raccoglie dei significati diversi:

a. La PARTECIPAZIONE COLLETTIVA: l'intera collettività

partecipa in maniera consultiva sulla bontà o meno di

talune proposte; questo tipo di partecipazione coinvolge i

cittadini in quanto tali, senza che questi debbano

dimostrare il loro interesse.

b. In una seconda accezione si può parlare di partecipazione

come quella che si verifica attraverso le varie

ESPRESSIONI ORGANIZZATE DELLA SOCIETA'.

A seconda della materia interessata varie associazioni possono

essere coinvolte dall'amministrazione, con un grado di

partecipazione più o meno ampio.

c. Può essere consentita la partecipazione ai PROCEDIMENTI

AMMINISTRATIVI di quei SOGGETTI INDIVIDUATI che i

16

cui diritti o interessi legittimi possono essere lesi dal

provvedimento stesso.

L'AUTONOMIA STATUTARIA

Prima di questa legge l'ossequioso rispetto del principio di

università aveva portato ad un paradosso: pur riconoscendo

l'autonomia degli enti locali, si negava loro di potersi

autodisciplinare mediante Statuti.

La 142 attribuisce l'autonomia statutaria agli enti locali,

consentendo ai Comuni e alle Province di fissare autonomamente le

loro norme fondamentali di funzionamento, per quanto riguardasse

gli assetti organizzativi e le attività.

La legge, pur sancendo questo principio fondamentale, in pratica dà

vita a forti contraddizioni, dato che si occupa direttamente della

maggior parte delle scelte inerenti gli organi di governo delle

autonomie.In ogni caso la previsione ha una portata fortemente

innovativa, consentendo ai Comuni di stabilire delle proprie forme

di decentramento (es. quartieri e circoscrizioni).

I SERVIZI PUBBLICI LOCALI

La 142 contiene un embrione di disciplina dei servizi pubblici locali,

riconoscendo una pluralità di forme di gestione accanto alle aziende

speciali municipalizzate (es. S.p.a. a prevalente capitale pubblico).

Anche in questo ambito, quindi, la 142 presenta novità di indubbio

rilievo, ma si tratta di novità inserite in un contesto normativo

confuso ed incerto.

IL REGIME DEI CONTROLLI

Il regime dei controlli era, inizialmente, considerato una prerogativa

statuale: era ai Prefetti ed al Consiglio di prefettura che era

attribuita la funzione di controllare gli atti degli enti locali. Con la

Costituzione si attribuì alla Regione la funzione di controllo di

legittimità sugli atti di tutti gli enti locali (art. 130 "Un organo della

Regione, costituito nei modi stabiliti da legge della Repubblica,

esercita, anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli

atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali. In casi

determinati dalla legge può essere esercitato il controllo di merito,

nella forma di richiesta motivata, agli enti deliberanti, di

riesaminare la loro deliberazione") e si istituì appositamente un

organo specifico regionale, il COMITATO REGIONALE DI

CONTROLLO.

Con la legge 142 il "controllo" si trova di fronte ad una tappa

fondamentale: s'inizia a ritenete, infatti, che sottoporre tutti glia

atti degli enti locali sia un'intrusione eccessiva nel loro operato; si

mira, così, a ridimensionarne l'ambito, circoscrivendolo ai soli atti

del Consiglio.

LA FINANZA LOCALE 17

La 142 opera un complessivo rinvio ad un futuro provvedimento di

riordino della materia, limitandosi ad indicare il principio di base di

AUTONOMIA FINANZIARIIA fondata su certezza di RISORSE

PROPRIE E TRASFERITE.

13/10/2005; VII LEZIONE

LA LEGGE COSTITUZIONALE N. 3 DEL 2001

Con le modifiche apportate dalla riforma del titolo V della

Costituzione, cambia in maniera netta la sostanza: le leggi non

dovranno più sottoporsi ad un'interpretazione limitativa per

garantire la loro rispondenza alla Costituzione.

Con la l. cost. n. 3 vengono modificati circa una ventina di articoli

riguardanti l'ordinamento regionale e quello locale, prevedendo

un'inversione nei rapporti tra i due sistemi.

Andiamo ad analizzare nello specifico gli articoli modificati:

Art. 114. Cost. "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle

 Province, Dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, la Province, le Città metropolitane e le Regioni sono

enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i

principi fissati dalla Costituzione.

Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato

disciplina il suo ordinamento."

Con questa nuova formula s'intende affermare che lo Stato

apparato in sé non esaurisce l'insieme dell'ordinamento, ma

né è una componente, accanto a soggetti autonomi

rappresentanti esponenziali di collettività.

Nella nuova dizione compaiono le Città metropolitane, previste

dalla 142, e che adesso vengono recepite e si attestano come

soggetti costituzionalmente garantiti.

l'articolo recepisce anche il principio dell'autonomia statutaria

di tutti gli enti locali riconosciuti in Costituzione, ed inverte la

gerarchia degli enti locali, partendo da quello che assicura un

rapporto più diretto con il cittadino.

Art. 118 Cost. "Le funzioni amministrative sono attribuite ai

 Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano

conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla

base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed

adeguatezza. 18

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di

funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge

statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e

Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo

comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e

coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni

favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e

associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale,

sulla base del principio di sussidiarietà."

Il primo comma dell'articolo attribuisce la TITOLARITA'

NATURALE di tutte le funzioni amministrative in capo ai

Comuni, prevedendo una possibile deroga a tale principio sulla

base dei tre principi di SUSSIDIARIETA', DIFFERENZIAZIONE e

ADEGUATEZZA.

Il PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA' VERTICALE può assumere un

duplice significato: se, da un alto, può indicare il favor per il

livello di Governo più vicino al cittadino (secondo un'attitudine

DISCENDENTE di trasferimento di competenze), dall'altro può

essere visto come uno strumento di supporto del livello

superiore nel momento in cui quello inferiore non è più in

grado di svolgere la funzione (secondo un'attitudine

ASCENDENTE di trasferimento di competenze).

I PRINCIPI DI DIFFERENZIAZIONE e ADEGUATEZZA sono dei

concetti complementari rispetto a quello di sussidiarietà: di

adeguatezza si parla indicando una valutazione di idoneità

organizzativa e dimensionale di un ente locale ad accogliere

certe competenze, mentre per differenziazione s'intende il

risultato del giudizio di adeguatezza. Ciò significa che non

necessariamente tutte le autonomie locali debbano essere

trattate allo stesso modo, ma che in situazioni diverse possano

applicarsi delle diverse regole.

Secondo i principi espressi sarà il titolare della funzione

legislativa in una data materia a decidere sull'attribuzione

delle funzioni in quel ambito ai diversi gradi di autonomie

locali.

Il secondo comma dell'articolo in questione utilizza la

locuzione FUNZIONI AMMINISTRATIVE PROPRIE, dicendo che

sono titolari di queste i Comuni, le Province e le Città

metropolitane. Le funzioni amministrative proprie sono quelle

che ciascun ente locale, in base al percorso storico, ha già

acquistato; la Costituzione intende chiarire che tutte le

funzioni che già sono state acquisite non possono essere tolte.

19

Il terzo comma si occupa del COORDINAMENTO TRA STATO E

REGIONI, nell'esercizio delle funzioni amministrative nelle

materie dell'immigrazione e dell'ordine pubblico e la sicurezza.

La norma, nonostante si occupi di un ambito molto limitato, è

importante, in quanto è l'unica che ipotizza un coordinamento

tra i diversi livelli territoriali; da questa di può facilmente far

derivare un GENERALE PRINCIPIO DI COORDINAMENTO.

Per quanto riguarda il quarto, ed ultimo, comma dell'art. 118,

questo si occupa del PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA'

ORIZZONTALE, tra enti pubblici e soggetti privati. Non avendo

la possibilità di un'applicazione automatica, il principio

s'indirizza ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e

alle Regioni. Questi devono garantire, innanzi tutto, che i

privati abbiano la possibilità di attivarsi autonomamente per lo

svolgimento di attività d'interesse generale, dopo di che, se il

livello privato non si è attivato, spetta alle autonomie, in base

al principio di sussidiarietà orizzontale, muoversi per garantire

il servizio.

Art. 119 Cost. "I Comuni, le Province, le Città metropolitane e

 le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni

hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed

entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i

princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema

tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi

erariali riferibile al loro territorio.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza

vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità

fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti

consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e

alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche

loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la

solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e

sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona,

o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle

loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua

interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province,

Città metropolitane e Regioni.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni

hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi

generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere

all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È

20

esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi

contratti."

Con il nuovo art. 119 si costituzionalizza il principio di

autonoma finanziaria anche per le Città metropolitane.

Le risorse vengono identificate con TRIBUTI ED ENTRATE

PROPRI, COMPARTECIPAZIONI AL GETTITO DI TRIBUTI

ERARIALI, e con il FONDO PEREQUATIVO. La Costituzione

prevede, così, che il flusso di risorse riconosciute a ciascun

livello territoriale in base alle entrate suddette, sia sufficiente

ed adeguato per finanziare interamente l'esercizio delle

funzioni attribuite.

Nonostante alcuni tentativi, l'articolo risulta ancora privo di

attuazione.

Art. 120 Cost. "La Regione non può istituire dazi di

 importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né

adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la

libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né

limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del

territorio nazionale.

Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città

metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di

mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della

normativa comunitaria oppure di pericolo grave per

l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo

richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e

in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni

concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini

territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure

atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel

rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale

collaborazione".

L'articolo prevede, in alcuni casi di particolare gravità (taluni

indicati in maniera specifica, altri in modo più generale), la

possibilità per lo Stato di sostituirsi agli enti locali; prevede

altresì che sia la legge a definire delle procedure che

garantisca l'esercizio di questo potere nel rispetto dei principio

di sussidiarietà e di LEALE COLLABORAZIONE. S'immette, così,

nel sistema, un nuovo, fondamentale principio che si applica a

tutti i rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali e che può

essere equiparato al principio di buona fede tra privati.

Art. 123 Cost. "Ciascuna Regione ha uno statuto che, in

 armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo

e i princípi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo

statuto regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del

21

referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della

Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti

regionali.

Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con

legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti,

con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non

minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione

del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo

della Repubblica può promuovere la questione di legittimità

costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte

costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione.

Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro

tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un

cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei

componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a

referendum non è promulgato se non è approvato dalla

maggioranza dei voti validi.

In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle

autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione

e gli enti locali ".

L'articolo in questione è interessante in quanto introduce un

nuovo organo necessario disciplinato dalla Regione: il

Consiglio regionale. Questo organo ha essenzialmente finalità

di consultazione tra la Regione e gli Enti locali.

La norma non specifica né la composizione di questo organo

né sue ulteriori funzioni -oltre quella consultiva; lascia aperti

anche molteplici dubbi sul grado di cogenza delle decisioni

prese nell'ambito di tale organo e le modalità per renderle

vincolanti. L'unica indicazione che ci viene data è quella che

cogliamo nel nome di questo organo: il fatto che venga

chiamato "consiglio" indica la volontà di un dialogo non

solamente tra gli esecutivi, ma anche a livello degli organi

legislativi.

Anche se molte Regioni hanno tentato di elaborare un organo

del genere, in realtà sono molto poche quelle che hanno già in

vigore i nuovi statuti e la maggior parte continua ad utilizzare,

al posto dei Consigli regionali, degli organi che erano stati

creati prima dell'entrata in vigore della riforma costituzionale

con il medesimo scopo, sulla spinta della legge Bassanini.

Art. 130 Cost. Questo articolo che stabiliva che riguardava il

 tema dei controlli, viene completamente abrogato, garantendo

un'autonomia di massimo livello, che non può essere

condizionata da un controllo preventivo degli atti.

22

Dall'abrogazione dell'articolo nascono dei problemi di diritto

transitorio per quanto riguardava la permanenza delle leggi

regionali disciplinanti i Comitati di controllo; la Corte

costituzionale, consultata, ha ritenuto abrogate direttamente

le leggi che disciplinavano questi tipi di controllo.

18/10/2005; VIII LEZIONE

L'ATTUAZIONE DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE E LA

LEGGE LA LOGGIA

Dopo la legge cost. del 2001 c'è stata una fase in cui si sono

presentate delle grandi difficoltà ad adottare delle leggi di

attuazione; i vari articoli inseriti nel nuovo testo (dal 118, al 120 e

al 130 -abrogato-) rinviavano a leggi statali per il completamento a

l'adeguamento dei principi espressi, ma mancavano delle leggi

transitorie all'interno del titolo V.

Nel giugno del 2003 è stata approvata la legge n. 131 (L. "La

Loggia"), contenente «disposizioni per l'adeguamento

dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18

ottobre 2001, n. 3». Anche l'approvazione della legge comportò

grandi difficoltà, basti pensare che il progetto, partito nel 2001, fu

approvato solamente nel 2003; già questa approvazione così

lontana nel tempo dalla legge da adeguare comportò delle

limitazioni: in alcuni ambiti la l. cost. aveva già prodotto alcuni

effetti e non si poteva modificarli.

La 131 è stata più che altro un PROGRAMMA DI ATTUAZIONE, una

legge delega: solo pochi dei suoi 10 articoli erano suscettibili di

applicazione diretta, mentre la maggior parte erano dei rinvii ad

altre disposizioni.

Il primo problema da risolvere era l'attuazione del

 ribaltamento di competenze effettuato dal nuovo art.

117: se ne occupò l'art. 1, nell'ambito del primo e terzo

comma, in materia di legislazione regionale.

L'art. 2 si occupava, invece, di fissare una delega

 specifica per l'attuazione dell'art. 117, comma 2, lettera

p) e per l'adeguamento delle disposizioni in materia di

enti locali alla legge costituzionale del 2001. L'articolo

sanciva:

"1- Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla

entrata in vigore della presente legge, su proposta del

23

Ministero dell'interno di concerto con i Ministri per gli affari

regionali, per le riforme istituzionali e la devoluzione e

dell'economie e delle finanze, uno o più decreti legislativi

diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi

dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione,

essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città

metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari

delle comunità di riferimento.

2- Con i decreti legislativi di cui al comma 1, si provvede,

altresì, nell'ambito della competenza legislativa dello Stato,

alla revisione delle disposizioni in materia di enti locali, per

adeguarle alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

3- Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1, dopo

l'acquisizione dei pareri del Consiglio di Stato e della

Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28

agosto 1997, n. 281, di seguito denominata «Conferenza

unificata», da rendere entro trenta giorni dalla trasmissione

degli schemi medesimi, sono trasmessi alle Camere per

l'acquisizione del parere da parte delle competenti

Commissioni parlamentari, da rendere entro quarantacinque

giorni dall'assegnazione alle Commissioni medesime. Acquisiti

tali pareri, il Governo trasmette i testi, con le proprie

osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Conferenza

unificata e alle Camere per il parere definitivo, da rendere,

rispettivamente, entro trenta e quarantacinque giorni dalla

trasmissione dei testi medesimi.

4- Nell'attuazione della delega di cui ai commi 1 e 2, il

Governo si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi: a)

garantire il rispetto delle competenze legislative dello Stato e

delle Regioni, l'autonomia e le competenze costituzionali degli

enti territoriali ai sensi degli articoli 112, 117 e 118 della

Costituzione, nonché la valorizzazione della potestà statutaria

e regolamentare dei Comuni, delle Province e delle Città

metropolitane; […] e) attribuire all'autonomia statutaria degli

enti locali la possibilità di individuare sistemi di controllo

interno, al fine di garantire il funzionamento dell'ente, secondo

criteri di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione

amministrativa, nonché forme e modalità di intervento,

secondo criteri di neutralità, sussidiarietà e di adeguatezza nei

casi previsti dagli articoli 141, commi 2 e 8, 193, comma 4,

143, comma 6, lettera b), 247 e 251 del testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo

18 agosto 2000, n. 267; […]

24

5- La decorrenza dell'esercizio delle funzioni fondamentali di

Comuni, Province e Città metropolitane che, a seguito

dell'adozione dei decreti legislativi di cui al comma 1, sono

attribuite ad un ente diverso da quello che le esercita alla data

di entrata in vigore dei medesimi decreti legislativi, è stabilita

dalle leggi che determinano i beni e le risorse finanziarie,

umane, strumentali e organizzative da trasferire. A tale fine il

Governo, in conformità ad accordi da stabilire in sede di

Conferenza unificata, su proposta del Ministro dell'interno, di

concerto con i Ministri per gli affari regionali, per le riforme

istituzionali e la devoluzione e dell'economia e delle finanze,

sentiti i Ministri interessati, presenta al Parlamento uno o più

disegni di legge collegati […] alla manovra finanziaria annuale,

per il recepimento dei suddetti accordi.

6- Entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti

legislativi di cui al comma 1, il Governo può emanare, nel

rispetto dei principi e dei criteri direttivi indicati al comma 4,

disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi

medesimi."

La delega riguardava due ambiti:

l'individuazione delle FUNZIONI FONDAMENTALI

 l'ADEGUAMENTO DEL T.U. 264/2000

 e fissava due ordini di limiti al potere governativo:

il rispetto delle COMPETENZE LEGISLATIVE

 il rispetto dell'AUTONOMIA STATUTARIA e

 REGOLAMENTARE delle autonomie (la disciplina posta,

quindi, non poteva essere così dettagliata da influire

negativamente sull'autonomia normativa delle autonomie

locali).

All'intenzione di valorizzare l'autonomia statutaria si ispirava

anche la lettera e) del quarto comma, che prevedeva la

possibilità per gli Statuti degli enti locali di individuare sia

sistemi di controllo interno, sia le forme e modalità di

intervento sostitutivo.

Il procedimento per l'approvazione dei decreti legislativi

prevedeva un procedimento rafforzato, con un doppio parere

da parte della Conferenza unificata, a garanzia di una

maggiore partecipazione. Si stabiliva, inoltre, che anche le

leggi che determinassero le risorse da trasferire fossero

adottate in sede di accordi con la Conferenza unificata, e che

fissassero anche la decorrenza dell'esercizio delle funzioni

fondamentali.

Il quadro proposto da questo articolo non si è ancora

realizzato: per adesso si è solamente presentato agli enti locali

25

uno schema di testo unico. Sulla base della proroga concessa

si avrebbe, comunque, ancora tempo fino al giugno del 2006.

Dell'attuazione dell'art. 114, secondo comma, e del 117, sesto

 comma, Cost. in maniera di POTESTA' NORAMTIVA DEGLI

ENTI LOCALI, se ne occupò l'articolo 4, sancendo che

"1- I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno

potestà normativa secondo i principi fissati dalla Costituzione.

La potestà normativa consiste nella potestà statuaria e in

quella regolamentare. […]

2- L'organizzazione degli enti locali è disciplinata dai

regolamenti nel rispetto delle norme statutarie.

3- La disciplina dell'organizzazione, dello svolgimento e della

gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città

metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell'ente

locale, nell'ambito della legislazione dello Stato o della

Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità,

secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto

previsto dagli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della

Costituzione.

5- Il potere normativo è esercitato anche dalle unioni di

Comuni, dalle Comunità montane e isolane.

6- Fino all'adozione dei regolamenti degli enti locali, si

applicano le vigenti norme statali e regionali, fermo restando

quanto previsto dal presente articolo."

L'obiettivo di questo articolo era quello di chiarire lo spazio dei

regolamenti e degli statuti locali rispetto alle leggi statali e

regionali, in conformità alle previsioni costituzionali di

autonomia statutaria e regolamentare in ordine alla disciplina

dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite

agli stessi enti locali.

La portata di questo articolo -che in ad una prima lettura

sembra estendere notevolmente la potestà normativa degli

enti locali- viene, in qualche modo, sminuita

dall'interpretazione che ne dà la Corte Costituzionale; la quale

afferma che l'articolo mira a ridurre l'invasione statale e

regionale nel dettaglio, ma non intende sancire nessuna

riserva di legge in favore degli enti locali.

L'articolo 7 si preoccupò, invece, di dare attuazione all'art. 118

 della Costituzione, in materia di esercizio delle funzioni

amministrative. Il testo dell'articolo recitava così:

"Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze,

provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro

esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge,

sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e

26

adeguatezza, attribuendo a Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare

l'unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento,

efficienza o efficacia dell'azione amministrativa ovvero per

motivi funzionali o economici o per esigenze di

programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto,

anche ai fini dell'assegnazione di ulteriori funzioni, delle

attribuzioni degli enti di autonomie funzionale, anche nei

settori della promozione dello sviluppo economico e della

gestione dei servizi. Stato, regioni, Città metropolitane,

Province, Comuni e Comunità montane favoriscono l'autonoma

iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di

attività di interesse generale, sulla base del principio di

sussidiarietà. […] Tutte le altre funzioni amministrative non

diversamente attribuite spettano ai Comuni che le esercitano

in forma singola o associata, anche mediante le Comunità

montane e le Unioni di Comuni. […]"

A questo primo comma, che mirava a dare una

esemplificazione del principio di sussidiarietà di cui all'art. 118,

seguiva la delucidazione dei procedimenti che si sarebbero

dovuti seguire per il trasferimento delle funzioni

amministrative, dei beni e delle risorse, nella pratica mai

applicati.

A difesa dell'autonomia ricorse l'art. 9 che dimostrava

 una tendenza ad aprire a soggetti dotati di autonomia

spazi di presenza in MECCANISMI DI TUTELA

GIURISDIZIONALE. L'articolo prevedeva che

" […] 1. L'articolo 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87, è

sostituito dal seguente: «Art. 31. […] - 3. La questione di

legittimità costituzionale è sollevata, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri, anche su proposta della Conferenza

Stato-Città e autonomie locali, dal Presidente del Consiglio di

ministri mediante ricorso diretto alla Corte costituzionale e

notificato, entro i termini previsti dal presente articolo, al

Presidente della Giunta regionale. […]» - 2. Il secondo comma

dell'articolo 32 sella legge 11 marzo 1953, n. 87, è sostituito

dal seguente: «La questione di legittimità costituzionale,

previa deliberazione della Giunta regionale, anche su proposta

del Consiglio delle autonomie locali, è promossa dal Presidente

della Giunta mediante ricorso diretto alla Corte costituzionale e

notificato al Presidente del Consiglio dei ministri entro il

termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o

dell'atti impugnati.» […]" 27

L'articolo attribuiva all'ente locale la possibilità di stimolare le

impugnazioni di leggi statali (da parte delle Regioni) e di leggi

regionali (da parte dello Stato) nel caso in cui dette leggi

violassero le competenze dell'ente garantite

costituzionalmente.

Interessante è vedere come nella nuova proposta di riforma

costituzionale si prevede la possibilità di un ACCESSO

DIRETTO da parte di Province e Comuni alla Corte

Costituzionale -con il conseguente rischio di un "intasamento"

della Corte Costituzionale da un numero elevatissimo di

ricorsi-, previsione alquanto insensata, se si considera che uno

degli obiettivi della riforma sarebbe quella di decongestionare

il sistema, ritenuto fonte di disordine e conflittualità tra Stato e

regioni.

L' art. 10 prevede ancora l'esistenza di una figura, un

 rappresentante statale, che curi i rapporti con il sistema

delle autonomie:

"1. In ogni Regione a statuto ordinario il prefetto preposto

all'ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo

della Regione svolge le funzioni di rappresentante dello Stato

per i rapporti con il sistema delle autonomie.

2. Nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, il

rappresentante dello Stato cura in sede regionale:

a) le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di

leale collaborazione tra Stato e Regione, nonché il raccordo tra

le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, anche

attraverso le conferenze di cui all'articolo 11 del decreto

legislativo 3 luglio 1999, n. 300, al fine di garantire la

rispondenza dell'azione amministrativa all'interesse generale,

il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di

favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle

autonomie; […]

c) la promozione dell'attuazione delle intese e del

coordinamento tra Stato e Regione previsti da leggi statali

nelle materie indicate dall'articolo 118, terzo comma, della

Costituzione, nonché delle misure di coordinamento tra Stato e

autonomie locali, di cui all'articolo 9, comma 5, del decreto

legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

d) l'esecuzione di provvedimenti del Consiglio dei ministri

costituenti l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo

120, secondo comma, della Costituzione, avvalendosi degli

uffici territoriali del Governo e degli altri uffici statali aventi

sede nel territorio regionale;

28

e) la verifica dell'interscambio di dati e informazioni rilevanti

sull'attività statale, regionale e degli enti locali, di cui

all'articolo 6 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112,

riferendone anche al Ministro per l'innovazione e le

tecnologie."

20/10/2005; X LEZIONE L'ATTUALE TITOLO V

In sostanza, ad oggi, il titolo V si presenta in maniera tale da

realizzare una diversa strutturazione dei rapporti tra i vari livelli: si

passa, infatti, da una predeterminazione a priori della funzioni di

ciascun livello, alla nuova idea di un riparto di competenze basato

sul principio di sussidiarietà e adeguatezza, che attribuisce, in

primis, le funzioni al livello più vicino al cittadino e che, in caso di

miglior soddisfazione di un'esigenza ad un livello più alto, richiama

le funzioni agli enti locali di grado superiore secondo l'adeguatezza.

Ci si presenta, così, un riparto di competenze dinamico e flessibile,

tendente a riflettere le esigenze concrete, più vicino alla base

sociale di riferimento, molto simile a quello che è il riparto di

funzioni a livello europeo.

Il principio di sussidiarietà, nato a livello amministrativo, è andato

estendendosi anche nell'ambito legislativo, a seguito di un totale

ribaltamento dell'idea dell'organizzazione statale. Il superamento

della gerarchia come formula organizzativa statale, l'immissione del

principio di separazione tra politica e amministrazione, il passaggio

da un modello unitario ad un modello pluralista ad autonomie

equiordinate, il superamento del principio del parallelismo tra

potestà amministrativa e potestà legislativa, sono il punto di

partenza (e di arrivo) dell'idea di una sorta di "prevalenza" del

livello amministrativo su quello legislativo, nel senso che, ribaltando

la teoria classica per la quale prima viene la legge e soltanto in un

momento successivo il livello amministrativo, si arriva ad affermare

che occorre in primis individuare il livello di Governo adatto ad

amministrare e, sulla base di questa scelta, si attribuisce la potestà

29

legislativa. In sostanza si può dir che la funzione amministrativa

attrae in capo ad un certo livello di Governo anche la funzione

legislativa.

Il principio di leale collaborazione, tipico dei sistemi federali,

assume un ruolo chiave in riferimento al titolo V, dove risulta un

elemento indispensabile per la condivisione delle decisioni che

riguardino interessi dislocati su diversi livelli.

Sulla base di questo principio si dà un forte rilievo a tutte le

procedure partecipate e agli strumenti di condivisione come accordi

e intese. La Corte si è pronunciata in diversi casi, affermando la

necessità di un efficace e reiterato tentativo di arrivare a decisioni

che siano il più possibile condivise.

25/10/2005; XI LEZIONE 26/10/2005; XII LEZIONE

L'ATTUALE PROPOSTA DI REVISIONE COSTITUZIONALE

La proposta di revisione costituzionale che è attualmente al vaglio

del Parlamento riguarda l'intera parte seconda della Costituzione, e

quindi la disciplina dei pubblici poteri. Più di 50 articoli verrebbero

modificati, alcuni in modo parziale, altri in maniera radicale; alcune

di queste modifiche riguarderebbero direttamente il -o andrebbero

ad influire in maniera indiretta sul- nostro tema.

La prima modifica che si prospetta è quella dell'immissione

nell'ordinamento del Senato federale (articolo 11: "L’articolo 55,

primo comma, della Costituzione è sostituito dal seguente:«Il

Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato

federale della Repubblica»").

Mentre, in generale, il Senato federale è uno strumento che

consente che i livelli regionali vengano rappresentati a livello

centrale, non è escluso che nel nostro Senato federale, in ragione

della forza che i Comuni assumono nel nostro ordinamento, siano

presenti direttamente anche gli enti locali più vicini al cittadino. Già

l'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 aveva previsto la

presenza transitoria -fino alla revisione del Titolo I della parte

seconda della Costituzione- delle autonomie locali alla Commissione

parlamentare per le questioni regionali; la disposizione è sempre

rimasta inattuata, dato che i regolamenti della Camera dei deputati

e del Senato della Repubblica -quelli che avrebbero potuto

prevedere la partecipazione delle autonomie locali alla

Commissione- non sono mai stati modificati.

30

Il Senato federale nei sistemi comparati può seguire due logiche:

1. Elezione diretta, con un egual numero di rappresentanti

per ciascuno Stato;

2. Sentori nominati da ciascuno Stato come propri

rappresentanti.

Il primo modello nacque a seguito delle tensioni tra i padri fondatori

U.S.A., alcuni dei quali miravano ad una rappresentanza uguale per

tutti o una rappresentanza proporzionale. Il compromesso si trovò

stabilendo di utilizzare un bicameralismo modificato, sulla base del

quale si sarebbero create due camere:una dove i rappresentanti

sarebbero stati eletti in maniera proporzionale alla popolazione di

ciascuno Stato, l'altra dove ciascuno Stato, indipendentemente

dalle dimensioni, sarebbe stato rappresentato da due soggetti.

Il secondo modello presenta, a sua volta, due varianti;

a. I Senatori sono eletti dai Parlamenti degli Stati, secondo il

modello austriaco; in questo modello le due camere

hanno lo stesso peso nel processo di approvazione della

legge;

b. I Senatori sono i Primi ministri, i capi dell'esecutivo,

secondo il modello tedesco; in questo modello la camera

eletta indirettamente può incidere sul processo

legislativo, ma la parola definitiva è della camera eletta

direttamente.

Il primo modello è quello previsto dalla nostra riforma: il Senato

federale viene eletto in via diretta e a rappresentanza ponderata

per ciascuna Regione. L'articolo 3 della proposta afferma, infatti,

che

"Il Senato federale della Repubblica è eletto a suffragio universale e

diretto su base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione

Estero.

Il Senato federale della Repubblica è composto da duecento

senatori elettivi, dai senatori elettivi assegnati alla circoscrizione

Estero e dai senatori a vita di cui all’articolo 59.

L’elezione del Senato federale della Repubblica avviene con sistema

proporzionale ed è disciplinata con legge dello Stato, che garantisce

la rappresentanza territoriale da parte dei senatori.

Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a

cinque; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno»".

La proposta prevede un agganciamento dell'elezione dei

rappresentanti in Senato a quella dei Presidenti della Regione, con il

palese problema dell'attuale discrasia temporale tra le due elezioni,

sfalsate di un anno; si è, così, sostenuta la necessità di ritardare le

elezioni regionali per far sì che coincidessero con quelle del

Parlamento. 31

Il problema sarebbe senza dubbio quello di un offuscamento della

dimensione regionale, in un'ovvia prevalenza delle logiche

nazionali.

All'interno di questo quadro le autonomie locali avrebbero il ruolo di

partecipare all'attività del Senato, ma SENZA IL DIRITTO DI VOTO

e la partecipazione dei rappresentanti delle autonomie sarebbe

largamente minoritaria. Per ciascuna Regione partecipano due

rappresentanti, uno eletto dal Consiglio regionale ed uno eletto dal

rispettivo Consiglio delle autonomie locali (tra sindaci e Presidenti di

Provincia).

La parte più assurda della riforma sta nel fatto che, a ben vedere,

le materie affidate all'una o all'altra camera finiscono per

sovrapporsi ed intersecarsi, creando un meccanismo di possibili e

continue normative approvate in ultima istanza dalla Camera o dal

Senato, che possono contraddirsi l'un l'altra sulla medesima

materia.

Un requisito per divenire senatori della regione sarebbe, secondo

l'art. 4 della proposta di riforma, quello di aver compiuto i

venticinque anni di età e aver ricoperto o ricoprire cariche pubbliche

elettive in enti territoriali locali o regionali, all’interno della Regione,

o essere stati eletti senatori o deputati nella Regione.

La proposta sancirebbe un REGIME SPECIALE per l'ordinamento

della capitale, stabilendo che "Roma è la Capitale della Repubblica

federale e dispone di forme e condizioni particolari di autonomia,

anche normativa, nelle materie di competenza regionale, nei limiti e

con le modalità stabiliti dallo Statuto della Regione Lazio"; mentre

questo articolo, quindi, prevedrebbe che limiti e modalità

dell'autonomia di Roma sarebbero fissati dallo Statuto della Regione

Lazio, l'articolo 117 elenca, in realtà, la materia dell'ordinamento

della capitale tra le materie riservate alla legislazione statale.

Per quanto riguarda le Conferenze (Stato-Regione, Stato-autonomie

locali, Unificata) si è sempre sentita la necessità di una loro

costituzionalizzazione e di un collegamento tra queste ed un unico

organo a livello centrale, per consentire un approccio a problemi

molto vicini (quelli trattati nella Conferenza Stato-Regione e quelli

trattati nella Conferenza Stato-autonomie locali) in maniera lineare

e non contraddittoria. La proposta di riforma attuale porta

nuovamente ad una separazione dei due versanti, prevedendo

costituzionalmente soltanto la Conferenza Stato-Regione, e

affermando la possibilità di istituire altre Conferenze tra Stato,

province, Comuni e Città metropolitane.

32

IL SISTEMA ATTUALE DELLE AUTONOMIE

LOCALI

I SOGGETTI

La prima suddivisione che facciamo parando di soggetti è quella tra

ENTI LOCALI ed ENTI TERRITORIALI.

Gli enti territoriali sono quei pochi soggetti indicati dall'art. 114

Cost.,i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni, più

altri soggetti, come, per esempio, le Comunità montane.

Gli enti territoriali hanno un territorio specifico come presupposto

della loro personalità giuridica; con il territorio hanno una relazione

stretta e fondante, dato che i loro poteri sono limitati in quel

territorio, e l'esistenza di quel territorio giustifica i loro doveri/poteri

sullo stesso. Questi enti sono esponenziali di collettività, hanno,

quindi, con questa un legame diretto: è proprio la collettività che

elegge gli organi dell'ente; l'ente persegue la generalità non definita

degli interessi della sua collettività di riferimento, quindi non è un

soggetto a scopi predefiniti, ma può orientarsi verso tutti gli scopi

che interessano quella collettività, purché non espressamente

riservati ad altro soggetto.

Altro elemento caratterizzante degli enti territoriali è che questi

sono enti necessari, nel senso che devono esserci necessariamente

su tutto il territorio. All'interno degli enti territoriali possono

esistere (non sono soggetti necessari) delle aggregazioni con una

natura indirettamente esponenziale di quella collettività, proiezioni

del carattere rappresentativo degli enti territoriali; in alcuni casi

(per esempio nelle zone montane) anche queste aggregazioni sono

soggetti necessari.

Gli enti locali, invece, non sono enti necessari, non sono

costituzionalmente garantiti, non sono esponenziali (possono essere

33

Appunti di Diritto regionale con analisi dei seguenti argomenti: l'evoluzione storica delle autonomie locali, il nuovo principio di eguaglianza, la struttura dei municipi, le funzioni di interesse nazionale delegate, la solidità della classe amministrativa, l'evoluzione del sistema italiano.