Diritto regionale - l'evoluzione storica delle autonomie locali

L'evoluzione storica delle autonomie locali

Origini e caratteri storici dell'ordinamento locale

Il nostro sistema appartiene ai sistemi con tradizione amministrativa francese, quello, cioè, sviluppatosi in Francia a seguito della Rivoluzione del 1789. Prima del 1789 la Francia, così come testimonia Toqueville, si presentava con un'amministrazione fortemente frammentata in un groviglio di poteri male organizzati; questa situazione conviveva con la presenza di ambiti locali ingovernabili che, per ricchezza o potenza, godevano di una situazione di privilegi - guarentigie - territoriali che consentiva loro di avere dei governi pressoché autonomi rispetto al governo centrale.

Luigi XIV tentò di riorganizzare il sistema inserendo la figura dell’intendente, con l’obiettivo di dare nuova unità all’amministrazione. L’intendente altro non era che un funzionario del re, presente in ogni territorio, con funzioni di controllo e gestione amministrativa. Con la crisi del 1789 tutte le varie situazioni territoriali furono chiamate ad un procedimento di partecipazione: tutti dovevano presentare al sovrano le loro lamentele; la situazione fotografata dalle varie testimonianze fu molto frammentaria, ma tutti i territori si trovarono concordi nel loro sentimento di insopportazione nei confronti della figura degli intendenti e nella richiesta di soppressione dell'ingerenza del re nei loro affari attraverso queste figure che si presentavano come dei piccoli dittatori.

La trasformazione del sistema avvenne con i decreti del 14 dicembre 1789, nei quali si elaborarono i tratti del nuovo sistema, si soppresse la figura dell'intendente e si mirò all'abolizione di tutte le diversità presenti in un tentativo di accentramento. Il nuovo principio di eguaglianza, nato nella culla della Rivoluzione, ebbe una forte influenza sul nuovo assetto amministrativo. Il concetto di eguaglianza aveva un duplice significato: da un lato portava alla necessità di garantire a tutti gli stessi diritti, anche abolendo i precedenti privilegi, dall'altro ad un'obbligatoria uniformità delle regole e delle modalità di amministrazione.

E' in questo periodo che s'introduce la massima differenziazione rispetto alle altre due principali tradizioni: quella anglosassone e quella germanica. Le regole uniformi per tutti i municipi che vennero poste dai decreti del 1789 si basarono sui seguenti principi:

• Deve essere definito uno Statuto identico per tutte le municipalità.
• Tutti gli ufficiali devono essere sostituiti mediante elezione e tutti i cittadini attivi possono partecipare all'elezione del corpo municipale (Principio di rappresentanza generalizzato).
• Le assemblee si compongono per quartieri o circoscrizioni secondo un sistema di carattere territoriale.
• Il municipio è il "centro".
• Tutti i municipi hanno le stesse regole (uniformità delle norme) e le stesse funzioni, nonostante territorialmente abbiano degli ambiti molto diversi (disomogeneità delle dimensioni).

I municipi erano raccolti in dipartimenti che, nel rispetto del principio di uniformità, si formavano non sulla base di criteri soggettivi, bensì in base al tempo di percorrenza necessario per arrivare dal confine al capoluogo (non si doveva impiegare più di una giornata di viaggio a cavallo). Anche i dipartimenti, così come i municipi, erano retti da assemblee elettive. Questa forma di gestione amministrativa viene, nel corso degli anni, trapiantata in tutti i territori che vengono occupati dalle truppe napoleoniche, così anche nell'Italia settentrionale: la frammentazione comunale scaturita da un'organizzazione amministrativa di stampo francese la si ritrova ancora oggi, dimostrata dalla molteplicità di comuni presente in questi luoghi (il Piemonte conta circa 1250 comuni, contro i 200 della Puglia).

Successivamente si ebbe una generalizzazione dell'ente comunale a tutto il territorio italiano: secondo il principio di necessarietà, infatti, ogni territorio dello Stato doveva appartenere anche ad un dipartimento e ad un comune. I due principi di eguaglianza e di necessarietà, portati all'eccesso, fecero nascere un'assurda resistenza ad ogni tentativo di modifica sostanziale della mappa territoriale: l'uniformità delle regole era ritenuta prioritaria anche a prescindere dalle caratterizzazioni territoriali o economiche di ciascuna zona.

Le due autonomie - municipi e dipartimenti - erano poste l'una sotto l'altra per una finalità di controllo (tutela degli enti locali), ma, private della figura dell'intendente, si trovavano a dover fronteggiare la mancanza di un organo che svolgesse la funzione di raccordo con lo Stato centrale, la mancanza di una figura capace di collegare le funzioni di interesse nazionale delegate ai municipi con le effettive necessità dello Stato. Della carenza di un organo di raccordo e della soluzione del problema se ne occupò Napoleone che, partendo ancora dall'idea di uniformità, si spinse, però, verso una diversa conclusione: quella della necessità dell'accentramento. Inserì così nel precedente assetto - senza modificarlo ulteriormente - la figura del prefetto, come momento unificante di tutto il sistema amministrativo, catena diretta dal centro alla periferia più lontana.

Il prefetto, in linea di principio, rappresentava il governo nel suo insieme e controllava le diramazioni del governo a livello provinciale, che dipendevano da lui; la stessa figura, però, era anche considerata l'organo esecutivo del dipartimento. È da questa duplicità di funzioni del prefetto che nasce il c.d. doppio binario del modello francese che presenta, da un lato l'idea del decentramento e, dall'altra, quella della deconcentrazione. Quando si parla di decentramento si guarda alle autonomie che si instaurano nel territorio: si parte dai Comuni e passando dalle Province si arriva prima alla Regione e poi allo Stato. Per deconcentrazione, invece, s'intende il procedimento inverso, guardando, cioè, all'amministrazione statale a livello centrale che si diffonde sul territorio con rami che mantengono stretti rapporti con il centro: qui si parte dallo Stato centrale, si passa dai ministeri e si arriva al prefetto che, sotto di sé, può avere ulteriori appendici che controlla direttamente.

È grazie all'immissione della "nuova" figura del prefetto (in realtà questo altro non è che la vecchia figura dell'intendente reinventata) si creò un vero e proprio corpo amministrativo inteso in chiave moderna ed una nuova classe amministrativa, dotata di professionalità e grande fedeltà al governo. La macchina amministrativa che ne scaturì fu talmente efficiente che neanche i sovrani della Restaurazione intesero rinunciarvi, mantenendo una forte continuità delle istituzioni. In realtà qualcosa ben presto cambiò: la classe amministrativa, solida, che sopravvive anche al mutare dei regimi politici, venne ad oscurare il soggetto per il quale tutto il sistema rivoluzionario era nato, il cittadino.

Questo sistema si diffonderà temporalmente e territorialmente in una maniera tale come mai sia successo nel corso della storia: la diffusione fu indotta nei paesi invasi dalle truppe francesi, spontanea in altri paesi (come la Grecia e il Portogallo), o, ancora, causata da patti o alleanze di altri paesi con al Francia (Spagna, America latina). In Italia il sistema rimane in vigore fino a tempi recentissimi, fino a quando, nel 2001, il principio di uniformità viene abbandonato in favore di quello di differenziazione.

L'evoluzione del sistema italiano

Nel regno piemontese e nell'Italia post-unitaria il modello francese fu imitato fedelmente: nel 1859 il Piemonte si adeguò al sistema francese a tal punto da imitare persino le parole dei decreti del 1789. Nei territori dell'Italia settentrionale questo modello si trovò in collisione con un altro sistema che si era diffuso soprattutto nelle zone del lombardo-veneto: il sistema austriaco, dove il principio fondamentale era quello della differenziazione dei singoli territori. Al momento dell'unità d'Italia la soluzione adottata fu chiara: a tutto il territorio nazionale fu esteso il modello di stampo francese.

Nel 1865 furono emanate delle leggi di unificazione amministrativa e, con alcuni allegati, si regolamentarono le varie parti del diritto amministrativo rinfrescando, ma in sostanza riapplicando, la disciplina dettata in precedenza dalla legislazione piemontese. Questo sistema amministrativo così organizzato rimase vigente molto a lungo, solo talvolta modificato in piccoli ambiti da sporadiche riforme.

La modifica più importante di detto sistema si ebbe senza dubbio nel momento dell'avvento del fascismo, momento in cui si sostituì all'apparato amministrativo elettivo un apparato nominato. Venne introdotta, inoltre, una nuova figura: quella del podestà, che era l'organo posto al vertice dell'amministrazione nominata dal centro. Nel 1915 fu emanato un T.U., ben presto sostituito (nel 1934) da un altro che si occupò di riformare l'intera disciplina elettorale.

Dopo la fine della II Guerra Mondiale e la relativa caduta del fascismo fu ripristinato parte del T.U. del 1915 per la disciplina dell'amministrazione dei comuni; il Consiglio comunale era eletto con il sistema proporzionale nei comuni più grandi e con quello maggioritario in quelli più piccoli e all'interno del Consiglio venivano scelti il sindaco e la Giunta. Questa disciplina è quella che sarà applicata fino ad un'epoca piuttosto recente, nonostante l'entrata in vigore, nel 1948, della Costituzione: le norme contenute in essa non ebbero una conseguenza diretta di trasformazione sulla disciplina delle autonomie locali ma si limitarono a richiedere una effettiva rispondenza di questa ai principi costituzionali.

Le autonomie locali nella Costituzione del '48

La Costituzione del '48 è senza dubbio servita, per quello che riguarda il sistema delle autonomie, a fissare dei punti cardine, nonostante l'effettiva disciplina delle stesse si trovi all'interno di leggi ordinarie. La Costituzione dedicò molto più spazio alla disciplina delle Regioni, organismi che venivano creati nel '48, piuttosto che alle autonomie locali che, al momento dell'emanazione della Costituzione, avevano una già lunga e consolidata tradizione.

Analizziamo gli articoli Costituzionali che vanno a toccare l'argomento che stiamo trattando:

• Art. 5 Cost.: "La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento."

  Questo articolo fa parte dei principi fondamentali, non suscettibili di alcuna revisione e, quindi, immodificabili. La prima parte dell'articolo altro non è se non l'enunciazione di due principi fondamentali: quello dell'unità e indivisibilità e quello autonomistico; nonostante una prima apparente contraddittorietà, i due principi, in realtà, si sposano benissimo tra loro, andando ad affermare la necessità di garantire la presenza delle autonomie locali, mantenendo viva e stabile l'unità dello Stato. Il concetto di riconoscimento deriva dal fatto che le autonomie locali esistessero anche prima della Costituzione, mentre quello di promozione vuole affermare che tutte le norme della Repubblica debbano andare nel senso non solo di non ostacolare, bensì di ampliare il ricorso alle autonomie.

  Il concetto di "autonomia" fa emergere una specifica relazione nei confronti delle ingerenze altrui, chiarendo che la legge pone a tali ingerenze dei limiti specifici; il fatto che si parli al plurale, di autonomie locali, sancisce, anche se in maniera indiretta, il principio del pluralismo autonomistico. La seconda parte dell'articolo parla di decentramento amministrativo; quello che si vuole chiarire è che si mira a sostituire al forte accentramento di competenze di funzioni in capo agli uffici statali, anche a livello periferico - che caratterizzava l'ordinamento del periodo precedente - con un decentramento, appunto, nelle mani delle autonomie locali, di una molteplicità di funzioni.

  L'ultima parte di questo articolo sancisce una necessità di continuo e costante aggiornamento della legislazione, per garantire, appunto, le esigenze dell'autonomia e del decentramento. Il termine principi denota l'impulso a rifondare la legislazione con un sostanziale ripensamento delle forme della Repubblica, mentre parlando di metodi si vuol prendere in considerazione i percorsi, le procedure che servono per produrre le norme: anche questi devono essere tali da rispettare le autonomie. L'art. 5, essendo una norma programmatica, non è suscettibile di applicazione diretta, ma necessita di attuazione; è alla Repubblica, come spiega lo stesso articolo, che spetta l'onere dell'attuazione e non allo Stato, ciò significa che è l'intero insieme degli organi (Stato e Regioni) che si deve fare promotore della regola posta dall'articolo.

  Interessante è, ancora, notare che detto articolo non ha mai subito delle modifiche, ma che, nel corso degli anni è stato interpretato in modi diversi: se all'inizio era considerato rivolto esclusivamente allo Stato ed era un baluardo soprattutto del principio autonomistico, dopo il '70 s'intende rivolto anche alle Regioni e, dopo la riforma costituzionale del 2001 si fa principalmente garante del principio di unitarietà.

• Art. 114 Cost.: "La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni."

  L'articolo presentava una gerarchia territoriale, specificando quali fossero le autonomie locali garantite. L'articolo, oggi fortemente riformato (il testo del 2001 recita così: "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento."), fu determinante nell'evoluzione del sistema, dando forza a quello che era l'elemento più debole della catena - la Provincia - ed impedendo il realizzarsi delle molte proposte di soppressione.

• Art. 128 Cost.: "Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni."

  Questa è una norma in bianco, che lascia alle leggi della Repubblica una successiva disciplina delle Province e dei Comuni. Il fatto che si parli di leggi generali denota l'intenzione del costituente di dare una disciplina uniforme a tutto l'insieme degli enti locali; questo secondo il principio di uniformità, ereditato dal modello francese al quale il nostro modello si è sempre ispirato. Naturalmente una tale uniformità creò dei problemi, portando ad una disciplina uniforme di situazioni differenti; successivamente, così, il legislatore si occupò di risolvere questi problemi, tentando una differenziazione.

  Nel '48 questa norma assumeva anche un altro significato: letta insieme all'originario art. 117 voleva assicurare una esclusiva competenza legislativa dello Stato sulla materia "enti locali".

• Art. 118 Cost.: "Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici."

  L'articolo fissa il principio del parallelismo, affermando che in tutte quelle materie nelle quali alla Regione è attribuita competenza legislativa è ad esse attribuita anche competenza amministrativa. La limitazione che viene posta alle Regioni è l'obbligo che viene fatto loro nel terzo comma, ovvero quello di esercitare le sue funzioni senza creare dei suoi nuovi apparati, bensì delegando agli enti locali (utilizzando cioè la delega di funzioni) oppure valendosi dei loro uffici (avvalimento).

  Interessante è il fatto che si parli anche di "altri enti locali"; questo denota la consapevolezza del costituente della presenza di altri enti locali oltre a quelli elencati nell'art. 114. Curioso è come tale dizione si completamente scomparsa nel nuovo testo del 2001, facendo così sorgere dei dubbi sulla volontà di mantenere o no in vita tutti gli enti locali diversi dalle Province, dai Comuni e dalle Città metropolitane; il problema si risolverà, in seguito, in senso affermativo. La ragione di questo limite posto alle Regioni è duplice: se, da un lato, la scelta venne presa per ragioni di economia (per evitare duplicazione di strutture, apparati).