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Il Senato federale nei sistemi comparati può seguire due logiche:

1. Elezione diretta, con un egual numero di rappresentanti

per ciascuno Stato;

2. Sentori nominati da ciascuno Stato come propri

rappresentanti.

Il primo modello nacque a seguito delle tensioni tra i padri fondatori

U.S.A., alcuni dei quali miravano ad una rappresentanza uguale per

tutti o una rappresentanza proporzionale. Il compromesso si trovò

stabilendo di utilizzare un bicameralismo modificato, sulla base del

quale si sarebbero create due camere:una dove i rappresentanti

sarebbero stati eletti in maniera proporzionale alla popolazione di

ciascuno Stato, l'altra dove ciascuno Stato, indipendentemente

dalle dimensioni, sarebbe stato rappresentato da due soggetti.

Il secondo modello presenta, a sua volta, due varianti;

a. I Senatori sono eletti dai Parlamenti degli Stati, secondo il

modello austriaco; in questo modello le due camere

hanno lo stesso peso nel processo di approvazione della

legge;

b. I Senatori sono i Primi ministri, i capi dell'esecutivo,

secondo il modello tedesco; in questo modello la camera

eletta indirettamente può incidere sul processo

legislativo, ma la parola definitiva è della camera eletta

direttamente.

Il primo modello è quello previsto dalla nostra riforma: il Senato

federale viene eletto in via diretta e a rappresentanza ponderata

per ciascuna Regione. L'articolo 3 della proposta afferma, infatti,

che

"Il Senato federale della Repubblica è eletto a suffragio universale e

diretto su base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione

Estero.

Il Senato federale della Repubblica è composto da duecento

senatori elettivi, dai senatori elettivi assegnati alla circoscrizione

Estero e dai senatori a vita di cui all’articolo 59.

L’elezione del Senato federale della Repubblica avviene con sistema

proporzionale ed è disciplinata con legge dello Stato, che garantisce

la rappresentanza territoriale da parte dei senatori.

Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a

cinque; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno»".

La proposta prevede un agganciamento dell'elezione dei

rappresentanti in Senato a quella dei Presidenti della Regione, con il

palese problema dell'attuale discrasia temporale tra le due elezioni,

sfalsate di un anno; si è, così, sostenuta la necessità di ritardare le

elezioni regionali per far sì che coincidessero con quelle del

Parlamento. 31

Il problema sarebbe senza dubbio quello di un offuscamento della

dimensione regionale, in un'ovvia prevalenza delle logiche

nazionali.

All'interno di questo quadro le autonomie locali avrebbero il ruolo di

partecipare all'attività del Senato, ma SENZA IL DIRITTO DI VOTO

e la partecipazione dei rappresentanti delle autonomie sarebbe

largamente minoritaria. Per ciascuna Regione partecipano due

rappresentanti, uno eletto dal Consiglio regionale ed uno eletto dal

rispettivo Consiglio delle autonomie locali (tra sindaci e Presidenti di

Provincia).

La parte più assurda della riforma sta nel fatto che, a ben vedere,

le materie affidate all'una o all'altra camera finiscono per

sovrapporsi ed intersecarsi, creando un meccanismo di possibili e

continue normative approvate in ultima istanza dalla Camera o dal

Senato, che possono contraddirsi l'un l'altra sulla medesima

materia.

Un requisito per divenire senatori della regione sarebbe, secondo

l'art. 4 della proposta di riforma, quello di aver compiuto i

venticinque anni di età e aver ricoperto o ricoprire cariche pubbliche

elettive in enti territoriali locali o regionali, all’interno della Regione,

o essere stati eletti senatori o deputati nella Regione.

La proposta sancirebbe un REGIME SPECIALE per l'ordinamento

della capitale, stabilendo che "Roma è la Capitale della Repubblica

federale e dispone di forme e condizioni particolari di autonomia,

anche normativa, nelle materie di competenza regionale, nei limiti e

con le modalità stabiliti dallo Statuto della Regione Lazio"; mentre

questo articolo, quindi, prevedrebbe che limiti e modalità

dell'autonomia di Roma sarebbero fissati dallo Statuto della Regione

Lazio, l'articolo 117 elenca, in realtà, la materia dell'ordinamento

della capitale tra le materie riservate alla legislazione statale.

Per quanto riguarda le Conferenze (Stato-Regione, Stato-autonomie

locali, Unificata) si è sempre sentita la necessità di una loro

costituzionalizzazione e di un collegamento tra queste ed un unico

organo a livello centrale, per consentire un approccio a problemi

molto vicini (quelli trattati nella Conferenza Stato-Regione e quelli

trattati nella Conferenza Stato-autonomie locali) in maniera lineare

e non contraddittoria. La proposta di riforma attuale porta

nuovamente ad una separazione dei due versanti, prevedendo

costituzionalmente soltanto la Conferenza Stato-Regione, e

affermando la possibilità di istituire altre Conferenze tra Stato,

province, Comuni e Città metropolitane.

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IL SISTEMA ATTUALE DELLE AUTONOMIE

LOCALI

I SOGGETTI

La prima suddivisione che facciamo parando di soggetti è quella tra

ENTI LOCALI ed ENTI TERRITORIALI.

Gli enti territoriali sono quei pochi soggetti indicati dall'art. 114

Cost.,i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni, più

altri soggetti, come, per esempio, le Comunità montane.

Gli enti territoriali hanno un territorio specifico come presupposto

della loro personalità giuridica; con il territorio hanno una relazione

stretta e fondante, dato che i loro poteri sono limitati in quel

territorio, e l'esistenza di quel territorio giustifica i loro doveri/poteri

sullo stesso. Questi enti sono esponenziali di collettività, hanno,

quindi, con questa un legame diretto: è proprio la collettività che

elegge gli organi dell'ente; l'ente persegue la generalità non definita

degli interessi della sua collettività di riferimento, quindi non è un

soggetto a scopi predefiniti, ma può orientarsi verso tutti gli scopi

che interessano quella collettività, purché non espressamente

riservati ad altro soggetto.

Altro elemento caratterizzante degli enti territoriali è che questi

sono enti necessari, nel senso che devono esserci necessariamente

su tutto il territorio. All'interno degli enti territoriali possono

esistere (non sono soggetti necessari) delle aggregazioni con una

natura indirettamente esponenziale di quella collettività, proiezioni

del carattere rappresentativo degli enti territoriali; in alcuni casi

(per esempio nelle zone montane) anche queste aggregazioni sono

soggetti necessari.

Gli enti locali, invece, non sono enti necessari, non sono

costituzionalmente garantiti, non sono esponenziali (possono essere

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portatoti di interessi, ma non generali, solamente riferiti a singole

categorie) e non hanno un legame fondante con il territorio, il

quale ha il solo scopo di delimitare l'ambito spaziale delle loro

funzioni.

Per modificare o creare enti territoriali esistono delle norme molto

complesse che prevedono dei procedimenti rinforzati: gli art. 132 e

133 della Costituzione si occupano, appunto, di questo argomento,

prevedendo modalità diverse a seconda che si tratti di modifiche di

Regioni, di Province, o di Comuni.

L'art. 132 Cost. stabilisce che "Si può con legge costituzionale,

sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o

la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di

abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che

rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la

proposta sia approvata con «referendum» dalla maggioranza delle

popolazioni stesse.

Si può, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della

Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni

interessati espressa mediante «referendum» e con legge della

Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e

Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed

aggregati ad un'altra."

Per la fusione di due Regioni, o per la creazione di una nuova (con

un minimo di un milione di abitanti), quindi, occorre:

che ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che

 rappresentino almeno un terzo delle popolazioni

interessate

che la proposta sia approvata mediante un referendum

 dalla maggioranza delle popolazioni interessate,

in questo caso il Parlamento provvede con legge costituzionale.

La prima domanda che sorge riguarda la definizione della locuzione

POPOLAZIONI INTERESSATE: inizialmente si riteneva che fossero

tutte, quelle che si distaccavano e quelle dalle quali avveniva in

distacco; successivamente un cambio di impostazione fece supporre

che dovessero essere considerate "popolazioni interessate"

solamente quelle che chiedessero il distacco. L'unico caso

effettivamente risolto è quello, sul quale la Corte Costituzionale si è

pronunciata, di distacco -e passaggio- di "pezzi" di una Regione ad

un'altra; in questo caso la Corte ha stabilito che il referendum

debba interessare l'intera popolazione di entrambe le Regioni

interessate, dichiarando illegittima una limitazione della

consultazione della sola popolazione di frazioni richiedenti, senza

coinvolgimento delle popolazioni residue.

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Da ultimo, poi, la Corte ha stabilito che occorre sempre una

ponderazione di ogni singolo caso per poter decidere il

procedimento più adatto da adottare.

L'art. 133 Cost., invece, si occupa delle Province (al primo comma)

e dei Comuni (al secondo), stabilendo che "Il mutamento delle

circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province

nell'ambito di una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica,

su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione.

La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi

istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro

circoscrizioni e denominazioni."

Il primo comma stabilisce che per il mutamento o la creazione di

Province occorre una legge statale, da adottarsi su iniziativa dei

Comuni e sentita la Regione; in questo caso non si ritiene

necessaria l'audizione diretta delle popolazioni mediante

referendum.

Secondo il secondo comma, per l'istituzione di nuovi Comuni, la

modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni, una volta sentite

le popolazioni interessate, è sufficiente una legge regionale.

E' interessante notare come, sotto la spinta dell'art. 15 del t.u.

degli enti locali, si sia tentato di incrementare le fusioni tra Comuni,

garantendo alle comunità d'origine forme di servizi, contributi

straordinari statali, ecc.

Passiamo, adesso, all'analisi di ogni singolo livello: Comuni,

Province, Aree metropolitane e Comunità montane.

27/10/2005; XIII LEZIONE 02/11/2005 XIV LEZIONE; 03/11/2005

XV LEZIONE

I COMUNI

Secondo il primo comma dell'art. 118 Cost. "Le funzioni

amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne

l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà,

differenziazione ed adeguatezza." sono quindi i Comuni che, in linea

di massima, devono svolgere le funzioni amministrative; nello

specifico l'articolo 13 del t.u. afferma che "Spettano al comune

tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il

territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi

alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del

territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia

espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o

regionale, secondo le rispettive competenze […]."

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Il testo unico, quindi, suddivide le funzioni del Comune in tre grandi

blocchi (SERVIZI ALLA PERSONA E ALLA COMUNITA' -anziani,

vigilanza urbana, e tutti quegli interventi che riguardano la cura ed

il benessere della persona- ASSETTO ED UTILIZZAZIONE DEL

TERRITORIO -edilizia, ambiente, trasformazioni territoriali, ecc.-

SVILUPPO ECONOMICO -promozione del territorio, regolazione delle

attività economiche, commercio, turismo, artigianato, ecc.-), sulla

base di un'evoluzione legislativa che, a partire dal decreto 616 del

1977, ha iniziato a considerare le materie in modo non

frammentario, ma in un quadro organico ripartito in grandi aree. Il

fatto che si utilizzi il termine «precipuamente» significa, pio, che

potrebbero spettare al Comune anche altre materie diverse da

quelle prese in considerazione.

Oltre a queste funzioni il Comune è tenuto, secondo l'art. 14 t.u.,

anche a GESTIRE (non quindi a definire le politiche) i servizi di

competenza statale delegatigli (servizi elettorali, di stato civile, di

anagrafe, di leva militare e statistici). Queste funzioni sono

esercitate dal sindaco quale ufficiale di Governo, si tratta, in

sostanza, di una mera esecuzione di un meccanismo di portata

nazionale.

I Comuni possono venire suddivisi in CIRCOSCRIZIONI COMUNALI,

secondo quanto stabilito dall'articolo 17 del t.u., obbligatoriamente

quando abbiano una popolazione superiore a 100.000 abitanti e

facoltativamente se la loro popolazione sia compresa tra i 30.000

ed i 100.000 abitanti. Inizialmente la legge 278/1976 stabiliva che

fossero istituiti dei consigli circoscrizionali nei Comuni con più di

40.000 abitanti, mentre successivamente, la l. 142 del '90 stabiliva

che nelle circoscrizioni Comunali fossero istituiti organismi di

partecipazione, consultazione e di gestione dei servizi di base,

nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune. Oggi il t.u.

ha recepito la 142 mantenendo in capo alle circoscrizioni la doppia

vocazione della GESTIONE DEI SERVIZI e della PARTECIPAZIONE -

nel senso di un organismo centro di democrazia.

L'articolo 17 stabilisce, poi, che "L'organizzazione e le funzioni delle

circoscrizioni sono disciplinate dallo statuto comunale e da apposito

regolamento" e che "Gli organi delle circoscrizioni rappresentano le

esigenze della popolazione delle circoscrizioni nell'ambito dell'unità

del comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal

regolamento. Nei comuni con popolazione superiore a 300.000

abitanti, lo statuto può prevedere particolari e più accentuate forme

di decentramento di funzioni e di autonomie organizzativa e

funzionale […]".

Attualmente, in realtà, le funzioni tradizionali di gestione proprie del

quartiere sono andate altrove: ai consigli di quartiere non è

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neanche più attribuita la facoltà di decisione diretta che prima

avevano, e questo da quando il legislatore ha sancito l'obbligo di

separazione tra gestione e politica. Questo ha creato un effettiva

lacuna all'interno delle funzioni dei quartieri, con la conseguente

necessita di rivalutare questo soggetto in chiave diversa da quella

che lo aveva finora caratterizzato.

LE PROVINCE

Secondo l'art. 19 t.u. "1. Spettano alla Provincia le funzioni

amministrative di interesse provinciale che riguardano vaste zone

intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori:

a. difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e

prevenzione delle calamità;

b. Tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;

c. Valorizzazione dei beni culturali;

d. Viabilità e trasporti;

e. Protezione della flora e della fauna e dei parchi e riserve naturali;

f. Caccia e pesca nelle acque interne;

g. Organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale,

rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle

emissioni atmosferiche e sonore;

h. Servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla

legislazione statale e regionale;

i. Compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed

artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia

scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;

l. raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa

agli enti locali. […]"

2. La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di

programmi da essa proposti, promuove e coordina attività nonché

realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore

economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello

sociale, culturale e sportivo. […]"

Ci si può chiedere, in realtà, quale valor abbia questo elenco.

Ebbene, la norma non è una norma di trasferimento, per cui si può

dire che l'elenco rappresenti una vocazione di massima della

Provincia, e che per l'articolazione in concreto delle funzioni che

rientrano nell'ambito delle materie elencate occorra far riferimento

alle discipline di settore.

Esiste, però, un'eccezione a questa ripartizione di funzioni in grandi

aree: l'art. 20, infatti, attribuisce alla Provincia vari compiti;

diviene, così, uno snodo nella raccolta e coordinamento delle

proposte comunali ai fini della programmazione economica,

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territoriale ed ambientale della regione, un soggetto importante

nella determinazione del programma regionale di sviluppo per

mezzo dell'adozione di propri programmi pluriennali sia di carattere

generale che settoriale, ed un soggetto che determina gli indirizzi

generali di assetto del territorio per mezzo della predisposizione ed

adozione del piano territoriale di coordinamento.

Dalla riforma costituzionale del 2001 tutte queste materie rientrano

nella competenza esclusiva delle Regioni, ciò significa i piani

generali sono ormai determinati da queste, anche se, in effetti,

nella maggior parte delle Regioni si è mirato a mantenere

comunque questo schema.

Anche le Province, così come i Comuni, possono avere un loro

riparto territoriale; si tratta dei CIRCONDARI, previsti dalla legge

142 del '90 (ora t.u. art. 21, commi 1 e 2).

La Provincia, così, "in relazione all'ampiezza e peculiarità del

territorio, alle esigenze della popolazione ed alla funzionalità dei

servizi, può disciplinare nello statuto la suddivisione del proprio

territorio in circondari e sulla base di essi organizzare gli uffici, i

servizi e la partecipazione dei cittadini."

In un primo momento, sulla base dell'articolo 21, si vedeva il

circondario come mero organo di decentramento burocratico; solo

successivamente s'inizia ad alludere alla possibilità che al

circondario venga attribuita una maggiore valenza, iniziando a

considerarlo come centro di coordinamento degli organi di governo

ricompresi al suo interno.

Come terza e maggiore vocazione, può succedere (come ad

esempio nei casi di Empoli e di Imola) che ad i circondari venga

anche delegata, direttamente dalla stessa provincia, le gestione di

funzioni provinciali.

LE FORME ASSOCIATIVE TRA I COMUNI

Il quadro delle forme associative che oggi ci si presenta è frutto di

un'evoluzione che ha visto la nascita e il decadere di alcuni soggetti

che non trovano più spazio nell'attuale disciplina della materia

contenuta nel testo unico del 2000, e la sostituzione di alcuni di essi

o la modificazione delle loro funzioni e attribuzioni.

Tra gli anni '70 e '80, nella fase successiva alla nascita delle

Regioni, queste trovano il loro spazio di influenza sul governo locale

andando a toccare proprio le forme associative: pur non potendo

creare dei nuovi enti locali -tassativamente indicati in Costituzione-

hanno la possibilità di regolare l'ordinamento degli uffici e degli enti

amministrativi da essa dipendenti, e quindi, per quanto riguarda le

funzioni di loro competenza, hanno la facoltà di regolare le funzioni

e ridefinirne l'organizzazione. Si apre , così, una fase di

sperimentazione, caratterizzata dalla tendenza a ridisciplinare i

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consorzi -come abbiamo visto-, ad istituire dei nuovi soggetti -i

COMPRENSORI ed i CIRCONDARI- e a prospettare l'utilizzazione di

ASSOCIAZIONI INTERCOMUNALI, considerate come livello ottimale

di esercizio delle funzioni sovracomunali.

I comprensori ed i circondari hanno in comune di essere enti locali

strumentali della Regione, amministrazioni rappresentative degli

enti locali corrispondenti; in sostanza sono enti dipendenti dalla

Regioni, con competenza limitata ad una determinata area

territoriale e con un'organizzazione retta dai sindaci dei Comuni

partecipanti. In ragione della nascita di nuove concezioni

urbanistiche la Provincia -multifunzionale e tendente ad uniformare

le diverse vocazioni territoriali- non era più in grado di rispondere

alle esigenze attuali; è così che il comprensorio si trova a dover

sostituire la Provincia, cogliendo tutte le differenti vocazioni di

ciascuna zona territoriale.

Le associazioni intercomunali già esistevano nella legislazione

statale, come organismi di gestione di determinati settori, come, ad

esempio, la sanità.

Adesso, invece, le Regioni, prevedono la possibilità di dare vita ad

Associazioni di Comuni con competenza generale, per la gestione di

tutte quelle funzioni che i piccoli Comuni non sono in grado di

svolgere da soli.

Questa panoramica di forme associative determinate e specificate

dalla Regione (Consorzi, Comprensori e Circondari, e Associazioni di

Comuni) viene messo in discussione nel dibattito sulle autonomie

che si sviluppa alla fine degli anni '80 e che culmina con

l'approvazione della legge 142 del 1990. In sostanza si comprende

come tutto questo disegno sia destinato al fallimento e di come la

Provincia, in realtà, sia in grado di resistere, anche sulla base di

una nuova considerazione che ne fa lo Stato, iniziando nuovamente

ad attribuirle delle competenze in specifici settori. In ragione di

questa rivalutazione della Provincia, i Comprensori e le Associazioni

di Comuni risultano come dei soggetti "in più", ai quali

gradualmente le Regioni iniziano a togliere funzioni per attribuirle

alle Province.

Attualmente nel testo unico del 2000 (nel quale la 142 è confluita)

sono previsti tre modelli di associazionismo tra comuni:

La CONVENZIONE

Il CONSORZIO

L'UNIONE DI COMUNI

Il primo soggetto che, storicamente, si è occupato di dare una

risposta all'esigenza dei piccoli Comuni di gestire le funzioni ed i

servizi in maniera associata è stato il CONSORZIO.

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Il consorzio nasce come ente pubblico che associa più Comuni al

fine di svolgere insieme determinate funzioni (talvolta anche una

soltanto). Tradizionalmente il consorzio si limita alla gestione di

funzioni e finanziamenti comunali, mentre negli anni '70, in una

fase nella quale le Regioni tentarono una riorganizzazione interna

delle forme associative, anche in ragione di una forte crisi della

Provincia, e della necessità di creare dei nuovi soggetti a cui

attribuire le funzioni da svolgere in maniera decentrata, i consorzi

divennero anche elemento di riferimento per l'esercizio di talune

funzioni della Regione. Successivamente -con la 142/90- si è

ritenuto di poter escludere l'esercizio funzioni dai compiti del

consorzio, attribuendo a questo soltanto la gestione di servizi e

lasciando l'esercizio delle funzioni ad altre forme associative.

Solo con la 437 del '95 il legislatore ha di nuovo esplicitamente

esteso il ruolo dei consorzi anche all'esercizio associato di funzioni,

e l'evoluzione successiva ha portato addirittura all'abbandono della

gestione dei servizi, ormai essenzialmente affidata a terzi o a forme

societarie di diritto privato (spa).

Adesso il consorzio si presenta come soggetto mono- o

plurifunzionale: l'art. 31 del t.u. prevede infatti la duplice possibilità

di un consorzio che venga posto in essere o con lo scopo di

esercizio associato di una sola funzione -anche se attualmente i

Comuni possono sfruttare per questa eventualità delle migliori

opportunità-, oppure di un consorzio che nasca come un robusto

soggetto intercomunale con una pluralità di compiti.

Nel '90, quando il consorzio limitò la sua attività ai servizi, delle

funzioni iniziarono ad occuparsene -a seconda delle necessità- le

Unioni di Comuni e le Comunità montane, o le convenzioni.

Adesso è nel capo V del titolo II ("Forme associative") che il testo

unico si occupa delle CONVENZIONI e le UNIONI DI COMUNI,

mentre le Comunità montane sono trattate a parte, nel capo IV.

Le CONVENZIONI, senza dubbio lo strumento più blando e flessibile

di associazione, sono state appositamente pensate al fine di

svolgere in modo coordinato funzioni e servizi DETERMINATI, dove

non ci sia la necessità né la convenienza di creare un nuovo ente

pubblico. L'articolo 30 del testo unico prevede, infatti, che "Al fine

di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli

enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni"; l'articolo

prosegue sancendo che "Le convenzioni devono stabilire i fini, la

durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro

rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie". Queste

convenzioni possono anche dare vita -sulla base del 4° comma

dell'articolo in questione, alla "costituzione di uffici comuni, che

operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali

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affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti

partecipanti all'accordo," oppure alla "Delega di funzioni da parte

degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera

in luogo e per conto degli enti deleganti" (COMUNE CAPOFILA).

Acanto a queste convenzioni ne esistono alcune OBBLIGATORIE,

previste dal terzo comma dell'art. 30, utilizzabili dallo Stato e dalle

Regioni, "previa statuizione di un disciplinare-tipo", come

meccanismo generale "per la gestione a tempo determinato di uno

specifico servizio o per la realizzazione di un'opera".

Nonostante i vantaggi di questo strumento -snellezza, flessibilità,…-

questo non risulta essere particolarmente adatto nei casi di una

gestione di funzioni più articolata, anche in ragione del fatto che

ogni piccola variazione necessita di una deliberazione di ogni

singolo contraente.

Le UNIONI DI COMUNI, al contrario, sono uno strumento rigido,

robusto e ben strutturato, utilizzato ai fini di una collaborazione

costante nei confronti di una vasta pluralità di funzioni. Negli anni

'90 nascono come enti pubblici istituzionalmente transitori, con

l'obiettivo di portare, entro il termine massimo di dieci anni "pena"

lo scioglimento, ad una fusione. In realtà l'Unione come strumento

transitorio ben presto fallì, si per cause politiche che sociali: il

contesto in cui era nata portava molto più facilmente ad una

disgregazione che all'aggregazione. Prendendo atto di questo

fallimento, la legislazione successiva decide di mantenere questo

soggetto, ma di modificarne la funzione: nel testo unico del 2000,

infatti, l'Unione non è più il soggetto della transizione. L'art. 32

stabilisce che "Le Unioni di comuni sono enti locali costituiti da due

o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare

congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza"; di

norma, quindi, è presente l'elemento della continuità territoriale,

anche se questa non è ritenuta obbligatoria. Per quanto riguarda le

modalità di creazione di questo soggetto, sono i consigli dei Comuni

partecipanti che ,con le procedure e la maggioranza richieste per le

modifiche statutarie, approvano l'atto costitutivo e lo statuto

dell'Unione. Lo Statuto deve prevedere gli organi dell'Unione, le

modalità per la loro costituzione e le funzioni -con le rispettive

risorse- svolte dall'Unione. Stabilendo che "lo statuto deve

comunque prevedere il presidente dell'unione scelto tra i sindaci dei

comuni interessati e deve prevedere che altri organi siano formati

da componenti delle giunte e dei consigli dei comuni associati,

garantendo la rappresentanza delle minoranze", l'articolo mira a

garantire che il nuovo soggetto si formi effettivamente strettamente

collegato con i comuni interessati, e non con il semplice scopo di

"assegnare dei posti". L'Unione ha potestà regolamentare per la

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disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle

funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i

comuni; in quanto compatibili si applicano alle Unioni i principi

previsti per l'ordinamento dei Comuni.

Il quarto soggetto da considerarsi tra i modelli associativi -del quale

il testo unico tratta autonomamente, senza annoverarlo tra le forme

associative- è la COMUNITA' MONTANA (o ISOLANA).

Dalla loro nascita fino ad oggi le Comunità montane hanno assunto

più filoni vocativi: nati come soggetti di programmazione nelle zone

montane per la gestione dei finanziamenti comunitari, con lo scopo

primario dello sviluppo del territorio, a seconda di varie oscillazioni

legislative gli viene affidata anche la gestione diretta dei servizi

sanitari (prima del '78). Successivamente divengono organi di

gestione anche di alcune funzioni comunali che gli vengono

delegate, e anche di funzioni ad esse attribuite da parte delle

Regioni. Questo mix di vocazioni -che possono essere o meno

presenti all'interno di ciascuno di questi soggetti- si riflette nelle

dimensioni di ciascuna Comunità montana (possono essere soggetti

compatti formati da tre o quattro Comuni, oppure enti molto grandi

che raggruppano decine di Comuni).

All'art. 27 del testo unico le Comunità montane sono definite

"Unioni di Comuni, enti locali costituiti fra comuni montani e

parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per

la valorizzazione delle zone montane per l'esercizio di funzioni

proprie, di funzioni conferite e per l'esercizio associato di funzioni

comunali."

Mentre, in generale, la costituzione di Unioni di Comuni è

facoltativa, nelle zone montane s'impone la creazione di questa

specifica Unione di Comuni. Nasce il problema di un'eventuale

sovrapposizione tra un'unione volontaria ed una Comunità

montana: sostanzialmente l'unica preclusione si ha nel caso di una

piena coincidenza dimensionale dei due soggetti, in qualsiasi altro

caso si ritiene che la sovrapposizione sia legittima. Un'altro

problema è sorto nel corso degli anni, quello nato dalla presenza di

un doppio canale contributivo in relazione alle associazioni di

Comuni: la presenza di contributi statali e regionali comportava che

gruppi di comuni orientassero la loro politica sulla base

dell'obiettivo di ottenere contributi da questo o quel livello.

Dovremmo, adesso, essere vicini ad un compromesso: una

consensuale gestione in comune di questi fondi a livello regionale.

Per quanto riguarda le modalità di costituzione, al terzo comma

dell'art. 27 si stabilisce che "La regione individua, nelle sedi

concertative di cui all'art. 4, gli ambiti e le zone omogenee per la

costituzione delle comunità montane, in modo da consentire gli

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interventi per la valorizzazione della montagna e l'esercizio

associato delle funzioni comunali. La costituzione della comunità

montana avviene con provvedimento del presidente della giunta

regionale."

In sostanza, quindi, il procedimento prevede che la regione, con

una decisione presa in sede di concertazione, faccia una

delimitazione per zone omogenee e che il presidente della giunta

regionale emani il provvedimento atto a costituire la comunità

montana. Nel quadro dei principi statali "la legge regionale

disciplina le comunità montane stabilendo in particolare: a) le

modalità di approvazione dello statuto; b) le procedure di

concertazione; c) la disciplina dei piani zonali e dei programmi

annuali; d) i criteri di ripartizione tra le comunità montane dei

finanziamenti regionali e di quelli dell'Unione europea; e) i rapporti

con gli altri enti operanti nel territorio." Oggi, a seguito della

riforma Cost. del 2000 e della riscrittura dell'art. 117 Cost., questo

schema è profondamente in discussione. Risposte al dubbio di

legittimità di parti del testo unico alla luce della nuova ripartizione

di competenze , possono essere trovate in una sentenza che la

Corte Cost. ha pronunciato in relazione alla legittimità della

soppressione, da parte della regione Friuli Venezia Giulia, delle

Comunità montane. La Corte ha affermato la competenza della

regione ad abrogare e sostituire la normativa statale in materia in

quanto di sua esclusiva competenza, purché, anche se con il più

ampio margine di discrezionalità, mantenga nel territorio montano

un regime tale che consenta il rispetto del principio costituzionale

che sancisce la tutela delle zone montane (art. 44, ultimo comma).

Per quanto riguarda l'organizzazione, si prevede che la Comunità

montana abbia "un organo rappresentativo e un organo esecutivo

composti da sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti.

Il presidente può cumulare la carica con quella di sindaco di uno dei

comuni della comunità. I rappresentanti dei comuni della comunità

montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il

sistema del voto limitato garantendo la rappresentanza delle

minoranze."

La regione, così come può prevedere l'esclusione dalla comunità

montana dei comuni parzialmente montani nei quali la popolazione

residente nel territorio montano sia inferiore a 15 percento della

popolazione complessiva -pur garantendo gli interventi a tutela

delle parti montane di quel comune- può anche prevedere

l'inclusione dei comuni confinanti che siano parte integrante del

sistema geografico e socioeconomico della comunità, laddove

questo sia utile per un più efficace esercizio delle funzioni e dei

servizi svolti in maniera associata.

43

Nel testo unico si tiene anche presente la possibilità di arrivare ad

una fusione, facoltà dei comuni che viene incentivata prevedendo

delle facilitazioni.

Alle comunità montane sono attribuite:

funzioni proprie dei comuni

 funzioni conferite ai comuni dalle regioni

 altre funzioni conferite alle comunità montane da comuni,

 province e dalla regione

funzioni attribuite da legge e interventi speciali per la

 montagna stabiliti dall'Unione europea o dalle leggi statali

e regionali.

Inoltre le comunità montane:

adottano piani pluriennali di opere ed interventi

 adottano il piano pluriennale di sviluppo socioeconomico

 ed i suoi aggiornamenti (poi approvati dalla provincia)

concorrono, attraverso le indicazioni urbanistiche del

 piano pluriennale di sviluppo, alla formazione del piano

territoriale di coordinamento.

08/11/2005; XVI LEZIONE 09/11/2005; XVII LEZIONE

AUTONOMIA NORMATIVA

(statutaria e regolamentare)

LO STATUTO

Fino alla legge 142/90 l'autonomia statutaria era sempre stata

negata sia alle Province che ai Comuni; con questa legge, invece,

Comuni e Province vengono dotati di autonomia, pur rimanendo

impossibilitati ad incidere sulle regole di fondo dei loro assetti

organizzativi, la cui definizione spetta comunque a leggi statali.

L'autonomia statutaria riconosciuta con la 142, anche se fu un

grande passo avanti nella storia degli enti locali, aveva uno scarso

contenuto concreto per quello che riguardava la determinazione

delle caratteristiche degli organi di vertice, il riparto di competenze

e i rapporti tra questi: la 142 stessa continuava a fissare i criteri

per l'elezione del consiglio, del sindaco e della giunta, e stabiliva il

riparto di competenze tra la giunta ed il consiglio (elencando degli

atti riservati al consiglio e attribuendo alla giunta competenza

generale e residuale).

Tra il 1999 e il 2000 questa previsione normativa è stata oggetto di

vari interventi che hanno provveduto ad ampliare l'ambito di

44

competenza dello Statuto. Attualmente il testo unico prevede che lo

Statuto abbia dei contenuti OBBLIGATORI e dei contenuti

EVENTUALI:

i CONTENUTI OBBLIGATORI sono fissati all'art. 6, 2° comma del

testo unico. Lo Statuto, "nell'ambito dei principi fissati dal seguente

testo unico" stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione

dell'ente, in particolare:

specifica le attribuzioni degli organi

 specifica le forme di garanzia e partecipazione delle

 minoranze (lo "STATUTO DELL'OPPOSIZIONE")

specifica i modi di esercizio della rappresentanza legale

 dell'ente, anche in giudizio.

Inoltre lo Statuto:

stabilisce i criteri generali in materia di organizzazione

 dell'ente

stabilisce le forme di collaborazione fra comuni e province

 stabilisce le forme della partecipazione popolare

 stabilisce le forme del decentramento

 stabilisce le forme dell'accesso dei cittadini alle

 informazioni e ai procedimenti amministrativi

stabilisce lo stemma e il gonfalone

 stabilisce le norme per assicurare condizioni di pari

 opportunità tra uomo e donna.

Oltre a questi contenuti obbligatori, lo Statuto ha sviluppato la

tendenza a disciplinare anche altri oggetti: in quanto fonte di

vertice del Comune si rivela come una sorta di piccola Costituzione,

con un contenuto obbligatorio in un più ampio contesto di principi.

Ci s'interrogava sulla legittimità delle norme con un contenuto non

imposto dalla legge, in virtù del fatto che ampliando i contenuti

dello Statuto (la cui revisione richiede un procedimento rinforzato)

si impongono dei limiti maggiori alle maggioranze che seguiranno,

perdendo libertà di manovra. In sostanza, adesso, con la previsione

di modalità di elezione diretta del sindaco tali da consentire ad esso

delle maggioranze forti, il problema sembra non sussistere.

"Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto

favorevole dei sue terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale

maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in

successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è

approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della

maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui

al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie."

Questo articolo (art. 6, 4° comma) prevede un procedimento

subordinato nel caso in cui non si raggiungano i 2/3 dei voti,

procedimento che, comunque, assicura la presenza di una

45

maggioranza stabile, in grado di confermare per due volte

consecutive la sua volontà.

Il procedimento sopra descritto è un elemento essenziale per

collocare la fonte statutaria nel sistema delle fonti (comunali o

provinciali), e per chiarire la sua posizione di supremazia rispetto ai

regolamenti, per l'adozione dei quali non è previsto un

procedimento rafforzato.

I REGOLAMENTI

L'art. 7 del testo unico stabilisce che "nel rispetto dei principi fissati

dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano

regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare

per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli

organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e

degli uffici e per l'esercizio delle funzioni."

Originariamente, sulla base di uno schema gerarchico delle fonti, la

fonte subordinata era sempre tenuta al rispetto della fonte

sovraordinata, che non poteva in alcun modo modificare. Adesso si

sono creati dei livelli intermedi, delle fonti rinforzate non

modificabili da fonti successive di pari grado: ci si chiede, quindi se

tra i regolamenti comunque subordinati e quelli salvaguardati dal

principio di competenza esista una differenza per quanto riguarda la

forza, e in che rapporto stiano con la fonte statutaria.

Per le materie di competenza statutaria, laddove lo Statuto sia

esaustivo non esistono problemi, così quando lo Statuto pone una

disciplina di principio richiedendo lo sviluppo da parte dei

regolamenti: se questi non si mantengono nell'ambito dei principi

posti dallo Statuto sono palesemente illegittimi.

Per quanto riguarda le materie di competenza regolamentare lo

Statuto non può porre dei limiti diretti: il regolamento mantiene

una sfera riservata di disciplina.

E' la legge 131 del 2003 che, attualmente, si occupa di affrontare i

problemi scaturenti dal rapporto Statuto/regolamenti: il terzo

comma dell'art. 4 afferma infatti che "l'organizzazione degli enti

locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme

statutarie."

LO STATUTO E I REGOLAMENTI NEL SISTEMA DELLE FONTI

STATALI

Lo Statuto era posto in un quadro di doveroso rispetto dei principi

sanciti nel testo unico; ci si è posti la domanda se tutte le norme

contenute nel testo unico potessero essere considerati principi o

meno, e la prima risposta che si è data è stata quella di un

necessario rispetto di tutte le norme contenute nel t.u.

46

Successivamente alla riforma costituzionale del 2000, con la quale

si è costituzionalizzata l'autonomia statutaria si è potuto fare

riferimento all'art. 114 Cost., che si pronuncia nel senso di

un'autonomia "secondo i principi fissati dalla Costituzione." Taluno

interpreta questo articolo come introduttivo del principio di

competenza, e non di quello di gerarchia, prevedendo la possibilità

per i regolamenti, qualora abbiano una competenza esclusiva in

certi ambiti, di derogare a leggi precedenti.

E' ancora la l. 131 ad affrontare esplicitamente il tema, affermando,

all'art. 4, che "1. I Comuni, le Province e le Città metropolitane

hanno potestà normativa secondo i principio fissati dalla

Costituzione. 2. Lo statuto, in armonia con la Costituzione [1] e con

i principi generali [2] in materia di organizzazione pubblica, nel

rispetto di quanto stabilito dalla legge statale [3]in attuazione

dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione,

stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell'ente, le

forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle

minoranze e le forme di partecipazione popolare. […] 4. La

disciplina dell'organizzazione, dello svolgimento e della gestione

delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane

è riservata alla potestà regolamentare dell'ente locale, nell'ambito

della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i

requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze,

conformemente a quanto previsto dagli articoli 114, 117, sesto

comma, e 118 della Costituzione. […]".

La locuzione [1] "in armonia con la Costituzione" presuppone un

rispetto puntuale dei principi costituzionali; "in armonia con i

principi generali in materia di organizzazione pubblica" [2] indica

invece la necessità di una disciplina che non si trova

necessariamente nella sua interezza nel testo unico, ma può

trovarsi a vari livelli (es. la 241 sul procedimento amministrativo):

per la prima volta si presuppone la vincolatività di principi non

considerati in Costituzione. Si presuppone, poi, il puntuale rispetto

di quanto stabilito nelle tre fonti indicate dalla lettera p) del

secondo comma dell'art. 117 Cost.: nella legge elettorale, nella

legge sugli organi di governo e nella legge che determina le funzioni

fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

Nell'ambito di questi limiti lo Statuto stabilisce:

l'organizzazione e le funzioni dell'ente (principi

 fondamentali complessivi)

le forme di controllo, anche sostitutivo

 le garanzie delle minoranze

 le forme di partecipazione popolare.

 47

In questo quadro esiste un certo ambito (la "disciplina

dell'organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni

dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane") riservato

alla competenza del regolamento locale, che deve attuarsi non solo

nel rispetto delle disposizioni statutarie, ma anche nell'ambito della

legislazione dello Stato o della Regione, legislazione che ha lo scopo

di individuare i contenuti minimi di omogeneità, lasciando spazio

alla disciplina specificativa e integrativa dell'ente locale.

10/11/2005; XVIII LEZIONE 15/11/2005; XIX LEZIONE

GLI ORGANI DI GOVERNO

Nella storia i rapporti tra gli organi hanno subito dei forti

cambiamenti: fino al ’93 (anno in cui con la l. 81 è avvenuta la

riforma elettorali per i comuni e le province) l’organo per eccellenza

era il Consiglio (che veniva eletto direttamente) e gli altri organi

altro non erano che l’espressione della volontà di questo. Questo

modello fino alla l. cost. 1 del ’99 (che introduce il nuovo modello di

elezione diretta dell’organo monocratico) viene utilizzato anche

dalle Regioni.

Da quando, con la l. 81 del 1993, si è affermata la separazione tra

politica e gestione c’è una netta divisione tra le competenze degli

organi politici e degli organi amministrativi: i primi sono diretta

espressione del potere esecutivo, i secondi sono dirigenti.

Gli organi politici sono:

 il CONSIGLIO (organo assembleare di indirizzo)

 la GIUNTA (organo esecutivo collegiale)

 il SINDACO (organo esecutivo monocratico)

questa tripartizione tra organi locali si riflette anche a livello

centrale.

CONSIGLIO

Il Consiglio, disciplinato nel t.u. agli artt. 36 e ss., è l’organo di

indirizzo e di controllo (art. 42). Come organo di indirizzo svolge le

seguenti FUNZIONI:

 approva lo Statuto ed i regolamenti (tranne il regolamento

espressamente riservato alla Giunta)

 approva gli Statuti delle aziende speciali

 fissa i criteri generali per l’adozione dei regolamenti per il

funzionamento degli uffici e dei servizi

 adotta i pieni generali ed i programmi

 approva il bilancio

 garantisce il decentramento e la partecipazione

48

 si occupa delle convenzioni tra comuni, tra comuni e province

e delle forme associative in generale

 fissa degli orientamenti generali per la nomina di

rappresentanti (che viene fatta dal sindaco) del comune

presso enti, aziende ed istituzioni.

I provvedimenti concreti, in generale, sono ormai attribuiti ai

dirigenti, eccetto quei provvedimenti che costituiscono delle scelte

particolarmente impegnative che richiedono la partecipazione della

maggioranza e della minoranza, come:

 acquisti e alienazioni di immobili

 mutui straordinari.

Come organo di controllo ha la possibilità di valutare l’operato

dell’esecutivo per mezzo di molteplici strumenti:

 interrogazioni

 interpellanze

 accesso a tutti gli atti dell’amministrazione locale.

In generale, poi, spetta al Consiglio la definizione, l’adeguamento e

la formazione del programma e il controllo sul rispetto delle linee

fondamentali di questo.

Queste competenze sono tassative: neanche lo Statuto può

estendere le competenze del Consiglio. Così facendo si bloccano i

rapporti tra gli organi per evitare che al consiglio possano ritornare

le vecchie “competenze generali”, con i conseguenti gravi problemi

di funzionalità. Dall’altro lato il testo unico protegge anche le

competenze del Consiglio, prevedendo che ad esso non si possano

togliere le funzioni espressamente attiribiutegli dalla legge.

Per quanto riguarda la COMPOSIZIONE, la legge stabilisce che per il

Comune il numero minimo di componenti sia 12 e il numero

massimo 60, da definirsi sulla base del numero di abitanti. Per le

Province il numero minimo di consiglieri è fissato in 24 e quello

massimo in 45. a questi numeri si aggiungono il Sindaco e il

Presidente della Provincia, che ne sono componenti di diritto.

Il Consiglio si forma tramite elezione a suffragio universale e

diretto, sulla base di un sistema elettorale proporzionale che segue

regole diverse a seconda che ci si trovi in comuni con più o meno di

15000 abitanti. Nel primo caso siamo in presenza di un sistema a

doppio turno. Il sindaco viene eletto al primo turno se raggiunge la

maggioranza assoluta, ottenendo così un premio di maggioranza

pari al 60% dei seggi se la lista collegata raggiunge il 50% dei voti

validi. Se la lista non raggiunge il 50% si ha una ripartizione dei

seggi su base proporzionale. Se nessuno dei due candidati

raggiunge la maggioranza assoluta nella seconda domenica

successiva alla prima votazione si ha il ballottaggio tra i due

49

candidati più votati e alla lista collegata al sindaco viene attribuito il

60 % dei seggi.

Anche nelle province c’è un sistema a doppio turno, ma siamo in

presenza di collegi uninominali, dove i consiglieri sono già definiti e

non esiste, quindi, la possibilità di preferenza.

Le dimissioni o la decadenza del sindaco comportano lo

scioglimento del consiglio così come le dimissioni della metà del

consiglio più uno comportano la decadenza del sindaco (decadenza

ultra dimidium, principio del simul stabunt simul cadent).

Dagli anni novanta al 2000 si sono avute numerose correzioni del

testo unico per garantire al Consiglio uno spazio di controllo e di

autonomia organizzativa.

La 265/99 ha stabilito che il regolamento del Consiglio viene

approvato a maggioranza assoluta; al suo interno il Consiglio, per

esigenze di funzionalità, può dividersi in commissioni competenti

per materia composte su base proporzionale o in gruppi

comprendenti tutti i Consiglieri di una medesima lista o partito.

Nei Comuni con meno di 15000 abitanti la funzione di Presidente

del Consiglio spetta al sindaco, mentre in quelli con più di 15000

abitanti la carica spetta ad un soggetto diverso. Il presidente del

Consiglio viene eletto dal Consiglio a maggioranza assoluta, e a lui

spetta una funzione di garanzia. Il Presidente può essere revocato

nei casi in cui compia atti contrari alla sua carica (cattivo esercizio

delle sue funzioni), e la giurisprudenza ha sancito che non è

sufficiente per la sua revoca che non esprima più la maggioranza,

in quanto il suo ruolo deve comunque essere super partes.

I consiglieri godono di un gettone di presenza per ogni seduta alla

quale partecipano, il Comune, se ha risorse sufficiente, può

decidere di aumentare l’immunità.

Il consiglio può essere sciolto per motivi di ordine pubblico

(soprattutto in caso di infiltrazioni mafiose); in questo caso viene

nominato un commissario straordinario; si tratta di un controllo

sugli organi, la cui disciplina spetta alla legge statale. In questi casi

il Consiglio rimane in carica solamente per gli atti urgenti e

improrogabili per un cero periodo di tempo.

GIUNTA

La giunta è l’organo esecutivo collegiale, formato da assessori

nominati direttamente dal sindaco; il sistema, così organizzato, ha

caratteri del sistema presidenziale, anche se rimane la possibilità

del consiglio di incidere sulle azioni del sindaco.

La giunta è un organo di collaborazione, con il ruolo di appoggiare e

dare collegialità all’azione del sindaco. La sua è una competenza

generale-residuale, compiendo, così, sulla base dell’art. 48 del tu,

“tutti gli atti che non siano espressamente riservati al Consiglio e

50

che non ricadano nelle competenze del sindaco e degli altri organi

decentrati”. In generale la giunta svolge attività propositiva nei

confronti del consiglio; solamente in un caso gli viene riconosciuta

potestà regolamentare: in relazione all’organizzazione dei servizi e

degli uffici. Si tratta di un regolamento dotato di peculiarità tali da

richiedere di essere sottratto alla regola generale che vede

l’adozione di tutti i regolamenti in capo al consiglio: gli assetti

organizzativi devono essere decisi dalla giunta in quanto

rispecchiano le scelte del governo; in questa materia il consiglio

approva i criteri generali. Si tratta di una disciplina “a

cannocchiale”, per la quale lo Statuto pone le regole generali, il

Consiglio i principi generali e la giunta le regole puntuali.

Per la composizione delle giunte la legge fissa un limite massimo

(1/3 dei consiglieri), per poi lasciare le altre specificazioni allo

Statuto. Nei comuni con più di 15000 abitanti esiste

un’incompatibilità tra la carica di consigliere e quella di assessore.

Il sindaco può revocare la giunta oppure uno o più assessori,

dandone motivata comunicazione al consiglio. L’assessore ha un

rapporto fiduciario pieno con il sindaco, tanto che la motivazione

può essere anche meramente politica;l’unica cosa necessaria è che

questa venga esplicitata.

SINDACO

Il sindaco viene eletto direttamente, è membro del consiglio,

all’interno del quale può esercitare il diritto di voto e gode di tutte

le prerogative dei consiglieri.

Il sindaco nomina i componenti della giunta e ne dà comunicazione

al consiglio nella prima seduta; si tratta di una mera informativa:

tutta la responsabilità della scelta è caricata sul sindaco.

Il sindaco è politicamente responsabile nei confronti degli elettori

sulla base del programma elettorale presentato durante la

campagna politica; sottopone alla giunta le sue linee

programmatiche e le presenta al consiglio, è lo Statuto che deve

decidere se questa “presentazione” debba comportare una

votazione o no, ma se questo non è previsto la mancata

approvazione del programma non porta a nessuna conseguenza.

In sostanza, quindi, il sindaco ha il ruolo di regia del funzionamento

del comune. La legge gli attribuisce delle competenze nominate e

predefinite, stabilendo che è:

1. l’ORGANO RESPONSABILE DELL’AMMINISTRAZIONE

2. l’ORGANO CHE RAPPRESENTA L’ENTE

3. il SOGGETTO CHE CONVOCA E PRESIEDE LA GIUNTA.

La responsabilità del sindaco si ripartisce in un nucleo tipico

(responsibility) ed uno più “allargato” (accountability); nel primo

senso comprende la responsabilità penale, contabile,

51

amministrativa, e consente un meccanismo suscettibile di aprire

procedimenti di verifica ed, eventualmente, di sanzione.

L’accountability è un fenomeno di relazione dell’organizzazione

politica nei confronti della collettività che l’ha eletta, e nasce dalla

necessità di consentire una sufficiente aderenza dell’attività politica

alle esigenze di quella collettività. E’ soprattutto in quest’ultimo

senso che si esprime la responsabilità del sindaco come punto di

riferimento dell’attività di governo; nell’altro senso non è sempre il

sindaco che risponde davanti agli organi di controllo.

Nel terzo senso il sindaco presiede la giunta (anche il Consiglio

quando non c’è il Presidente). Prima presiedeva tutti gli organi

comunali, per il rispetto del principio di compattezza organizzativa

comunale; con l’81 del 1993 si rafforza il ruolo del sindaco e si mira

a garantire una maggiore autonomia al consiglio, istituendo il

1

Presidente del Consiglio .

In generale, poi, il sindaco esercita le funzioni a lui attribuite dalla

legge, dallo Statuto e dai Regolamenti, e sovrintende alle funzioni a

lui conferite dallo Stato e dalle Regioni.

Talvolta il sindaco può intervenire con atti di natura straordinaria:

le ORDINANZE. Le ordinanze contingibili ed urgenti hanno la finalità

di prevenire ed eliminare i gravi pericoli che minacciano l’incolumità

dei cittadini. Il sindaco può emettere ordinanze come vertice del

Comune o come Ufficiale di Governo. Il primo caso rientra nell’art.

50 che afferma che il sindaco, quale rappresentante della comunità

locale, nei casi di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a

carattere esclusivamente locale può emanare ordinanze con tingibili

2

ed urgenti. Queste ordinanze si distinguono per avere un carattere

3

indefinito e flessibile il che comporta dei problemi nell’ambito del

rispetto del principio di legalità e della riserva di legge (non

espressamente sancito in Costituzione ma desumibile dall’art. 23).

Per rendere costituzionalmente accettabile l’esistenza di

provvedimenti atipici come le ordinanze (esistenti già in precedenza

dell’entrata in vigore della Costituzione) occorre che la legge

preveda dei contenuti minimi:

 l’AUTORITA’ COMPETENTE

 le FINALITA’ o i PRESUPPOSTI per l’emanazione dei

provvedimenti

 il CARETTERE TIPICAMENTE LOCALE DELL’EMERGENZA.

1 In Inghilterra questo soggetto è detto speaker, e deve essere neutrale, garantendo la possibilità di espressione della

volontà di tutte le parti politiche. Anche da noi questo soggetto ha il ruolo di garantire il giusto equilibrio tra le parti

politiche.

2 Si tratta essenzialmente di strumenti necessari a colmare le lacune.

3 I provvedimenti che conosciamo, sia che siano a contenuto discrezionale o vincolato, hanno comunque un contenuto

individuato dalle leggi; le ordinanze no, possono prestarsi a veri contenuti.

52

e che vengano, comunque, rispettati i principi generali

dell’ordinamento.

Per la fascia di esigenze che riguarda il sindaco come ufficiale di

Governo, l’art. 54 afferma nei casi di emergenze connessi con il

traffico, l’inquinamento atmosferico o acustico, o in circostanze

straordinarie il sindaco può emettere ordinanze contingibili ed

urgenti purché lo faccia con atto motivato e nel rispetto dei principi

generali dell’ordinamento giuridico. Il sindaco può anche richiedere

al prefetto l’assistenza della forza pubblica e può provvedere a

spese degli interessati senza alcun pregiudizio dell’azione penale.

La delegabilità di questa funzione non è ammessa per quanto

riguarda le ordinanze che il sindaco può emettere il qualità di

ufficiale di governo, mentre è ammessa per le altre ordinanze solo

in casi specifici e a favore di consiglieri circoscrizionali.

Il sindaco come ufficiale di governo si occupa dello stato civile,

dell’anagrafe, della leva militare e della tenuta delle liste elettorali;

si occupa, da un periodo di tempo minore, anche del sistema

statistico. Inoltre -oltre alla possibilità di svolgere gli atti ad esso

attribuiti in materia di ordine pubblico e sicurezza, svolge le funzioni

affidategli dalla legge in materia di sicurezza e polizia giudiziaria.

In questi casi il sindaco è un funzionario dello Stato che, per ragioni

d’ufficio, si assume, al momento delle lezioni, delle funzioni

parallele a quelle che deve esplicare in quanto rappresentante

politico della collettività di riferimento. In questi ambiti il sindaco è

legato da un rapporto di soggezione con i poteri di vigilanza e

direzione del prefetto e del governo in generale.

Il prefetto ha poteri di ispezione sul regolare andamento dei servizi

e poteri sostitutivi in caso di dimissione del sindaco; in questo caso

può adottare le misure necessarie. Le funzioni statali svolte dal

Comune si svolgono solitamente a spese di questo e con sua

legittimazione passiva.

Il sindaco cessa dalla sua carica per:

 morte

 impedimenti permanenti (l’accertamento è problematico: è il

consiglio che si esprime sulla base di accertamenti medici)

 dimissioni (possono avvenire per motivi politici o personali)

 decadenza per cause di incompatibilità (attengono al fatto che

due funzioni non si possono cumulare; consigliere/assessore,

ministri di culto;…) e ineleggibilità (in caso di presenza di

situazioni ostative si tenta di evitare che certe posizioni

vengano utilizzate per influenzare la popolazione; capo di

polizia, prefetto, soggetti ecclesiastici,…)

 sfiducia

 rimozione 53

 scioglimento del Consiglio.

NOTE

TRADZIONE ANGLOSASSONE

Self government. Lo Stato non ha un'amministrazione di esecuzione, ma è il governo

locale che, con grande autonomia, si occupa della gestione.

TRADIZIONE GERMANICA

Federalismo. Il governo del territorio si differenzia a secondo delle tradizioni

amministrative dei vari Länder.

La DUPLICE FUNZIONE DEL MUNICIPIO si ritrova, ancora oggi, nella duplicità delle

funzioni del sindaco: oltre alla FUNZIONE AUTONOMA e, quindi, alle FUNZIONI

PROPRIE LEGATE AGLI INTERESSI DELLA SINGOLA COLLETTIVITA', questi ha anche

una FUNZIONE DELEGATA, in base alla quale è tenuto gestire degli interessi

nazionali, rispondendo al (e quindi sotto il controllo e la supervisione del) governo

centrale.

Concetto della NEUTRALITA' DEL FUNZIONARIO PUBBLICO: il funzionario mantiene il

suo posto anche al mutare dei vari regimi, perché fedele alla propria funzione, non al

politico. Questo sistema si ritrova nella Gran Bretagna del civil service, mentre è

assolutamente contrastante con lo spoil system americano.

La DELEGA DI FUNZIONI AMMINISTRATIVE ricorre nei rapporti tra Stato e Regioni e

tra Regioni ed enti locali. Il soggetto delegante rimane titolare della funzione ma

delega un altro soggetto dell'attuazione pratica della stessa.

Di AVVALIMENTO si parla quando il secondo soggetto si trova in una situazione nella

quale la sua autonomia è ancora più limitata che nel caso della delega; questo si

caratterizza dall'utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente.

Il CONTROLLO DI LEGITTIMITA' sugli atti mira ad accertare che il procedimento che

ha condotto all'emanazione dell'atto si sia svolto nel rispetto delle norme di azione

(quelle che hanno ad oggetto l'azione dell'amministrazione; le norme di relazione

sono, invece quelle che risolvono conflitti di interessi, individuando assetti

intersoggettivi e delimitando gli ambiti dei diritti da quelli de poteri). Il CONTROLLO DI

MERITO si estende al contenuto dell'atto che deve essere compatibile con il canone di

congruità-logicità. Oltre il controllo di merito rimane all'amministrazione una propria

sfera di DISCREZIONALITA' insindacabile.

Dopo la legge 142 si assistette a cambiamenti molto rilevanti, dovuti anche e

soprattutto all'influenza dell'ordinamento comunitario. Si inserì così il

PRINCIPIO DI CONCORRENZA ogni qualvolta tali servizi avessero rilevanza

economica, con una drastica e fondamentale modifica di tutto il sistema dei

servizi privatizzazioni) 54

Per quanto riguarda, invece, i CONTROLLI SUGLI ORGANI, la 142 non se né

occupa; si è sempre ritenuto che questo tipo di controllo sia «espressione di un

potere politico di sovranità che non può non rimanere di pertinenza dello

Stato» (Corte cost., 28 nov. 1972, n. 164). Così il T.U. del 2000,all'art. 141

prevede che "I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del

Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno:a) quando

compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di

legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico;b) quando non possa essere

assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi" per le cause

tassativamente elencate; "c) quando non sia approvato nei termini il

bilancio.[…]"

V., infra, il PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA' ORIZZONTALE

FUNZIONI FONDAMENTALI. L'Art. 117, lett. p) attribuisce allo Stato

legislazione esclusiva su "[…] finzioni fondamentali di Comuni, Province e Città

metropolitane";

Questo concetto di funzioni fondamentali pone dei problemi interpretativi, ma

alla fine prevale la definizione di "nucleo essenziale e imprescindibile di

competenza che deve necessariamente interessare Comuni, Province e Città

metropolitane". Il fatto che queste funzioni siano attribuite allo Stato riflette la

necessità di garantire unitarietà al nostro sistema, il che giustifica che queste

funzioni nono siano differenziabili. Interessante è notare che, ancora, il

legislatore statale non ha provveduto a formulare una legge con l'elencazione

di quelle che siano le funzioni fondamentali.

CONFERENZA UNIFICATA. Sede di concertazione permanente nata nel 1997 (d.

Lgs. 28 agosto 1997, n. 281; artt. 8-10) composta dal Presidente del Consiglio

dei Ministri, dai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome e dai

rappresentanti dei Comuni, delle Province e delle Comunità montane; ne fanno

parte, altresì, il presidente dell'Associazione nazionale dei Comuni d'Italia

(ANCI), il presidente dell'Unione province d'Italia (UPI) ed il presidente

dell'Unione nazionale Comuni, Comunità ed Enti montani (UNCEM). La

Conferenza assume deliberazioni, promuove e sancisce intese e accordi,

esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di

interesse comune alle Regioni, alle Province, ai Comuni e alle Comunità

montane.

DA RICORDARE. Le Regioni possono impugnare leggi statali solo qualora

queste ledano i loro interessi; lo Stato può impugnare leggi regionali qualsiasi

sia l'interesse leso.

Es.: Sent. n. 27 del 20 gennaio 2004.

La Corte nella sentenza dichiara che "non spetta allo Stato e per esso al

Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio la nomina del Commissario

straordinario dell'Ente parco nel caso in cui tale nomina avvenga senza che sia

stato avviato e proseguito il procedimento per raggiungere l'intesa per la

nomina del Presidente dello stesso Ente e per effetto annulla il decreto […] di

nomina del Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago

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DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti di Diritto regionale con analisi dei seguenti argomenti: l'evoluzione storica delle autonomie locali, il nuovo principio di eguaglianza, la struttura dei municipi, le funzioni di interesse nazionale delegate, la solidità della classe amministrativa, l'evoluzione del sistema italiano.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Paoulagyeman di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto regionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Belletti Michele.

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