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Nel periodo preunitario, in particolare a partire dalla Restaurazione le leggi degli Stati

italiani sull’amministrazione locale avevano recepito, anche se non in maniera omogenea, la

legislazione francese napoleonica dando vita a ordinamenti uniformi e accentrati in cui gli

enti locali rappresentavano strumenti di capillare realizzazione dei fini dello Stato. Nel

panorama degli Stati italiani si distingueva il Lombardo­Veneto, dove si applicava il modello

austriaco, che prevedeva una differenziazione, sotto il profilo organizzativo e soprattutto nei

rapporti con le autorità centrali, tra classi di comuni. L’idea venne sviluppata dal suo

successore Minghetti, il quale, il 13 marzo 1861 propose alla Camera dei deputati 4 schemi

di legge: sulla ripartizione del regno e sulle autorità governative; sull’amministrazione

comunale e provinciale; sui consorzi; sull’amministrazione regionale. I progetti esprimevano

un chiaro orientamento verso un modello di decentramento burocratico­istituzionale che non

lasciava alcuna concessione a forme di autonomia politica. La regione, che egli concepiva

come consorzio permanente di province, avrebbe provveduto all’istruzione superiore, agli

archivi storici, alle accademie di belle arti e a certa parte di lavori pubblici tramite

deliberazioni assunte da una commissione eletta dai consigli provinciali nel loro seno ed

eseguite da un rappresentante del governo. A Minghetti questa soluzione sembrava non poter

mettere a repentaglio in alcuna guisa l’unità e le forze della nazione, ma conciliare, al

contrario, le posizioni di coloro che volevano conservare l’enorme varietà di tendenze,

tradizioni, interessi di quelle entità naturali e coloro che vagheggiavano l’unificazione

amministrativa. L’idea rifletteva l’anima più autoritaria del pensiero politico liberale

espresso dai cavouriani, ovvero la concezione utilitaristica delle articolazioni territoriali

minori quali presidi di libertà di iniziativa per il soddisfacimento dei bisogni locali, ma

insieme per il raggiungimento dell’utilità dello Stato e perciò controllati dagli organi del

governo centrale. Tuttavia, dopo la morte di Cavour, i progetti vennero ritirati nel timore che

potessero rappresentare un pericolo per l’unità dello Stato appena raggiunta e il Parlamento

approvò la prima legge di unificazione comunale e provinciale del regno d’Italia

2248/1865, riproducendo sostanzialmente la legge Rattazzi. La struttura costituzionale e

amministrativa del regno italiano venne così modellata su quella dello Stato unitario e

accentrato di tradizione francese, caratterizzato da un potere centrale forte, cui facevano

capo delle strutture periferiche (le prefetture), e dalla presenza di comuni e province quali

unici enti autarchici territoriali. Infatti, l’unico testo normativo che concesse nel 1921

particolari condizioni di autonomia (anche legislativa) ai territori annessi al regno dopo la

prima guerra mondiale (Trento, Bolzano, Friuli), non ebbe il tempo di essere attuato per il

capovolgimento della situazione politica nell’anno successivo (marcia su Roma e avvento

del fascismo). La riforma del regime fascista del 1926 portò al massimo accentramento

politico e all’annientamento delle autonomie locali. L’elezione diretta dei rappresentanti

locali venne eliminata. Cambiò la forma di governo di comuni e province: tutti i poteri di

amministrazione del comune furono concentrati in un organo di nomina regia (il podestà) e

fu dilatato al massimo il ruolo del prefetto, diventato l’interprete nella provincia del

programma politico dello Stato. Dopo la caduta del fascismo sarebbe stato ripristinato il

precedente ordinamento comunale e provinciale, mentre le condizioni di instabilità sociale,

le accese controversie politiche in alcune parti del territorio, avrebbero sconsigliato

l’abolizione dell’istituto prefettizio quale responsabile dell’ordine pubblico alle dirette

dipendenze del ministero e nel tempo, anzi, le sue funzioni sarebbero state rivitalizzate. Il

monito “Via il prefetto!”, pronunciato nel 1944 da Luigi Einaudi, si sarebbe infatti scontrato,

nella realtà, con una generale incapacità politica di intervenire in un sistema giuridico in

parte sopravvissuto anche dopo la grande innovazione istituzionale introdotta dalla

Costituente.

Le regioni nella Costituzione del 1948

2. Si presentò la necessità di creare apposite forme di amministrazione locale in alcune zone

del paese geograficamente decentrate, alle prese con particolari problemi di natura sociale

ed economica, dalle quali provenivano forti spinte autonomistiche se non addirittura

separatistiche. Così, nel 1944, la Sardegna e la Sicilia furono dotate di organi provvisori:

ciascuna isola venne governata da un alto commissario, nominato dal presidente del

Consiglio. La situazione della Sicilia non migliorò; così venne concesso all’isola un

ordinamento autonomo con uno statuto speciale, elaborato da una commissione istituita

appositamente dalla consulta regionale e adottato quasi integralmente dal governo nazionale.

All’interno dell’Assemblea costituente fu istituita, con la precisa funzione di redigere un

progetto di Costituzione, la c.d. Commissione dei 75, presieduta dall’on Ruini. Le posizioni

assunte dalle varie forze politiche rappresentate in commissione pur esprimendo il comune

ripudio dell’accentramento del passato esasperato nel periodo fascista, si diversificavano

circa la scelta del modello di organizzazione territoriale del potere. La Democrazia Cristiana

legata alle idee propugnate da don Luigi Sturzo, era nettamente favorevole alla creazione di

regioni come enti autonomi di decentramento istituzionale e politico. I repubblicani

saldamente ancorati alla tradizione autonomistica, giunsero a proporre addirittura delle

soluzioni di tipo federalistico. Viceversa, il Partito Comunista fu inizialmente contrario alla

suddivisione del territorio nazionale in regioni, viste come possibile ostacolo alla

realizzazione di radicali riforme economico­sociali. I liberali, infine, rimasero fermi nel

respingere tanto modelli federalistici, quanto forme di autonomia regionale politicamente

forti. Il PCI e il PSI assunsero posizioni meno estreme e presero a considerare le autonomie

regionali come centri di sopravvivenza e di contropotere politico, quantomeno nei territori

“politicamente connotati”.

Le regioni speciali e i loro statuti

3. Va considerato inoltre che, inizialmente, i rapporti tra lo Stato e le regioni esistenti vennero

improntati all’idea di contrapposizione più che di coordinamento tra i vari centri di autorità e

alle regioni fu affidato il mero compito di dare attuazione alla politica generale e statale. La

Costituzione aveva comunque introdotto un modello giuridico del tutto nuovo. I Costituenti

avevano sicuramente presenti esigenze (tecniche) di semplificazione e di efficienza

dell’apparato amministrativo e legislativo statale (le regioni per la riforma dello Stato), ma

intendevano soprattutto risolvere il problema della garanzia democratica e quindi avevano

pensato alle regioni come a organismi politici, con la funzione, cioè, di assumere decisioni

politiche, attraverso il potere legislativo, anche divergenti da quelle statali. Solo così sarebbe

stato possibile introdurre modelli di organizzazione amministrativa e di funzionamento

diverse da quelli decisi dalla maggioranza di governo, da adattare alle molteplici condizioni

del paese con particolare riguardo al meridione. Laddove c’è autonomia vi è sempre un

principio di autogoverno sociale, ovvero, lo svolgimento in senso positivo della libertà, la

quale viene acquistata dall’individuo passando per un gruppo sociale e quindi per la

partecipazione al potere pubblico.

L’avvio delle regioni ordinarie: la ritardata approvazione della legislazione attuativa del

4. Titolo V

In realtà, il processo di realizzazione dell’idea regionale sarebbe durato ancora per oltre

vent’anni dopo l’approvazione del testo costituzionale, dimostrando nei fatti una certa

continuità con il passato ovvero la tendenza alla conservazione di un ordinamento

accentrato, benché non voluto dalla Costituente. Infatti, approvata la legge elettorale, solo

nel 1968 e la legge sulla finanza regionale nel 1970, le prime elezioni dei consigli regionali

si svolsero nel 1970 mentre per quanto concerne le autonomie locali l’articolo 128 Cost.

rimase a lungo inattuato, cosicché fino alla legge di riforma 142/1999 il sistema di

organizzazione e funzionamento degli enti locali fu regolato da testi unici del 1915 e del

1934. La regione veniva infatti prefigurata più come ente strumentale che come soggetto

dotato di potere di indirizzo politico: tanto che l’ambiguità del testo costituzionale, che non

precisava il sistema di elezione, aveva consentito che nel 1964 fosse presentato un disegno di

legge che riservava la scelta dei consiglieri regionali ai consiglieri provinciali di ciascuna

regione. Alle regioni sarebbe spettato il compito di intervenire nei medesimi settori con

proprie leggi e propri mezzi, ma solo nei limiti e secondo le direttive fissate con legge dello

Stato, al fine di assicurare il coordinamento tra le varie sfere di attività.

Segue: L’approvazione degli statuti ordinari

5. Dopo le elezioni consiliari del 1970 le regioni dovettero in primo luogo approvare il proprio

statuto. In base all’art. 123 Cost. gli statuti delle regioni ordinarie venivano adottati dal

consiglio regionale e successivamente approvati con la legge del Parlamento.

Segue: il trasferimento delle funzioni

6. Il primo trasferimento fu disposto dalla delega contenuta nella legge finanziaria 281/1970, in

attuazione della quale vennero emanati, nel gennaio del 1972, gli undici decreti legislativi

che realizzarono la c.d. prima regionalizzazione. Questi decreti definirono scarse,

frammentarie e tassative funzioni amministrative regionali, individuandole tra quelle

ministeriali trasferibili e mantenendo allo Stato le competenze residue. Infatti mentre la

competenza legislativa risultava ripartita tra Stato e regioni l’art. 118 Cost. sembrava

escludere la competenza amministrativa statale nelle materie regionali: “spettano alle regioni

le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di

interesse esclusivamente locale. Un nuovo trasferimento di funzioni alle regioni, non ancora

accompagnate da una riorganizzazione dell’amministrazione statale, si ebbe in attuazione

della legge delega 382/1975, con il DPR 616/1977 che determinò la c.d. seconda

regionalizzazione. In questo caso il governo procedendo per settori organici aveva affiancato

i trasferimenti di funzioni nelle materie costituzionalmente previste alle deleghe di funzione

amministrativa statale, in modo da assegnare alle regioni il perseguimento e la gestione di

politiche pubbliche. La tecnica di distribuzione delle funzioni e dei compiti residui, a favore

della regione, aveva portato un ampliamento degli ambiti di competenza regionale. Ma se da

un punto di vista quantitativo tale espansione è indubitale dal punto di vista qualitativo la

disciplina regionale riuscì poco e con difficoltà ad effettuare scelte indipendenti da quelle

statali.

L’assestamento attraverso la giurisprudenza costituzionale

7. Proprio questa vocazione a disciplinare interessi di dimensione regionale, e l’esigenza di

garantire l’unità dell’ordinamento statale hanno portato la corte per prima cosa ad escludere

la possibilità per le regioni di disciplinare, entro i consueti limiti, i profili di diritto privato

delle materie loro assegnate. Poi dalle riserve di legge poste dall’art. 25 e 108 Cost. essa ha

ricavato i limiti rispettivamente del diritto penale e di quello processuale. E’ altrettanto

chiaro che la Costituzione riserva agli organi legislativi dello Stato la disciplina di tutto

quanto concerne l’amministrazione della giustizia, sia in riguardo alla istituzione dei giudici

che alle loro funzioni e alle modalità del correlativo esercizio. A proposito dell’interesse

nazionale, la Costituzione del 1948 lo aveva previsto come limite di merito alla potestà

legislativa regionale, della cui violazione era competente a giudicare il Parlamento, su

ricorso da parte del governo nell’esercizio della sua funzione di controllo preventivo della

legge regionale. La Corte Costituzionale ha però trasposto tale limite dal piano politico al

piano della legittimità: se la regione, infatti, è stata creata per disciplinare interessi di

dimensione regionale, una sua legge che incida sull’interesse nazionale travalica l’ambito di

competenza assegnatole dalla Costituzione.

Il principio di leale collaborazione e l’istituzione della conferenza Stato­regioni

8. Inizia dunque a registrarsi nella giurisprudenza costituzionale un lento ma progressivo

affermarsi del principio di leale collaborazione: in maniera non ancora incisiva negli anni

’70, con contorni decisamente diversi a partire dalla giurisprudenza degli anni ’80. Assieme

all’affermarsi della leale collaborazione, come principio costituzionale che regola i rapporti

tra Stato e regioni, sul piano organizzativo e istituzionale viene a svilupparsi il sistema delle

conferenze.

Capitolo 6: Le potestà normative

La potestà legislativa regionale

1. La norma di riferimento della potestà legislativa regionale resta, anche dopo la

riforma del 2001, l’art. 117 Cost. Nella versione riformata, esso significativamente

esordisce disponendo che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle

regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento

comunitario e dagli obblighi internazionali. Dal testo costituzionale emergono

almeno due elementi di fondamentale importanza: il primo è che gli spazi di

competenza legislativa dello Stato e delle regioni vengono individuati facendo

ricorso alla tecnica delle materie: così, ad esempio, se una legge riguarda la politica

estera, o l’ordinamento civile o penale, sarà lo Stato ad approvare la relativa legge; se

riguarda il commercio con l’estero Stato e regioni concorreranno nel legiferare.

Infatti, una volta identificata la materia, cioè l’oggetto della legge, occorrerà anche

vedere quali limiti incontrino lo Stato e le regioni nell’attività legislativa. La prima

categoria di limiti che occorre illustrare riguarda quelli dell’art. 117.1 che si

rivolgono indifferentemente allo Stato e alle regioni. La disposizione costituzionale,

infatti, prevede che la potestà legislativa dello Stato e delle regioni sia esercitata nel

rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi

internazionali. Si tratta quindi di tre limiti comuni a entrambi gli enti.

Le materie esclusive statali

2. La potestà legislativa statale è definita tramite un lungo elenco di materie. Per quanto

riguarda il loro contenuto, la dottrina ha proposto varie classificazioni. Quella qui

adottata organizza quelle materie in cinque gruppi: il primo individua le competenze

collegate ai poteri sovrani e quindi all’identità nazionale; il secondo riguarda le

competenze relative a organismi statali e competenze relative agli enti locali; il terzo

racchiude tutte le competenze relative alle fondamentali materie costitutive

dell’ordinamento giuridico; il quarto identifica le competenze collegate a compiti di

garanzia del sistema economico e dello Stato sociale; l’ultimo infine la disciplina

del potere sostitutivo.

Il riferimento è alla politica estera e dei rapporti internazionali dello Stato; al

a) diritto di asilo e della condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti

all’Unione Europea. A questa categoria possono essere ricondotte anche le

competenze espressive di politiche di difesa, ovverosia la difesa, le forze armate,

la sicurezza dello Stato, le armi ecc.

Si pensi alla legislazione relativa agli organi dello Stato e alla materia relativa

b) all’elezione della rappresentanza italiana in seno al Parlamento europeo;

all’ordinamento e all’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti

pubblici nazionali

L’intero ordinamento civile, quello penale e l’individuazione delle norme di

c) giurisdizione, processuali e di giustizia amministrativa.

La tutela della concorrenza, del risparmio e la perequazione delle risorse

d) finanziarie e la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

L’intreccio tra competenze statali e regionali

3. Per lo più, le competenze statali e regionali non sono circoscritte in maniera rigida,

dunque, ma sono destinate a incrociarsi (tranne che nei grandi ambiti ordinamentali

di competenza statale: ordinamento civile e penale, ordinamento della giurisdizione),

costringendo i due legislatori a una coabitazione normativa. Si pensi ad esempio alla

realizzazione di una grande opera viaria quale un ponte o un viadotto in una zona di

rilevante pregio ambientale. Occorre allora interrogarsi se in queste ipotesi prevalga

la competenza concorrente regionale oppure quella statale. L’ipotesi di

sovrapposizione tra competenza trasversale statale e potestà legislativa regionale è

risolta facendo ricorso alla teoria dei punti di equilibrio. Questa teoria può essere

così descritta: lo Stato individua il giusto equilibrio tra interessi (statali e regionali)

costituzionalmente protetti; le regioni possono legiferare nel rispetto di quegli stessi

principi. L’individuazione della più o meno ampia competenza legislativa regionale

dipenderà caso per caso dagli interessi in gioco. Quanto più gli interessi sono unitari,

tanto più si espande la competenza statale; al contrario, in caso di prevalenza degli

interessi di livello locale, è la competenza regionale a riacquistare spazi più ampi.

Bilanciamento e prevalenza

4. Rispetto alla prima giurisprudenza post­riforma, le nuove vesti del criterio di

prevalenza determinano una forte semplificazione del problema delle

interconnessioni tra più interessi: ciò che importa oggi è solo lo scopo fondamentale

della legge perché una volta identificata la materia prevalente in essa restano attratte

anche le eventuali norme di contorno. Oggi il criterio di prevalenza non opera più in

“combinato disposto” con il principio di leale collaborazione. Il principio di leale

collaborazione opera ormai residualmente soltanto laddove “non possa ravvisarsi la

sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la

relativa competenza legislativa”.

Le materie residuali

5. In primo luogo, infatti, è riservato allo Stato l’intero ordinamento civile e penale,

l’intero sistema dei rimedi giurisdizionali e le connesse regole processuali, nonché

l’ordinamento di tutte le magistrature. Da ciò emerge non solo la scarsità numerica

delle materie residuali, ma anche la difficoltà di definirle in modo rigido. Ci sono in

verità due materie ossia la polizia amministrativa locale e l’istruzione e formazione

professionale che il testo costituzionale espressamente esclude dal novero delle

competenze, rispettivamente, esclusive e concorrenti. Si tratta dunque delle uniche

due etichette materiali nominate, appartenenti alla competenza residuale. Altro

esempio si può trarre dalla materia del commercio, anch’essa considerata ambito di

competenza residuale, in linea di massima. In virtù di questo titolo competenziale è

possibile che la regione ad esempio disciplini l’orario degli esercizi commerciali.

Molte altre sono le competenze riconosciute in via residuale alle regioni: esse

rientrano in materie come quella denominata fiere e mercati, turismo, agricoltura e

foreste, pesca, trasporti pubblici locali, politiche sociali.

L’assunzione statale del potere legislativo in sussidiarietà

6. La c.d. chiamata in sussidiarietà è un istituto di elaborazione giurisprudenziale che

concorre a definire il riparto delle competenze legislative e amministrative tra Stato e

regioni, affiancandosi alle regole contenute negli artt. 117 e 118 Cost. Riassumendo

la regola sul riparto di competenza dettata dalla chiamata in sussidiarietà può essere

così riassunta e schematizzata:

Primo passaggio: esigenze unitarie infrazionabili – funzione amministrativa

a) conferita al livello statale

Secondo passaggio: principio di legalità – competenza legislativa di disciplina

b) della predetta funzione amministrativa assegnata anch’essa allo Stato;

Terzo passaggio: condizioni di legittimità, ovvero apprezzamento delle esigenze

c) unitarie ragionevole e proporzionato, nonché accordo con la regione interessata.

Quanto all’ambito di applicazione, l’attrazione al centro di funzioni

­ amministrative e legislative può incidere su materie di competenza tanto

concorrente che residuale.

Quanto alla controparte dello Stato nelle procedure collaborative, essa sarà la

­ Conferenza Stato­Regioni nell’ipotesi di interventi statali che limitino

l’autonomia di tutte le regioni.

Quanto agli strumenti con cui si concretizza la leale collaborazione, potrà trovare

­ legittima previsione a seconda del concreto rapporto fra interesse nazionale e

interessi locali, non solo l’intesa ma anche il parere o la semplice consultazione.

Il rapporto della potestà regolamentare tra Stato e regioni

7. L’art. 117.6 Cost. stabilisce quanto segue: “La potestà regolamentare spetta allo Stato

nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà

regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le

Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina

dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. E’ comunque

necessario che lo Stato deleghi con legge il potere regolamentare alle regioni e i

regolamenti da queste adottati dovranno rispettare i limiti e principi dalla legge

statale.

Capitolo 7: Le Funzioni Amministrative

Poteri amministrativi e poteri normativi

1. La distribuzione dei poteri amministrativi è disciplinata dall’art. 118 Cost. La

disposizione utilizza l’espressione “funzioni amministrative” che in questo

contesto può dirsi equivalente a compiti o poteri amministrativi: poteri che hanno

come scopo il soddisfacimento in concreto dei pubblici interessi della comunità.

Uno degli aspetti fondamentali della disciplina delle funzioni amministrative è

l’assegnazione delle titolarità delle funzioni, cioè l’individuazione del soggetto

pubblico responsabile del loro esercizio.

La preferenza per il livello comunale

2. Secondo l’art. 118.1 le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo

che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città

metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,

differenziazione e adeguatezza. Una sproporzione è stata riscontrata dalla Corte

costituzionale in tema di asili nido laddove una legge statale qualificava la loro

azione come parte delle competenze fondamentali dello Stato. La disposizione è

stata annullata per contrasto con il principio di sussidiarietà individuato dell’art.

118.1. Cost. quale normale criterio di allocazione delle funzioni amministrative,

che ne impone la ordinaria spettanza gli enti territoriali minori.

Principi regolativi della titolarità delle funzioni

3. Come ora detto, secondo l’art. 118.1 Cost., l’assegnazione della titolarità di

funzioni amministrative a enti territoriali diversi dal comune deve trovare

giustificazione in esigenze di esercizio unitario e guida nei principi di

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il principio di sussidiarietà pone

come obiettivo la massima vicinanza tra i destinatari delle funzioni pubbliche e le

organizzazioni che ne sono titolari, nel senso che le istituzioni di livello via via

più elevato hanno un ruolo sussidiario limitato a ciò che al livello meno elevato

non può essere efficacemente svolto. In questo senso, il principio di preferenza

per il livello comunale è esso stesso applicazione del principio di sussidiarietà.

L’affermazione del principio di differenziazione ha la sua origine nella grande

varietà delle situazioni in cui si trovano, in particolare, i diversi comuni italiani,

la cui consistenza demografica varia da poche decine a diversi milioni di persone,

e la cui organizzazione amministrativa varia di conseguenza. Esso consente

dunque di attribuire certe funzioni ai soli comuni in grado di svolgerle, sia da soli

sia in associazione con altri, mantenendo la competenza a un livello più elevato.

In ciò che è anche già implicito il principio di adeguatezza. Esso include l’idea

che la titolarità delle funzioni amministrative sia strumentale rispetto a un valore

più elevato, che consiste nella produzione di risultati soddisfacenti per le persone

che di tali funzioni sono destinatarie. Come si vede, l’insieme di questi principi

esige che ogni funzione amministrative sia assegnata al livello più vicino

possibile ai destinatari, compatibilmente però con la possibilità di tale livello di

svolgere la funzione in modo adeguato. In mancanza di questa possibilità, deve

necessariamente scattare il ruolo sussidiario dell’ente maggiore.

Funzioni fondamentali, proprie, attribuite, conferite

4. Ai termini dell’art. 114.2, i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni

sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni; l’art. 117.2 affida allo

Stato competenza esclusiva in materia di funzioni fondamentali di comuni,

province e città metropolitane; l’art. 118.1 parla di funzioni attribuite ai comuni

salvo il caso in cui siano conferite ad altri enti territoriali. D’altronde nel

momento in cui l’art. 118 indica la preferenziale titolarità comunale delle

funzioni e sottopone ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza

l’eventuale individuazione dei livelli superiori di amministrazione, si direbbe che

ogni funzione assegnata a ogni ente locale in applicazione di tali principi finisce

per essergli propria, in quanto individuazione del giusto livello di

amministrazione.

Funzioni attribuite ad altri enti pubblici e alle autonomie funzionali

5. Tradizionalmente, invece, nell’ordinamento italiano funzioni amministrative sono

state e sono tuttora affidate anche ad altri enti pubblici di vario tipo. E’ logico

perciò che ci si chieda se le disposizioni dell’art. 118 implichino che tali enti

debbano venire meno, dato che sono necessariamente assegnatari di funzioni

amministrative. Si può dire con certezza che una simile risposta radicale sarebbe

fuori di misura e contraria all’intenzione della Costituzione. Più delicato è il

problema quando gli enti non territoriali chiamati a svolgere compiti

amministrativi godono a propria volta di uno statuto di autonomia: si pensi alle

università, alle scuole, alle camere di commercio, agli ordini professionali, ai

consorzi di bonifica, ad altre associazioni titolari di funzioni pubbliche quali

l’Automobile Club (ACI). Talvolta la questione è risolta da norme specifiche,

poste dalla Costituzione. Così l’autonomia delle università è protetta dall’art.

33.6 mentre quella delle istituzioni scolastiche è fatta salva dall’art. 117.3. Le

camere di commercio sono invece espressamente menzionate in alcuni statuti

speciali, ma non nella Costituzione.

Il potere sostitutivo dello Stato e delle Regioni

6. Di fronte al tenore dell’art. 120, che affida allo Stato il potere sostitutivo sia sulle

regioni sia sugli enti locali, ci si è chiesti se in relazione agli enti locali si tratti di

un potere esclusivamente statale o se a loro volta le leggi regionali possano,

nell’affidare loro le funzioni, prevedere un potere sostitutivo esercitato dalla

regione stessa. La Corte costituzionale ha stabilito che nelle rispettive materie le

leggi statali e le leggi regionali possono prevedere eccezionali sostituzioni di un

livello a un altro di governo per il compimento di specifici atti o attività,

considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi unitari

coinvolti, e non compiuti tempestivamente dall’ente competente. Al tempo stesso

la Corte ha sottoposto la legittimità di tali poteri sostitutivi a quattro condizioni:

che essi siano previsti dalla legge; che si riferiscano ad atti dovuti, che essi siano

affidati ad organi di governo della regione; che la legge contenga congrue

garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo.

Le funzioni amministrative nelle regioni a statuto speciale

7. Seconda la regola del parallelismo a tali regioni spettano le funzioni

amministrative inerenti alle materie nelle quali esse hanno la potestà legislativa.

Ne consegue che per l’effetto combinato delle due specificità ora illustrare le

regioni speciali godono di una libertà assai maggiore rispetto a quella delle

regioni ordinarie sia nell’organizzare il sistema degli enti territoriali interni alla

regione, sia nel distribuire i compiti di amministrazione tra la regione stessa e gli

enti locali.

Le diverse amministrazioni infraregionali

8. Vi sono ovviamente in primo luogo i comuni e le province (e se e quando saranno

effettivamente costruite le città metropolitane che potrebbero o dovrebbero

sostituire l’ente provinciale, in corrispondenza delle aree maggiormente

urbanizzate del paese). Vi sono poi le forme associative di enti locali, utili o

necessarie per lo svolgimento di funzioni e servizi amministrativi in modo

coordinato e unitario. La legislazione statale anteriore alla riforma del Titolo V

ne contiene la disciplina: dalla stipulazione di apposite convenzioni alla creazione

di consorzi, alla costituzione di unioni di comuni anche come preludio alla

fusione dei comuni stessi. Le regioni sono chiamate ad individuare i livelli

ottimali di esercizio dei compiti amministrativi locali, al fine di favorire

l’esercizio associato dei compiti dei comuni di minore dimensione demografica.

Dopo la riforma del Titolo V la disciplina delle forme associative sembra

riservata alle regioni e in tal senso si è espressa la stessa giurisprudenza

costituzionale, almeno in relazione alle comunità montane. Tradizionalmente nei

capoluoghi di provincia sono collocate le prefetture, riqualificate come uffici

territoriali del governo, allo scopo di assicurare l’esercizio coordinato

dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e di garantire la leale

collaborazione di detti uffici con gli enti locali.

Il prefetto preposto all’Ufficio territoriale del governo con sede nel capoluogo

della regione è chiamato a svolgere le funzioni di rappresentante dello Stato per i

rapporti con il sistema delle autonomie. Al fine di esercitare l’azione

amministrativa in modo coordinato, è prevista la conferenza provinciale

permanente, presieduta dal prefetto e composta dai responsabili delle strutture

amministrative periferiche statali a livello provinciale, dal presidente della

provincia e da altri rappresentanti degli enti locali. La conferenza permanente

presso la prefettura con sede nel capoluogo della regione assume rilievo

regionale, coi responsabili delle strutture periferiche statali a livello regionale e

con la partecipazione dello stesso presidente della regione. Fra i compiti

esercitati da apparati statali, articolati sul territorio, sono del tutto evidenti quelli

in materia di ordine pubblico e sicurezza e in materia di istruzione.

Capitolo 8: L’autonomia finanziaria

L’autonomia finanziaria nella costituzione

1. L’autonomia finanziaria costituisce un elemento essenziale dell’autonomia

regionale, perché consente alle regioni di acquisire le risorse necessarie per

esercitare le proprie competenze. Di conseguenza un ente titolare di indirizzo

politico autonomo deve poter disporre liberamente di questi strumenti per

conseguire i propri fini istituzionali; deve cioè essere in grado di scegliere i

tributi da imporre ai propri amministrati, di determinarne l’ammontare, di

decidere autonomamente come spendere le risorse. La Costituzione riconosce

l’autonomia di entrata e di spesa delle regioni e degli altri enti territoriali e

assegna allo Stato il ruolo di garante dell’unità giuridica ed economica

dell’ordinamento, affidandogli le competenze concernenti la redistribuzione

della ricchezza, la correzione degli squilibri socioeconomici tra i diversi

territori e l’uguaglianza dei cittadini di fronte al prelievo tributario e nella

fruizione delle prestazioni pubbliche essenziali. Per temperare le differenze di

gettito derivanti dai differenti livelli di sviluppo economico, l’art. 119.2

prevede che la legge dello Stato istituisca un fondo perequativo senza vincoli

di destinazione a favore dei territori con minore capacità fiscale per abitante.

L’insieme di queste risorse deve consentire a tutte le regioni di finanziare

integralmente l’esercizio delle funzioni di competenza, e in particolare di

erogare i servizi e le prestazioni pubbliche essenziali: gli enti con maggiore

capacità fiscale attraverso i tributi propri e le compartecipazioni riferibili al

loro territorio, quelli più poveri avvalendosi anche dei trasferimenti a carico

del fondo perequativo. L’art. 119.6 riconosce a regioni ed enti locali un

patrimonio proprio attribuito secondo i principi generali determinati dalla

legge dello Stato. Se ne deduce che ai beni patrimoniali già propri a titolo

originario di regioni ed enti locali se ne potranno aggiungere altri attribuiti,

cioè trasferiti, dallo Stato.

L’autonomia tributaria

2. Uno dei profili più delicati dell’intero sistema finanziario concerne

l’autonomia impositiva, ossia il potere di disciplinare il prelievo della

ricchezza dei contribuenti. Il legislatore statale ha competenza esclusiva in

materia di sistema tributario dello Stato, mentre le regioni e gli enti locali

stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri in armonia con la

Costituzione e secondo i principi di coordinamento del sistema tributario. Il

coordinamento del sistema tributario è affidato alla competenza concorrente

di Stato e regioni, e alla legge statale è riservata la determinazione dei

principi fondamentali. La potestà legislativa dello Stato e delle regioni deve

essere esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento

comunitario e dagli obblighi internazionali. I tributi sono comunque nazionali

nella misura in cui devono contribuire al rispetto dei valori unitari

dell’ordinamento, e in primo luogo dei principi di uguaglianza, capacità

contributiva e perequazione. Riconoscere ai legislatori regionali la libertà

assoluta di inventare nuove forme di prelievo su qualsiasi forma di

manifestazione di capacità contributiva, o di appropriarsi dei tributi statali

potrebbe portare a differenziazioni inaccettabili nella tassazione. Il rischio

sarebbe quello di trasformare ciascuno dei grandi tributi nazionali, come

l’IRPEF o l’IVA, in 20 tributi regionali completamente diversi l’uno

dall’altro, con differenti discipline dei soggetti passivi, delle basi imponibili

ecc. Per prevenire simili inconvenienti la normativa tributaria regionale deve

essere coordinata con quella dello Stato e degli enti locali, affinché

l’esercizio della potestà impositiva non pregiudichi l’unità dell’ordinamento e

non arrechi turbamento ai rapporti tributari nel resto del territorio nazionale.

Nel nuovo sistema le entrate tributarie regionali saranno costituite: a) dai

tributi propri derivati, tra cui soprattutto l’IRAP. Si tratta di tributi istituiti

con legge dello Stato il cui gettito è attribuito alle regioni. Le leggi regionali

possono modificarne le aliquote e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni

nei limiti e secondo criteri fissati dalla legislazione statale, e nel rispetto della

normativa comunitaria. Dalle addizionali ai tributi statali (in primo luogo

l’IRPEF). Rispetto a questi tributi le regioni possono introdurre variazioni

percentuali delle aliquote e disporre detrazioni entro i limiti fissati dalla

legislazione statale. Dalle compartecipazioni al gettito di tributi istituiti e

interamente disciplinati dallo Stato, tra cui soprattutto l’IVA. Dai tributi

propri, istituiti e interamente disciplinati dalle leggi regionali su presupposti

non assoggettati a tassazione dallo Stato. Le leggi regionali possono ad

esempio modulare l’addizionale IRPEF in modo progressivo, introdurre

detrazioni a favore della famiglia e agevolazioni a sostegno di categorie di

popolazione svantaggiate, adottare misure di sostegno a favore di soggetti che

non possono fruire delle detrazioni IRPEF, manovrare le aliquote IRAP e

disporre deduzioni dalla base imponibile per incentivare produzioni ad alto

valore ambientale o ad alto contenuto tecnologico e innovativo, sostenere

settori produttivi colpi da situazioni di grave di crisi o particolari forme di

imprenditoria. Ma questo potete è contenuto entro i limiti stabiliti dalla legge

dello Stato, per evitare che la differenziazione della tassazione possa

pregiudicare l’omogeneità dell’ordinamento complessivo e l’uguaglianza tra i

cittadini. Nel nuovo sistema tributario l’unica forma di esercizio libero

dell’autonomia impositiva regionale sarà quella finalizzata all’istituzione dei

tributi propri autonomi. Le leggi regionali potranno disciplinare ogni aspetto

di questi tributi: presupposto, soggetti passivi, basi imponibili, aliquote,

accertamento, riscossione; tranne il contenzioso, che ricade nella sfera del

sistema giurisdizionale che rientra nella competenza esclusiva dello Stato. Le

controversie che abbiano a oggetto tributi regionali o locali continueranno

quindi a essere disciplinate da leggi statali. Le regioni potranno istituire

tributi propri autonomi su presupposti non assoggettati a tassazione dello

Stato, e preferibilmente nel rispetto del principio di continenza, cioè

nell’ambito delle materie di propria competenza. Nell’istituire i tributi propri

autonomi le regioni, come si è visto, dovranno inoltre attenersi ai limiti

derivanti dagli obblighi internazionali e dalle regole comunitarie che

impongono il divieto di introdurre dazi e misure di effetto equivalente e

ostacoli alla concorrenza, alla libera circolazione delle persone, delle merci,

dei servizi, dei capitali ecc.

La perequazione

3. Le regioni che con il gettito delle entrate tributarie non riescano a far fronte ai

costi di esercizio delle funzioni potranno accedere ai trasferimenti, senza

vincoli di destinazione, a carico del fondo perequativo, istituito con legge

dello Stato e finanziato con il prelievo tributario sopportato dall’intera

comunità nazionale. Si tratta essenzialmente di un meccanismo solidaristico a

somma zero, in quanto gli aiuti alle regioni più svantaggiate non vengono

finanziati attraverso un incremento ulteriore della pressione fiscale, ma

mediante la sottrazione alle regioni “ricche” di una parte delle risorse

prelevate sul loro territorio. L’obiettivo è di prevenire l’eventualità che le

regioni più povere, a causa della carenza di risorse, siano costrette a ridurre il

livello qualitativo e quantitativo dei servizi e delle prestazioni erogate ai

cittadini o ad innalzare la pressione fiscale a una soglia insostenibile. Queste

prestazioni dovranno essere fornite anche nelle fasi avverse del ciclo

economico e in circostanze eccezionali di emergenza finanziaria: in questi

casi lo Stato contribuirà ad assicurarne il finanziamento in modo da

garantirne comunque l’erogazione. In questo modo, a parità di tassazione,

tutti i cittadini, ovunque risiedano, riceveranno lo stesso livello di servizi

pubblici essenziali. Rispetto a queste attività l’obiettivo della perequazione è

di colmare i divari eccessivi di capacità finanziaria integrando il gettito

fiscale delle regioni più povere in modo da avvicinarlo alla media nazionale. I

contributi perequativi devono essere erogati senza vincoli di destinazione e di

conseguenza le regioni possono scegliere liberamente come spenderli.

Tuttavia si tratta di una libertà solo formale, se si considera che con le risorse

disponibili le regioni dovranno in primo luogo finanziare le prestazioni

essenziali, che impegnano circa l’80% dei bilanci regionali. Ciò vuol dire che

gran parte delle risorse perequative sarà di fatto vincolata.

L’autonomia di spesa

4. Un ente dotato di autonomia finanziaria deve poter decidere liberamente

quante risorse impiegare nell’esercizio delle proprie funzioni. Questa libertà,

però, incontra un limite nell’esigenza che tutti gli enti che amministrano

risorse pubbliche concorrano al conseguimento degli obiettivi di risanamento

finanziario e di contenimento della spesa. Infatti ai sensi dell’art. 119.1 le

regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e spesa, nel rispetto

dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza

dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione

Europa. Il legislatore statale dovrebbe limitarsi a prescrivere obiettivi, a

fornire indicazioni non vincolanti su come realizzare economie di spesa e

migliorare l’efficienza gestionale, o tutt’al più a imporre vincoli generali sul

volume complessivo della spesa o sui saldi di bilancio. Secondo la Corte gli

obiettivi di razionalizzazione della spesa pubblica possono essere conseguiti

solo se vengono fissati precisi limiti; ma il legislatore statale deve esercitare i

suoi poteri in modo consono all’esistenza di sfere di autonomia

costituzionalmente garantite, e di conseguenza deve lasciare a regioni ed enti

locali la possibilità di individuare le misure necessarie a conseguire i risparmi

di spesa. In sostanza il riconoscimento dell’autonomia di spesa non consente

alle regioni di decidere liberamente come conseguire l’equilibrio di bilancio,

ma solo di scegliere le misure operative attraverso cui conseguire i risparmi e

gli obiettivi indicati dal legislatore in termini di saldo o in relazione a

macrocategorie di spesa.

Il coordinamento finanziario e la gestione della crisi

5. In un sistema con più livelli di governo è indispensabile che tutti i soggetti

istituzionali concorrano al conseguimento degli obiettivi unitari

dell’ordinamento, e in primo luogo alla salvaguardia degli equilibri della

finanza pubblica. Ciò soprattutto in un momento in cui la grave crisi del c.d.

debito sovrano impone politiche di rigore per riportare i bilanci pubblici in

equilibrio e ridurre l’indebitamento. La stabilità del sistema di finanza

pubblica incide sul c.d. rating dello Stato, cioè sul giudizio di affidabilità

presso gli investitori internazionali, e condiziona quindi la possibilità di

reperire risorse presso i mercati finanziari a condizioni vantaggiose. Non a

caso la precarietà degli equilibri finanziari e l’entità del debito accumulato

hanno di recente causato il declassamento del merito di credito dell’Italia. In

questi anni le regole del coordinamento finanziario sono state per lo più

condensate nel patto di stabilità interno, lo strumento attraverso il quale il

legislatore statale definisce come e quanto tutti i livelli di governo devono

concorrere al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, e determina

le procedure e le modalità di vigilanza da parte delle autorità centrali e le

sanzioni a carica degli enti inadempienti. Le scelte strategiche sul

coordinamento finanziario sono condensate nel Documento di economia e

finanza, che fissa gli obiettivi nazionali in coerenza con i parametri europei,

indica in dettaglio gli interventi necessari a conseguirli in ciascun anno e le

sanzioni di irrogare agli enti inadempienti e a fini conoscitivi determina

l’obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva coerente con il

livello massimo di spesa corrente. Successivamente il governo con il disegno

di legge di stabilità propone il c.d. patto di convergenza, ossia il complesso

delle norme di coordinamento della finanza pubblica volte a realizzare

l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli

di governo. Qualora nell’ambito dell’attività di monitoraggio, dovesse

emergere che uno o più enti non abbiano raggiunto gli obiettivi loro

assegnati, nei confronti di quelli più inadempienti è prevista una sorta di

early warning: verrà infatti avviata una procedura che consenta loro di evitare

l’irrogazione di sanzioni attivando un percorso guidato che li porti a

rispettare i parametri prescritti. Le sanzioni saranno irrogate nei casi di

persistente inadempimento.

Incentivi e sanzioni

6. La legge 42/2009 e i decreti attuativi apprestano diversi strumenti volti a

garantire l’efficienza e la trasparenza dell’attività amministrativa e a favorire

la responsabilizzazione politica e giuridica di amministratori e collettività

locali. In primo luogo si prevede l’individuazione di una serie di indicatori di

efficienza e di adeguatezza dei servizi e delle prestazioni fornite da regioni ed

enti locali, sulla base dei quali misurare l’efficienza della gestione. Le regioni

che riescono ad offrire i livelli essenziali a costi inferiori rispetto allo

standard e che abbiano ottenuto risultati positivi nella lotta all’evasione e

all’elusione fiscale otterranno un surplus di risorse che potranno spendere

liberamente per migliorare l’offerta di servizi o per ridurre la pressione

fiscale. Gli enti inefficienti saranno esposti a sanzioni quali l’incremento del

prelievo tributario, il blocco della spesa corrente, dell’indebitamento e delle

assunzioni, l’obbligo di versare al bilancio statale l’importo corrispondente

alla differenza tra obiettivo fissato e risultato ottenuto. Affinché gli elettori

siano in grado di conoscere i risultati prodotti da chi li ha amministrati, il

d.lgs. 149/2001 introduce l’obbligo per il governo uscente di presentare

l’inventario delle attività normative e amministrative svolte durante la

legislatura, sottoposto a verifica tecnico­finanziaria degli organi di controllo

interno e reso pubblico prima delle elezioni. La conoscenza dei risultati

dell’azione amministrativa dovrebbe porre i cittadini in condizione di

esercitare consapevolmente il diritto di voto

Il patrimonio delle regioni

7. L’art. 119.6 Cost. prevede che i comuni, le province, le città metropolitane e le

regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali

determinati dalla Legge di Stato. Rispetto a quanto disponeva l’art. 119 Cost.

nel testo vigente ante riforma del 2001 (La regione ha un proprio demanio e

patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica), sono

evidenti alcune differenze:

Nel testo attuale la Costituzione considera anche il patrimonio degli enti

a) locali, non solo quello delle regioni;

Scompare ogni riferimento al demanio;

b) La legge statale deve oggi stabilire i principi generali per l’attribuzione

c) del patrimonio, non le modalità con le quali le regioni ne dispongono.

Capitolo 9: Le regioni a statuto speciale

Gli statuti speciali e le leggi statutarie

1. L’art. 116.1 Cost. riconosce a cinque regioni italiane (Il Friuli­Venezia

Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino­Alto Adige/Sudtirol e la Valle

d’Aosta) forme e condizioni particolari di autonomia secondo i rispettivi

statuti speciali adottati con legge costituzionale. Tale disomogeneità si

manifesta all’interno degli statuti speciali che a differenza di quelli

adottati dalle regioni ordinarie sono leggi costituzionali approvate

secondo il procedimento di cui all’art. 138 Cost., e il cui contenuto

corrisponde in definitiva a quello dello stesso Titolo V della parte

seconda della Costituzione. A loro volta, poi, gli statuti speciali sono

diversi tra loro. La condizione delle regioni speciali è mutata in modo

significativo con l’approvazione della legge cost. 2/2001. Questa legge è

intervenuta su due fronti: da un lato, ha inciso sul procedimento di

revisione degli statuti speciali; dall’altro ha sottratto allo statuto speciale

la disciplina della forma di governo, rinviandola a una legge regionale

rinforzata, il cui procedimento di formazione è molto simile a quello

degli statuti ordinari di cui all’art. 123 Cost.: questa fonte è nota come

legge statutaria. Per ciò che attiene alla natura stessa dell’istituzione, la

particolarità più accentuata è quella della regione Trentino­Alto Adige,

suddivisa nelle due province autonome di Trento e di Bolzano dotata di

funzioni legislative e amministrative. La province autonome sono il vero

fulcro attorno al quale ruota l’ordinamento regionale del Trento­Alto

Adige: si pensi, ad esempio, che il consiglio regionale, ai sensi dell’art. 25

dello statuto del Trentino­Alto Adige è composto dai membri dei Consigli

provinciali di Trento e di Bolzano: anche la Corte costituzionale ha

riconosciuto il carattere derivativo dell’assemblea regionale rispetto ai


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto regionale e degli Enti locali, basato su rielaborazione di appunti personali e studio del libro adottato dal docente Denuzzo, Diritto regionale, Bin, Falcon. Gli argomenti trattati sono i seguenti: il federalismo come aggregazione di Stati indipendenti, un’idea di sovranità divisa in Svizzera, l’assetto territoriale presente nel Regno Unito: la devolution.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in sociologia e ricerca sociale
SSD:
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher gcaragliapoutlook di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto regionale e degli enti locali e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Salento - Unisalento o del prof Denuzzo Antonello.

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