Riassunto esame Diritto regionale e degli enti locali, prof. Denuzzo, libro consigliato Diritto regionale, Bin, Falcon

Le materie esclusive statali

2. La potestà legislativa statale è definita tramite un lungo elenco di materie. Per quanto

riguarda il loro contenuto, la dottrina ha proposto varie classificazioni. Quella qui

adottata organizza quelle materie in cinque gruppi: il primo individua le competenze

collegate ai poteri sovrani e quindi all’identità nazionale; il secondo riguarda le

competenze relative a organismi statali e competenze relative agli enti locali; il terzo

racchiude tutte le competenze relative alle fondamentali materie costitutive

dell’ordinamento giuridico; il quarto identifica le competenze collegate a compiti di

garanzia del sistema economico e dello Stato sociale; l’ultimo infine la disciplina

del potere sostitutivo.

Il riferimento è alla politica estera e dei rapporti internazionali dello Stato; al

a) diritto di asilo e della condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti

all’Unione Europea. A questa categoria possono essere ricondotte anche le

competenze espressive di politiche di difesa, ovverosia la difesa, le forze armate,

la sicurezza dello Stato, le armi ecc.

Si pensi alla legislazione relativa agli organi dello Stato e alla materia relativa

b) all’elezione della rappresentanza italiana in seno al Parlamento europeo;

all’ordinamento e all’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti

pubblici nazionali

L’intero ordinamento civile, quello penale e l’individuazione delle norme di

c) giurisdizione, processuali e di giustizia amministrativa.

La tutela della concorrenza, del risparmio e la perequazione delle risorse

d) finanziarie e la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

L’intreccio tra competenze statali e regionali

3. Per lo più, le competenze statali e regionali non sono circoscritte in maniera rigida,

dunque, ma sono destinate a incrociarsi (tranne che nei grandi ambiti ordinamentali

di competenza statale: ordinamento civile e penale, ordinamento della giurisdizione),

costringendo i due legislatori a una coabitazione normativa. Si pensi ad esempio alla

realizzazione di una grande opera viaria quale un ponte o un viadotto in una zona di

rilevante pregio ambientale. Occorre allora interrogarsi se in queste ipotesi prevalga

la competenza concorrente regionale oppure quella statale. L’ipotesi di

sovrapposizione tra competenza trasversale statale e potestà legislativa regionale è

risolta facendo ricorso alla teoria dei punti di equilibrio. Questa teoria può essere

così descritta: lo Stato individua il giusto equilibrio tra interessi (statali e regionali)

costituzionalmente protetti; le regioni possono legiferare nel rispetto di quegli stessi

principi. L’individuazione della più o meno ampia competenza legislativa regionale

dipenderà caso per caso dagli interessi in gioco. Quanto più gli interessi sono unitari,

tanto più si espande la competenza statale; al contrario, in caso di prevalenza degli

interessi di livello locale, è la competenza regionale a riacquistare spazi più ampi.

Bilanciamento e prevalenza

4. Rispetto alla prima giurisprudenza post­riforma, le nuove vesti del criterio di

prevalenza determinano una forte semplificazione del problema delle

interconnessioni tra più interessi: ciò che importa oggi è solo lo scopo fondamentale

della legge perché una volta identificata la materia prevalente in essa restano attratte

anche le eventuali norme di contorno. Oggi il criterio di prevalenza non opera più in

“combinato disposto” con il principio di leale collaborazione. Il principio di leale

collaborazione opera ormai residualmente soltanto laddove “non possa ravvisarsi la

sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la

relativa competenza legislativa”.

Le materie residuali

5. In primo luogo, infatti, è riservato allo Stato l’intero ordinamento civile e penale,

l’intero sistema dei rimedi giurisdizionali e le connesse regole processuali, nonché

l’ordinamento di tutte le magistrature. Da ciò emerge non solo la scarsità numerica

delle materie residuali, ma anche la difficoltà di definirle in modo rigido. Ci sono in

verità due materie ossia la polizia amministrativa locale e l’istruzione e formazione

professionale che il testo costituzionale espressamente esclude dal novero delle

competenze, rispettivamente, esclusive e concorrenti. Si tratta dunque delle uniche

due etichette materiali nominate, appartenenti alla competenza residuale. Altro

esempio si può trarre dalla materia del commercio, anch’essa considerata ambito di

competenza residuale, in linea di massima. In virtù di questo titolo competenziale è

possibile che la regione ad esempio disciplini l’orario degli esercizi commerciali.

Molte altre sono le competenze riconosciute in via residuale alle regioni: esse

rientrano in materie come quella denominata fiere e mercati, turismo, agricoltura e

foreste, pesca, trasporti pubblici locali, politiche sociali.

L’assunzione statale del potere legislativo in sussidiarietà

6. La c.d. chiamata in sussidiarietà è un istituto di elaborazione giurisprudenziale che

concorre a definire il riparto delle competenze legislative e amministrative tra Stato e

regioni, affiancandosi alle regole contenute negli artt. 117 e 118 Cost. Riassumendo

la regola sul riparto di competenza dettata dalla chiamata in sussidiarietà può essere

così riassunta e schematizzata:

Primo passaggio: esigenze unitarie infrazionabili – funzione amministrativa

a) conferita al livello statale

Secondo passaggio: principio di legalità – competenza legislativa di disciplina

b) della predetta funzione amministrativa assegnata anch’essa allo Stato;

Terzo passaggio: condizioni di legittimità, ovvero apprezzamento delle esigenze

c) unitarie ragionevole e proporzionato, nonché accordo con la regione interessata.

Quanto all’ambito di applicazione, l’attrazione al centro di funzioni

­ amministrative e legislative può incidere su materie di competenza tanto

concorrente che residuale.

Quanto alla controparte dello Stato nelle procedure collaborative, essa sarà la

­ Conferenza Stato­Regioni nell’ipotesi di interventi statali che limitino

l’autonomia di tutte le regioni.

Quanto agli strumenti con cui si concretizza la leale collaborazione, potrà trovare

­ legittima previsione a seconda del concreto rapporto fra interesse nazionale e

interessi locali, non solo l’intesa ma anche il parere o la semplice consultazione.

Il rapporto della potestà regolamentare tra Stato e regioni

7. L’art. 117.6 Cost. stabilisce quanto segue: “La potestà regolamentare spetta allo Stato

nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà

regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le

Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina

dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. E’ comunque

necessario che lo Stato deleghi con legge il potere regolamentare alle regioni e i

regolamenti da queste adottati dovranno rispettare i limiti e principi dalla legge

statale.

Capitolo 7: Le Funzioni Amministrative

Poteri amministrativi e poteri normativi

1. La distribuzione dei poteri amministrativi è disciplinata dall’art. 118 Cost. La

disposizione utilizza l’espressione “funzioni amministrative” che in questo

contesto può dirsi equivalente a compiti o poteri amministrativi: poteri che hanno

come scopo il soddisfacimento in concreto dei pubblici interessi della comunità.

Uno degli aspetti fondamentali della disciplina delle funzioni amministrative è

l’assegnazione delle titolarità delle funzioni, cioè l’individuazione del soggetto

pubblico responsabile del loro esercizio.

La preferenza per il livello comunale

2. Secondo l’art. 118.1 le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo

che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città

metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,

differenziazione e adeguatezza. Una sproporzione è stata riscontrata dalla Corte

costituzionale in tema di asili nido laddove una legge statale qualificava la loro

azione come parte delle competenze fondamentali dello Stato. La disposizione è

stata annullata per contrasto con il principio di sussidiarietà individuato dell’art.

118.1. Cost. quale normale criterio di allocazione delle funzioni amministrative,

che ne impone la ordinaria spettanza gli enti territoriali minori.

Principi regolativi della titolarità delle funzioni

3. Come ora detto, secondo l’art. 118.1 Cost., l’assegnazione della titolarità di

funzioni amministrative a enti territoriali diversi dal comune deve trovare

giustificazione in esigenze di esercizio unitario e guida nei principi di

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il principio di sussidiarietà pone

come obiettivo la massima vicinanza tra i destinatari delle funzioni pubbliche e le

organizzazioni che ne sono titolari, nel senso che le istituzioni di livello via via

più elevato hanno un ruolo sussidiario limitato a ciò che al livello meno elevato

non può essere efficacemente svolto. In questo senso, il principio di preferenza

per il livello comunale è esso stesso applicazione del principio di sussidiarietà.

L’affermazione del principio di differenziazione ha la sua origine nella grande

varietà delle situazioni in cui si trovano, in particolare, i diversi comuni italiani,

la cui consistenza demografica varia da poche decine a diversi milioni di persone,

e la cui organizzazione amministrativa varia di conseguenza. Esso consente

dunque di attribuire certe funzioni ai soli comuni in grado di svolgerle, sia da soli

sia in associazione con altri, mantenendo la competenza a un livello più elevato.

In ciò che è anche già implicito il principio di adeguatezza. Esso include l’idea

che la titolarità delle funzioni amministrative sia strumentale rispetto a un valore

più elevato, che consiste nella produzione di risultati soddisfacenti per le persone

che di tali funzioni sono destinatarie. Come si vede, l’insieme di questi principi

esige che ogni funzione amministrative sia assegnata al livello più vicino

possibile ai destinatari, compatibilmente però con la possibilità di tale livello di

svolgere la funzione in modo adeguato. In mancanza di questa possibilità, deve

necessariamente scattare il ruolo sussidiario dell’ente maggiore.

Funzioni fondamentali, proprie, at