Riassunto esame Diritto regionale e degli enti locali, prof. Denuzzo, libro consigliato Diritto regionale, Bin, Falcon

Capitolo 1: Le esperienze

Il federalismo come aggregazione di Stati indipendenti

Gli Stati Uniti d'America rappresentano il primo e più noto esempio di Stato federale. Tale forma istituzionale nacque con la Costituzione nel 1787, come evoluzione del sistema disciplinato dagli Articles of Confederation del 1778. Tale forma di associazione politica iniziale era ancora di tipo confederale e non federale. Si trattava cioè di un'opinione politica tra Stati che conservavano la propria sovranità e indipendenza. La debolezza del potere legislativo confederale era poi accresciuta da due fattori: il numero esiguo di competenze attribuite alla confederazione e il fatto che il suo potere normativo fosse esercitato nei confronti dei governi e non direttamente dagli individui, presupponendo quindi un'attuazione da parte degli Stati membri, i quali, in caso di inadempimento, non incorrevano in alcun tipo di sanzione.

La Costituzione prevede inoltre la clausola di supremazia in base alla quale la Costituzione federale e le leggi degli Stati Uniti prevalgono su eventuali disposizioni contrarie contenute nella Costituzione o nelle leggi di un singolo Stato: affinché tale supremazia si applichi alle leggi federali occorre ovviamente che esse siano esercizio legittimo di uno dei poteri enumerati assegnati dalla Costituzione al Congresso federale; in caso contrario, la legge federale sarebbe incostituzionale e perciò non potrebbe prevalere sulle leggi statali.

Il modello originale si è tuttavia modificato notevolmente nel corso del tempo: le esigenze crescenti di un maggior intervento della federazione, come quelle provocate dalla crisi economica scoppiata nel 1929, hanno favorito l'interpretazione estensiva dei poteri centrali e contestualmente il superamento di una rigida separazione di competenze tra federazione e Stati, a favore di un assetto di maggior cooperazione fra i vari livelli territoriali. Durante il New Deal dell'amministrazione Roosevelt, ad esempio, furono approvate normative federali su materie, quali diritti sindacali e previdenza sociale, che non erano espressamente incluse nel catalogo dei poteri enumerati previsto in Costituzione.

Lo strumento principale tramite il quale è stata tuttavia sostenuta la legittimità costituzionale di questi interventi normativi è un'interpretazione teleologica del potere federale sul commercio: il potere di disciplinare il commercio tra i diversi Stati dell'Unione viene cioè interpretato dalla Corte suprema non come una semplice materia da disciplinare, ma come un interesse da garantire.

I singoli Stati americani hanno competenze anche in materia giurisdizionale. La Costituzione statunitense infatti nell'articolo III prevede l'istituzione di un potere giudiziario federale composto dalla Corte suprema e da corti inferiori. Per quanto concerne il profilo tributario la Costituzione federale riconosce il potere di imposizione fiscale al governo nazionale e nel far ciò non preclude l'esercizio del medesimo potere agli Stati. In riferimento a questi ultimi il testo costituzionale prevede solo alcune limitazioni esplicite, finalizzate sostanzialmente a evitare politiche protezionistiche: gli Stati, ad esempio, non possono imporre dazi sulle importazioni o esportazioni, o tasse sul tonnellaggio delle navi.

La Svizzera e la Confederazione Elvetica

Nel linguaggio comune la Svizzera viene solitamente designata anche come Confederazione elvetica, ossia come un'unione paritaria di Stati indipendenti sancita da un trattato istitutivo. La Svizzera diventa Stato federale grazie all'approvazione della nuova Costituzione, giunta a seguito di una guerra civile tra cantoni protestanti e cattolici. In seguito la Costituzione svizzera è stata modificata radicalmente nel 1874, nel senso del passaggio da una democrazia rappresentativa a una semidiretta. Infine c'è stata un'altra revisione totale della Costituzione, entrata in vigore nel 2000, che ha inciso in maniera significativa sul sistema dei diritti fondamentali.

La Costituzione, in numerose disposizioni, considera preminente il ruolo dei cantoni, costruendo una sorta di federalismo dal basso e rafforzando l'idea che in Svizzera si teorizzi un'idea di sovranità divisa. Dal punto di vista istituzionale la Svizzera presenta un sistema parlamentare bicamerale paritario. Il peso della seconda camera, però, è molto diverso da quello del Senato italiano, anche a causa del diverso sistema di scelta dei suoi componenti: difatti, nel Consiglio degli Stati ciascun cantone ha diritto a due deputati, indipendentemente dalla composizione demografica. Così accade che il cantone meno popoloso abbia lo stesso peso decisionale di quello più grande, incidendo in egual misura nel procedimento legislativo.

Il principio di cooperazione tra cantoni e confederazione si manifesta anche attraverso istituti quali la consultazione, importante strumento volto alla ricerca del consenso nei processi decisionali, e l'attività di informazione. Il rispetto del diritto federale e del sistema delle competenze è garantito innanzitutto dalla giurisdizione costituzionale di livello cantonale e in seconda istanza dal Tribunale federale. Quanto alla giurisdizione costituzionale cantonale, essa è affidata all'autonomia organizzativa di ciascun cantone ma in linea di massima si può dire che svolge la funzione di controllare la conformità degli atti cantonali e comunali rispetto al diritto federale, nonché quella di verificare la compatibilità di tali atti con le rispettive costituzioni cantonali.

Il Tribunale federale, invece, ai sensi dell'art. 188 della Costituzione elvetica, è l'autorità giudiziaria suprema della confederazione. Proprio perché rappresenta il vertice del sistema giudiziario elvetico, il Tribunale federale ha natura ambivalente, almeno a partire dalla revisione costituzionale del 1874: esso funge sia da giudice ordinario supremo (cui compete l'applicazione uniforme del diritto federale in materia civile, penale e amministrativa, con facoltà di riforma delle sentenze degli organi federali inferiori e di vigilanza sull'applicazione del diritto federale da parte delle autorità cantonali), sia da giudice costituzionale vero e proprio.

La Repubblica federale tedesca

La Repubblica federale tedesca rappresenta, nel panorama europeo e mondiale, una delle esperienze più compiute di Stato federale. Il processo ha trovato compimento nella seconda metà dell'Ottocento, quando la Prussia, impostasi alla guida di una Confederazione di Stati tedeschi, vinceva la guerra contro la Francia e fondava un vero Stato federale munito di una propria Costituzione (approvata nel 1871). La forma federale dello Stato sopravviveva alla sconfitta dell'impero tedesco nella prima guerra mondiale, e trovava riproposizione nella Costituzione di Weimar del 1919, per essere poi cancellata dall'avvento del regime nazista. Ed è solo con la caduta del nazionalsocialismo che il federalismo ricompare come formula giuridica e politica di organizzazione dello Stato.

Al termine del conflitto, infatti, le forze alleate imposero innanzitutto la divisione della Germania in due Stati, la Repubblica democratica tedesca, sotto l'influenza dell'URSS e del blocco comunista, e la Repubblica federale tedesca ancorata al cosiddetto blocco occidentale. La forma di Stato federale è stata estesa, infine, ai territori dell'ex Repubblica democratica tedesca a seguito del processo di riunificazione, avviato dopo il crollo del muro di Berlino nel 1989 e la conclusione della c.d. guerra fredda.

La forma di Stato della Germania è tipicamente federale nel riconoscere, accanto alla federazione (il Bund), delle entità territoriali connotate dal carattere della statualità (i Länder): queste ultime danno vita a veri e propri ordinamenti costituzionali autonomi, caratterizzati da una costituzione rigida approvata dal singolo Land e chiamata a integrare quella federale. Esaminiamo ora il riparto delle competenze.

Il potere di revisione costituzionale spetta al Bund, ma con la partecipazione del Bundesrat nel relativo procedimento, inoltre la ripartizione della federazione in Länder costituisce un principio non modificabile.

La funzione legislativa è ripartita con regole piuttosto complesse tra Bund e Länder. In via di prima approssimazione: al livello federale spetta una competenza esclusiva su materie enumerate, mentre la competenza dei Länder è residuale, poiché può riguardare qualunque oggetto non nominato nella Legge fondamentale e si estende anche alle materie sulle quali il Bund ceda la propria competenza; inoltre è prevista una competenza concorrente tra Bund e Länder, che assegna determinate materie all'uno o all'altro livello di governo a seconda della prevalenza di interesse di dimensione nazionale o statale.

La funzione amministrativa spetta di regola ai Länder, chiamati a dare esecuzione anche alle leggi federali. La funzione giurisdizionale è costruita su un doppio binario…

Un primo elemento è dato dal peso ricoperto nella forma di governo tedesca del Bundesrat: presente sin dalla Costituzione guglielmina del 1871 come camera di rappresentanza degli interessi dei singoli Stati, è oggi composto da rappresentanti dei governi dei Länder e interviene, con poteri decisivi, nel procedimento legislativo qualora vengano in gioco svariate e qualificate materie di interesse anche statale. Un secondo elemento è riassunto dall'espressione federalismo d'esecuzione, come formula evocativa dei rapporti tra Bund e Länder nella prassi applicativa delle regole costituzionali: i Länder, infatti, hanno costruito la propria – rilevante – autonomia soprattutto sul versante dell'amministrazione, lasciando in prevalenza al Bund l'esercizio della competenza legislativa. Un terzo elemento è costituito dalla vocazione fortemente perequativa del sistema finanziario che ripartisce le risorse tra livelli di governo. Assicurata a ciascun Land una dotazione finanziaria che lo metta in condizione di esercitare le funzioni di cui è titolare, il divario tra Stati più ricchi e Stati meno ricchi è attenuato da trasferimenti supplementari di risorse tanto verticali (dal Bund ai Länder) quanto orizzontali (da Land a Land).

Infine, ma non certo per ordine di importanza, un quarto elemento è costituito dalla Bundestreue (la lealtà all'ordinamento federale). Nella Germania di oggi la Bundestreue, secondo la giurisprudenza del BVerfG, non altera il riparto delle attribuzioni fissato nel GG ma impone al Bund e ai Länder un esercizio delle proprie competenze che non pregiudichi gli interessi statali nel primo caso e federali nel secondo. In conclusione, l'ordinamento tedesco presenta oggi tratti ben determinati. Un modello di federalismo, quello collaborativo, che ha ridotto al minimo fisiologico la conflittualità giudiziaria tra Bund e Land e più in generale ha dato buona prova nei delicati passaggi storici affrontati dalla Repubblica tedesca nel dopoguerra.

Il federalismo in Canada

Così in Canada la scelta del federalismo fu dovuta all'esigenza di trovare una coesistenza tra il Canada francese e il Canada inglese. L'atto costitutivo della federazione è il British Northern Act del 1867. Anche la storia del federalismo canadese è scandita da diverse fasi: una di federalismo con netta prevalenza decisionale del centro, durata sino alla fine del 1800; quindi una di federalismo più egualitario per quanto concerne i poteri dei territori e del centro; di nuovo una fase di centralismo statale, che coincide con l'affermarsi dello Stato sociale dopo la seconda guerra mondiale e che in Canada si è fondata sullo spending power, una vera e propria strategia con cui lo Stato eroga finanziamenti ai territori imponendo però condizioni per l'uso dei soldi che di fatto svuotano l'autonomia; e infine una fase di federalismo cooperativo, che con alterne vicende dura fino a oggi.

Altri Stati federali e regionali

Degli Stati federali storici quello austriaco è dunque il più debole sia dal punto di vista dell'autonomia delle sue unità costitutive, sia dal punto di vista delle funzioni svolte. Il fenomeno di trasformazione dello Stato accentrato in Stato composto si arricchisce nel XX secolo dalla diffusione degli Stati regionali. Se la data di nascita dello Stato federale, come visto, può essere fatta coincidere con la Costituzione di Filadelfia del 1787, dove si rinvengono le origini dello Stato regionale? Il modello archetipico di questa nuova forma di Stato può essere ravvisato nella Costituzione repubblicana spagnola del 1931, non più vigente, ma che rimane il testo pioniere del regionalismo in Europa. La Costituzione spagnola del 1931 era presente ai costituenti italiani e fu usata come modello dello Stato Regionale previsto nella Costituzione italiana del 1948.

Gli Stati regionali utilizzano svariate denominazioni. Attualmente, tra gli Stati a regionalismo forte si segnalano: la Spagna, la cui forma di Stato regionale prevista nella Costituzione del 1978 prende il nome di Stato autonomico; l'Italia, sempre che si possa considerarlo tale in forza della riforma costituzionale del Titolo V della Parte Seconda, realizzata con la legge cost. 3/2001 (prima era senza dubbio uno Stato a regionalismo debole). Alcuni di questi modelli verranno analizzati nelle pagine seguenti, che ci porteranno dentro una seconda fase dei processi di territorializzazione, questa volta di tipo disaggregativo.

L'Unione Europea e il processo di federalizzazione

Anche l'Unione Europea è un esempio significativo di processo di federalizzazione, cioè di aggregazione di Stati indipendenti; ed è anzi un laboratorio assai interessante di lenta costruzione di un sistema di tipo federale. La storia della Comunità europea affonda le sue radici nel periodo che intercorre tra la fine della seconda guerra mondiale e l'esplosione della c.d. guerra fredda. La CEE era un'organizzazione di settore, o funzionale come si suole definirla: essa infatti nasce con competenze limitate, anche se strategiche; obiettivo principale è l'instaurazione di un mercato comune generale, con l'eliminazione di ogni ostacolo al livello scambio delle merci, di tutte le merci, all'interno del territorio dei sei paesi membri, e la creazione di una unione doganale tra i sei Stati membri. Gli obiettivi dunque sono esclusivamente economici, e il modello è quello delle organizzazioni internazionali, attraverso le quali alcuni Stati, attraverso trattati internazionali, istituiscono strutture comuni per affrontare compiti limitati e in cui vige la regola dell'unanimità per ogni decisione rilevante.

L'Unione Europea come la conosciamo oggi è un tipo di organizzazione politica profondamente diversa da quella originale. Difficilmente i padri fondatori della Comunità avrebbero potuto prevedere che essa si sarebbe evoluta nelle forme attuali. Il sorprendente sviluppo della Comunità del 1957 nell'Unione europea di oggi non ha una causa, non segue un percorso, ma è il frutto di meccanismi e sviluppi complessi. La recente e non ancora risolta crisi finanziaria, che sta minacciando persino la sopravvivenza della moneta unica comporterà con ogni probabilità una profonda trasformazione dell'assetto istituzionale.

La vita politica europea di oggi è concentrata proprio su questo tema: qualsiasi rafforzamento del governo della moneta e delle economie di cui essa è espressione, rafforzamento indispensabile alla stessa sopravvivenza dell'euro, deve comportare un rafforzamento del governo politico. Non si tratta soltanto di cambiare il nome del trattato istitutivo ma di fornire alle istituzioni europee una capacità di governare i processi fondamentali (la politica finanziaria e fiscale, la politica estera, la politica della cittadinanza ecc.) senza subire il veto o le condizioni poste dai singoli Stati membri. Con l'enorme ampliamento delle competenze della Comunità e poi dell'Unione, la stratificazione e l'intreccio dei poteri normativi, esecutivi e giurisdizionali hanno assunto una dimensione che porta l'ordinamento complessivo a funzionare per molti aspetti come uno Stato federale: fermo, tuttavia, che per ora la sovranità ultima rimane negli Stati membri, come le loro corti costituzionali hanno avuto talvolta occasione di sottolineare.

L'assetto dello Stato autonomico spagnolo, tracciato dalla vigente Costituzione del 1978, nasce dal tentativo di dare una risposta istituzionale alla presenza di antiche regioni storiche e soprattutto di due forti movimenti centrifughi, il regionalismo basco e quello catalano. Il testo costituzionale del 1978 prevede in particolare uno Stato regionalizzabile, in quanto in esso non è previsto un catalogo delle regioni, ma solo descritto il processo attraverso il quale le regioni possono costituirsi. Il rifiuto dell'omogeneità a favore di un regionalismo asimmetrico, caratterizzato cioè dall'eterogeneità dei poteri riconosciuti alle varie comunità territoriali, è evidente anche nei criteri di distribuzione delle competenze tra Stato centrale e comunità autonome. L'art. 148 Cost. prevede infatti un elenco di materie sulle quali le comunità potranno avere competenze. Saranno i singoli statuti di autonomia a indicare le materie trasferite alle varie comunità autonome nonché il tipo di competenza che esse eserciteranno in tali materie. L'art. 149 prevede a sua volta un elenco di materie di competenza dello Stato centrale, all'interno delle quali sono state individuate materie propriamente esclusive (come difesa e forze armate: art. 149.1, n°49), materie nelle quali le comunità possono svolgere almeno una funzione di esecuzione della normativa statale e materie nelle quali la stessa Costituzione riserva esplicitamente allo Stato solo le basi della disciplina. Accanto al catalogo delle materie acquisibili dalle comunità e di quelle affidate allo Stato, la Costituzione spagnola prevede alcune clausole di chiusura del sistema, in base alle quali le materie...