Diritto Regionale e degli Enti Locali - Appunti

Appunti di diritto regionale e degli enti locali

Autonomie e decentramento

Dall'art. 5 Cost. si evince che autonomie e decentramento non sono la stessa cosa. Prima dell'approvazione della Costituzione, comuni e province esistevano, ma non avevano alcuna autonomia. Il decentramento indica uno spostamento di funzioni amministrative. Il decentramento cui si riferivano i costituenti era amministrativo o burocratico, tendeva a spostare delle attribuzioni da organi centrali ad organi periferici. Il concetto di decentramento ha assunto diverse accezioni.

Il decentramento istituzionale parla di delegazione di attribuzioni, ma è legato ad enti creati appositamente per riceverle (INPS, INPDAP). È da anni che, dopo la proliferazione degli stessi con duplicazione di competenze, si cerca di riordinare gli enti pubblici. Il decentramento politico inerisce il potere che viene articolato sul territorio.

Autonomia significa porsi norme autonomamente. Essa implica la possibilità di approvare norme con lo stesso valore di quelle parlamentari. L'autonomia può anche essere attribuita agli enti pubblici, essa è una "relativa indipendenza dallo stato".

Le istituzioni che hanno autonomia politica sono quelle capaci di avere indirizzo politico-amministrativo differente da quello dello stato. In realtà questa autonomia politica non può esprimersi per via del sistema partitico centralizzato.

L'autarchia vuole l'amministrazione dei propri interessi attraverso atti amministrativi con gli stessi effetti degli atti amministrativi centrali dello stato. Un provvedimento amministrativo è un atto unilaterale ed autoritativo. Tali provvedimenti derivano solo dalla pubblica amministrazione, ma possono essere richiesti dal cittadino.

Provvedimenti amministrativi e autoritatività

L'autoritatività è la capacità del provvedimento di incidere sulla situazione giuridica del soggetto interessato. Altro carattere che può essere attribuito a un provvedimento amministrativo è l'esecutorietà, la capacità della pubblica amministrazione di dare esecuzione coattiva di un suo provvedimento.

Il concetto di autarchia ha avuto valenza diversa a seconda del contesto storico-istituzionale. Ad esempio, prima della Costituzione, comuni e province erano enti autarchici, sebbene relazionati non a propri interessi, ma a interessi centrali. Si tratta di una sorta di decentramento amministrativo, essi erano organi periferici dello stato centrale.

Questo termine è oggi abbastanza in disuso, in favore del termine autonomia. Mentre la prima è la comunità di interessi tra realtà centrali e periferiche, la seconda vede gli interessi delle due realtà questi in contrapposizione.

Stati federali e regionali

Sebbene probabilmente oggi una distinzione del genere abbia un senso molto relativo, vale la pena riconoscere delle differenze tra stato federale e stato regionale. Il federalismo può avere accezione filosofica o tecnica. Nel primo caso è l'idea illuministica per cui alla base dello stato vi sia un contratto tra sovrano e popolo.

Nel senso tecnico ampio si può indicare il decentramento del potere politico dal centro alla periferia, mentre in senso tecnico stretto si fa riferimento a quegli stati federali in senso autentico (che hanno seguito un determinato processo federativo, come USA, Svizzera ed, in un certo periodo storico, la Germania fino a Weimar).

Gli stati federali sono stati unitari, esso non è composto da diversi stati sovrani. La differenza tra stato regionale o federale non è qualitativa, in quanto si tratta di due esempi di stati unitari. Si dovrebbe semmai differenziare lo stato federale dalla confederazione di stati, che è un insieme di stati che restano sovrani ma demandano la disciplina di alcune materie al governo centrale.

La sovranità è interna (controllo dello stato sul territorio, all'interno del quale è l'istituzione più forte) o esterna (riconoscimento della sovranità interna da parte degli altri stati). Gli stati autenticamente federali hanno vissuto il procedimento federativo, in quanto sono nati dalla riunione di stati diversi che hanno accettato di rinunciare alla propria sovranità.

Distinzioni tra stati federali e regionali

Non esiste, dunque, una differenza qualitativa tra stato federale o regionale, né si può parlare di differenze quantitative. Tuttavia vi sono alcuni caratteri "presunti" distintivi dello stato federale:

• La qualità "statuale" delle comunità locali, si è già detto che non vi è la qualità di stato sovrano e, semmai la valenza potrebbe essere storica.
• Il processo storico di formazione, ma anche questo non è distintivo dello stato federale perché si è verificato solo negli stati federali "autentici".
• L'autonomia "costituzionale" delle entità minori, si parla di costituzioni degli stati interni, ma bisogna vedere se derivino o meno da altre fonti e se, quindi, siano o meno costituzioni, e se derivino da costituzioni nazionali o meno. A tale principio l'unica eccezione è, forse, la Germania, con i suoi Lander. In Italia ciò che gli statuti debbano contenere è stabilito dall'articolo 123 Cost., al netto dell'inclusione, negli stessi, di argomenti di competenza dello stato centrale. Esprimendosi a tale proposito, la Corte Costituzionale, ha riconosciuto a tali argomenti valore culturale e sociale, ma non giuridico.
• La clausola enumerativa di attribuzione delle competenze, una cosa del genere, storicamente, avrebbe potuto avere una grossa valenza, se non fosse per lo sviluppo che gli stati federali stessi hanno avuto. Negli stati federali autentici la costituzione federale enumerava le materie di competenza dello stato federale, dando per scontato che tutte le altre fossero di competenza degli stati locali. Tale sistema salta vista l'ammissione del processo di tutela dell'interesse statale, nazionale, che consente di aggirare i limiti dell'enumerazione, attraverso dei "poteri impliciti". Negli stati regionali il processo è diverso (es. art. 117 Cost., antecedente riforma del 2001) ed è lo stato a cedere delle attribuzioni alle regioni. Nel nuovo art. 117 Cost., vi è un elenco di materie di competenza esclusiva statale, un elenco di materie di competenza concorrente (stato-regione) e si afferma che le materie non incluse nell'elenco (residuali) sono di competenza regionale.

Unici fattori, probabilmente, significativi, in quanto propri dello stato federale, sono la partecipazione alla revisione delle regole costituzionali (da parte degli stati membri), cosa che non avviene negli stati regionali, dove le regioni non hanno peso nel processo di revisione costituzionale e la partecipazione (da parte degli stati membri) alla formazione degli organi costituzionali, quali corte costituzionale, seconda camera (o camera alta, o senato) e magistratura.

Legislazione regionale e rappresentanza

La legislazione regionale inerisce unicamente il diritto amministrativo, prescindendo da quello privato, processuale o penale, e le regioni non possono eleggere giudici. La Corte Costituzionale, per molto tempo è stata regionalista, esprimendosi spesso e volentieri in favore delle regioni. Certo è che una rappresentanza delle regioni nella corte costituzionale non guasterebbe (secondo Bossi).

La seconda camera è l'elemento su cui più si è dibattuto nel corso del tempo. Essa può avere i nomi più diversi, ma sta ad indicare il fatto di essere rappresentativa, ovviamente a livello federale, degli stati membri. Sarebbe sbagliata una generalizzazione in tale direzione, vista la diversità che quest ha nei diversi stati federali. Il modello della seconda camera è fallito anche negli stati federali, in favore delle cosiddette conferenze (es. conf. Stato-regioni, presieduta dal pres. del cons. e partecipata dai pres. delle prov. e delle reg., consultata quando il governo deve legiferare su temi di attribuzione regionale, è un confronto tra esecutivi e non tra legislativi).

Commissioni per la riforma costituzionale

Il parlamento si è occupato della possibilità di una seconda camera già dal 1083, con l'istituzione della commissione Bozzi, con il compito di riformare la seconda parte della costituzione. La successiva commissione fu la De Mita – Iotti del '93, fino alla terza commissione, la D'Alema del '97. Si trattava, in tutti i casi, di commissioni bicamerali. Nessuna di queste ha rispettato il suo termine e sono, quindi, tutte, incompiute, sebbene i loro lavoro abbiano sempre influenzato quelli successivi.

Nel 2005 il disegno di legge di revisione costituzionale è stato bocciato dal referendum del 2006, esso era già stato approvato dalle camere, ma non prevedeva come eleggere il senato federale, limitandosi al tentativo di superamento del bicameralismo perfetto.

Gli esiti di tale progetto sono ricaduti sulla proposta dell'Aprile 2012, soprannominato ABC (iniziali dei nomi dei più importanti partiti di quel periodo (Alfano, Bersani, Casini). Tale proposta è stata unificata con altri progetti di legge, per riformare il parlamento e la funzione legislativa delle camere. Si mirava alla riduzione del numero dei parlamentari da 630 a 508, alla camera, e da 315 a 224, al senato. Risulta, tale proposta, più debole di quella del 2005, in quanto non prevedeva il sistema di elezione del senato federale.

Si istituiva presso il senato, la commissione paritetica per le questioni regionali, formata in egual numero da un rappresentante per ogni regione o provincia autonoma, votata dai rispettivi consigli, mentre l'altra sarebbe stata formata da senatori che rispecchiassero la costituzione dei gruppi parlamentari. Tale commissione avrebbe avuto il compito di esprimere un parere obbligatorio sui disegni di legge in materia di potestà concorrente tra stato e regioni.

Tale sistema prevedeva una cotitolarità legislativa, con una differenziazione delle competenze tra senato (temi regionali) e camera (tutto il resto), senza alcun superamento del bicameralismo perfetto. Questa commissione paritetica sembrava riecheggiare la commissione parlamentare per gli affari regionali, già prevista dall'articolo 126 Cost., sebbene con funzioni diverse.

L'art. 11 della legge cost. 3/2001, prevedeva che sino alla revisione del sistema parlamentare, la commissione parlamentare per le questioni regionali era integrata con rappresentanze delle regioni delle realtà locali. A quel punto la commissione referente, se non trovava accordo con la commissione, doveva deliberare a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Questo non è mai entrato in vigore. Tuttavia fu ripresa dal progetto del 2012.

Sovranità e autonomia

La sentenza numero 365 del 7 Novembre 2007 inerisce il tema della sovranità del popolo sardo, e quindi la qualità dello stato inteso come "sovrano". L'oggetto della controversia era una legge sarda, la numero 7 del 2006, che istituiva e disciplinava attribuendo competenze, la consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo. Secondo la corte costituzionale, con il termine sovranità, la regione Sardegna vorrebbe una posizione diversa da quella delle regioni italiane, legata a caratteristiche tipiche degli stati accentuatamente federali, in quanto figli di stati sovrani che hanno ceduto parte della propria sovranità. La regione riconduce il concetto di sovranità al popolo, e non alla regione, intendendola come qualità. Lo stato mette i concetti di autonomia e di sovranità in contrapposizione storica e logica. La legge regionale sarà annullata solo nelle parti in cui si parlava di "sovranità", e la sentenza si chiude dicendo che l'autonomia può essere implementata senza modifiche all'art. 5 della Cost.

Sistema amministrativo locale

La concezione pre-costituzionale del sistema amministrativo locale ha avuto un forte impatto sul sistema successivo. Il nostro sistema locale, fino a poco tempo fa è stato dominato da una logica centralista. Prima della Costituzione, i comuni e le province esistevano come enti autarchici, ponevano in essere atti amministrativi aventi forza di legge. Tale concetto ha valenza diversa a seconda dei contesti storici-istituzionali. L'autarchia indicava una subordinazione allo stato che vedeva ai comuni ed alle province come organi dello stato, è un esempio di decentramento amministrativo.

Gli stati pre-unitari italiani, erano assoggettati alla legislazione francese, accentrata, e da lì avrebbero ereditato questo carattere centralista. Lo stesso modello fu applicato, sebbene solo in un momento successivo alla Sardegna, ma mai arrivò al Lombardo-Veneto, legato al modello austriaco, che voleva una differenziazione tra comuni e nei rapporti tra centri e periferie, era un sistema più differenziato di quello francese. Con l'annessione della Lombardia al Regno di Sardegna, ci si pone il dubbio di quale sistema prediligere. Il Rattazzi emanò una legislazione molto centralistica. Alla vigilia dell'unità vi furono due progetti Fagini e Minghetti, che avrebbero voluto introdurre delle regioni. Tali progetti sopperirono con l'unità e la paura di frammentazione. Con l'approvazione, del 1865, dell'unificazione amministrativa del regno, si preferì una giurisdizione di tipo franco-napoleonico. Successivamente vi furono i testi unici del 1915, rimasti validi fino al 1990.

I principi che derivano dal modello francese, radicati nel nostro ordinamento, sono il principio della generalizzazione del regime comunale (1789), quello della parcellizzazione, della polverizzazione dei comuni (che pertanto non hanno le risorse necessarie all'erogazione di servizi efficienti). La soluzione del legislatore alla polverizzazione è stata l'unione dei comuni. Questa forma associativa, non nega ai comuni le proprie individualità. Essa è stata introdotta con la legge 142/90. È la prima legge che ha dato attuazione alla nostra costituzione. La nostra Cost. prevedeva che il funzionamento e l'organizzazione di comuni e province fosse disciplinato da una legge della repubblica. Tale legge ha riformato gli enti locali ed ha introdotto tale forma associativa. L'errore, in tale forma associativa, fu la preordinazione alla fusione, obbligatoria dopo 10 anni. Ciò portò ad un bassissimo numero di unioni tra comuni.

Nel '99, il legislatore ha delegato il governo ad adottare un testo unico che raccogliesse tutte le legislazioni vigenti in materia, facendole confluire tutte in un testo unico, il dlgs 267/00, che deve tuttavia ancora essere modificato. Tra le altre cose si è modificata la disciplina delle unioni dei comuni, rimuovendo l'obbligo delle fusioni dopo i 10 anni. È così che si è avuto un grosso incremento del numero dei comuni associati. Questa unione di comuni è diventata, per i comuni fino a mille abitanti, obbligatoria, con una serie di decreti legge che, tra il 2011 ed il 2012, hanno portato ad una legislazione molto confusa, ma legata al periodo di crisi economica e politica.

Fin dall'unità d'Italia, l'ordinazione provinciale e comunale era prettamente centralista. Tale logica avrebbe dominato l'ordinazione molto a lungo, fino al 1990, anno di emanazione della legge di riforma degli enti locali. I principi napoleonici che ispirano una visione simile sono, la polverizzazione e l'uniformità amministrativa.

Questa è non tanto, o non solo, il fatto che comuni e province sono composti da tre organi (sindaco/presidente, giunta e consiglio), ma anche il fatto che, tanto il più piccolo comune, quanto il più grande, la distribuzione delle competenze tra i vari organi dell'ente è regolata alla stessa maniera. Tale uniformità si è voluta superare attraverso l'autonomia statutaria, riconosciuta a comuni e province sempre dalla legge 142/90, confluita nel testo unico del '00. I vincoli imposti dalla legge a tale autonomia porta comuni e province a non avere un margine di differenziazione eccessivo.

Anche le regioni hanno i loro statuti, previsti dalla costituzione. Le regioni trovano la disciplina delle proprie competenze nella costituzione (speciali) o negli statuti (ordinarie), mentre comuni e province trovano la propria disciplina nella legge. Nell'art. 114 cost. troviamo il riconoscimento di autonomia statutaria anche per comuni e province.

Dopo la costituzione, che ha riconosciuto autonomia a comuni e province, sono ancora in vigore i testi unici del 1915 e del 1934. Il primo è stato il più importante ed ha disciplinato poteri e organizzazione degli enti locali. Tra il '15 ed il '34 c'è il fascismo, contrario ad ogni autonomia, e l'approvazione del testo del '34. I poteri del comune erano stati conferiti al podestà, mentre quelli della provincia erano tornati al prefetto. Dopo la seconda guerra mondiale si è tornati al testo del '15. All'epoca l'organo centrale di amministrazione attiva era il consiglio. Secondo tale legislazione il consiglio aveva competenza generale e residuale.

Questi testi unici sono rimasti in vigore fino al 1990. Col tempo sono aumentate le richieste di servizi dei cittadini e si è attivata la riforma regionale. Ad un certo punto i comuni non erano più in grado di assolvere a tutte le proprie competenze.