Diritto regionale e degli Enti Locali

Diritto regionale e degli enti locali

Art. 114, Costituzione

La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni.

• L’idea è quella della coincidenza dello Stato repubblicano e dello Stato persona: lo stato che si scompone in enti territoriali minori, con una sorta di gerarchia tra i vari elementi che lo compongono.

Art. 114, Costituzione (dopo la l.c. 3/2011)

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dalla Stato.

• Tutte queste parti, compreso lo Stato, vanno a comporre l’ordinamento repubblicano: si intravede un principio di sussidiarietà verticale, l’articolo è formulato dal basso (i Comuni) verso l’alto (lo Stato).
• Vi è un equi-ordinazione tra tutti i livelli di governo, differente dall’idea di gerarchia precedentemente formulata: tutti questi livelli vengono considerati come anelli ineludibili della catena, i quali partecipano attivamente ai progetti repubblicani (principio di collaborazione).

Art. 118, Costituzione

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni, favoriscono l’autonomia iniziativa dei cittadini, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale.

La sentenza 274/2003 della Corte Costituzionale stabilisce che nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato è riservata una posizione peculiare di garantire la costituzionalità. L’art. 114 della Costituzione, inoltre, non comporta affatto una totale equiparazione fra gli enti in esso giudicati, che dispongono di poteri profondamente diversi tra loro (caso regioni Liguria e Marche).

Principio di decentramento e di autonomia

Art. 5, Costituzione

La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione dell’autonomia e del decentramento.

• Due accezioni di decentramento:
  • Decentramento amministrativo, come spostamento di funzioni amministrative da organi centrali ad organi periferici.
  • Decentramento istituzionale/politico, come spostamento di funzioni dall’amministrazione centrale dello stato a soggetti creati ad hoc per lo svolgimento di quelle funzioni (enti pubblici).

Concetto di autarchia: storicamente era la posizione di comuni e province che oggi conosciamo come enti autonomi: autarchia come comunione di interessi.

Principio autonomistico

• Autonomia come auto-governo e auto-amministrazione, le decisioni vengono prese da rappresentati che a loro volta vengono eletti; idea dell’ente territoriale rappresentativo che cura gli interessi della propria comunità.
• Autonomia relativamente all’autonomia di un ente territoriale o pubblico autonomo rispetto allo stato (autonomia finanziaria, autonomia contabile, …).
• Autonomia politica, questi enti hanno la capacità di perseguire un indirizzo politico-amministrativo divergente da quello dello stato.

Autonomia politica = principio fondamentale per il quale le regioni hanno la potestà legislativa e possono perseguire, nei limiti consentiti dalla legge, degli interessi pubblici che possono anche essere diversi da quelli dello stato.

L’autonomia indica la posizione di questi enti, il decentramento invece indica il ruolo che è stato riconosciuto ad essi.

Federalismo

Possiamo utilizzare questo termine in vari sensi:

• Senso filosofico, idea illuministica in base al quale c’è un contratto tra popolo e sovrano; lo stato nasce già con un carattere democratico e popolare.
• Senso giuridico in senso stretto, singole esperienze federali come gli Stati Uniti, la Svizzera e la Germania.
• Senso giuridico in senso ampio, federalismo come processo di decentramento e di riconoscimento di poteri ai vari enti minori.

Premesse generali

• Non esiste un modello di stato federale, poiché le esperienze di federalismo nella storia son state sempre molto diversificate tra di loro.
• Gli stati federali sono anch’essi stati unitari che hanno rinunciato a parte della loro sovranità.

Quali sono gli indici rivelatori dello stato federale?

• Il processo di formazione? No
• La natura delle entità federate? No
• La clausola enumerativa di attribuzione delle competenze? Sì, ma solo in chiave storica

L’ultima pone le basi per un confronto tra il principio di attribuzione degli stati federali storici e tra il principio di attribuzione adottato dalla Costituzione italiana originaria. C’è una separazione rigida di competenze in base al principio di attribuzione, sia per quanto riguarda gli stati federali storici, sia lo stato regionale italiano.

Stati federali storici

• Nel caso degli stati federali storici, questo modello è stato modificato nel tempo: i poteri centrali sono aumentati rispetto ai poteri e le materie enumerati; si è superata la rigida separazione di competenza e andando verso ad un modello di federalismo cooperativo (es. Stati Uniti).
• Interpretazione di tipo teleologico-finalistico di certe materie riconosciute in capo allo stato centrale.
• Presenza di una clausola dei poteri impliciti: la Costituzione statunitense prevede che il congresso possa approvare le leggi necessarie ed opportune per esercitare i poteri enumerati.

Stato regionale italiano

Nel caso dello stato regionale italiano, la Corte Costituzionale aveva individuato dei criteri in base ai quali stabilire quale fosse l’ambito di competenza delle regione, nelle materie elencate. La Corte ha adottato un criterio normativo oggettivo, se non per alcuni in casi, in cui ha adottato un criterio teleologico-finalistico (guardare il fine che ha quella legge per stabilire se sia di competenza statale o regionale). Attraverso questo criterio, la Corte ha acconsentito l’intervento dello stato anche in materie non sue.

L’art. 117 della Costituzione elenca una serie di materie di competenza dello stato, concorrente stato-regioni e una serie di materie residuali destinate alle regioni. Tra le materie di competenza esclusiva dello stato, ci sono delle materie obbiettivo/funzione che trasversalmente escludono le regioni da determinate competenze (es. tutela della concorrenza, tutela dell’ambiente, …).

Fattori di distinzione tra Stato federale e Stato regionale

Partecipazione alla formazione degli organi costituzionali

• Apparati giudiziari: Gli stati membri di un stato federale tendenzialmente dispongono di propri giudici. Le regioni non hanno propri giudici: la regione non può disciplinare profili che riguardano il diritto processuale.
• Corte Costituzionale: Tendenzialmente nella corte costituzionale degli stati federali, gli stati membri sono rappresentati. La Corta Costituzionale della Repubblica italiana è formata in modo tale da non essere composta da rappresentanze di regioni ed enti locali.
• Seconda Camera: Negli stati federali, la seconda camera funziona esclusivamente (e forse) negli Stati Uniti. L’istituzione della seconda camera, in Italia, è stata compensata dal sistema delle conferenze che in un certo senso mette in contatto gli esecutivi: la conferenza stato-regioni viene coinvolta quando il governo deve approvare atti di una certa rilevanza che riguardano anche interessi degli enti locali.
• Bicameralina: disposizione la quale prevedeva che la commissione parlamentare all’interno di ciascuna camera, venisse integrata con rappresentanti delle regioni. Questo organo dava un feedback, positivo o negativa, al Parlamento in caso di bisogno o necessità, vincolante nei confronti delle decisioni parlamentari. La bicameralina, a causa della sua complessità non fu mai realmente presa in considerazione.

Partecipazione alla revisione delle regole costituzionali

• Gli stati federali, tendenzialmente, partecipano alla revisione delle regole costituzionali proprio attraverso la seconda camera.
• In Italia l’art. 138 non coinvolge in maniera significativa le regioni nel procedimento di revisione delle regole costituzionali.

Negli stati federali prevale l’esigenza di differenziazione (argomento che non ha niente a che vedere con le disuguaglianze tra i cittadini). La differenziazione riguarda prettamente il concetto di autonomia. Negli stati regionali, invece, prevalgono interventi volti a garantire esigenze di carattere unitario, piuttosto che lasciare spazio alla differenziazione e autonomia delle regioni.

Profilo storico del nostro ordinamento comunale e provinciale

I comuni e le province esistevano ben prima dell’entrata in vigore della Costituzione, ma avevano una posizione diversa rispetto a quello dello stato, in confronto ai tempi odierni: essi erano organi autarchici, considerabili come degli enti periferici dello stato.

Unificazione del Regno d’Italia

Quando si è trattato di approvare una legge di unificazione amministrativa del Regno d’Italia, si è scelto di estendere quella che era la legislazione francese (stampo statale-accentrato): La legge in questione, legge 2248/1865, è suddivisa in diversi allegati (allegato A – allegato F).

• Principi della legislazione francese:
  • Generalizzazione del potere comunale; tutto il territorio è stato articolato in enti territoriali quali i comuni.
  • Parcellizzazione/polverizzazione dei comuni; laddove c’era un borgo, una comunità, una chiesa o un campanile, sarebbe nato un nuovo comune (miriade di comuni “polvere”).

A partire dalla legge 142/1990, incentivi quindi alle fusioni tra comuni e alla cooperazione intercomunale. La strada privilegiata però è stata quella dell’unione di comuni: cooperazione tra i comuni sull’erogazione di servizi che da soli non sarebbero riusciti ad erogare (entro 10 anni, i comuni che si erano uniti dovevano fondersi).

• Principio di uniformità; uniformità dell’ordinamento comunale a prescindere dalle dimensioni demografiche, geografiche ed economiche e dalle tradizioni storiche (legge 2248/1865). Con questo principio nascono il sindaco, il vicesindaco e la giunta comunale ai quali venivano attribuite le stesse funzioni a prescindere dalle dimensioni del comune stesso.
• Elettività degli organi del comune; introduzione del suffragio universale diretto del sindaco insieme al consiglio comunale (legge 81/1993).
• Duplice ruolo del sindaco (ufficiale del governo e capo dell’amministrazione comunale); funzioni amministrative proprie del comune a interessi locali e di amministrazione generale dello Stato, delegate ai comuni.
• Controllo sugli organi e sugli atti degli enti locali; controllo statale sugli organi e sugli atti esercitato dallo Stato per la protezione dell’interesse generale. In Italia il controllo sugli atti, svolto dalle regioni, si tratta di un mero controllo di legittimità, venuto meno con la riforma costituzionale del 2001: i controlli tradizionali si erano rivelati insufficienti rispetto allo scopo di verificare che l’azione amministrativa raggiunga i risultati preposti.
• Presenza del prefetto; il prefetto come organo periferico del ministero dell’interno nella provincia, che rappresenta il governo e sorveglia i comuni. Nel tempo il prefetto però ha perso di potere. Con la caduta del Fascismo, si era pensato di abolire la figura del prefetto (Luigi Einaudi 1944).

Ricostruzione del modello organizzativo di comuni e province

Periodo di vigenza del T.U. del 1915 e del 1934

Per molto tempo gli enti locali non hanno goduto della propria autonomia, fino al momento dell’entrata in vigore della Costituzione. Il Testo Unico del 1915 aveva raccolto le disposizioni emanate in precedenza, avendo quindi uno stampo centralistico. Con l’avvento del fascismo è stato introdotto il Testo Unico del 1934 che aveva sconvolto l’organizzazione dei comuni e delle province. Con la caduta del fascismo, i due testi unici son rimasti vigenti insieme. L’organo centrale di amministrazione è il Consiglio (competenze rilevanti ed estese);

Dalla caduta del fascismo fino all’approvazione della legge 142/1990

Aumentano le richieste da parte dei cittadini e di conseguenza aumentano anche gli interessi e i servizi da erogare: con l’avvio della riforma regionale, il consiglio non era più in grado di svolgere le funzioni a lui assegnate. Il baricentro si sposta verso la Giunta: utilizzando due strumenti, previsti dal testo unico del 1915 la delega (= spostamento delle funzioni dal consiglio alla giunta) e della surrogazione (= in casi di urgenza la giunta poteva sostituirsi al consiglio, con conseguente ratifica di esso). In caso di disaccordo, il consiglio non poteva sfiduciare la giunta, il che creava momenti in cui l’amministrazione rimaneva paralizzata a causa dell’incongruenza dei due organi. La legge 142/1990 ha dato attuazione all’art. 128, il quale prevedeva che le province e i comuni fossero enti autonomi nell’ambito dei principi fissai da leggi generali della Repubblica che ne determinano le funzioni. L’art. 128, però, è stato abrogato: la disciplina degli enti locali non è più solamente la legge dello Stato, bensì viene integrata con la legge della Regione. Gli obiettivi di questa legge furono:

• Maggiore governabilità a livello politico e maggiore stabilità dell’esecutivo; introducendo la mozione di sfiducia costruttiva, si è acquisita una maggiore stabilità dell’esecutivo. Questa mozione di sfiducia consentiva al Consiglio di sottoscrivere/approvare una mozione con la quale far cadere l’esecutivo (presentando un nuovo programma ed una nuova “squadra esecutiva”).
• Maggiore efficienza all’amministrazione attraverso l’introduzione del principio di separazione tra politica ed amministrazione. Questo principio si poneva il problema di evitare che l’amministrazione non fosse sia troppo autonoma o troppo subordinata alla politica;
  • gli organi politici hanno funzioni di indirizzo politico amministrativo, emanando degli atti funzionali, (direttive o programmi di amministrazione, …).
  • l’attuazione di questi atti, invece, viene lasciata all’amministrazione stessa e alla dirigenza.

Approvazione della legge 81/1993

Introduzione dell’elezione a suffragio universale diretta del sindaco, il quale assume nuovi poteri:

• Nomina/revoca degli assessori
• Conferisce gli incarichi dirigenziali
• Nomina i responsabili degli uffici dei servizi
• Binomio sindaco-sua dirigenza

Questa legge poneva il problema relativo alla titolarità della funzione di indirizzo: la legge la affidava formalmente al consiglio, però essa era formulata quasi a sembrare che il consiglio fosse obbligato a ratificare gli indirizzi generali di governo che il sindaco aveva presentato nella sua campagna elettorale. Una delle maggiori caratteristiche della legge 81/1999, fu quella del distacco tra la Giunta ed il Consiglio; nei comuni più popolosi (+15.000 abitanti), questa distinzione è stata operata prevedendo che:

• Il consiglio non fosse più presieduto dal sindaco, bensì da un presidente del consiglio.
• Introducendo l’incompatibilità tra la carica di consigliere e la carica di assessore.

Introducendo l’elezione diretta del sindaco, assistiamo ad un conseguente rafforzamento dell’esecutivo.

Approvazione della legge 127/1997

Disposizioni rilevanti per gli enti locali che hanno rafforzato ulteriormente l’esecutivo:

• Assegnazione alla giunta la competenza di approvare il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.
• Dal ‘97 è il sindaco che nomina il segretario comunale (prima assegnato dal ministero dell’interno).
• Introduzione della figura del direttore generale (city manager), braccio destro del sindaco.

Approvazione della legge 265/1999

Questa legge ha modificato in maniera significativa la legge 142/1999, rivedendo tra le tante, la disposizione sull’unione dei comuni; essa ha anche avuto la funzione di legge delega, obbligando il governo ad adottare il cosiddetto Testo Unico degli Enti Locali. Tentativo di stabilizzare i rapporti tra l’organo assembleare e l’esecutivo: il consiglio condivide con il sindaco la funzione di indirizzo e verifica periodicamente l’attuazione delle linee programmatiche del sindaco (ruolo di controllo da parte del consiglio).

Autonomia statutaria dei comuni

Principi di uniformità amministrativa = tutti i comuni sono stati articolati nel consiglio, nella giunta e nel sindaco; la legislazione, fino al 1990, distribuiva le competenze tra i vari organi dell’ente in maniera uniforme, a prescindere dalle sue caratteristiche. Questo principio era poco coerente con principio autonomistico dei comuni enunciato dalla Costituzione italiana. L’autonomia statutaria è stata attribuita, a comuni e province, dalla legge 142/1990.

Art. 6, T.U.E.L

Procedimento di formazione (commi 4 e 5)

• È richiesta una delibera a maggioranza qualificata (due terzi dei consiglieri che compongono l’assemblea); se questa maggioranza non viene raggiunta è prevista una doppia votazione a maggioranza assoluta che deve svolgersi nell’arco dei successivi 30 giorni.
• Controllo preventivo da parte di organo regionale, che si inseriva tra l’approvazione (maggioranza qualificata o assoluta) e la pubblicazione/entrata in vigore. Questa disposizione è stata abrogata perché si fa riferimento al controllo previsto dall’ex art. 130 della Costituzione, che era stato affidato all’organo regionale di controllo (controlli tradizionali).

Contenuti dello statuto (comma 2)

• Lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e specifica le attribuzioni degli organi; allo statuto viene lasciata la possibilità di distribuire le varie competenze tra i vari organi dell’ente.