Diritto pubblico - Presidente della Repubblica e Governo

Capitolo VIII: Il presidente della Repubblica

Il presidente della Repubblica nel disegno costituzionale

Nel sistema politico italiano, il presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale, come stabilito dalla Costituzione. Egli è il soggetto rappresentativo a livello sia interno che internazionale della complessiva entità statuale. Alcuni ricostruiscono il suo ruolo in termini di organo-governante, con i suoi poteri conferitigli che lo associano all’esercizio della funzione di governo; altri ne hanno sostenuto la natura di potere-neutro, nel senso di potere di moderazione, di influenza e di indirizzo in grado di assicurare una sintesi tra le diverse forze politiche; altri ne hanno ricollegato l’esercizio di una funzione di indirizzo politico costituzionale, funzione che ha il suo punto di riferimento nel dettato costituzionale, sia nella sua parte organizzativa che nella sua parte contenente i principi e i valori cui si ispira il nuovo sistema costituzionale; infine alcuni lo intendono come organo di garanzia della continuità e regolarità del funzionamento del sistema costituzionale complessivo.

I poteri principali del presidente della Repubblica

• Nomina del Governo prima della fiducia parlamentare
• Scioglimento anticipato delle Camere
• Possibilità di rinviare una legge al Parlamento manifestando i dubbi sorti in sede di promulgazione
• Analoghi poteri in tema di attività normativa del Governo
• Potere di messaggio alle Camere
• Presidenza di due organi collegiali importanti come il Consiglio Superiore della Magistratura e il Consiglio supremo di difesa

Elezione e permanenza in carica del PdR

Il PdR è eletto dal Parlamento in seduta comune, integrato da tre rappresentanti di ciascuna Regione (salvo la Valle d’Aosta che ne nomina solo uno), designati dai rispettivi Consigli regionali in modo da garantire la rappresentanza delle minoranze. Anche il suo giuramento avviene davanti al Parlamento in seduta comune. La lunga durata del Presidente è pari a sette anni ed egli viene eletto solo a scrutinio segreto e da maggioranze qualificate (nelle prime tre votazioni è richiesto il voto favorevole dei due terzi dei componenti dell’organo e successivamente la maggioranza assoluta).

Il Presidente entra in carica dopo il “giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione”. Tutti i Presidenti hanno pronunciato un discorso anche se non è prescritto dalla Costituzione.

Esiste un divieto per il Presidente della Repubblica di procedere allo scioglimento anticipato delle Camere nell’ultimo semestre del suo mandato, il c.d “semestre bianco”, secondo quanto previsto dall’art.88.2. Ma la legge costituzionale 1/1991 ha modificato il secondo comma dell’art.88, consentendo al Presidente della Repubblica di sciogliere le Camere anche nell’ultimo semestre del suo mandato nella particolare ipotesi del cosiddetto “ingorgo costituzionale” e cioè quando le Camere in quello stesso periodo, esauriscano il loro mandato, con il rischio che situazioni di crisi, più probabili in questo contesto, non possano essere adeguatamente affrontate.

Il mandato presidenziale può essere interrotto da dimissioni volontarie dalla carica, da decadenza, da destituzione, dall’impedimento permanente (stato di grave malattia). In questi casi le funzioni vengono esercitate dal Presidente del Senato, organo supplente del PdR, mentre il Presidente della Camera, nella sua qualità di Presidente del Parlamento in seduta comune, convoca l’organo per l’elezione del nuovo PdR.

Le garanzie di autonomia e le responsabilità del PdR

Il Presidente della Repubblica esercita le sue funzioni in piena autonomia. La responsabilità penale per gli atti compiuti nell’esercizio di queste funzioni si restringe ai soli casi di alto tradimento e di attentato alla Costituzione. Si è discusso se il Presidente possa essere sottoposto durante il suo mandato, a giudizio penale relativo ad altre fattispecie, con la conseguente possibilità che possa essere limitato nelle sue libertà personali o addirittura sospeso dall’esercizio delle sue funzioni da parte dell’autorità giudiziaria ordinaria. In Assemblea costituente non si ritenne opportuno adottare alcuna disposizione al riguardo, ritenendo inopportuno anche solo ipotizzare situazioni del genere. Anche in caso di testimonianza, il PdR può testimoniare “nella sede in cui egli esercita la funzione di Capo dello Stato”.

L’art. 84.3 prevede un assegno personale (cioè un compenso di tipo periodico per l’attività svolta), nonché una dotazione (in denaro, in beni mobili ed immobili) per il migliore espletamento delle funzioni presidenziali. Inoltre, egli può disporre liberamente di un apparato organizzativo autonomo. Il segretario generale della Presidenza della Repubblica è alle dipendenze esclusive del Presidente e sovrintende a tutti gli uffici e servizi della Presidenza. È nominato e revocato dal PdR.

Le funzioni del presidente della Repubblica e quelle proprie del Governo

L’art.87 stabilisce che il Presidente emana gli atti normativi del Governo o “nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato”. Parallelamente, l’art. 89 stabilisce che “nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”. Questa forma di controllo del Governo sugli atti del Presidente della Repubblica è un controllo sostanzialmente speculare a quello che il Presidente esercita sugli atti governativi. In assenza della controfirma, gli atti presidenziali sono illegittimi. Esistono alcuni atti presidenziali non soggetti a controfirma, quali le opinioni in forma orale o scritta del Presidente, o gli atti adottati in quanto Presidente del CSM o del CSD.

Atti governativi → ruolo essenzialmente di controllo del Presidente → atti governativi adottati nella forma del DPR, decreti di indizione delle elezioni dei referendum, atti presidenziali in tema di relazioni internazionali.

Atti presidenziali → atti di esclusiva competenza presidenziale, in ordine ai quali l’intervento governativo non può che assumere un ruolo di mero controllo → nomina dei cinque giudici costituzionali e dei senatori a vita, autorizzazioni alla presentazione di disegni di legge governativi, rinvio al Parlamento di leggi non promulgate, messaggi alle Camere.

Atti complessi → la funzione presidenziale appare preminente, ma il Governo o il Presidente del Consiglio dispongono di un vero e proprio autonomo potere di valutazione → scioglimento anticipato delle Camere, decreto di nomina di un nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri.

I poteri del presidente della Repubblica

Poteri rispetto al corpo elettorale

• Indizione della data delle elezioni e dei referendum
• Indizione della data della prima riunione delle Camere
• Potere di esternazione → interviste, comunicati della Presidenza della Repubblica, discorsi tenuti in sedi pubbliche ecc.

Poteri rispetto al Parlamento

• Nomina dei senatori a vita di “cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario”
• Messaggio formale al Parlamento, che rappresenta il più solenne e libero potere di stimolo del Presidente della Repubblica rispetto all’organo rappresentativo del corpo elettorale e titolare dei poteri normativi e di indirizzo politico. Questo potere è però usato saltuariamente.
• Messaggio motivato con il quale rinvia al Parlamento una legge esaminata in sede di promulgazione, chiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità costituzionale o di grave inopportunità in relazione ai principi o ai valori costituzionali. → temporaneo arresto della volontà legislativa del Parlamento
• Promulgazione → “se le Camere riapprovano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata”. Questa frase tende a ristabilire il principio fondamentale dell’esclusiva titolarità del potere legislativo da parte delle Camere. Il vero e proprio rifiuto di promulgazione costituirebbe sicuramente un illecito costituzionale assai grave e l’unica possibile esimente potrebbe essere la possibile responsabilità penale a cui potrebbe andare incontro il Presidente ove promulgasse un testo legislativo chiaramente eversivo dell’ordinamento costituzionale
• La convocazione straordinaria delle Camere, che può avvenire anche su iniziativa del Presidente di ciascun ramo del Parlamento o di un terzo dei suoi membri
• Lo scioglimento anticipato delle Camere

Poteri rispetto al Governo

• La soluzione delle crisi di governo nominando il “Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri” → potere presidenziale di formare il nuovo Governo. Egli può inoltre affidare ad un esponente politico che egli reputa idoneo ad assumere l’incarico di Presidente del Consiglio l’incarico o il pre-incarico a formare il Governo.
• Consultazioni: istituti che il Presidente svolge al fine di acquisire le opinioni dei presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari dei corrispondenti partiti, nonché quella dei Presidenti di Camera e Senato e degli ex Presidenti della Repubblica. Mirano evidentemente a orientare la scelta del PdR
• Mandato esplorativo: istituto cui il Presidente ricorre ove reputi opportuno far volgere da parte di un’alta carica dello Stato una ulteriore indagine fra i gruppi parlamentari al fine di acquisire informazioni sulle possibili vie di superamento della crisi
• Formazione del Governo, con la proposta da parte di colui che sarà il Presidente del Consiglio dei nomi dei Ministri; esclusione del potere del PdR nella scelta dei Ministri
• Autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge del Governo
• Emanazione degli atti normativi del Governo
• Emanazione dei DPR
• Poteri presidenziali nell’ambito della politica estera → è pacificamente riconosciuto al Presidente un pieno potere di conoscenza della politica estera del Governo ed anche di impulso rispetto all’attuazione dei valori costituzionali relativi all’instaurazione di relazioni pacifiche con gli altri Stati
• Poteri nell’ambito della politica militare → comando delle forze armate che viene integrato dall’affidamento della presidenza del Consiglio supremo di difesa, organo collegiale presieduto dal PdR e formato dal PdC (vice-presidente), da cinque Ministri (esteri, interno, tesoro, difesa, industria) nonché dal Capo di stato maggiore della difesa, con il compito di esaminare i “problemi generali politici e tecnici attinenti la difesa nazionale”
• La concessione della grazia

Poteri rispetto alla magistratura

• Nomina e conferimento di incarichi direttivi a magistrati ordinari, amministrativi e militari
• Atti del Presidente della Repubblica in quanto Presidente del CSM

Poteri rispetto alla Corte costituzionale

• Nomina di cinque giudici della Corte costituzionale, pur soggetta alla controfirma del Presidente del Consiglio

Capitolo IX: Il governo della Repubblica

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale

Il Governo è l’organo di vertice degli apparati amministrativi dello Stato e preposto alla loro guida. Oltre a porsi come “comitato esecutivo” del Parlamento, esso tende a porsi anche come suo “comitato direttivo”.

Funzioni proprie del Governo:

• Ruolo nelle relazioni internazionali, in particolare con l’UE
• Gestione della finanza pubblica e della politica economica
• Tutela della sicurezza e dell’incolumità collettiva
• Mantenimento di corretti rapporti con le articolazioni autonomistiche dello Stato e con i soggetti espressivi del pluralismo sociale

È bene comunque eliminare ogni possibile equivoco connesso alla definizione del Governo quale organo di “vertice del potere esecutivo”. Da una parte è eccessivo a causa della presenza di enti dotati di autonomia amministrativa; dall’altra è riduttivo perché il nostro Governo appare non solo organo di vertice degli apparati amministrativi dello Stato centrale, ma anche organo preposto alle funzioni di governo di una serie di interessi dell’intera collettività nazionale.

La formazione e l’entrata in funzione del Governo

La formazione del Governo si realizza con l’adozione dei decreti presidenziali di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, controfirmati dal nuovo Presidente del Consiglio, al termine della fase delle consultazioni. La nomina da parte del Consiglio dei Ministri dei Sottosegretari, che non fanno parte del Governo ma sono i più stretti collaboratori del Presidente del Consiglio dei Ministri e l’eventuale nomina, su proposta del PdC, di uno o più vice presidenti, si colloca nella prima fase di vita del Governo. Inoltre, il Consiglio dei Ministri deve esprimere i propri pareri sulle funzioni delegate dal PdC ai ministri senza portafoglio.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli ministri → per tutta la durata della legislatura, salva l’ipotesi di revoca della fiducia mediante l’adozione di una mozione di sfiducia da parte di una Camera.

Il Presidente del Consiglio è l’organo che dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile e mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri.

Poteri:

• Manifestare autonomamente verso l’esterno gli indirizzi politici generali del Governo
• Esporre alle camere il programma del Governo
• Porre la fiducia
• Controfirmare le leggi e gli atti con forza di legge
• Mantenere i contatti con il PdR
• Fissare le date delle riunioni del Consiglio
• Presiedere e dirigere il Consiglio di Gabinetto e il comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i ministri, è presieduto dal PdC ed è titolare delle fondamentali funzioni governative → iniziativa legislativa, predisposizione dei bilanci, adozione dei decreti legislativi/decreti legge. I ministri sono 12.

I reati ministeriali sono una fattispecie di reato disciplinata direttamente dall'articolo 96 della Costituzione. Si tratta di reati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali (solitamente contro la pubblica amministrazione) dal presidente del Consiglio o da un ministro. Sui suddetti reati giudica la magistratura ordinaria e non più la Corte costituzionale integrata, previa autorizzazione della camera a cui l'indagato appartiene. Per qualsiasi altro reato non commesso nell'esercizio delle proprie funzioni, il ministro o il presidente del Consiglio ne risponde al pari di qualsiasi altro cittadino. In questo caso saranno possibili anche l'irrogazione provvisoria o definitiva di pene che portano alla decadenza dell'incarico ministeriale.

Agli Alti commissari viene attribuita la responsabilità di particolari settori amministrativi, estranei alle attribuzioni ministeriali e a volte hanno un’importanza quasi paragonabile a quella di un Ministro. I Sottosegretari non fanno parte del Governo ma svolgono rilevanti funzioni di goberno e di amministrazione, essendo i più stretti collaboratori politici rispettivamente del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri.

Funzioni di indirizzo politico

• Atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica sulla quale il Governo chiede la fiducia
• Atti mediante i quali il Governo esercita la sua azione nell’ambito delle relazioni internazionali
• Poteri del Consiglio supremo di difesa in ordine alla determinazione dei criteri e delle direttive per l’organizzazione ed il coordinamento delle attività che riguardano la difesa nazionale
• Poteri di iniziativa legislativa

Funzioni amministrative

• Dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni ministeriali
• Dirimere i conflitti di attribuzione tra i Ministri
• Dare direttive ai comitati dei ministri e comitati interministeriali
• Gestire il bilancio statale

Il decreto legge e il decreto legislativo

Il decreto legge e il decreto legislativo sono entrambi fonti del diritto pari alla legge e sono chiamati atti aventi forza di legge.

1. Il decreto legge è un atto deliberato dal Governo, anche in assenza di delega da parte del Parlamento, solo in casi di necessità e urgenza, entra in vigore immediatamente producendo effetti sin dall’inizio. Questo atto deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 gg altrimenti decade producendo effetti retroattivi. Per evitare che il Governo abusasse dei decreti le camere hanno protestato impedendone la conversione in legge, cosa che ha causato ulteriore confusione perché il Governo attraverso le reiterazioni continuava a riproporre decreti legge non convertiti. Recentemente è intervenuta la Corte Costituzionale dichiarando incostituzionale questo comportamento.
2. Il decreto legislativo è un atto del Governo più complesso in quanto parte da una legge delega del Parlamento, la quale deve contenere l’oggetto, il termine entro il quale il Governo ne possiede la potestà, trascorso il quale ritorna nelle mani del Parlamento, e i criteri di guida. Su questa base il Governo emana il decreto legislativo il quale non deve più tornare al Parlamento. A differenza del decreto legge, quest’ultimo si occupa di materie più complesse (riforme).

I regolamenti governativi costituiscono fonti normative secondarie e si collocano al di sotto delle fonti costituzionali e delle fonti primarie (leggi ordinarie, atti aventi forza di legge, trattati e regolamenti dell'Unione europea). Secondo la dottrina sono atti formalmente amministrativi e sostanzialmente normativi.