Diritto pubblico - il corpus elettorale e il Parlamento

A) L’INIZIATIVA

= esercizio da parte di determinati soggetti di sottoporre progetti di legge al

Parlamento

L’iniziativa del Governo

La Costituzione riconosce tale potere innanzitutto al Governo, inteso come organo collegiale e

non potrebbe essere quindi esercitato da un singolo Ministro. I disegni di legge governativi

vengono infatti deliberati dal Consiglio dei Ministri. Esistono alcune materie nelle quali

l’iniziativa è di esclusiva spettanza del Governo: è il caso delle leggi legate alla manovra di

bilancio e di quelle di conversione dei decreti-legge. (A partire dalla XIII legislazione non sono

più da considerarsi di iniziativa governativa le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati

internazionali).

L’iniziativa dei membri del Parlamento

L’iniziativa legislativa spetta anche ai membri del Parlamento, i quali possono esercitarla

individualmente o cumulativamente sottoscrivendo una proposta di legge. Non sono invece

titolari dell’iniziativa le commissioni.

L’iniziativa del corpo elettorale

L’iniziativa legislativa spetta inoltre al corpo elettorale che può esercitarla attraverso la

presentazione alle Camere di una proposta sottoscritta da almeno 50000 elettori.

L’iniziativa dei consigli regionali

I consigli regionali possono fare proposte alle Camere; non vale per le iniziative regionali la

regola della non decadenza per termine legislativo.

L’iniziativa del CNEL (Cons. Naz. Dell’Econ. E del Lavoro)

Il CNEL ha generalmente poteri consultivi, ma l’art. 99.3 della Costituzione gli attribuisce il

compito di contribuire all’elaborazione della legislazione.

L’iniziativa dei Comuni

L’art.133 prevede una proposta avanzata dai Comuni seguita da una consultazione della

Regione e infine del Parlamento. L’art 21 prevede che ci sia l’adesione della maggioranza dei

comuni dell’area.

B) L’ESAME, LA DISCUSSIONE E LA VOTAZIONE

• Procedura normale: affida poteri referenti alla commissione competente per materia,

ma riserva la discussione e la votazione della proposta all’Assemblea.

• Procedura speciale: viceversa, vede affidato un ruolo decisionale direttamente alle

commissioni.

Per le proposte di legge aventi un oggetto di particolare rilievo politico, la Costituzione impone

il ricorso al procedimento normale (riserva d’assemblea) coinvolgimento più pieno di tutte le

diverse parti politiche rappresentate in Parlamento + assicurare il massimo di pubblicità alle

decisioni che vengono assunte. Questa regola vale anche per i disegni di legge e i d.legge di

conversione dei decreti legge per le leggi rinviate al riesame del Parlamento dal PdR.

La procedura normale

1. Inizia con l’esame della proposta di legge da parte della commissione permanente

competente per materia. Quando l’oggetto della proposta tocca la competenza anche di altre

commissioni, queste ultime sono chiamate ad esprimere un parere. In certi casi (oneri

finanziari- commissioni bilancio e programmazione- problemi di costituzionalità- commissione

affari costituzionali) il parere è obbligatorio.

2. Concluso l’esame in commissione, la proposta passa all’assemblea, la quale la discute sulla

base del testo e della relazione presentata all’assemblea che può essere unica o più di una nel

caso in qui emergano posizione diverse. La commissione può attivare tutti i canali che essa ha

a disposizione per acquisire le informazioni necessarie sui problemi oggetto d’esame: potrà

pertanto promuovere indagini conoscitive o rivolgersi ad organi esterni al Parlamento.

3. Votati i singoli articoli, si procede alla votazione finale sull’intero testo della proposta.

La procedura abbreviata

I tempi possono essere abbreviati quando venga dichiarata l’urgenza della proposta di legge in

esame. In questo caso i tempi (4 mesi per la Camera e 2 mesi per il Senato) si riducono della

metà.

La procedura speciale invece affida un ruolo diverso alla commissione competente: non più

solo quello di riferire all’Assemblea sui risultati del previo esame condotto sulla proposta di

legge, bensì il vero e proprio potere di approvazione. Tale procedura ha due svolgimenti

distinti: legislativo/deliberante e redigente.

- Nella procedura in commissione deliberante, escluso quando si tratti di progetti di legge con

rilevanza di carattere generale, la proposta di legge inizia e conclude il suo iter in commissione,

dove viene esaminata, discussa e votata, salvo che il governo o 1/10 dei componenti della

Camera o 1/5 dei membri della commissione stessa non chiedano il ritorno alla procedura

normale e la restituzione dell’assemblea del potere di procedere o meno all’approvazione della

proposta.

- Nella procedura in commissione redigente, la proposta di legge viene prima esaminata e

discussa nelle linee generali dall’assemblea; viene poi trasmessa alla commissione competente

perché questa provveda a redigere i singoli articoli; infine essa torna in assemblea per il voto

sui singoli articoli nonché per la votazione finale. Si tratta dunque di una procedura che si

colloca a metà strada tra quella normale e quella in commissione legislativa, presentando

caratteri sia di una che dell’altra: l’ultima parola spetta all’Assemblea, ma la decisione sul testo

della legge è assegnato alla Commissione.

Stessi limiti e stessa possibilità di ritorno della procedura normale.

La procedura abbreviata

Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi appena descritte presso una Camera,

viene trasmessa all’altra, la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo

le procedure che essa stessa intenderà adottare.

- Se la II Camera approva la legge nello stesso testo approvato dalla I  la legge viene

trasmessa al PdR per la promulgazione, accompagnata da un messaggio del Presidente della

Camera che ha votato per ultima.

-Se la II Camera apporta delle modifiche la proposta torna alla I Camera.

Questo passaggio (“navette”) continua fino a quando entrambe non approvano l’intero testo o

la proposta viene integralmente respinta da una delle Camere.

C) LA PROMULGAZIONE E LA PUBBLICAZIONE

La promulgazione che deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione parlamentare o in

termine minore se entrambe le Camere ne dichiarano l’urgenza, spetta al Presidente della

Repubblica. Essa è sottoposta al controllo affidato al Capo dello Stato.

 se il controllo ha esito positivo, la legge verrà sottoscritta dal PdR.

 se il controllo ha esito negativo, essa tornerà per un riesame alle Camere, accompagnata da

un messaggio presidenziale, nel quale saranno esposte le ragioni che hanno spinto il Capo dello

Stato a negare la promulgazione. Ove le Camere, operato il riesame, riapprovino la legge nel

medesimo testo, il Presidente della Repubblica è obbligato a procedere alla promulgazione.

Subito dopo, e comunque entro trenta giorni, la legge deve essere pubblicata. Questa fase è

disciplinata dal T.U. (testo unico “sulla promulgazione delle leggi, sull’emanazione dei decreti

del PdR e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica Italiana”) e vede l’intervento del Ministro

della Giustizia, depositario del sigillo dello Stato (“guardasigilli”). Quest’ultimo, una volta

apposto il sigillo alla legge, provvede alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e alla sua

ripubblicazione nella Raccolta Ufficiale degli Atti normativi della Repubblica Italiana.

vacatio legis periodo di tempo intercorrente tra la pubblicazione e l’entrata in vigore della

legge (generalmente 15 giorni). La data che conta è quella della pubblicazione nella G.U.

La procedura per la conversione dei decreti-legge

Una procedura speciale è stata introdotta per ciò che attiene ai disegni di legge di conversione

dei decreti legge adottati dal governo. Mentre al Senato il controllo preliminare circa la

sussistenza dei presupposti costituzionali della necessità e dell’urgenza è affidata alla

Commissione affari costituzionali, alla Camera esso è affidato alle commissioni di merito. Nel

caso in cui il parere della sussistenza dei presupposti sia negativo, è l’Assemblea a doversi

esprimere; nel caso invece in cui il decreto superi questo ostacolo preliminare, esso prosegue il

suo iter presso la commissione competente per materia, la quale procede con tempi ridotti (15

giorni).

La legge come atto di indirizzo-controllo

Funzione diversa della legge indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del Governo.

La legge di approvazione del bilancio preventivo è una legge ad iniziativa riservata al Governo.

Il bilancio preventivo è un documento contabile, ma con un forte contenuto politico, nel

quale vengono rappresentate le entrate e le spese che nell’anno finanziario successivo lo Stato

prevede incassare ed effettuare. Viene approvato dal Consiglio dei Ministri e presentato alle

Camere per l’approvazione che deve avvenire con legge entro il 31 dicembre di ogni anno.

Il Governo è autorizzato a provvedere soltanto a quelle spese che siano state stanziate in

bilancio e non ad altre.

La legge di bilancio è preceduta da una serie di atti che insieme definiscono la manovra di

bilancio. Fino al 2009, gli atti essenziali attraverso i quali il Governo formulava la manovra di

bilancio e che erano sottoposti all’approvazione parlamentare erano: il bilancio annuale, il

bilancio pluriennale e la legge finanziaria.

Quest’ultima consente di apportare alla legislazione di entrata e di spesa vigente quelle

correzioni ritenute necessarie al perseguimento degli obiettivi di politica economica del

Governo. Fissa il limite massimo di indebitamento pubblico.

Obiettivo dotare il Governo e il Parlamento di uno strumento normativo che approvato

immediatamente prima della legge di bilancio, consentisse di operare le variazioni in entrata e

in uscita necessarie e riportabili nella legge di bilancio.

La sessione di bilancio

I regolamenti parlamentari avevano istituito un’apposita sessione di bilancio nella quale le

Camere non potevano deliberare su altri disegni di legge (tranne quelli di conversione dei

decreti-legge, quelli legati alla manovra finanziaria del Governo e quelli urgenti legati agli

obblighi internazionali o comunitari). La legge 196/2009 modificata dalla legge 39/2011 ha

ridefinito gli strumenti della manovra di bilancio.

Gli strumenti della programmazione sono individuati nei seguenti:

a) Documento di economia e finanza (DEF) che il Governo deve presentare alle Camere

entro il 10 aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari. Si compone di 3

sezioni:

1. Schema del Programma di stabilità richiesto dall’Unione europea, con indicazione dei dati

relativi alla manovra finanzia