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Il referendum per la fusione di Regioni esistenti, per la creazione di nuove regioni o per

l’aggregazione di Province e Comuni al territorio di una Regione diversa rispetto a quella di

appartenenza

I due referendum previsti per la fusione tra più regioni, la creazione di nuove regioni (con un minimo

di un milione di abitanti) o lo spostamento di comuni e province dal territorio di una regione a quello

di un'altra, non hanno sin oggi trovato pratica applicazione. Il procedimento prevede che in entrambi

i casi l'iniziativa parta dagli organi elettivi degli enti locali minori (i consigli comunali e provinciali

interessati), che su tali proposte esprimano i loro pareri i rispettivi consigli regionali, nonché appunto

le popolazioni interessate, tramite referendum.

Il referendum a livello regionale

La giurisprudenza ha riconosciuto ai promotori del referendum regionale il diritto di ricorrere al

giudice ordinario non solo nell'ipotesi di dichiarata inammissibilità delle iniziative referendarie, ma

anche nell'ipotesi di sospensione delle medesime, qualora intervengano parziali abrogazioni o

modifiche legislative che interessino la legge regionale, oggetto di referendum. L'istituto referendario

ha mantenuto quei caratteri di eccezionalità che già l'assemblea costituente aveva inteso conferirgli.

Gli istituti regionali hanno preferito puntare piuttosto che sull'istituto referendario su altri istituti

diretti ad accrescere le possibilità di partecipazione della comunità regionale come gli istituti di

partecipazione quali le consultazioni.

Il referendum per l’istituzione di nuovi Comuni o la modifica delle circoscrizioni o delle

denominazioni comunali

L'articolo 133.2 della costituzione prevede un'ulteriore forma di referendum a livello regionale,

ovvero quello relativo all'istituzione di nuovi comuni o alla modifica delle loro circoscrizioni o

denominazioni. Tali provvedimenti possono essere adottati con legge regionale, ma, appunto, previa

consultazione delle popolazioni interessate.

Il referendum a livello comunale e provinciale

I consigli comunali hanno provveduto ad adottare, accanto a consultazioni referendarie in senso

proprio, in genere di tipo consultivo, promosse tanto ad iniziativa degli organi comunali, quanto degli

elettori, anche consultazioni informali, quali i semplici sondaggi di opinione. Quanto alla tipologia di

referendum comunali provinciali è da ritenere che essa possa essere estesa anche ad altri tipi

(propositivo, confermativo), purché venga rispettato il limite esplicitato dalla stessa disposizione,

rappresentato dalle materie di "esclusiva competenza locale".

Il referendum “di indirizzo” in materia di unione politica europea

Attraverso il cosiddetto referendum "di indirizzo" si chiama il corpo elettorale ad esprimersi non su

un atto legislativo amministrativo, bensì su un progetto politico da realizzare (come nel caso della

trasformazione della comunità europea da comunità essenzialmente economica in comunità politica).

Questo tipo di referendum non è stato tuttavia introdotto in linea generale, ma solo limitatamente al

problema specifico indicato.

CAPITOLO VI: Il Parlamento. (pag. 141 – 192)

LA STRUTTURA. Il biCameralismo: problemi attuali e proposte di riforma

Il Parlamento Repubblicano si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Le

ragioni che hanno spinto i costituenti ad adottare un modello di biCameralismo sono riconoscibili

non solo al peso della tradizione prefascista e la diffidenza verso formule che richiamassero troppo

da vicino le istituzioni corporative del regime, ma anche l'incertezza sui successivi sviluppi delle

vicende politiche italiane e sugli equilibri che si sarebbero stabiliti tra le diverse forze destinate a

confrontarsi nel nuovo Parlamento Repubblicano. Le uniche differenze fra le due camere attengono

al numero dei membri: 630 sono i deputati e 315 i Senatori, oltre ai Senatori a vita.

I regolamenti parlamentari come fonti integrative – attuative del dettato costituzionale

Secondo quanto disposto dall'articolo 64 della costituzione, "ciascuna Camera adotta il proprio

regolamento a maggioranza assoluta". I regolamenti parlamentari non hanno un contenuto

meramente organizzatorio, ma toccano nel vivo il rapporto tra le forze politiche rappresentate in

Parlamento. Tra le modifiche regolamentari più recenti, troviamo l'abolizione, salvo che in pochi

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casi, del voto segreto (allo scopo di evitare il fenomeno dei cosiddetti "franchi tiratori", di coloro

cioè che, approfittando della segretezza, votano in senso difforme dalla linea decisa del gruppo

parlamentare di appartenenza); l'arricchimento dei poteri del Governo in Parlamento. L'approvazione

del programma (relativo ad un periodo da due a tre mesi) e del calendario (di durata trisettimanale)

spetta sempre alla conferenza dei capigruppo, non più all'unanimità, bensì col consenso dei

presidenti dei gruppi, la cui consistenza sia complessivamente pari ad almeno tre quarti dei

componenti della Camera. In caso di mancato raggiungimento della maggioranza richiesta, il

programma il calendario sono predisposti dal Presidente dell'assemblea, sempre nel rispetto delle

riserve di tempo disposte a favore dei gruppi di opposizione. La riforma regolamentare si occupa di

rilevanti profili della decisione legislativa attinenti al miglioramento della qualità della legge (di cui

è chiamato ad occuparsi un apposito comitato per la legislazione, a composizione paritaria tra

rappresentanti della maggioranza e dell'opposizione). Nel febbraio 1999 anche il Senato ha

proceduto a una riforma regolamentare che punta a risolvere in modo equilibrato il rapporto tra

esigenze della maggioranza e esigenze delle opposizioni, cominciando a prefigurare uno statuto delle

opposizioni. I regolamenti parlamentari sono stati tradizionalmente ritenuti sottratti ogni forma di

controllo esterno. La natura della "riserva di regolamento" disposta dall'articolo 64 della costituzione

è da intendersi come esclusiva, non solo nel senso di escludere ogni altra fonte normativa dalla

disciplina della materia, ma anche nel senso di escludere ogni altra forma di controllo diverso da

quello che le stesse camere possono esercitare sui propri regolamenti.

L’organizzazione interna delle Camere: Presidente e Ufficio di presidenza

I primi compiti a cui sono chiamate le due camere sono l'elezione tra i propri membri del Presidente

e dei componenti dell'ufficio di presidenza. L'elezione del Presidente avviene a voto segreto ed è

richiesta, nei primi due scrutini, una maggioranza qualificata (due terzi dei componenti per la

Camera e la maggioranza assoluta al Senato, passando poi per la maggioranza assoluta la Camera e

la maggioranza semplice al Senato). Le principali funzioni del Presidente sono la programmazione

dei lavori parlamentari e la definizione del relativo calendario, dirigere la discussione e garantire il

rispetto del regolamento, assicurare il mantenimento dell'ordine all'interno della Camera, applicare le

sanzioni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso

infrazioni disciplinari. Il Presidente è coadiuvato dall'ufficio di presidenza, anch'esso eletto

dall'assemblea tra i suoi membri.

I gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o movimenti politici all'interno delle

camere. La soglia minima di rappresentanza affinché si possa dar vita un gruppo è 20 deputati e 10

Senatori. Tuttavia l'ufficio di presidenza può autorizzare la costituzione di gruppi più ristretti.

L'adesione a un gruppo è obbligatoria e non facoltativa, tant'è che coloro che non manifestano

nessuna scelta entrano a far parte di un unico gruppo misto. All'interno del gruppo vengono definite

le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento. Ha assunto

negli ultimi tempi una consistenza particolarmente rilevante il fenomeno del passaggio di

parlamentari da un gruppo a un altro. In certi casi si è trattato della conseguenza della nascita di

nuovi gruppi, in altri si è trattato di scelte individuali di singoli parlamentari.

Le giunte

Le camere si articolano, al loro interno, in alcune strutture permanenti più ristrette, composte in

proporzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni. Le giunte

prendono nome in base alle funzioni che sono state loro deferite: la giunta per il regolamento (per

proporre modifiche regolamentari), la giunta delle elezioni (controlla la regolarità delle operazioni

elettorali), la giunta per le autorizzazioni a procedere (esamina le richieste di sottoposizione a misura

limitativa delle libertà personali dei membri del Parlamento) alla Camera; per il Senato troviamo la

giunta per il regolamento, la giunta delle elezioni, delle immunità parlamentari.

Le commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari sono articolazioni interne stabili delle due camere. Oltre le

commissioni permanenti, esistono commissioni temporanee, che vengono costituite per lo

svolgimento di compiti specifici e durano in carica solo per il tempo necessario tra l'adempimento.

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Le commissioni permanenti hanno invece la stessa durata della Camera. Esistono le commissioni

monoCamerali e le commissioni biCamerali, composta da un ugual numero di deputati e Senatori,

che svolgono funzioni di vigilanza di indirizzo, di vigilanza e controllo e consultive.

Gli apparati burocratici delle Camere

Alla burocrazia parlamentare sono stati attribuiti compiti sempre più rilevanti; la natura di questi

compiti richiede non solo una notevole preparazione culturale, ma anche doti indispensabili di

equilibrio e imparzialità. Organo di raccordo tra la componente politica e la componente burocratica

della Camera è il segretario generale, il quale viene nominato dall'ufficio di presidenza, su proposta

del Presidente, e dura in carica, di norma, fino al raggiungimento dell'età pensionabile. Camera e

Senato si avvalgono di due apparati burocratici, completamente distinti l'uno dall'altro.

L’autonomia finanziaria e contabile delle Camere; l’immunità della sede; la giustizia domestica

Le due camere del Parlamento godono di un'autonomia finanziaria e contabile, nel senso che

decidono autonomamente l'ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni.

Alla tradizione statutaria si ricollega anche la cosiddetta immunità della sede, che consiste nella

riserva alle camere del potere di decidere chi ammettere e chi non ammettere all'interno degli edifici

in cui si svolgono le attività parlamentari. Le controversie relative allo stato giuridico ed economico

dei dipendenti delle camere sono sottratte al giudice comune e sono invece riservate a organi interni

alle stesse. Si tratta della cosiddetta giustizia domestica (o autodichia).

Lo “status” di membro del Parlamento

Le garanzie che secondo l'articolo 68 della costituzione devono essere attribuite ai parlamentari sono

il principio dell'insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse dai parlamentari nell'esercizio

delle loro funzioni, che tuttavia non copre la responsabilità politica del parlamentare nei confronti del

proprio gruppo; nel nuovo testo dell'articolo 68 scompare il principio dell'improcedibilità contro il

parlamentare, senza la previa autorizzazione a procedere. L'articolo 69 garantisce ai parlamentari

un'indennità, il cui importo è stabilito da apposita legge; è assicurato un trattamento previdenziale,

secondo le norme dettate da uno specifico regolamento interno. I parlamentari sono tenuti a fornire

all'ufficio di presidenza della Camera di appartenenza ogni informazione relativa alla loro situazione

patrimoniale, compresa la denuncia dei redditi, nonché una dichiarazione circa le spese sostenute per

la propria campagna elettorale. La perdita dello "status" di membro del Parlamento può avvenire o

per decisione dell'assemblea o per dimissioni, che vengono inizialmente respinte dall'assemblea e

successivamente accolte se riproposte.

I principi che guidano il funzionamento delle Camere

La durata in carica delle camere è oggi per entrambi i rami del Parlamento di cinque anni. Nel

periodo di tempo necessario all'insediamento delle nuove camere, a quelle scadute vengono prorogati

i propri poteri, ma non possono tuttavia eleggere il Presidente della Repubblica a partire dai tre mesi

che precedono il loro scioglimento. Anche le commissioni parlamentari permanenti rimangono attive

per l'esercizio delle funzioni referenti consultive, ma non decisionali. La fine della legislatura

provoca la decadenza di tutti i disegni di legge all'esame del Parlamento. L'avvio della legislatura si

ha con lo svolgimento della prima riunione del Parlamento fissata dal Presidente della Repubblica

entro venti giorni dall'elezione. Per la validità delle sedute, l'articolo 64.3 della costituzione fissa il

numero legale nella metà più uno degli appartenenti all'organo, che si presume esistente salvo

verifica. Le modalità attraverso le quali il voto si esprime possono essere diretti a tutelare

l'anonimato del votante (voto segreto) ovvero a evidenziare di fronte agli elettori il collegamento tra

votante e voto espresso (voto palese). L'unica ipotesi di obbligo di voto segreto è per la votazione su

persone. Le sedute dell'assemblea devono essere di regola pubbliche.

LE FUNZIONI. La funzione legislativa: in generale

La legge è un elemento fondamentale del sistema normativo, ma incontra limiti sia di ordine

procedimentale, che di ordine contenutistico. I primi impongono alla legge di rispettare le

disposizioni costituzionali, mentre i secondi presentano un profilo negativo che esclude che la legge

ordinaria possa derogare alle norme costituzionali, e uno positivo che obbliga la legge ordinaria a

disciplinare certe materie secondo precise indicazioni contenute nella costituzione. La costituzione

impone che le leggi che disciplinano particolari settori possono essere adottate solo mediante

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procedimenti aggravati, come le leggi rinforzate. Qualora il Parlamento intenda procedere ad una

amnistia (provvedimento legislativo di carattere generale con cui lo stato rinuncia all'applicazione

della pena) o ad un indulto (provvedimento generale di clemenza con il quale lo stato condona la

pena principale a persone già condannate) si richiede un l'altissimo consenso parlamentare (pari ai

due terzi dei voti dei deputati e dei Senatori). Per le norme internazionali, la costituzione opera una

distinzione tra quelle di tipo consuetudinario (per cui la costituzione stabilisce un meccanismo di

adattamento automatico del diritto interno), cui alcuni assimilano i principi uniformemente seguiti

dagli stati, e quelle, assai più numerose, pattizie (che per entrare in vigore necessitano di un apposito

intervento del legislatore nazionale), nascenti cioè da un apposito accordo internazionale tra due o

più stati.

Il procedimento legislativo

Le fasi attraverso le quali si svolge il procedimento che porta all'entrata in vigore di una legge sono:

• la fase dell'iniziativa, che consiste nell'esercizio di poter sottoporre progetti di legge al

Parlamento, e possono essere i disegni di legge del Governo, una proposta di legge del

Parlamento, un'iniziativa legislativa da parte di 50.000 lettori, l'iniziativa legislativa dei

consigli regionali, si iniziativa legislativa del consiglio nazionale dell'economia del lavoro,

l'iniziativa legislativa dei comuni;

• la seconda fase si svolge all'interno del Parlamento e attiene all'esame, alla discussione e alla

votazione della proposta di legge, in cui si può adottare una procedura normale (con l'esame

della proposta di legge da parte della commissione permanente competente per materia,

l'approvazione di un testo, la discussione dell'assemblea per un periodo complessivo di 4 mesi

alla Camera e 2 mesi al Senato, che possono essere dimezzati nel caso di procedura normale

abbreviata) oppure una procedura speciale (che affida alla commissione competente il vero e

proprio potere di approvazione, passando dall'assemblea solo per il voto sui singoli articoli).

Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi presso una Camera, viene trasmessa

all'altra, la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le procedure che

essa stessa intenderà adottare. Se la seconda Camera approva la legge nello stesso testo

approvato dalla prima, la legge è trasmessa al Presidente della Repubblica per la

promulgazione. Se viceversa la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la proposta

torna la prima Camera e questo passaggio (la cosiddetta navette) continua fino a quando

entrambe le camere non approvano lo stesso testo;

• la terza e ultima fase riguarda la promulgazione e la pubblicazione. La promulgazione deve

avvenire entro trenta giorni dall'approvazione parlamentare e spetta al Presidente della

Repubblica. Subito dopo la promulgazione la legge deve essere pubblicata. Il guardasigilli

(facente parte del ministero della giustizia) pone il sigillo alla legge e provvede alla sua

pubblicazione nella gazzetta ufficiale. La "vacatio legis", ovvero il periodo tra la

pubblicazione e l'entrata in vigore della legge, è in genere di quindici giorni.

La legge come atto di indirizzo – controllo

La legge può rappresentare uno strumento di indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del

Governo. Una prima ipotesi di questo tipo si verifica con la legge di approvazione del bilancio

preventivo, un documento contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che,

nell'anno finanziario successivo, lo Stato prevede rispettivamente di incassare e di spendere, sulla

base della legislazione vigente. Viene predisposto dal ministro del Tesoro e approvato dal Consiglio

dei Ministri e presentato alle camere per l'approvazione, che deve avvenire, con legge, entro il 31

dicembre di ogni anno. Questa materia è stato oggetto di importanti riforme, il cui scopo è stato

quello di dare al bilancio dello Stato una maggiore flessibilità: gli atti essenziali attraverso i quali il

Governo formula la manovra di bilancio e che sono sottoposte all'approvazione parlamentare sono il

bilancio annuale (presentato entro il 30 giugno con la programmazione economico-finanziaria

annuale), il bilancio pluriennale (di durata non inferiore ai tre anni, nel quale si operano le

previsioni, sia di entrate che di uscite, su un periodo più lungo) e la legge finanziaria (che consente

di apportare alla legislazione di entrate e di spesa vigente quelle correzioni ritenute necessarie al

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perseguimento degli obiettivi di politica economica del Governo, che fissa inoltre il limite massimo

dell'indebitamento pubblico). Il ruolo del Parlamento investe anche il bilancio consuntivo che ogni

anno il Governo è tenuto a presentare alle camere, anch'esso approvato con legge. La stessa natura di

atto di indirizzo-controllo nei confronti del Governo si riscontra nella legge di autorizzazione alla

ratifica (atto ufficiale che convalida a tutti gli effetti un trattato internazionale) dei trattati

internazionali. L'ordine di esecuzione è un atto che ha un preciso contenuto normativo: esso consente

che si verifichino sul piano dell'ordinamento giuridico interno tutte le modificazioni conseguenti al

dispiegarsi degli effetti delle disposizioni contenute nel trattato.

La funzione di revisione costituzionale

La costituzione attribuisce Parlamento la funzione di revisione costituzionale, un procedimento la cui

specialità attiene non solo il tipo di legge che ne rappresenta il risultato finale, ma anche le regole che

ne scandiscono le varie fasi, le quali risultano molto diverse da quelle su cui si basa il procedimento

che porta all'approvazione di una legge ordinaria. Il procedimento si compone di due fasi: una

necessaria, che si svolge in sede parlamentare, e una eventuale, che vede il coinvolgimento del corpo

elettorale. Nel corso della prima fase, l'articolo 138 impone una doppia deliberazione da parte di

ciascuna Camera a distanza non minore di tre mesi l'una dall'altra. Nella seconda deliberazione è

richiesta la maggioranza assoluta. Qualora la maggioranza sia più elevata, il procedimento si arresta

a questa prima fase e la legge costituzionale o di revisione costituzionale viene trasmessa al

Presidente della Repubblica perché provveda alla sua promulgazione. Nell'ipotesi in cui, anche in un

solo ramo del Parlamento, non venga raggiunta la maggioranza dei due terzi (ma solo quel assoluta),

il testo legislativo può essere sottoposto a referendum. L'articolo 139 stabilisce che non può essere

modificata, in alcuna maniera, la forma Repubblicana dello Stato, insieme ai cosiddetti "principi

inviolabili".

La funzione di indirizzo e controllo sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione

La funzione di indirizzo-controllo nei confronti dell'attività del Governo e, più in generale, della

pubblica amministrazione che le camere hanno a disposizione ha il suo fondamento nell'elemento

cardine della forma di Governo parlamentare e cioè nel rapporto di fiducia che lega Governo e

Parlamento.

• Mozione di fiducia . L'articolo 94 stabilisce che il Governo, una volta nominato dal Presidente

della Repubblica, deve presentarsi in Parlamento per ottenere da ciascuna Camera la fiducia,

la quale viene concessa mediante votazione per appello nominale. La motivazione della

mozione di fiducia impegna il Governo a perseguire l'indirizzo politico che in essa trova

espressione.

• Interrogazioni, interpellanze . Le interrogazioni chiamano in causa il Governo per avere

notizie circa un fatto determinato e circa la posizione che esso intende assumere al riguardo.

L'interpellanza è diretta ad acquisire informazioni, più che su singoli fatti, sulle ragioni che

hanno indotto il Governo ad assumere determinate posizioni in ordine a problemi di carattere

generale o sull'atteggiamento che esso ha in animo di assumere. Le interrogazioni devono

essere poste per iscritto e possono avere risposta scritta o orale; le interpellanze vengono

presentate in forma scritta ma devono essere discusse in assemblea, proprio per la maggiore

rilevanza che rivestono sotto il profilo politico.

• Inchieste . Si tratta di indagini condotte da commissioni parlamentari appositamente costituite

per raccogliere elementi conoscitivi su aspetti particolarmente allarmanti della vita sociale.

Le commissioni sono di norma composte da rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari in

proporzione alla loro consistenza e sono presiedute da un esponente della minoranza che goda

della stima e del rispetto dell'intero arco parlamentare.

• Mozioni, risoluzioni e ordini del giorno . Si tratta di strumenti più direttamente espressivi

della funzione di indirizzo del Parlamento nei confronti del Governo. La mozione rappresenta

il mezzo mediante il quale provocare una discussione o un voto dell'assemblea sullo specifico

problema; una volta approvata, la mozione vincola politicamente l'operato del Governo, il

quale può porre sulla medesima la questione di fiducia. La risoluzione può essere presentata

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sia in assemblea che in commissione e contiene l'esposizione del problema oggetto di

discussione e una direttiva di comportamento rivolta al Governo. L'ordine del giorno si lega

strettamente al procedimento di approvazione di una legge o di una mozione; anche il singolo

parlamentare può richiedere che venga messo in votazione l'ordine del giorno.

• Mozione di sfiducia . Con questa si pone fine al rapporto fiduciario tra il Governo e la sua

maggioranza parlamentare e obbliga il Governo alle dimissioni; deve essere presentata da

almeno un decimo dei membri della Camera e deve essere motivata e votata per appello

nominale. Il Governo ha a sua volta disposizione uno strumento per costringere la

maggioranza parlamentare sostenere le sue iniziative, ovvero la cosiddetta "questione di

fiducia".

Il Parlamento in seduta comune

Per l'esercizio di determinate funzioni, la costituzione prevede che le camere si riuniscano in seduta

congiunta, dando così vita al cosiddetto "Parlamento in seduta comune" esse presieduto dal

Presidente della Camera dei deputati e si riunisce perso la sede della Camera. Le funzioni che

esercita sono: l'elezione del Presidente della Repubblica, l'elezione di cinque giudici della corte

costituzionale, l'elezione di 10 membri del consiglio superiore della magistratura, la nomina dei

giudici aggregati alla corte costituzionale in sede penale, la messa in stato di accusa del Presidente

della Repubblica.

I RAPPORTI CON LE ALTRE ISTITUZIONI. I rapporti tra Parlamento e istituzioni comunitarie

Le norme comunitarie devono intendersi come "direttamente applicabili" e gli ordinamenti degli stati

membri, nel senso che esse non necessitano di alcun intervento "attuativo" dei legislatori nazionali.

L'intervento "attuativo" del Parlamento rimane necessario con riferimento a norme comunitarie che

non siano direttamente applicabili (come in genere avviene nel caso delle direttive, ma, a volte,

anche dei regolamenti): in questo caso si tratta di un intervento obbligato e non discrezionale. La

legge comunitaria è una legge a cadenza annuale, con la quale il Parlamento provvede non solo alle

modifiche dell'ordinamento interno imposta dalla normativa comunitaria e che richiedono il ricorso

allo strumento legislativo, ma anche a fissare il quadro normativo di riferimento per tutti i soggetti

coinvolti nel processo di attuazione delle norme comunitarie, come il Governo e le regioni.

L'esigenza di una più avvertita partecipazione dei parlamenti nazionali alla definizione delle politiche

comunitarie ha prodotto lo sviluppo di una serie di contatti tra le assemblee elettive dei vari stati

membri. Tra questi, di particolare rilievo quelli che si sono formalizzati nelle Assise dei Parlamenti

europei (cui partecipano delegazioni dei vari organi parlamentari). Sempre a questo riguardo e poi da

segnalare la nascita della COSAC (conferenza degli organi parlamentari specializzati in affari

comunitari), quale organo di raccordo tra i parlamenti degli stati membri dell'Unione Europea e il

Parlamento europeo.

I rapporti tra Parlamento e Corte costituzionale

La corte costituzionale ha il potere di dichiarare l'incostituzionalità di una legge, con la conseguenza

di produrre così una lacuna nell'ordinamento. Colmare queste lacune è compito del Parlamento.

L'articolo 136 della costituzione prevede che le pronuncia di incostituzionalità della corte vengano

comunicate alle camere perché provvedano alle eventuali iniziative legislative. Le sentenze della

corte vengono trasmesse all'esame della commissione competente per materia; una volta effettuato

tale esame, la commissione esprime un parere in merito all'esigenza di procedere a determinate

iniziative legislative e indica le linee che devono essere tenute presenti nell'impostazione di tali

iniziative.

I rapporti tra Parlamento e Regioni

In relazione ai rapporti tra le regioni ed il Parlamento, l'unico istituto specifico previsto dalla

costituzione per costruire tale rapporto è costituito dalla commissione biCamerale per le questioni

regionali, che ha il compito di esprimere un parere in ordine allo scioglimento dei consigli regionali

da parte degli organi statali. I cosiddetti voti delle regioni, diretti a richiedere determinati

provvedimenti o sollevare specifiche esigenze, sono previsti da molti statuti regionali e trovano il

loro fondamento dell'articolo 50 della costituzione. 21

CAPITOLO VII: Il Presidente della Repubblica. (pag. 193 – 212)

Il Presidente della Repubblica nella forma di Governo italiana

Per ridurre i rischi tipici del parlamentarismo è stato istituito l'organo del Presidente della

Repubblica, come organo non meccanicamente rappresentativo della maggioranza parlamentare e, al

tempo stesso, titolare di alcuni poteri particolarmente incisivi nei confronti sia del Parlamento che del

Governo. Per quanto riguarda i rapporti con Parlamento e Governo, alcuni fra i poteri del Presidente

della Repubblica accentuano la possibilità che esso svolga un ruolo rilevante: si pensi, ad esempio,

alla nomina del Governo prima della fiducia parlamentare, al potere di scioglimento anticipato delle

camere, alla possibilità di rinviare una legge al Parlamento manifestando i dubbi sorti in sede di

promulgazione, al potere di messaggio alle camere, alla presidenza di due organi collegiali

importanti come il consiglio superiore della magistratura e il consiglio supremo di difesa. La sua

posizione complessiva resta quella del Presidente della Repubblica parlamentare, in quanto

massimo garante del corretto e efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere dai

diversi organi e soggetti cui la costituzione affida funzioni di indirizzo politico o di garanzia.

Elezione e permanenza in carica del Presidente della Repubblica

Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune, solo a tal fine integrato da

tre rappresentanti di ciascuna regione (salvo la Val d'Aosta che nomina uno solo), designati dai

rispettivi consigli regionali in modo da garantire la rappresentanza delle minoranze. La durata in

carica è pari a 7 anni, è eletto solo a scrutinio segreto e da maggioranze qualificate (nelle prime tre

votazioni è richiesto il voto favorevole dei due terzi dei componenti dell'organo e successivamente la

maggioranza assoluta). Il Presidente entra in carica dopo il "giuramento di fedeltà alla Repubblica e

di osservanza della costituzione", che deve pronunciare dinanzi al Parlamento in seduta comune. Un

Presidente può vedere prorogati i propri poteri oltre i 7 anni a causa delle ritardo che si verifichi

nell'elezione del suo successore, malgrado il Parlamento integrato debba essere convocato da parte

del Presidente della Camera trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale. Il

Presidente della Repubblica ha il divieto di procedere allo scioglimento anticipato delle camere

nell'ultimo semestre del suo mandato, chiamato per questo motivo "semestre bianco". Tuttavia la

legge costituzionale 1/1991 ha modificato il secondo comma dell'articolo 88 della costituzione,

consentendo al Presidente della Repubblica di sciogliere le camere anche nell'ultimo semestre del

suo mandato nella particolare ipotesi del cosiddetto "ingorgo costituzionale" e cioè quando le

camere, in quello stesso periodo, esauriscano il loro mandato, con il rischio che situazioni di crisi,

più probabili in questo contesto, non possano essere adeguatamente affrontate. Il mandato

presidenziale può essere interrotto con le dimissioni volontarie dalla carica oppure da destituzione

(possibile sanzione penale accessoria irrogabile dalla corte costituzionale). In questi casi le funzioni

presidenziali vengono esercitate dal Presidente del Senato e spetta al Presidente della Camera

convocare l'organo per l'elezione del nuovo Presidente della Repubblica. Con l'espressione

"impedimento permanente" ci si riferisce a un prolungato stato di grave malattia del Presidente, tale

da rendergli impossibile l'esercizio delle sue funzioni. In caso di impedimento temporaneo è

sostituito dal presidente del senato.

Le garanzie di autonomia e le responsabilità del Presidente della Repubblica

La necessità che il Presidente della Repubblica eserciti le sue funzioni in piena autonomia è alla base

di alcune caratteristiche del suo status personale, che mirano a garantirlo da alcuni possibili rischi di

impropri condizionamenti da parte di altri poteri dello Stato. Si è incerti sul fatto che il Presidente

possa essere sottoposto, durante il suo mandato, a giudizio penale, con la conseguente possibilità che

possa essere limitato nelle sue libertà personali o addirittura sospeso dall'esercizio delle sue funzioni

da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria. È stato invece risolto il problema di stabilire se il

Presidente debba adempie ai doveri di testimonianza presso le autorità giurisdizionali: l'articolo

205.1 del nuovo codice di procedura penale prevede esplicitamente questa ipotesi, con il solo

privilegio che la testimonianza viene "assunta nella sede in cui egli esercita la funzione di capo dello

Stato". Per i reati di "alto tradimento" o "attentato contro la costituzione dello Stato", la costituzione

li ha individuati come reati propri solo del Presidente della Repubblica. I comportamenti

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sanzionabili sono gli atti dolosi mediante i quali un Presidente della Repubblica, con l'eventuale

complicità di altri soggetti, abbia abusato dei suoi poteri o violati i suoi doveri. La costituzione

prevede che la legge assicuri al Presidente un assegno personale (cioè un compenso di tipo periodico

per l'attività svolta), nonché una dotazione (in denaro, in beni mobili e immobili), destinata agli

apparati organizzativi della presidenza per il miglior espletamento delle funzioni presidenziali.

Le funzioni del Presidente della Repubblica e quelle proprie del Governo

Per quanto riguarda i rapporti tra il Presidente della Repubblica ed il Governo, egli non è più

configurabile come capo del potere esecutivo: tuttavia rimane l'organo monocratico rappresentativo

dell'unità dello Stato, cioè il soggetto cui si imputano formalmente ancora una numerosa serie di atti

statali di particolare rilevanza, pur nella sostanza sicuramente di competenza del Governo. L'articolo

89 della costituzione stabilisce che "nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è

controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità". Si distinguono, in genere,

atti presidenziali corrispondenti alla lettera dell'articolo 89, caratterizzati da un sicuro potere

governativo in materia e da un ruolo essenzialmente di controllo del Presidente (oltre a tutti i casi di

atti governativi adottati nella forma del D.P.R., si possono fare rientrare in questa categoria i decreti

di indizione delle elezioni e dei referendum, nonché tutti gli atti presidenziali in tema di relazioni

internazionali); atti di esclusiva competenza presidenziale, in ordine ai quali l'intervento governativo

non può che assumere un ruolo di mero controllo; infine atti in cui la funzione presidenziale appare

preminente, ma in relazione ai quali il Governo o il Presidente del consiglio dispongono di un vero e

proprio autonomo potere di valutazione, come il decreto di scioglimento anticipato delle camere e il

decreto di nomina di un nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri. L'ordinamento costituzionale

offre alcuni strumenti di risoluzione, in sede giuridica, di possibili conflitti tra Presidente della

Repubblica e Governo: innanzitutto, quello rappresentato dall'intervento del legislatore; in secondo

luogo, il ricorso alla corte costituzionale per conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al corpo elettorale

Il riferimento al corpo elettorale, il Presidente dispone di poteri molto ridotti, da esercitare su

proposta di organi governativi. In primo luogo, l'indizione della data delle elezioni e dei referendum;

contemporaneamente l'indizione delle elezioni delle camere, il Presidente della Repubblica fissa la

data della loro prima riunione, che non deve svolgersi oltre il ventesimo giorno dalle elezioni.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Parlamento

Ben più rilevanti sono i poteri di cui il Presidente dispone nei confronti del Parlamento. La nomina a

Senatori a vita di "cinque cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo

sociale, scientifico, artistico e letterario". Il messaggio formale al Parlamento rappresenta il più

solenne e libero potere di stimolo del Presidente della Repubblica nei confronti dell'organo

rappresentativo del corpo elettorale e titolare dei supremi poteri normativi e di indirizzo politico. Del

tutto diverso è il messaggio motivato con il quale il Presidente rinvia al Parlamento una legge che ha

esaminato in sede di promulgazione, richiedendo un suo riesame per presunti motivi di illegittimità

costituzionale o di gravi inopportunità in relazione a principi o a valori costituzionali. La

promulgazione rappresenta un importante forma di controllo preventivo che deve essere svolta dal

Presidente della Repubblica entro un mese dall'approvazione parlamentare o nel termine minore

fissato per motivi di urgenza dalle camere, a maggioranza assoluta. La prescrizione dell'articolo 74.2

secondo cui "se le camere riapprovano nuovamente la legge, questa dev'essere promulgata" tende a

ristabilire il principio fondamentale dell'esclusiva titolarità del potere legislativo da parte delle

camere. Un vero e proprio rifiuto di promulgazione costituirebbe un illecito costituzionale assai

grave, tant'è che lo stesso Parlamento potrebbe mettere in stato di accusa il Presidente. Fondamentale

tra i poteri presidenziali è quello di sciogliere anticipatamente le camere per consentire il

superamento di un dannoso ed altrimenti insuperabile stato di disfunzionalità politica o istituzionale.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto al Governo

Per quanto riguarda i poteri che il capo dello Stato esercita nei confronti del governo, è da

considerare innanzitutto il potere del presidente di risolvere le crisi di governo nominando "il

presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i ministri", formando anche il nuovo

governo, in sostituzione di quello dimissionario o decaduto. Le consultazioni che il presidente della

23

Repubblica svolge, al fine di acquisire le opinioni dei presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari

dei corrispondenti partiti, nonché quella dei presidenti di camera e senato e degli ex presidenti della

Repubblica, mirano a orientare la scelta del presidente della Repubblica nell'ambito delle ipotesi che

possono realisticamente consentire al nuovo governo di conseguire la fiducia parlamentare. Gli

istituti dell'incarico o del pre-incarico a formare il governo, affidato dal presidente a un esponente

politico che egli reputa idoneo ad assumere l'incarico del presidente del consiglio, operazione che ha

termine o con l'accettazione a formare il governo e quindi con la nomina, o con la rinuncia, o con la

stessa revoca dell'incarico da parte del presidente della Repubblica. Il mandato esplorativo

rappresenta un istituto cui il presidente della Repubblica ricorre ove reputi opportuno far svolgere da

parte di un'alta carica dello Stato (in genere il presidente di una camera) un'ulteriore indagine sui

gruppi parlamentari (oltre le consultazioni), al fine di acquisire informazioni sulle possibili vie di

superamento della crisi. Fra i poteri presidenziali è da annoverare anche il potere di autorizzare la

presentazione dei disegni di legge governativi alle camere. Ai poteri presidenziali si aggiungono

quelli del cosiddetto potere estero e quello della politica militare (con il ruolo formale di comandante

delle forze armate). Infine il presidente ha il potere della concessione della grazia o del

provvedimento di commutazione della pena, che sembrano essere sostanzialmente governativi.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla magistratura

Il presidente della Repubblica è anche, per l'articolo 104.2 della costruzione, presidente del consiglio

superiore della magistratura, e dispone di ulteriori poteri relativi a questa sede. Tutti i provvedimenti

riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del consiglio superiore, con

decreto del presidente della Repubblica controfirmato dal ministro.

I poteri del Presidente della Repubblica rispetto alla Corte Costituzionale

In riferimento al potere di nomina da parte del presidente della Repubblica di cinque giudici

costituzionali, si è fin dall'inizio affermata la tesi che si tratti di una libera designazione da parte del

presidente, pur soggetta alla controfirma del presidente del consiglio.

CAPITOLO VIII: Il Governo della Repubblica. (pag. 213 – 250)

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale italiano

Il governo ha un ruolo assolutamente insostituibile e del tutto centrale del sistema politico.

Nell'articolo 92 della costituzione, l'espressione "governo della Repubblica" è atta ad evidenziare il

fatto che esso è chiamato a svolgere le sue funzioni, riferite, oltre che all'amministrazione, alla

legislazione dello Stato centrale e allo sviluppo delle relazioni con gli altri stati e con le

organizzazioni sovranazionali, anche alla tutela del buon funzionamento di tutte le istituzioni

pubbliche (pur dotate di un grado di autonomia più o meno accentuato) e alla garanzia del corretto

sviluppo delle relazioni fra i diversi gruppi sociali.

La formazione e l’entrata in funzione del Governo

La formazione del governo si realizza con l'adozione dei decreti presidenziali di nomina del

presidente del Consiglio dei Ministri e dei ministri, controfirmati dal nuovo presidente del consiglio,

al termine della fase delle consultazioni, ma l'articolo 93 della costituzione subordina esplicitamente

l'assunzione delle funzioni governative al giuramento dei componenti del governo "nelle mani del

presidente della Repubblica". La diretta partecipazione dei ministri al giuramento costituisce la

verifica dell'accettazione della loro carica. Il governo, prima della fiducia, è tenuto ad adottare atti di

grande rilevanza politica e istituzionale (approvazione del programma del governo, attribuzione degli

incarichi ai ministri senza portafoglio, nomina dei sottosegretari ed eventualmente del vice-

presidente del consiglio). Poiché i governi dimissionari o sfiduciati continuano a esercitare le

funzioni governative con il solo limite del disbrigo di affari correnti, nel momento in cui il nuovo

governo sta apprestandosi a chiedere la fiducia alle camere dovrebbe disporre quantomeno degli

stessi poteri. Nella prima fase di vita del governo si collocano la nomina da parte del consiglio dei

ministri dei sottosegretari, che non fanno parte del governo ma sono i più stretti collaboratori del

presidente del consiglio e dei ministri, e l'eventuale nomina, su proposta del presidente del consiglio,

di uno o più vice-presidenti del consiglio. 24

La permanenza in carica del Governo e dei singoli Ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare, mediante la solenne approvazione da parte di ciascuna

camera, a voti palesi, delle apposite mozioni motivate di fiducia alla piattaforma politica e

programmatica del governo, permette la permanenza in carica del governo per tutta la durata della

legislatura. Secondo l'articolo 94.4 della costituzione "il voto contrario di una o di entrambe le

camere su una proposta del governo non importa l'obbligo di dimissioni". Le norme regolamentari

delle camere hanno disciplinato la "questione di fiducia" e cioè l'istituto mediante il quale governo

dichiara di far dipendere la propria permanenza in carica dall'approvazione parlamentare in un

determinato oggetto all'esame delle camere. Il presidente della Repubblica invita i governi

dimissionari a presentarsi alle camere per verificare la sussistenza del rapporto fiduciario o almeno

per fornire un'informazione esaustiva delle ragioni politiche della crisi. Alle crisi determinate dalle

deliberazioni del Consiglio dei Ministri, si aggiungono quelle determinate dalle dimissioni (o per la

morte) del presidente del consiglio. I poteri dei governi dimissionari vengono prolungati in attesa

della nomina del nuovo governo e vengono limitati al solo "disbrigo degli affari correnti". Le

dimissioni di un ministro non provocano crisi del governo e obbligano semplicemente a colmare il

vuoto attraverso la nomina di un nuovo ministro o l'attribuzione dell'interim (incarico provvisorio in

attesa del nuovo titolare) a uno dei ministri già in carica. A ciò si procede con decreto presidenziale,

su proposta del presidente del consiglio. Nel medesimo modo si opera anche per i cosiddetti rimpasti,

consistenti nel mutamento di più incarichi ministeriali all'interno del governo in carica. Per quanto

riguarda gli effetti di un voto di sfiducia individuale, la corte costituzionale ha previsto le dimissioni

del ministro che ne sia fatto oggetto. La costituzione non prevede particolari requisiti soggettivi per

poter essere nominati membri del governo, né prescrive che essi debbano essere parlamentari; in via

di interpretazione sistematica, può ritenersi che sia indispensabile la cittadinanza, la capacità di agire

e la condizione di alfabetismo.

Il Presidente del Consiglio

Il presidente del consiglio è indicato dall'articolo 95.1 della costituzione come l'organo che "dirige la

politica generale del governo e ne è responsabile e mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed

amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri". Non sussiste un rapporto

gerarchico fra presidente del consiglio e singoli ministri, ma il presidente del consiglio può

concretamente esercitare il suo primato politico sugli altri membri del governo. Spetta al presidente il

potere di manifestare autonomamente verso l'esterno gli indirizzi politici generali del governo,

approvare e autorizzare la diffusione del comunicato sui lavori del consiglio dei ministri, esporre alle

camere il programma del governo, porre la questione di fiducia, assumere le decisioni proprie del

governo nei procedimenti legislativi, controfirmare le leggi e gli atti con forza di legge, mantenere i

contatti con il presidente della Repubblica. Dispone dell'importantissimo potere di fissazione della

data delle riunioni del consiglio e di determinazione del relativo ordine del giorno, seppure sulla base

delle proposte dei ministri. Presiede e dirige il consiglio di gabinetto, può istituire speciali comitati di

ministri con funzioni istruttorie, presiede le conferenze permanenti per i rapporti fra lo Stato e il

sistema delle autonomie territoriali, può promuovere verifiche sul funzionamento di uffici pubblici e

devono essergli comunicati, prima della loro adozione, tutti i regolamenti ministeriali ed

interministeriali. La legge 801/1977 ha affidato al presidente del consiglio "l'altra direzione, la

responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza" svolta

dai cosiddetti servizi segreti.

Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal presidente del

consiglio, è titolare delle fondamentali funzioni governative, come l'iniziativa legislativa, la

predisposizione dei bilanci, l'adozione dei decreti legislativi, dei decreti legge, dei regolamenti

governativi e l'esercizio del controllo sulle leggi regionali. In relazione ai settori in cui opera, i suoi

compiti possono essere suddivisi nel modo seguente:

• in tema di indirizzo politico, può dare direttive ai comitati interministeriali su richiesta del

presidente del consiglio; 25

• in tema di attività normativa, delibera i disegni di legge e adotta i decreti legislativi e i decreti

legge;

• in tema di politica internazionale e comunitaria, determina le linee di indirizzo e delibera "i

progetti dei trattati degli accordi internazionali di natura politica o militare";

• in tema di agenzie, enti, istituti e aziende di carattere nazionale, salvi gli enti pubblici

creditizi, delibera la nomina dei rispettivi presidenti;

• in relazione alle regioni, esercita le funzioni di controllo sulla legislazione regionale;

• in relazione alle confessioni religiose, delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa

cattolica;

• in relazione alla tutela dei principi di costituzionalità, procede all'annullamento straordinario,

a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi.

I Ministri

I Ministri sono contemporaneamente componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli

apparati amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale,

denominandoli Ministeri (o Dicasteri). Il numero dei ministri potrebbe essere anche inferiore a quello

dei ministeri, dal momento che un ministro può essere preposto a più ministeri. Accanto a questi

ministri, vi sono anche i cosiddetti ministri senza portafoglio, e cioè i ministri non preposti a

ministeri. La nomina dei ministri senza portafoglio è facoltativa e svolgono le funzioni loro delegate

dal presidente del Consiglio dei Ministri. I cosiddetti vice-ministri sono degli speciali sottosegretari.

Per quanto riguarda il vice-presidente del consiglio, il presidente del consiglio può proporre al

Consiglio dei Ministri la nomina di uno o più vicepresidenti, che hanno lo scopo di essere chiamati a

supplire il presidente del consiglio in caso di assenza od impedimento temporaneo.

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

Con l'articolo 6 della legge 400/1988 si è previsto che il presidente del consiglio possa istituire, con

ministri da lui designati, il consiglio di gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue

funzioni di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo

politico ed amministrativo. Per l'esercizio di vere e proprie puntuali funzioni istruttorie o di stimolo

nei riguardi del governo, il presidente del consiglio può disporre, con proprio decreto, l'istituzione di

particolari comitati di ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune

competenza, di esprimere parere su direttive dell'attività del governo e sui problemi di rilevante

importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non

appartenenti alla pubblica amministrazione. I comitati interministeriali sono organi creati perlopiù

tramite apposite leggi, che attribuiscono loro rilevanti funzioni di governo in specifici ma importanti

settori. In genere sono presieduti dal presidente del consiglio e sono composti dai ministri competenti

nel settore, cui si aggiungono, in alcuni casi, funzionari ed esperti, e svolgono non solo attività di

indirizzo, ma anche di tipo normativo o di tipo provvedimentale.

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

L'articolo 96 della costituzione prevedeva che il presidente del Consiglio dei Ministri e i ministri

potessero essere messi in stato di accusa da parte del parlamento riunito in seduta comune per i reati

commessi nell'esercizio delle loro funzioni. Tuttavia la legge costituzionale che ha approvato un

nuovo testo dell'articolo 96, afferma che sui reati commessi dal presidente del consiglio e dai ministri

(anche non più in carica), nell'esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa

semplice autorizzazione da parte della camera a cui l'inquisito appartiene, o del senato se sono

coinvolti appartenenti a entrambe le camere o non parlamentari. Le camere stesse devono autorizzare

le necessarie misure limitative della libertà personale, come intercettazioni telefoniche o

perquisizioni personali e domiciliari, salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il

quale è obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura. I cosiddetti reati ministeriali, cioè i reati

commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali, consistono in reati comuni (prevalentemente

contro la pubblica amministrazione) commessi dal presidente del consiglio o da un ministro,

utilizzando i loro poteri o comunque nell'ambito delle funzioni ministeriali. L'organo parlamentare

26

può negare l'autorizzazione alla continuazione del procedimento penale nel caso in cui l'inquisito

abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il

perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo.

Gli Alti Commissari ed i Commissari straordinari

In alcune occasioni, apposite leggi hanno previsto la figura degli Alti Commissari, attribuendo loro la

responsabilità di particolari settori amministrativi, estranei alle attribuzioni ministeriali e, a volte, un

ruolo di importanza quasi paragonabile a quella di un ministro. L'articolo 11 della legge 400/1988

ammette, in generale, l'istituto del Commissario straordinario del Governo, ma la stessa disposizione

chiarisce che "sull'attività del commissario straordinario riferisce al parlamento il presidente del

Consiglio dei Ministri o un ministro da lui delegato". Può essere nominato solo al fine di realizzare

specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal parlamento o dal

Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra

amministrazioni statali.

I Sottosegretari

Questi organi, pur non facendo parte del governo, svolgono rilevanti funzioni di governo e di

amministrazione, essendo i più stretti collaboratori politici rispettivamente del presidente del

Consiglio dei Ministri e dei ministri (con e senza portafoglio) nell'ambito delle loro responsabilità

governative. L'articolo 10 della legge 400/1988 configura i sottosegretari come collaboratori di un

ministro o del presidente del consiglio, competente a esercitare i compiti a essi delegati con decreto

ministeriale pubblicato sulla gazzetta ufficiale. Si giunge alla loro nomina mediante un decreto del

presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri, in accordo con il

ministro che il sottosegretario è chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Il

sottosegretario assume le sue funzioni solo dopo il giuramento, che deve prestare dinanzi al

presidente del Consiglio dei Ministri, con la stessa formula utilizzata dei ministri. Una posizione del

tutto particolare è quella del sottosegretario alla presidenza del consiglio, nominato segretario del

Consiglio dei Ministri, da cui dipendono l'ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri e anche quei

dipartimenti e uffici della presidenza del consiglio per i quali il sottosegretario abbia ricevuto delega

del presidente del Consiglio dei Ministri.

Le funzioni di indirizzo politico del Governo

La politica generale del governo si concretizza in una serie innumerevole di atti normativi e

amministrativi, ma anche più tipicamente di indirizzo politico. Per quanto riguarda quest’ultimo, si fa

riferimento agli atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica sulla

quale il governo chiede la fiducia, gli atti mediante i quali il governo esercita la sua azione

nell'ambito delle relazioni internazionali, i poteri del consiglio supremo di difesa per l'organizzazione

e il coordinamento delle attività che riguardano la difesa nazionale, i poteri del presidente del

consiglio in ambito della pubblica sicurezza e delle questioni di ordine pubblico, le relazioni

intrattenute dal governo con le confessioni religiose, il potere di iniziativa legislativa del governo, il

disegno di legge relativo al bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo

accompagnano, il potere legislativo delegato o esercitato in via di urgenza.

Le funzioni amministrative

Il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di importanti funzioni

amministrative. Alcune sono espressamente previste dalla legge 400/1988: quelle che mirano a

dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni ministeriali, a dirimere i conflitti di attribuzione fra

i ministri, a dare direttive ai comitati dei ministri e a quelli interministeriali, a indirizzare e

coordinare le funzioni amministrative regionali o a dirigere quelle delegate o a sostituirsi alle

amministrazioni regionali, annullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi. Anche se

non previsti dalla suddetta legge, il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di

altri numerosi poteri amministrativi: spetta al governo deliberare sulla nomina, su proposta del

Ministro competente, dei segretari generali dei ministeri; è sempre il Consiglio dei Ministri che

nomina la quota dei componenti della corte dei conti e del Consiglio di Stato di spettanza del

governo; la gestione del bilancio statale e il corretto funzionamento del settore creditizio.

Le funzioni normative 27

La nostra costituzione ha operato uno sforzo rilevante per circoscrivere entro limiti precisi la

possibilità che il governo possa adottare atti normativi con forza pari a quella delle leggi: l'intervento

del governo può avvenire o per motivi di improrogabile urgenza a provvedere, o per un atto espresso

di volontà in tal senso dello stesso parlamento. Tutta la materia degli atti normativi del governo è

stata disciplinata dalla legge 400/1988: è stato introdotto un obbligo di autoqualificazione per tutti

questi atti normativi, e cioè un obbligo per essi di autodenominarsi di volta in volta "decreto

legislativo", "decreto legge" o "regolamento".

I decreti legislativi

Si tratta di un atto normativo adottato mediante una decisione ("decretare" significa decidere) del

governo. Con una legge chiamata "legge delega" il Parlamento, con una propria decisione, può

affidare al governo il compito di emanare una norma giuridica, a patto che questa rispetti i principi

generali stabiliti dal Parlamento nella legge-delega e il termine entro il quale il decreto deve essere

emanato. I decreti legislativi devono essere successivamente controfirmati dal presidente della

Repubblica. In alcune importanti materie (imposizione di tributi e ratifica di trattati di diritto

internazionale) il governo non può emanare decreti e la competenza a decidere nuove norme è del

Parlamento, il solo organo rappresentativo della volontà dei cittadini. Assumono forma di decreti

legislativi anche le norme di attuazione degli statuti speciali delle cinque regioni ad autonomia

particolare; si tratta tuttavia di un caso del tutto anomalo di delegazione legislativa, tant'è che ci si

trova dinanzi a una delega a tempo indeterminato, esercitabile più volte, l'unico caso nel quale il

governo dispone di un vero e proprio potere legislativo. Un altro caso di delega legislativa del tutto

anomalo è previsto dall'articolo 78 della costituzione che stabilisce che siano le camere a deliberare

lo stato di guerra conferendo al governo i poteri necessari per agire.

I decreti legge

Si tratta in questo caso di un provvedimento governativo provvisorio che ha forza di legge. In casi

straordinari di necessità e di urgenza il governo può infatti sostituirsi al Parlamento (che secondo la

Costituzione italiana è l'organo legislativo dello stato) ed emanare con un decreto una norma

giuridica che diventerà legge dello stato soltanto se entro 60 giorni il Parlamento ne voterà

l'approvazione del contenuto. In caso di approvazione si dice che il decreto è "convertito", cioè

trasformato, in legge. L'abuso dello strumento del decreto legge per disciplinare la vita dei cittadini è

stato recentemente denunciato perché toglie all'organo che rappresenta la volontà popolare dei

cittadini, ossia il Parlamento, una funzione essenziale (quella legislativa) alla vita democratica del

paese.

I regolamenti

Il potere regolamentare del governo è stato di disciplinato dalla legge 400/1988. I regolamenti del

governo sono deliberati del Consiglio dei Ministri, sono emanati con decreto del presidente della

Repubblica, registrati presso la corte dei conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale. Sul piano delle

tipologie, i regolamenti possono distinguersi tra loro o per l'ambito di discrezionalità di cui governo

dispone in riferimento al sistema normativo primario, o per il loro particolare oggetto. Dal primo

punto di vista, la legge si riferisce i regolamenti di esecuzione di leggi, decreti legislativi e

regolamenti comunitari, ai regolamenti di attuazione e integrazioni di leggi e decreti legislativi, ai

regolamenti indipendenti, ai regolamenti delegati. Attualmente sembra difficile ipotizzare l'esistenza

di spazi liberi significativi per l'esercizio di un simile potere regolamentare, ove si considerino le

numerosissime riserve di legge previste dalla costituzione, nonché il vero e proprio stato d'inflazione

legislativa che caratterizza il nostro sistema normativo. Dalla stessa legge vengono disciplinati i

regolamenti ministeriali e interministeriali, che possono essere adottati dal presidente del consiglio

dei ministri con l'obbligo ulteriore di autoqualificarsi come regolamenti. Il potere regolamentare dei

ministri può essere esercitato solo nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate

al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere; non possono dettare norme

contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal governo. 28

CAPITOLO IX: L’organizzazione degli apparati amministrativi statali. (pag. 251 – 284)

PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Costituzione e amministrazione

Uno degli elementi principali delle moderne forme di Stato è il principio di subordinazione alla legge

non solo dei cittadini, ma anche della pubblica amministrazione. Ad un'amministrazione autoritativa

(intesa cioè come potere), chiamata essenzialmente ad adottare atti di esecuzioni di leggi che

impongono ordini e divieti o comunque a porre regole destinate in diverso modo a restringere o ad

ampliare la sfera di autonomia dei privati, si va progressivamente affiancando un'amministrazione di

prestazione (intesa cioè come funzione) chiamata a svolgere un'attività diretta alla realizzazione di

finalità di interesse generale. Ad un'amministrazione che è chiamata a rispondere del formale rispetto

della legge, si affianca un'amministrazione che deve sempre più rendere conto dell'effettiva

soddisfazione per gli interessi coinvolti della sua attività e cioè dei risultati attraverso la medesima

raggiunti. I principi costituzionali in tema di amministrazione riguardano quella statale, regionale e

locale. Tra le disposizioni costituzionali relative alla pubblica amministrazione vanno menzionati gli

articoli 97 e 98 della sezione II del titolo III intitolata "la pubblica amministrazione", quelle

contenute nell'articolo 5, 114 e successivi, in tema di amministrazione regionale e locale, quelle

contenute negli articoli 103 e 113, in tema di tutela del privato.

Principi in tema di organizzazione della pubblica amministrazione

Tra i principi organizzativi della pubblica amministrazione va menzionato quello ricavabile

dall'articolo 95.1 e 2, secondo cui l'esercizio dell'attività amministrativa deve comunque far capo a

organi politici che ne rispondano in primo luogo dinanzi agli organi rappresentativi della volontà

popolare. Il secondo principio stabilisce che "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni

di legge". Nell'uno e nell'altro caso si tratta di una riserva di legge relativa, la quale dunque non

esclude l'intervento di un'altra forma normativa. Il terzo principio attiene al reclutamento del

pubblico funzionario, che deve avvenire di regola tramite concorso. Il quarto principio riguarda la

posizione dei pubblici funzionari, che sotto il profilo del loro status giuridico non possono trarre

vantaggio nella loro carriera dal ricoprire certi incarichi politici. A questi principi vanno poi aggiunti

quelli previsti dall'articolo 5 della costituzione in tema di decentramento amministrativo e

dell'autonomia locale. Vige il principio di immedesimazione organica, e non di rappresentanza: il

soggetto che agisce per l'ente pubblico, esercitando uno dei suoi poteri, è un suo organo, e quindi

tutti i suoi atti sono imputabili alla persona giuridica, che ne è vincolata e ne risponde. Si parla quindi

di organi con una legittimazione politica e di organi con una legittimazione professionale. Possono

essere monocratici o collegiali, consultivi o di controllo, centrali o periferici. Un'altra importante

distinzione è quella fra organo (essere parte di un ente) e ufficio (apparato amministrativo). Il

rapporto di servizio consiste nella prestazione di una vera e propria attività professionale retribuita,

caratterizzata da un complesso intreccio di diritti e di doveri, ed individua coloro che prestano la loro

attività nell'ambito dell'organizzazione dell'ente pubblico.

GLI APPARATI STATALI

Disegno generale dell’assetto ministeriale

La presidenza del Consiglio dei Ministri e i ministeri sono le strutture amministrative tra cui vengono

organicamente ripartite dalla legge la grande maggioranza delle funzioni amministrative statali, salvo

quelle spettanti al Consiglio dei Ministri o personalmente al presidente del consiglio. Si tratta dei

poteri amministrativi previsti dalla legge, ma anche dei compiti di provvedere, negli stessi settori,

mediante atti di impulso politico e amministrativo o mediante il ricorso a strumenti privatistici. I

ministeri dopo la riforma del 1999 e il decreto-legge del 2001 sono i seguenti: degli affari esteri,

dell'interno, della giustizia, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, delle

comunicazioni, delle politiche agricole e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio, delle

infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, della sanità, dell'istruzione,

dell'Università e della ricerca, per i beni e le attività culturali. Nove dei ministeri sono strutturati in

dipartimenti, mentre 5 (esteri, difesa, comunicazioni, sanità, beni culturali) mantengono la più antica

articolazione in direzioni generali, cui si somma la presenza di un segretario generale (figura estranea

agli altri ministeri). Oltre a diversi organi interni di controllo, esiste presso ogni ministero l'ufficio di

29

bilancio, organo incaricato di verificare la regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle

scritture contabili; si tratta di strutture decentrate della ragioneria generale dello Stato, importante

apparato del ministero del Tesoro. Gli atti ministeriali sono sottoposti a diverse forme di controllo

esterno, poste in essere dalla corte dei conti.

Alcune caratteristiche della Presidenza del Consiglio

La presidenza del Consiglio dei Ministri deve garantire un esercizio effettivo delle funzioni del

presidente del consiglio, di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità

dell'indirizzo politico e amministrativo, nonché un adeguato supporto all'attività del Consiglio dei

Ministri. Al fine di garantire il massimo di flessibilità alle strutture e un ricchissimo potere

decisionale al presidente del consiglio, il decreto legislativo 303/1999 prevede come necessarie

pochissime strutture della presidenza (il segretario generale, i dipartimenti per la partecipazione

all'Unione Europea, per il coordinamento delle attività normativa del governo, per gli affari

regionali). Per motivi di trasparenza, i decreti e i bilanci della presidenza vengono comunicati alle

camere. Il presidente del consiglio nomina e revoca a sua discrezione il segretario generale della

presidenza, i capi dei dipartimenti degli uffici, i consulenti e componenti di comitati di consulenza o

di studio che reputi necessari, assegna le funzioni di direzione, di collaborazione e di studio presso la

presidenza al personale dirigenziale o a esperti. Con il giuramento del nuovo governo decadono le

nomine del segretario e dei vicesegretari.

Il decentramento dell’amministrazione statale

Il rilevante numero di uffici ministeriali periferici ha accentuato la necessità di un coordinamento a

livello locale fra tutti gli uffici statali decentrati. Questa funzione, storicamente affidata al prefetto,

organo rappresentativo del governo nella sua interezza, spesso si è scontrato con la tendenza

ministeriale a una gestione autonoma. Il decreto legislativo 300/1999 ha previsto la trasformazione

delle prefetture in uffici territoriali del governo (con a capo sempre il prefetto). Una forma diversa di

decentramento è quella che si realizza attraverso l'affidamento ai comuni della gestione di una serie

di servizi statali con la specifica responsabilizzazione del sindaco, che, in questo ambito, opera come

ufficiale del governo.

Le aziende, le agenzie, gli enti pubblici

La necessità della pubblica amministrazione di svolgere attività prevalentemente di produzione di

beni o di erogazione di servizi, mediante organizzazioni di tipo aziendale, ha, nel passato, più volte

indotto il legislatore a istituire all'interno dei ministeri apposite aziende o amministrazioni autonome,

dotate di un'apposita disciplina speciale, tale da permettere la produzione di quei beni e servizi,

sfuggendo alle rigide normative dell'organizzazione ministeriale. L'azienda resta dunque un organo

ministeriale, ma dotato di una speciale organizzazione: ha organi sul modello societario e dispone di

un proprio bilancio e di un proprio patrimonio, ma non è dotato in genere di personalità giuridica. Le

agenzie appaiono come speciali strutture amministrative dotate di personalità giuridica e di propri

statuti, istituita per svolgere in regime di autonomia attività prevalentemente tecniche già di

competenza ministeriale, spesso per soddisfare una pluralità di interessi pubblici. Gli organi

dell'agenzia sono rappresentati da un direttore generale e da un comitato direttivo, formato da non

più di tre dirigenti dell'agenzia. Distinti dalle aziende dalle agenzie sono gli enti pubblici.

L'amplissima categoria degli enti pubblici è inevitabilmente molto eterogenea, perché molto diversi

sono i fini che lo Stato intende conseguire tramite la loro azione. Gli enti pubblici economici sono

stati appositamente creati per svolgere attività di produzione di beni e servizi e pertanto devono poter

disporre di una duttilità organizzativa analoga a quella dei soggetti privati.

Il personale e la dirigenza statale

Il decreto legislativo 165/2001 determina le "norme generali sull'ordinamento del lavoro alle

dipendenze delle amministrazioni pubbliche". I contratti collettivi vengono stipulati a livello

nazionale (il contratto nazionale può anche prevedere casi di contrattazione collettiva decentrata) tra

l'apposita agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le

organizzazioni sindacali più rappresentative sul piano nazionale e nei singoli comparti contrattuali. Il

comitato direttivo dell'ARAN è nominato dal presidente del consiglio. L'articolo 4 del suddetto

decreto legislativo, mentre riserva agli organi di governo la definizione degli obiettivi e dei

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programmi da attuare, stabilisce che ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e dei provvedimenti

amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la

gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione

delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono dunque responsabili in via esclusiva

dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

I beni della pubblica amministrazione

L'amministrazione statale necessita di beni allo scopo di conseguire le finalità individuate dal sistema

normativo. Anzitutto è necessario del denaro per far fronte alle spese pubbliche. La costituzione ha

stabilito che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità

contributiva e il sistema tributario nel suo complesso è informato a criteri di progressività.

Nell'ambito del complesso sistema tributario possono distinguersi anzitutto le imposte (in quanto

dotati di capacità contributiva, e si distinguono in dirette o indirette), le tasse e contributi speciali.

Perciò che riguarda in generale i beni, lo Stato, le regioni, le province e i comuni possono disporre di

beni demaniali, di beni patrimoniali indisponibili e di beni patrimoniali disponibili. I beni demaniali

sono inalienabili, non possono sorgere diritti reali su di essi, non possono essere espropriati.

Le partecipazioni statali e l’utilizzazione di altri strumenti privatistici

Numerose vicende hanno condotto lo Stato ad acquisire, in parte o per intero, imprese private,

perlopiù aventi forma giuridica di società per azioni, soprattutto al fine di evitare imponenti crisi

settoriali. Fino ad epoca recente il sistema delle partecipazioni statali presentava le seguenti

fondamentali caratteristiche: le società operative erano veri e propri soggetti di diritto privato, ma la

proprietà delle loro azioni o del cosiddetto "pacchetto di controllo" faceva capo a un ente pubblico di

gestione, che svolgeva nei loro riguardi le funzioni tipiche delle società finanziarie che controllano

un gruppo di società. Questo sistema voleva rispondere alla necessità di vigilare e indirizzare questo

complesso sistema delle imprese a partecipazione statale senza peraltro negare l'opportunità di

conservare loro un regime privatistico. Nel 1991 si è prima prevista la possibilità di trasformare in

S.p.A. "gli enti di gestione delle partecipazioni statali e gli altri enti pubblici economici, nonché le

aziende pubbliche statali". Al tempo stesso, tutte le attività e i diritti di natura pubblicistica, attribuiti

o riservati a questi enti, che hanno già assunto la veste di società per azioni, sono stati fatti oggetto di

concessioni di durata non inferiore a vent'anni.

Le autorità amministrative indipendenti

Un'eccezione a questo sistema di dipendenze dell'amministrazione statale dai ministri è costituita da

quei casi nei quali il legislatore ha affidato determinate funzioni amministrative di particolare

delicatezza ad autorità amministrative indipendenti, sulla base delle esperienze straniere. Si tratta

dell'espletamento di funzioni per le quali sono ritenute essenziali non solo l'imparzialità, ma anche la

terzietà dell'autorità amministrativa rispetto agli stessi interessi che si esprimono nel governo. La

nomina dei loro vertici avviene nell'ambito di categorie professionali particolarmente qualificate e

estranee a soggetti istituzionalmente collegati con gli organi di governo.

I COSIDDETTI ORGANI AUSILIARI

Il Consiglio di Stato

Si tratta di un organo sia di "consulenza giuridico-amministrativa", sia di "tutela della giustizia

nell'amministrazione". Con riferimento alla corte dei conti, l'articolo 100.3 della costituzione afferma

che "la legge assicura l'indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al governo". Il

Consiglio di Stato è composto da un numero limitato di magistrati (poco più di 120), si articola in

sette sezioni, le prime quattro con competenze consultive, le altre con competenze giurisdizionali. In

sede consultiva opera anche l'adunanza generale, formata da tutti consiglieri di Stato; a livello

giurisdizionale, opera invece l'adunanza plenaria, composta da dodici consiglieri delle tre sezioni

giurisdizionali. Il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa è formato dal presidente del

consiglio di Stato (che lo presiede), da quattro magistrati del Consiglio di Stato e da sei magistrati dei

Tar eletti dalle rispettive magistrature, nonché da quattro cittadini nominati da camera e senato

(professori universitari in materie giuridiche o avvocati con vent'anni di esserci solo professionale).

Quest'organo è chiamato a deliberare su tutti i provvedimenti attinenti lo status dei magistrati, le

sanzioni disciplinari, l'esercizio dell'autonomia finanziaria del Consiglio di Stato. L'influenza del

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governo passa attraverso la nomina del presidente del Consiglio di Stato da parte del Consiglio dei

Ministri. Il Consiglio di Stato può essere incaricato dal governo a esprimere il suo parere su proposte

di legge e addirittura redigere progetti di legge e di regolamento (pareri facoltativi); i pareri

obbligatori riguardano il caso in cui la pubblica amministrazione richiede il parere al Consiglio di

Stato; rari sono i casi di pareri vincolanti.

La Corte dei Conti

La corte dei conti per l'articolo 100.2 "esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del

governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle

forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce

in via ordinaria. Riferisce direttamente alle camere sul risultato del riscontro avvenuto"; per l'articolo

103.2, invece, essa "ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate

dalla legge". A livello centrale, esistono tre sezioni di controllo, rispettivamente sugli atti del

governo e delle amministrazioni statali, sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce di ordinaria, sui conti consuntivi delle province e dei comuni; le tre sezioni

giurisdizionali centrali invece sono giudice di appello rispetto alle sentenze delle sezioni

giurisdizionali e regionali. Sono da ricordare le importanti figure del presidente della corte dei conti

e del procuratore generale presso la corte stessa (che svolge le funzioni del pubblico ministero). Per

le aziende pubbliche e la "vigilanza e riscontro" dei loro atti è esercitato secondo le disposizioni delle

leggi specifiche che le disciplinano e che, in genere, prevedono solo forme di controllo a posteriori.

Per quanto riguarda il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche è un controllo non

solo di legittimità, ma di "regolarità delle gestioni" e, più in generale, di "rispondenza dei risultati

dell'azione amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi

e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa". Il ministro del Tesoro, prima di trasmettere il

rendiconto annuale alle camere, lo invia alla corte dei conti che, a sezioni riunite, valuta la legittimità

delle spese rispetto alle previsioni di bilancio, ma anche come le varie amministrazioni si sono

conformate alle discipline di ordine amministrativo e finanziario.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro

L'articolo 99 della costituzione determina non solo la composizione di quest'organo, ma anche le

funzioni e le modalità con le quali esso può "contribuire all'elaborazione della legislazione

economica e sociale". Il CNEL non è finora riuscito a svolgere un ruolo particolarmente

significativo: è composto da 122 componenti, che restano in carica cinque anni; il presidente,

nominato dal governo, 12 esperti (ovvero qualificati esponenti della cultura economica, sociale e

giuridica) di cui 8 nominati dal presidente della Repubblica e quattro nominati dal governo, 99

rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato (dei quali 44

rappresentanti dei lavoratori dipendenti, 18 rappresentanti dei lavoratori autonomi, 37 rappresentanti

delle imprese, 10 rappresentanti del volontariato e dell'associazionismo sociale). Il CNEL viene

riconosciuto un autonomo potere di iniziativa legislativa a livello nazionale.

CAPITOLO X: Principi in tema di attività amministrativa. (pag. 285 – 316)

L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

Fra i fini che lo Stato sociale si pone troviamo il buon andamento e l’efficienza degli apparati

pubblici, intesa come rapporto fra risultati conseguiti e risorse impiegate, mentre per efficacia si

intende il rapporto fra risultati conseguiti e obiettivi prestabiliti.

Attività amministrativa e principio di legalità

Nel nostro sistema costituzionale, l'attività degli organi amministrativi appare sottoposta sotto

molteplici aspetti alla legge e può essere descritta come l'attività volta a conseguire i fini determinati

dalle prescrizioni costituzionali e legislative, tant'è che la pubblica amministrazione può fare solo ciò

che la legge le prescrive o le permette di fare. Risulta diverso affermare che la legge debba limitarsi a

prevedere che l'amministrazione provveda in un determinato ambito (legalità in senso formale) o

che, invece, essa debba anche determinare quanto meno le linee fondamentali entro cui

l'amministrazione pubblica deve operare (legalità in senso sostanziale). La nostra costituzione

prevede l'ipotesi di riserve di legge, che equivalgono alla prescrizione che la disciplina di quelle

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determinate materie possa essere posta solo dal legislatore o integralmente o, almeno, nelle sue linee

generali. Gli atti amministrativi sono attribuiti alla competenza degli organi politici di vertice dei

diversi sistemi amministrativi, a conferma della rilevanza della natura largamente discrezionale delle

scelte che vengono in tal modo operate in attuazione, ma spesso anche a integrazione, più o meno

accentuata, delle scelte operate dal legislatore.

Gli atti della pubblica amministrazione

L'attuazione della legge in via amministrativa consiste in attività o in atti fisici, i quali o

costituiscono atti materiali della pubblica amministrazione o, più comunemente, atti formali posti in

essere dalla pubblica amministrazione. Fra le tante distinzioni possibili degli atti amministrativi

troviamo gli atti unilaterali di tipo autoritativo (posti in essere solo da gli organi della pubblica

amministrazione), quelli privi di una particolare efficacia giuridica e quelli di diritto comune.

Nell'ambito dei servizi pubblici, buona parte delle attività poste in essere dalla pubblica

amministrazione consistono in attività di servizio verso gli utenti e in comportamenti del tutto

omogenei a quelli prestati da un qualsiasi soggetto che svolga attività analoga e quindi non sono

certo disciplinati legislativamente mediante una rigorosa tipizzazione dei singoli atti.

La discrezionalità amministrativa

L'autorità amministrativa deve concretizzare la volontà legislativa, che rappresenta la sua fonte di

legittimazione, e deve quindi attuare il fine indicato dalla legge (quindi per definizione fine

pubblico), nel contesto reale nel quale è chiamata operare e nella considerazione di tutti gli interessi,

in quel contesto, giuridicamente rilevanti. Di norma, all'amministrazione spetta determinare se e

quando adottare l'atto, attraverso quali modalità, con quali eventuali contenuti più specifici. La

discrezionalità amministrativa è pressoché inesistente nei cosiddetti atti vincolati ma può essere

massima negli atti della cosiddetta alta amministrazione. L'organo amministrativo deve quindi

operare per il perseguimento del fine legislativo (il cosiddetto interesse pubblico primario), ma nel

contesto reale in cui occorre operare e rispetto al quale deve ricercare, e correttamente valutare,

anche nei cosiddetti interessi pubblici secondari, nonché gli stessi interessi privati legittimamente

considerabili.

I procedimenti amministrativi

Lo studio dei procedimenti amministrativi mira a evidenziare i rapporti intercorrenti fra i diversi atti

degli organi degli uffici pubblici al fine di svolgere l'attività amministrativa necessaria per produrre

gli effetti giuridici voluti. L'atto della pubblica amministrazione è il prodotto di un'organizzazione e

pertanto, in genere, rappresenta una fase intermedia o finale di un procedimento, in parte originato

dalla competenza specifica dei diversi uffici e organi che vi intervengono e dovrà essere il prodotto

di un giusto procedimento. In ogni procedimento si usano distinguere tre fasi principali, ovvero la

preparatoria (per fornire gli elementi necessari per la decisione a partire dall'atto di iniziativa), la

costitutiva (così importante fase deliberativa che può essere semplice o complessa in base all'organo

che si occupa di compierla) e l'integrativa dell'efficacia dell'atto deliberato (il modo in cui gli atti

producono effetti giuridici). Al termine delle varie fasi del procedimento, si ha quindi un atto non

solo perfetto, ma anche efficace. La validità dell'atto dipende dalla sua conformità alle diverse

prescrizioni normative.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI

Atti e provvedimenti amministrativi

Fra gli atti amministrativi si opera una distinzione fra i meri atti amministrativi o atti amministrativi

in senso stretto e i provvedimenti amministrativi: solo questi ultimi rappresentano infatti la

manifestazione di volontà di una pubblica amministrazione diretta a soddisfare un interesse pubblico

primario e pertanto sono assistiti dalla capacità di incidere, in modo unilaterale, sulle posizioni

giuridiche coinvolte. Nel linguaggio giuridico corrente, si usa l'espressione atti amministrativi in

un'accezione generica, riferendosi quindi anche ai provvedimenti amministrativi.

Particolare efficacia dei provvedimenti amministrativi

I provvedimenti godono di esecutività e cioè dell'idoneità di poter immediatamente giungere alla fase

della loro esecuzione, ove necessaria, consistente nella capacità di produrre i loro effetti sui

destinatari, senza necessità di alcun intervento dell'autorità giudiziaria che ne confermi la legittimità.

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L’esecutorietà riguarda la fase dell'esecuzione forzata della pretesa dell'amministrazione, contro la

volontà del soggetto coinvolto, senza che ciò dipenda dall'intervento, come del diritto privato, di un

apposito giudice preposto all'esecuzione. Con l'inoppugnabilità ci si riferisce al fatto che numerose

disposizioni di legge restringono i termini entro i quali provvedimenti amministrativi possono essere

impugnati dinanzi agli organi della giustizia amministrativa.

Elementi degli atti amministrativi

Il soggetto del provvedimento corrisponde all'organo titolare del potere amministrativo che viene

esercitato ed è individuato dalla legge; le competenze fra i vari organi dell'apparato amministrativo

vengono individuate per materia, per territorio o per grado. Per oggetto del provvedimento può

intendersi la persona, la cosa o la situazione giuridica su cui si producono gli effetti dell'atto: è

necessario che l'oggetto sia determinabile e idoneo a subire gli effetti del provvedimento. Con causa

giuridica del provvedimento ci si riferisce all'interesse pubblico primario che la legge ha voluto

tutelare ed è accompagnata da un'apposita motivazione, nella quale si indicano le ragioni che hanno

portato all'adozione del provvedimento.

Alcune innovazioni introdotte dalla legge 241/1990 sulle modalità di esercizio dell’attività

amministrativa

L'articolo 2 della suddetta legge stabilisce che, ove il procedimento debba essere iniziato d'ufficio o

su istanza di parte, esso deve essere concluso entro i termini fissati per legge, per regolamento o per

un apposito atto dell'amministrazione interessata, altrimenti la legge fissa il breve termine di trenta

giorni. Nella stessa direzione vanno tutte quelle numerose disposizioni che impongono larghe forme

di pubblicità riguardo il termine entro il quale il procedimento deve terminare e la persona fisica

responsabile. L'articolo 7, in tema di potere di intervento del procedimento, equipara ai soggetti nei

confronti dei quali il provvedimento finale è destinata a produrre effetti diretti e a quelli che per

legge posso intervenirvi anche i soggetti individuabili a cui possa derivare un pregiudizio da

provvedimenti in formazione. In ogni amministrazione viene individuato un'unità organizzativa

responsabile del procedimento.

Alcuni tipi di provvedimenti amministrativi

Una delle distinzioni più comuni operate tra le diverse categorie di provvedimenti attiene al loro

contenuto, vi possono essere provvedimenti ampliativi o provvedimenti restrittivi. Fra i primi

abbiamo, le autorizzazioni (o abilitazioni, licenze, permessi) corrispondono alla rimozione di un

ostacolo da parte della pubblica amministrazione all'esercizio di un diritto o di un potere di cui sono

titolari un soggetto privato o un ente o un organo tecnico; le concessioni consistono in provvedimenti

mediante i quali la pubblica amministrazione attribuisce ad altri l'esercizio di un suo diritto o potere

(concessione traslativa) o una situazione giuridica positiva appositamente creata (concessione

costitutiva). Simili alle concessioni sono le sovvenzioni consistenti nell'attribuzione di contributi in

denaro o in beni; le rinunce (dette anche esenzioni, esoneri, deroghe) consistono in provvedimenti

mediante i quali la pubblica amministrazione rinuncia ad una sua precedente pretesa. Le ammissioni

consistono in provvedimenti amministrativi che permettono a soggetti in possesso di determinati

requisiti, di accedere ad un certo status, di utilizzare un servizio pubblico, di esercitare determinate

attività lavorative. Fra i provvedimenti restrittivi abbiamo, le revoche consistono semplicemente in

provvedimenti che fanno venir meno i provvedimenti precedentemente adottati; gli ordini e i divieti

valgono a specificare prescrizioni genericamente contenute nella legge e comportano, a carico dei

trasgressori, possibili conseguenze di ordine disciplinare, amministrativo o penale; le requisizioni

riguardano beni mobili o immobili che possono essere prese in uso dalla pubblica amministrazione;

l'espropriazione per pubblica utilità riguarda il trasferimento coattivo alla pubblica amministrazione

della proprietà di beni immobili in cambio del pagamento a colui che era il proprietario di un

indennizzo. Le occupazioni di beni immobili si distinguono in quelle finalizzate ad un uso

temporaneo e quelle finalizzate all'esecuzione di opere pubbliche in situazioni di assoluta distanza.

Atti normativi, di direzione, di indirizzo, di coordinamento, di programmazione

È antica prerogativa dei vertici delle diverse amministrazioni quella di essere titolari di un potere

normativo di tipo secondario. Il potere direttivo tende sempre più ad esprimersi attraverso atti dotati

di relativa generalità, che dovranno essere rispettati dagli uffici e dagli organi pubblici, proprio sulla

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base del tipo di rapporto gerarchico esistente e dello stesso contenuto di questi atti. Fra le direttive (o

atti di indirizzo) occorre distinguere quelle interorganiche da quelle intersoggettive, a seconda che si

riferiscono o meno solo ad organi appartenenti all'amministrazione dal cui vertice viene adottata la

direttiva. Per le direttive intersoggettive, occorre distinguere fra quella relativa gli enti pubblici

strumentali, che tendono ad essere assimilato a quelle interorganiche e quelle relative ai rapporti fra

enti dotati di reciproca autonomia, poiché in questo settore appare decisivo il rapporto deducibile dal

sistema costituzionale per legittimare il tipo di vincolo che questi atti possono avere. I programmi o i

piani corrispondono ad un'esigenza molto avvertita dall'amministrazione pubblica contemporanea di

ricercare momenti di prederminazione delle linee generali dell'azione amministrativa in interi settori.

Le istruzioni, o circolari, o normali, corrispondono alla trasmissione di istruzioni e/o direttive agli

uffici ed agli organi, al fine di assicurare l'omogenea applicazione delle diverse disposizioni.

Cause di invalidità dei provvedimenti amministrativi

Le particolari caratteristiche di provvedimenti amministrativi sono alla base anche delle loro possibili

cause di invalidità. La nullità o inesistenza del provvedimento amministrativo deriva dalla carenza

delle condizioni minime necessarie per poterlo ritenere esistente, si parla di mancanza assoluta di uno

di elementi essenziali. I casi di mera irregolarità attengono alla presenza di quelle anomalie del

provvedimento che vengono ritenute sanabili. Per ciò che riguarda i vizi di legittimità ci si continua a

risalire alla tripartizione della incompetenza, dell'eccesso di potere e della violazione di legge, con

l'avvertenza che attraverso il sindacato su questi vizi, devono essere sanzionate tutte le cause di

possibile di legittimità dei provvedimenti amministrativi. Con il vizio dell'incompetenza, ci si

riferisce alla classica carenza del provvedimento sotto il profilo soggettivo. L'incompetenza assoluta

porta alla nullità dell'atto, si ha non solo quando l'organo amministrativo esercita un potere

appartenente ad un'autorità non amministrativa, ma anche quando esercita un potere di un organo

appartenente ad un altro apparato amministrativo, mentre la incompetenza relativa si verifica quando

il potere esercitato appartiene ad altro organo del medesimo apparato amministrativo. Per eccesso di

potere si intende un vizio di sviamento di potere, che mira a colpire l'abuso sostanziale del potere di

cui dispone l'organo che adotta all'atto. Il vizio di violazione di legge svolge una funzione di tipo

residuale rispetto agli altri vizi di legittimità.

L’autotutela

L'autotutela costituisce un potere amministrativo della pubblica amministrazione, e mediante il quale

essa può eliminare o ridurre i conflitti, reali o potenziali, che possono sorgere in relazione ai suoi atti

illegittimi od inopportuni, provvedendo direttamente ad annullarli, sanarli o modificarli. La titolarità

del potere è riconosciuta oltre che all'organo che ha adottato l'atto, a quelli gerarchicamente superiori.

L'istituto che mira a salvare, con efficacia ex tunc, una deliberazione affetta da un vizio sanabile è la

sanatoria: si parla di ratifica nel caso in cui l'organo competente faccia propria una delibera affetta da

incompetenza relativa; di convalida, nel caso in cui si completi un elemento parzialmente mancante

nella delibera; di conversione allorché si possa sostituire ad un provvedimento illegittimo un altro, di

cui sussistano tutti gli elementi necessari. L'annullamento d'ufficio consiste nell'eliminazione di un

provvedimento illegittimo; di questo potere di annullamento non è titolare solo l'organo che ha

adottato l'atto e l'autorità gerarchicamente superiore ma anche il Governo. La revoca, è invece, un

istituto mediante il quale l'amministrazione pubblica produce la cessazione del futuro degli effetti di

un provvedimento amministrativo ad efficacia continuativa, il quale, opportuno e legittimo al

momento della sua adozione, sia successivamente divenuto inopportuno o illegittimo a causa dei

mutamenti intervenuti.

LE FORME DI TUTELA CONTRO L’ATTIVITA’ AMIMNISTRATIVA ILLEGITTIMA

I ricorsi amministrativi

Con i ricorsi amministrativi, i soggetti che si ritengono danneggiati da una deliberazione

amministrativa chiedono che l'amministrazione inizi un apposito procedimento per riesaminare la

legittimità o l'opportunità di quella di liberazione. Sulla base della disciplina attuale occorre

distinguere i due ricorsi ordinari, consistenti nel ricorso gerarchico e nel ricorso in opposizione, dal

ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Il ricorso gerarchico ha carattere generale

mentre il ricorso in opposizione ha carattere speciale, essendo ammesso solo nei casi previsti dalla

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legge. Comune ai due tipi di ricorso è il fatto di poter riguardare profili sia di legittimità che di

merito, di essere facoltativi e non preclusivi dei ricorsi giurisdizionali, di essere esperibili in termini

brevi (di regola trenta giorni) dalla data della notificazione. Il ricorso straordinario al Presidente

della Repubblica è un rimedio amministrativo di carattere generale, ma di sola legittimità esperibile

solo nei riguardi dei provvedimenti definitivi; esso può essere proposto entro centoventi giorni.

Il riparto della giurisdizione in materia amministrativa fra giudice ordinario e giudice

amministrativo

In ogni ordinamento giuridico nel quale esista un diritto speciale per l'amministrazione pubblica,

sorge il problema di come garantire un'efficace ed idoneo controllo di legittimità sugli atti

amministrativi. Nel nostro sistema la cognizione delle controversie in cui è parte la pubblica

amministrazione è suddivisa fra la magistratura ordinaria, competente nei casi in cui si lamenti la

lesione dei diritti soggettivi, e la magistratura amministrativa, competente nei casi in cui si lamenti la

lesione "degli interessi legittimi". Il giudice amministrativo può annullare il provvedimento

amministrativo, mentre il giudice ordinario può solo disapplicarlo nel caso concreto sottoposto a suo

giudizio. Discrimine fondamentale nel riparto delle competenze giurisdizionale resta la distinzione

fra diritto soggettivo ed interesse legittimo. Per diritto soggettivo si intende una situazione soggettiva

di vantaggio riconosciuta dal legislatore come autonomamente degna di tutela nei riguardi sia dei

privati che della pubblica amministrazione, mentre per interesse legittimo si intende quella situazione

soggettiva di vantaggio riconosciuta dal legislatore come intimamente connessa ad una norma che

garantisce in via primaria l'interesse generale. A colui che è leso nei suoi diritti soggettivi si

garantisce la reintegrazione nella situazione originaria o almeno, il risarcimento dei danni; a colui

che è leso nei suoi interessi legittimi si garantisce l'eliminazione dell'atto della pubblica

amministrazione che ha operato la lesione. Al di là degli interessi legittimi, rilevano le posizioni

soggettive qualificate come interessi collettivi e interessi diffusi. Gli interessi collettivi, ossia gli

interessi propri degli appartenenti ad un gruppo delimitato vengono fatti valere solo tramite i loro

organismi esponenziali. Gli interessi diffusi ossia gli interessi dell'intera comunità hanno suscitato

molti problemi in sede giurisprudenziale.

Alcune caratteristiche del giudizio amministrativo

Al momento attuale gli organi della giurisdizione amministrativa ordinaria (quelli speciali sono la

Corte dei conti ed il Tribunale superiore delle acque pubbliche) sono i Tribunali amministrativi

regionali (TAR) ed il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, che svolge le funzioni di giudice di

appello. La fondamentale funzione giurisdizionale dei TAR e del Consiglio di Stato è la

giurisdizione generale di legittimità sugli atti amministrativi della pubblica amministrazione, con il

potere di annullarli ove venga accertata l'illegittimità. Solo nel caso che si constati il mancato

adempimento da parte dell'amministrazione, gli interessati possono ricorrere ai giudici

amministrativi per ottenere, tramite un nuovo giudizio (il cosiddetto giudizio di ottemperanza),

"l'adempimento dell'obbligo dell'autorità amministrativa di conformarsi al giudicato" sia della

autorità giudiziaria ordinaria che del giudice amministrativo. Gli stessi organi giurisdizionali

dispongono della giurisdizione di merito e cioè del potere di sindacare non solo la legittimità ma

anche l'opportunità dei provvedimenti contro cui sia stato presentato un ricorso. Ben più importante è

l'attribuzione agli organi della giurisdizione amministrativa della cosiddetta giurisdizione esclusiva

nelle materie indicate dalla legge. Appare molto significativa la crescente utilizzazione della

giurisdizione esclusiva cui si riferisce l'art. 103.1 Cost.. nella giurisdizione amministrativa i ricorsi

devono essere presentati entro i termini brevi: entro 60 giorni dalla notifica dell'atto, dalla sua piena

conoscenza o dalla sua pubblicazione nell'albo. Al ricorso presentato per l'annullamento di un

provvedimento può accompagnarsi la richiesta in via di urgenza di una sospensione della sua

esecuzione durante il periodo di svolgimento del processo allorché questa possa produrre "danni

gravi ed irreparabili". Il provvedimento di sospensione provvisoria dell'esecuzione dell'atto

impugnato presuppone una prima valutazione sulla sussistenza di un fondamento del ricorso

principale. La sentenza è esecutiva ma impugnabile presso il Consiglio di Stato entro 60 giorni dalla

data di notifica.

La giurisdizione dei giudici ordinari in materia amministrativa 36

Il giudice ordinario può intervenire solo incidentalmente e limitatamente agli effetti che un atto

amministrativo, che si presume illegittimo, ha direttamente su un diritto soggettivo. Ove il magistrato

ordinario ritenga il provvedimento illegittimo non può ne annullarlo, né modificarlo, ma

semplicemente disapplicarlo nel caso che è sottoposto al suo giudizio. Al di là delle sentenze di mero

accertamento, lo stesso suo essenziale potere di reintegrare la posizione soggettiva illecitamente

danneggiata potrà portare ad una sentenza di condanna della pubblica amministrazione a risarcire i

danni. Nei casi in cui il giudice ordinario è titolare di una giurisdizione esclusiva in una determinata

materia, egli dispone di poteri di annullamento, di modifica, di sospensione, dei provvedimenti

amministrativi. CAPITOLO XI: Regioni ed enti locali. (pag. 317 - 370)

Il regionalismo e l’amministrazione locale nella costituzione del 1948

L'ordinamento regionale e locale sta profondamente cambiando in conseguenza di tre leggi

costituzionali (1/1999, 2 e 3/2001), che hanno nel loro complesso modificato il titolo V della seconda

parte della costituzione (risultano mutati o abrogati ben 18 dei venti articoli che lo componevano).

Nel testo costituzionale del 1948, le disposizioni costituzionali più espressive del mutamento

intervenuto rispetto ai modelli precedenti di amministrazione locale possono essere individuati negli

articoli 5 (principio dell'unità e indivisibilità della Repubblica, autonomia locale e decentramento

amministrativo) e 114 (la Repubblica si riparte in regioni, province comuni). La creazione delle

regioni, come enti le cui competenze sono costituzionalmente garantite, era concepita non in chiave

concorrenziale con gli enti locali, ma, anzi, in vista di un loro auspicato rafforzamento. Infatti, gli

enti locali mantenevano intatto il loro ruolo amministrativo, pur all'interno della materia di

competenza delle regioni, e anzi queste ultime venivano esplicitamente impegnate dalle fonti

costituzionali a delegare agli enti locali altre funzioni amministrative fra quelle che ad esse

spettavano.

Le maggiori innovazioni intervenute per attuare la disciplina costituzionale e le linee di fondo

delle recenti modificazioni costituzionali

Il lungo ritardo nell'elezione dei consigli delle regioni ad autonomia ordinaria ha provocato che le

regioni ad autonomia particolare hanno finito per apparire enti del tutto atipici e quindi le loro

funzioni, pur definite negli statuti speciali in modo particolarmente ampio, vennero non poco

ridimensionate dall'azione degli organi dello Stato centrale. Con la legge 1084/1970 in parte si

abrogano ed in parte si dichiarano solo momentaneamente vigenti tutte quelle disposizioni, contenute

nella legge 62/1953, che mirava ma condizionare le scelte statutarie delle regioni. La formazione, per

la prima volta, nel sistema politico italiano, di uno schieramento di amministratori regionali e locali

sufficientemente forte e unito nel rivendicare il ruolo non secondario delle regioni contribuisce a due

importanti vicende istituzionali. In primo luogo, l'approvazione parlamentare degli statuti delle

regioni ordinarie, adottati dei consigli regionali con contenuti in certa misura imprevisti e non poco

innovativi. In secondo luogo la delega legislativa al governo per l'adozione degli atti necessari per il

trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative. I molti problemi irrisolti hanno determinato,

nel clima degli anni '90 di ripensamento del complessivo modello costituzionale, una spinta a

verificare se in materia regionale non fosse necessario introdurre modifiche alle disposizioni

costituzionali. Alcune importanti novità sono state introdotte da tre importanti leggi ordinarie

(59/1997, 127/1997, 191/1998), in parte di riforma e in parte di delega. Le modifiche al titolo V della

costituzione avvennero con la legge 1/1999, relativa alle regioni ad autonomia ordinaria, e con la

legge 2/2001, relativa alle regioni ad autonomia speciale. Si è proceduto a introdurre l'elezione

diretta dei presidenti regionali e l'elezione dei consiglieri regionali mediante un sistema elettorale di

tipo proporzionale corretto da un significativo premio di maggioranza. La legge costituzionale

3/2001 è entrata in vigore nel novembre di quell'anno dopo lo svolgimento a esito favorevole del

referendum popolare. Il nuovo articolo 114 stabilisce che "La Repubblica è costituita da comuni,

province, città metropolitane, regioni e stato". Il nuovo articolo 117, che stabilisce le materie di

competenza regionale, afferma che lo Stato mantiene una competenza esclusiva in diciassette materie

37

o gruppi di materie, mentre in altre 19 materie o gruppi di materie si ha una legislazione concorrente

fra Stato e regioni, nel senso che lo Stato mantiene il potere di determinazione di principi

fondamentali; in tutte le residue materie spetta alle regioni la potestà legislativa. Nel nuovo titolo V

vengono abrogate le precedenti disposizioni costituzionali che disciplinavano i controlli

amministrativi sugli atti delle regioni e sugli atti degli enti locali, nonché quella che prevedeva

l'istituzione del commissario di governo.

Gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale

Il regime giuridico fondamentale delle quindici ragioni ad autonomia ordinaria è contenuto nelle

disposizioni del titolo V della seconda parte della costituzione; l'articolo 116 della costituzione

riserva ad apposite leggi costituzionali l'adozione di statuti speciali che garantiscano forme e

condizioni particolari di autonomia alla Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia

Giulia, Valle d'Aosta, denominate ragioni ad autonomia particolare, per rispecchiare i caratteri

peculiari di ciascuna. Le disposizioni statutarie prevalgono su quelle costituzionali, salvo che

vengano in gioco principi assolutamente fondamentali del patto costituzionale. Sono comuni a tutte

le regioni le forme principali di partecipazione all'esercizio di funzioni statali: ciascun consiglio

regionale dispone dell'iniziativa legislativa, delegati nominati dai consigli regionali partecipano

all'elezione del presidente della Repubblica, cinque regioni possono chiedere che si svolgano i

referendum di cui agli articoli 75 e 138 della costituzione, le regioni e le province autonome possono

ricorrere alla corte costituzionale a tutela delle proprie competenze. Ogni regione potrà adottare una

speciale legge regionale, da provare a maggioranza assoluta, per determinare la forma di governo

regionale, in analogia con quanto si prevede per gli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria dalla

legge 1/1999. Tutti gli statuti speciali prevedono che le rispettive norme di attuazione siano poste in

essere dal governo mediante speciali decreti legislativi. Ci si trova dinanzi all'unico, e alquanto

discutibile, caso di vera e propria attribuzione in via esclusiva al governo di un potere normativo

primario, per di più in un settore di grande importanza e senza nemmeno una precisa determinazione

delle possibili materie disciplinabili.

Gli statuti e l’ordinamento interno delle Regioni ad autonomia ordinaria

Il testo originario dell'articolo 123 della costituzione prevedeva che le regioni dovessero dotarsi di

uno statuto per disciplinare "le norme relative all'organizzazione interna" mediante un atto normativo

deliberato a maggioranza assoluta dal consiglio regionale e poi approvato dal parlamento con legge.

Particolarmente innovative sono state le scelte in tema di attività e organizzazione amministrativa:

diffusa prescrizione di alcuni requisiti per l'attività amministrativa regionale (motivazione,

contraddittorio, pubblicità) e previsione di numerosi istituti di partecipazione dei singoli e dei gruppi

ai procedimenti amministrativi; articolazione organizzativa e strutture facilmente adeguabili al

mutamento delle politiche regionali e affermazione di metodi di lavoro collegiali e intersettoriali;

creazione di ruoli unici del personale regionale, con previsione di forme di mobilità interna;

introduzione dell'istituto del difensore civico come organo indipendente, incaricato di controllare, su

istanza degli interessati, il sollecito e regolare svolgimento dell'attività amministrativa regionale.

Agli enti locali sono riconosciuti alcuni significativi poteri incidenti sull'esercizio di funzioni

regionali, come il potere di iniziativa legislativa, ma anche il potere di richiedere referendum e di

rivolgere interrogazioni. La legge costituzionale 1/1999 muta notevolmente la fonte statutaria delle

regioni ad autonomia ordinaria, configurandolo con un tipo particolare di legge regionale

caratterizzato da un procedimento speciale di approvazione e di controllo: dev'esser approvato a

maggioranza assoluta dal consiglio regionale per due volte entro il termine due mesi e il governo può

impugnare direttamente la delibera statutaria dinanzi alla corte costituzionale entro 30 giorni dalla

pubblicazione. Viene confermato il primato della disciplina statutaria rispetto alla ordinaria attività

regionale.

L’autonomia legislativa delle Regioni ad autonomia speciale

La riforma del titolo V della costituzione precisa che le materie di competenza legislativa delle

regioni ad autonomia ordinaria sono quelle non regolate dalla costituzione, mentre per le regioni ad

38

autonomia speciale sono quelle loro attribuite dalla costituzione. Le regioni ad autonomia speciale

dispongono in alcuni settori di un tipo di potestà legislativa che incontra limiti solo "esterni" alle

materie espressamente elencate dagli statuti speciali (la cosiddetta potestà legislativa primaria

esclusiva); in altri settori, invece, dispongono della cosiddetta potestà legislativa ripartita o

concorrente, la quale spetta anche le regioni ad autonomia ordinaria. La potestà legislativa

facoltativa-integrativa può essere esercitata dalle regioni in materia di competenza statale, ma solo se

nella misura in cui la legge dello Stato permette alle regioni la possibilità di adattarne il contenuto

alle particolari esigenze locali. La potestà legislativa regionale primaria ha il divieto di disciplinare i

rapporti di diritto privato, penale e processuale. Il limite dei principi delle grandi riforme risponde

alla volontà di consentire, nelle materie di competenza regionale, che il legislatore nazionale possa

procedere a profondi processi di riforma o di riordino. La potestà legislativa delle regioni non deve

contraddire gli elementi di fondo caratterizzanti il complessivo sistema giuridico. Il limite degli

obblighi internazionali dello Stato stabilisce che solo lo Stato può esprimere apprezzamenti di

politica estera e stipulare accordi con soggetti di diritto internazionale. Per quanto riguarda le fonti

normative comunitarie nelle materie di competenza regionale, la legge statale prevale sulla legge

regionale. Il quinto comma dell'articolo 117 della costituzione garantisce al livello costituzionale che

le regioni e le province autonome nelle materie di loro competenza provvedono all'attuazione e

all'esecuzione degli accordi internazionale e degli atti dell'Unione Europea nel rispetto delle norme di

procedure stabilite dalla legge dello Stato.

L’autonomia legislativa delle Regioni ad autonomia ordinaria

Il secondo comma dell'articolo 117 elenca diciassette materie o gruppi di materie nelle quali lo Stato

dispone di una competenza esclusiva; il terzo comma contiene un secondo elenco di materie o gruppi

di materie (19) nelle quali spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione

dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato; infine, nel quarto comma, si

stabilisce che spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non

espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Per quanto riguarda i limiti della potestà

legislativa regionale, il primo comma dell'articolo 117 afferma che questa è esercitata "nel rispetto

della costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e di obblighi

internazionali". Nelle materie in cui lo Stato deve esclusivamente dettare i principi generali, si dice

che emani cosiddette "leggi cornici", che fungeranno appunto da limite alle disposizioni regionali. Il

nuovo articolo 127 cambia notevolmente il sistema di controllo sulle leggi regionali: si è eliminato il

precedente sistema di controllo preventivo, e il governo può impugnare le leggi per motivi di

presunta incostituzionalità entro sessanta giorni dalla pubblicazione della fonte normativa. Lo Stato

può dolersi che una legge regionale ecceda la competenza della regione, mentre la regione può

promuovere la questione di legittimità costituzionale quando ritenga che una fonte primaria statale o

di un altra regione leda la sua sfera di competenza.

L’autonomia amministrativa delle Regioni ed i rapporti con gli enti locali

Nel precedente titolo V della costituzione la regione era titolare, in base al principio del parallelismo

delle funzioni, dei poteri amministrativi nelle medesime materie di sua competenza legislativa

(valevole ancora per gli statuti speciali). Tuttavia agli enti locali venivano riservate le funzioni

amministrative di interesse esclusivamente locale delle materie di competenza regionale al fine di

salvaguardare la loro funzione di enti direttamente rappresentativi delle popolazioni locali, anche

perché altrimenti si sarebbero trovati senza un ruolo specifico, dal momento che operano quasi

interamente nelle materie di competenze regionali. Il nuovo titolo V annulla il potere di indirizzo e

coordinamento (delega alle amministrazioni locali di funzioni amministrative), l'attuazione dei

trattati delle norme comunitarie nelle materie di competenza legislativa regionale viene affidata alle

regioni, scomparsa dei controlli sui amministrativi regionali, introduzione di un tipo di controllo

sostitutivo da parte del governo particolarmente ampio (in prima istanza con una sollecitazione a

mutare l'atto, in secondo luogo adottando i provvedimenti necessari).

Il finanziamento delle Regioni

I comuni, le province, le città metropolitana e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di

spesa, in armonia con la costituzione secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica del

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sistema tributario. Il decreto legislativo 56/2000 prevede che il finanziamento delle regioni debba

esser assicurato da un'ampia compartecipazione regionale alle entrate dell'Iva, da una limitata

addizionale regionale all'Irpef e da un'aliquota dell'imposta sulla benzina. A ciò è da aggiungere la

permanenza di alcuni fondi settoriali, fra i quali emergono per la loro grande consistenza i fondi

destinati al settore sanitario e al settore dei servizi sociali. Viene inoltre previsto un "fondo

perequativo nazionale" alimentato da una parte del gettito della compartecipazione alle entrate

dell'Iva e suddiviso fra le diverse regioni in base a complessi parametri perequativi.

Gli organi di raccordo fra Stato e Regioni

La riforma del titolo V ha eliminato alcune forme di relazione fra Stato e regioni che risentivano di

una concezione di tipo gerarchico. La possibile integrazione della commissione bicamerale per le

questioni regionali con rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli enti locali è

stata sostanzialmente rifiutata dal sistema politico. Gli unici organi istituzionali che al momento

attuale, seppure debolmente, fungono da raccordo tra Stato e regioni, sono le conferenze fra Stato,

regioni ed enti locali che sono state create e disciplinate negli ultimi anni. È un organo consultivo

composto dai presidenti delle giunte delle regioni e delle province autonome, presieduto dal

presidente del Consiglio dei Ministri o da un ministro da lui delegato, titolare dei poteri di

convocazione e determinazione dell'ordine del giorno.

Le trasformazioni dell’amministrazione locale

Il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 267/2000) definisce

come enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità

isolane, le unioni di comuni, alcuni consorzi fra gli enti locali. Il limite minimo di popolazione per la

costituzione di nuovi comuni è stato innalzato a 10.000 abitanti. La città metropolitana costituisce un

tipo particolare di provincia, dotata di alcuni poteri maggiori rispetto alle province.

L’organizzazione politica e amministrativa degli enti locali

Il consiglio comunale o provinciale (che resta in carica cinque anni) è un organo di indirizzo e di

controllo politico amministrativo, ed è titolare esclusivo di un'ampia, ma pur sempre limitata, serie di

atti fondamentali indicati dalla legge; la giunta compie gli atti di amministrazione che non siano di

competenza di funzionari e che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadono nelle

competenze, previste dalla legge dallo statuto, del sindaco e del presidente della provincia o degli

organi di decentramento. Dal 1993 sindaco e presidente sono eletti direttamente dal corpo elettorale,

cui spettano la nomina, la designazione e la revoca dei rappresentanti del comune e della provincia

presso enti, aziende e istituzioni. Il sindaco o il presidente possono nominare gli assessori

scegliendoli anche fra cittadini estranei ai consigli ma eleggibili. Il difensore civico svolge un ruolo

di garante dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o

provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi

dell'amministrazione nei confronti dei cittadini; è una figura facoltativa.

Le funzioni degli enti locali ed il loro finanziamento

Secondo l'articolo 13 del decreto legislativo 267/2000 "spettano al comune tutte le funzioni

amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, in particolare nei settori

organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto e utilizzazione del territorio e dello

sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale

o regionale, secondo le rispettive competenze". L'articolo 19 dello stesso decreto stabilisce, per

quanto riguarda le funzioni delle province, che bisogna attendere le leggi statali e regionali che

identificano concretamente le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste

zone intercomunali o l'intero territorio provinciale. Per quanto riguarda l'aspetto finanziario, agli enti

locali spetterebbero le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi sui servizi di propria competenza; il

finanziamento delle spese di investimento degli enti locali passerebbe ed un fondo ordinario in fondo

speciale, finalizzato ad aree particolari.

CAPITOLO XII: La Corte Costituzionale. (pag. 371 - 399)

Le origini della giustizia costituzionale 40

Solo nei regimi a Costituzione rigida le norme costituzionali sono poste al vertice della scala

gerarchica sulla quale si collocano le diverse fonti di cui si compone il sistema normativo, sì che solo

in essi si pone il problema di prevedere appositi meccanismi di reazione di fronte a possibili

violazioni di tale regola gerarchica o a possibili violazioni delle regole costituzionali che disciplinano

i rapporti tra i diversi poteri dello Stato. È con una famosa sentenza del 1803 del giudice Marshall

che al riconoscimento della superiorità delle norme costituzionali rispetto ad ogni altra fonte

normativa sub-costituzionale, e in particolare rispetto alla legge, si accompagna l'affermazione

dell'esigenza che tale superiorità venga garantita non solo sul piano politico, ma anche su quello

giuridico. Con riferimento alla decisione delle questioni relative alla legittimità costituzionale delle

leggi, opera il principio dello "stare decisis", ossia del valore vincolante del precedente giudiziario,

un principio che ha in grado di vincolatezza direttamente proporzionale al livello cui appartiene il

giudice che ha avuto una decisione. Questo sistema di giustizia costituzionale, che vede chiamati in

causa tutti i giudici è chiamato sistema diffuso, in contrapposizione al sistema che con un secolo di

ritardo, comincerà ad essere sperimentato in Europa e che è detto sistema accentrato, giacché affida

non ai singoli giudici bensì a un organo appositamente creato a questo fine, il compito di assicurare

la conformità delle leggi alla Costituzione. Questo secondo sistema fu previsto dalla Costituzione

austriaca del 1920. Il ritardo con cui i primi sistemi di giustizia istituzionale hanno fatto il loro

ingresso negli ordinamenti europei è dovuto ad un duplice ordine di ragioni; all'assenza di un vero

pluralismo politico, sociale e istituzionale o comunque di un pluralismo tale da porre l'esigenza di

immaginare una sede imparziale di soluzione giuridica dei conflitti che possono nascere dalla

dinamica interna del sistema. In secondo luogo, alla difficoltà, comune a tutti gli ordinamenti europei

a staccarsi dal principio della "sovranità" della legge, intesa quale atto sovrano per eccellenza. Solo

dopo il secondo conflitto mondiale, la giustizia costituzionale (insieme al principio di rigidità della

Costituzione) è divenuto, in Europa un principio generalmente accolto.

Il modello di giustizia costituzionale voluto dai Costituenti

Quando in Assemblea costituente matura la scelta a favore di una Costituzione rigida i due modelli,

cui i Costituenti possono fare riferimento, sono: quello "diffuso", proprio della tradizione americana,

e quello "accentrato" proprio dell'esperienza austriaca. Il risultato finale del dibattito fu l'introduzione

di un modello di giustizia costituzionale che tenta una fusione tra elementi appartenenti ad entrambi

quei modelli di riferimento. Del modello accentrato il Costituente accolse il principio di affidare ad

un apposito organo costituzionale, con tutte le garanzie di autonomia e di indipendenza proprie di

organi di questo tipo, il compito di garantire il rispetto della rigidità della Costituzione; del modello

diffuso accolse il principio dell'estensione del sindacato della Corte costituzionale anche ai profili di

legittimità sostanziale della legge e del coinvolgimento nel processo di costituzionalità dei giudici

comuni. I motivi che determinarono questa scelta furono motivi di natura tecnico- giuridica e di

natura politica. Quanto ai primi, giocarono un ruolo importante non solo le esigenze legate alla

struttura regionale dello Stato ma anche l'inesistenza nel nostro ordinamento di un principio analogo

a quello dello "stare decisis". Quanto ai motivi di natura politica, vanno ricercati in un atteggiamento

di diffidenza nei confronti del corpo dei magistrati. Quella che viene disegnata dal Costituente è

un'alta magistratura, che riflette nella sua composizione la natura peculiare dell'attività che essa è

chiamata ad esercitare (giurisdizionale e politica) e alla quale possono rivolgersi tanto organi dello

Stato o delle Regioni quanto i singoli cittadini, attraverso l'intermediazione del giudice.

Struttura e funzionamento della corte

L'art. 135 Cost. fissa a 15 il numero dei membri della giustizia costituzionale, attribuendo la nomina

di 5 giudici rispettivamente al Parlamento, al Presidente della Repubblica e alle supreme

magistrature ordinarie e amministrative (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte dei Conti).

Le nomine parlamentari avvengono a Camere riunite, all'istituzione della Corte è invalsa una regola

convenzionale ovvero quella di riservare la designazione di questi 5 giudici ai partiti che siedono in

Parlamento, secondo i rapporti di forza che le rispettive rappresentanze esprimono. Una regola

analoga ha guidato anche l'esercizio del potere di nomina assegnato al Capo dello Stato. L'indubbia

politicità delle nomine di origine parlamentare e presidenziale è bilanciata dalla durata in carica

particolarmente lunga (9 anni), dalla non rieleggibilità e dalla previsione di precisi requisiti di

41

professionalità. Oltre a questi requisiti positivi, sono previste numerose cause di incompatibilità,

alcune dettate direttamente dalla Costituzione, altre previste dalla legge quali il divieto di ricoprire

ogni altro impiego pubblico o privato, il divieto di svolgere qualunque forma di attività

professionale, il divieto di svolgere funzioni di sindaco. La Costituzione non si occupa direttamente

di disciplinare le modalità che devono essere seguite per la nomina dei giudici costituzionali da parte

delle supreme magistrature. Tale disciplina prevede che tre dei cinque giudici vengano nominati

dalla Corte di Cassazione, uno dal Consiglio di Stato e uno dalla Corte dei Conti. Per essere eletti è

richiesta, al primo scrutinio, la maggioranza assoluta; ove questa non venga raggiunta si procede al

ballottaggio tra i candidati che abbiano riportato il maggior numero dei voti. In caso di parità risulta

eletto il più anziano. Il ruolo di Presidente della Corte è svolto da uno dei suoi membri eletto a

maggioranza di componenti. Il Presidente dura in carica 3 anni ed è rieleggibile, entro i limiti del suo

mandato novennale. Al Presidente sono conferiti numerosi e rilevanti poteri non sono in ordine allo

svolgimento della discussione del collegio ma anche in ordine alla definizione del calendario delle

cause da decidere. Non appena eletti i giudici della corte costituzionale sono tenuti a prestare

giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione davanti al Presidente della

Repubblica. Come ogni altro organo costituzionale, la corte e i suoi membri godono di particolari

guarentigie volte a garantirne l'autonomia e l'indipendenza. Per ciò che attiene alle garanzie esse

consistono: nel potere di procedere alla verifica dei poteri dei propri membri, ossia alla verifica del

processo dei requisiti richiesti per rivestire la carica di giudice costituzionale; nel potere di decidere

ogni questione relativa ad eventuali cause di incompatibilità; nel potere di decidere la rimozione

della carica dei propri membri; nell'autonomia finanziaria; nell'autonomia amministrativa, che

consente alla Corte non solo di determinare il proprio fabbisogno di personale di supporto, ma anche

di decidere ogni questione con essa a questi rapporti di impiego; nell'autonomia regolamentare,

attraverso la quale la corte può dettare una disciplina integrativa della propria organizzazione; nel

potere di polizia interna assegnata al Presidente della Corte. Per quanto attiene alle garanzie

assicurate ai giudici costituzionali esse consistono: nella inamovibilità di impedimento per incapacità

sopravvenuta o gravi mancanze nell'adempimento delle proprie funzioni; nella insindacabilità e non

perseguibilità per le opinioni e i voti espressi nell'esercizio delle loro funzioni; nella non

sottoponibilità a limitazione delle libertà personali, salva l'autorizzazione della stessa Corte;

nell'assegnazione di una retribuzione che la legge determina in misura non inferiore a quella del più

alto magistrato della giurisdizione ordinaria. I principi generali su cui si basa il suo funzionamento

sono quello della pubblicità e quello della collegialità. Le sedute della Corte sono pubbliche;

sentenze e ordinanze sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale. Il principio di collegialità stabilisce

che la corte opera alla presenza di almeno 11 giudici e che le decisioni siano prese in camera di

consiglio, alla presenza di tutti i giudici che hanno partecipato alle varie fasi di trattazione della

causa, a maggioranza assoluta dei votanti.

Il controllo di legittimità costituzionale: l’oggetto

La prima funzione della Corte Costituzionale è quella di esercitare il controllo sulla legittimità

costituzionale delle leggi, a garanzia della rigidità della Costituzione. Oggetto di tale controllo non

sono le sole leggi approvate dal Parlamento ma anche gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle

Regioni. Non sono stati ricompresi nella categoria degli atti sottoponibili a giudizio della corte i

regolamenti, nella convinzione che essendo fonti secondarie subordinati alla legge, non potessero

direttamente apportare alcuna violazione alla Costituzione. Non rientrano tra gli atti sottoponibili del

giudizio della corte neppure i regolamenti parlamentari, pur fonti primarie, in contrasto con parte

della dottrina e analoga regola è da ritenersi operante anche per i regolamenti degli altri organi

costituzionali. Vi rientrano sia le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, sia gli atti

normativi comunitari, anche se non direttamente, bensì per il tramite della legge di esecuzione dei

Trattati istitutivi delle comunità. Sempre in ordine all'oggetto del giudizio della Corte, resta da

chiarire il problema se esso debba svolgersi solo sulle disposizioni legislative che le vengono

sottoposte ovvero anche sulle norme e se ne possono desumere. La legge 87/1953 quando disciplina

il modo di porre le questioni di legittimità costituzionale alla Corte, nonché il modo in cui

quest'ultima deve deciderle, allude solo alle disposizioni: così il giudice che propone la questione

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Corso di laurea: Corso di laurea in scienze dei servizi giuridici
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher nadia_87 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Istituzioni di diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Carnevale Paolo.

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