Diritto pubblico

GLI APPARATI STATALI

Disegno generale dell’assetto ministeriale

La presidenza del Consiglio dei Ministri e i ministeri sono le strutture amministrative tra cui vengono

organicamente ripartite dalla legge la grande maggioranza delle funzioni amministrative statali, salvo quelle

spettanti al Consiglio dei Ministri o personalmente al presidente del consiglio. Si tratta dei poteri amministrativi

previsti dalla legge, ma anche dei compiti di provvedere, negli stessi settori, mediante atti di impulso politico e

amministrativo o mediante il ricorso a strumenti privatistici.

Il Governo non si limita a tutelare gli interesse collettivi nei diversi settori materiali di competenza dello Stato

centrale, ma è chiamato a svolgere compiti di vigilanza e stimolo anche nei settori di competenza degli enti

pubblici dotati di autonomia e perfino là dove operano gli altri organi costituzionali. L’esercizio di alcune funzioni

viene affidato o a strutture decentrate dei vari ministeri o ad agenzie, aziende o enti pubblici strumentali facenti

capo ai ministeri. Alcune limitate sono rappresentate dall’attribuzione da parte del legislatore di poteri

amministrativi ad alcuni organi o enti pubblici posti in posizione di sostanziale indipendenza dal Governo.

I ministeri dopo la riforma del 1999 e il decreto-legge del 2001 sono i seguenti: degli affari esteri, dell'interno,

della giustizia, della difesa, dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, delle comunicazioni, delle

politiche agricole e forestali, dell'ambiente e della tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro

e delle politiche sociali, della sanità, dell'istruzione, dell'Università e della ricerca, per i beni e le attività culturali.

Nove dei ministeri sono strutturati in dipartimenti, mentre 5 (esteri, difesa, comunicazioni, sanità, beni culturali)

mantengono la più antica articolazione in direzioni generali, cui si somma la presenza di un segretario generale

(figura estranea agli altri ministeri). I dipartimenti operano in grandi aree di materie omogenee, disponendo

anche di tutte le funzioni strumentali al conseguimento dei loro fini, a differenza delle più numerose direzioni

generali, che operano in specifici settori materiali di competenza del ministero, o nelle diverse attività strumentali

accessorie (personale, contabilità,…). L’organizzazione ministeriale appare largamente affidata al potere

regolamentare del Governo. Oltre a diversi organi interni di controllo, esiste presso ogni ministero l'ufficio di

bilancio, organo incaricato di verificare la regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle scritture contabili;

si tratta di strutture decentrate della ragioneria generale dello Stato, importante apparato del ministero del

Tesoro. Gli atti ministeriali sono sottoposti a diverse forme di controllo esterno, poste in essere dalla corte dei

conti.

All’interno dei vari ministri, le leggi prevedono numerosi e diversificati organo consultivi formati in tutto o in parte

da soggetti estranei all’amministrazione, sia per dare risposta alla esigenza di utilizzare esperienze professionali

e scientifiche estranee all’amministrazione, che per coinvolgere e far partecipare a tale funzione rappresentanti

di gruppi o forze sociali: i consigli superiori, organi consultivi di tipo tecnico, formati da esperti interni ed esterni

all’amministrazione, e consiglio nazionali, organi prevalentemente rappresentativi di settori sociali e

con funzioni consultive, a volte anche di indirizzo e coordinamento. All’esigenza di poter disporre

professionali,

di qualificate consulenze tecnico-giuridiche si provvede, oltre che tramite il consiglio di Stato mediante

l’avvocatura generale dello Stato, le cui funzioni non si esauriscono nella rappresentanza e difesa in giudizio

della pubbliche amministrazioni, ma comprendono anche l’espressione di pareri su una molteplicità di oggetti.

Alcune caratteristiche della Presidenza del Consiglio

La presidenza del Consiglio dei Ministri deve garantire un esercizio effettivo delle funzioni del presidente del

consiglio, di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico e

amministrativo, nonché un adeguato supporto all'attività del Consiglio dei Ministri.

viene configurata come una struttura organizzativa strettamente strumentale all’esercizio delle

La presidenza

funzioni del presidente del consiglio e in particolare di quelle di direzione del governo e di mantenimento dei

rapporti con il parlamento e gli altri organi costituzionali, con le istituzioni europee, con il sistema delle

autonomie. Al fine di garantire il massimo di flessibilità alle strutture e un ricchissimo potere decisionale al

presidente del consiglio, il decreto legislativo 303/1999 prevede come necessarie pochissime strutture della

presidenza (il segretario generale, i dipartimenti per la partecipazione all'Unione Europea, per il coordinamento

delle attività normativa del governo, per gli affari regionali). Per motivi di trasparenza, i decreti e i bilanci della

presidenza vengono comunicati alle camere. Il presidente del consiglio nomina e revoca a sua discrezione il

segretario generale della presidenza, i capi dei dipartimenti degli uffici, i consulenti e componenti di comitati di

consulenza o di studio che reputi necessari, assegna le funzioni di direzione, di collaborazione e di studio presso

la presidenza al personale dirigenziale o a esperti.

Il presidente del consiglio può configurare diversamente le numerose strutture dipendenti dal segretario

generale o da affidare a ministri senza portafoglio o a sottosegretari alla presidenza. Analogamente sono

disciplinati gli uffici di diretta collaborazione con il presidente, con i ministri senza portafoglio e i sottosegretari.

Il presidente del consiglio nomina e revoca a sua discrezione il segretario generale della presidenza (

eventualmente i vice-segretari), i capi dei dipartimenti e degli uffici, i consulenti e i componenti di comitati di

reputa necessario; assegna “le funzioni di direzione, di collaborazione e di studio

consulenza o di studio che

presso la presidenza” al personale dirigente o a esperti.

Con il giuramento del nuovo governo decadono le nomine del segretario e dei vicesegretari.

Analogamente per il personale “di prestito” da altre amministrazioni se non viene confermato entro 6 mesi,

nonché per i capi dei dipartimenti e degli uffici, mentre si interrompe il rapporto di lavoro del personale non di

ruolo addetto ai gabinetti e alle segreterie delle autorità politiche; se entro tre mesi dal giuramento non vengono

pubbliche, i relativi decreti “

confermati gli incarichi agli esperti e ai dirigenti provenienti da altre amministrazioni

cessano di avere effetto”. In quest’ambito, il segretario generale esercita i poteri di organizzazione e di gestione

amministrativa, impartisce le direttive generali per l’azione amministrativa, dispone di vasti poteri di

coordinamento rispetto alle altre strutture della presidenza, predispone i progetti di bilancio e di conto consuntivo

da sottoporre all’approvazione del presidente del consiglio.

Il decentramento dell’amministrazione statale

Evidenti motivi di opportunità amministrativa spingono a far esercitare funzioni e a erogare determinati servizi

statali tramite uffici operanti in determinate aree territoriali, a contatto con la comunità sociale più direttamente

interessata e con i suoi problemi; la circoscrizione del decentramento muta profondamente da settore a settore,

anche se il livello normale resta quello provinciale. Al decentramento si può procedere, in modo diverso, a

seconda che gli uffici periferici dell’amministrazione non dispongono in realtà di alcun potere decisorio ed

operino quindi solo come terminali dell’azione amministrativa ministeriale (si parlerà di mera deconcentrazione

degli apparati burocratici), o , invece, venga loro attribuito anche il potere di esercitare a livello locale almeno

parte della discrezionalità amministrativa di cui è titolare il ministero, seppur evidentemente secondo le direttive

e sotto il controllo degli organi ministeriali (si parlerà allora di decentramento).

Il rilevante numero di uffici ministeriali periferici ha accentuato la necessità di un coordinamento a livello locale

fra tutti gli uffici statali decentrati. Questa funzione, storicamente affidata al prefetto, organo rappresentativo del

governo nella sua interezza, spesso si è scontrato con la tendenza ministeriale a una gestione autonoma. Il

decreto legislativo 300/1999 ha previsto la trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del governo (con a

capo sempre il prefetto). Concentrandovi anche i compiti di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni statali,

salvo quelli dipendenti dai ministeri degli esteri, della difesa, dell’economia e delle finanze, della pubblica

istruzione, dei beni culturali. A tempo stesso, il prefetto “è coadiuvato da una conferenza permanente, da lui

dai responsabili delle strutture periferiche dello Stato”. Con la revisione del titolo V della

presieduta e composta

Cost. le funzioni di rappresentanza dello Stato nei rapporti con le autonomie locali sono state attribuite al prefetto

del capoluogo regionale. Una forma diversa di decentramento è quella che si realizza attraverso l'affidamento

ai comuni della gestione di una serie di servizi statali con la specifica responsabilizzazione del sindaco, che, in

l’art.54,

questo ambito, opera come ufficiale del governo. Per il sindaco deve svolgere funzioni ed emanare atti

“attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”, nonché adottare, ove occorra,

“provvedimenti con tingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità

dei cittadini.

Le aziende, le agenzie, gli enti pubblici

La necessità della pubblica amministrazione di svolgere attività prevalentemente di produzione di beni o di

erogazione di servizi, mediante organizzazioni di tipo aziendale, ha, nel passato, più volte indotto il legislatore

a istituire all'interno dei ministeri apposite aziende o amministrazioni autonome, dotate di un'apposita disciplina

speciale, tale da permettere la produzione di quei beni e servizi, sfuggendo alle rigide normative

dell'organizzazione ministeriale. L'azienda resta dunque un organo ministeriale, ma dotato di una speciale

organizzazione: ha organi sul modello societario e dispone di un proprio bilancio e di un proprio patrimonio, ma

non è dotato in genere di personalità giuridica.

I suoi organi sono tutti di nomina ministeriale, con l’attribuzione della presidenza al ministro presso il cui ministro

è istituita e i suoi bilanci sono allegati a quelli ministeriali.

Le agenzie appaiono come speciali