riassunti per l’esame di Diritto Pubblico Europeo, riassunti per l’esame

Profili costituzionali dell'UE

Nascita delle prime tre comunità (CECA, CEE, EURATOM)

Il capitolo I dell'ordinamento comunitario rappresenta una novità rispetto ai modelli classici di organizzazioni internazionali, evidenziando la differenza tra poteri sovranazionali ed intergovernativi.

Paragrafo 1: Il quadro storico

La storia della CE ha radici nel periodo tra la II Guerra Mondiale e la Guerra Fredda. La prima, una guerra tra ideologie opposte, lasciò l'Europa esausta e distrutta e non eliminò le cause che ne determinarono lo scoppio. La differenza tra ideologie contrapposte fu anche, in seguito, la causa dello scoppio della Guerra Fredda. La Germania ne uscì sconfitta e sottomessa alle potenze vincitrici, ma, nel 1946, durante le trattative di pace di Parigi, gli USA proposero di attuare un piano per la ripresa economica dei paesi europei a patto che venga proposta ed incoraggiata la nascita di un'unione fra stati. Il Piano Marshall viene proposto anche all'URSS, che però rifiuta, per quelle stesse motivazioni ideologiche che porteranno al conflitto. Aderiscono al piano, invece, 16 stati. Come risposta, la Russia crea il Cominform (unione di partiti comunisti dei paesi dell'Est). Segue la creazione del Comecon (mutua assistenza tra i paesi del blocco sovietico). La Guerra Fredda è il conflitto tra i paesi dell'Ovest, aderenti al piano americano, ed il blocco sovietico. La Cortina di Ferro è la linea immaginaria che spacca l'Europa in due e passa per Berlino, divisa, al suo interno, in Berlino Est ed Ovest.

• 1948 - Nasce la BENELUX o UEO (unione dell'Europa Occidentale), prima organizzazione internazionale per la reciproca assistenza militare, che comprendeva tre stati.
• 1949 - Nasce la NATO, (comprendeva anche gli USA) che mantiene gli obbiettivi di reciproca difesa, solo tra più stati. Come risposta l'URSS crea il Patto di Varsavia.
• 1949 - Istituzione del Consiglio d'Europa, organizzazione tra stati dell'Europa occidentale, di impianto tradizionale, per promuovere il progresso sociale. Due organi: uno di dimensione intergovernativa (il Consiglio dei ministri) e l'altro di dimensione sovranazionale (l'Assemblea consultiva).
• Nascita dell'OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica), per promuovere la cooperazione economica tra gli stati. Anch'essa di tipo tradizionale.
• 1952 - Proposta la CED (Comunità Europea di Difesa), primo tentativo di unificazione di stati europei sotto un'organizzazione comune, che però fallì e pose in evidenza le difficoltà di creazione di una tale organizzazione. Tali differenze tra sostenitori di una federazione europea e sostenitori di una cooperazione intergovernativa furono anche evidenti nel Congresso dell'Aia, che venne riunito per discutere la possibilità di formare un'unione economica e politica per garantire la sicurezza. Robert Schuman afferma che per creare un'unione europea bisogna prima risolvere i conflitti fra stati, come quello della Ruhr, contesa tra Germania e Francia e ora sotto il controllo internazionale.
• 1952 - Nasce la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio), per promuovere la pace tra Francia e Germania. Una comunità sotto un'Alta Autorità aperta a tutti i Paesi europei interessati (BENELUX + Italia). Gli obbiettivi erano quelli dell'OECE: creazione di un mercato comune che comprendesse la libera circolazione delle merci. Era composto da:
• Alta Autorità: organo sovranazionale, esecutivo, formato da membri designati dal governo degli stati membri, ma non appartenenti ad esso. Compiti: assumere decisioni e sanzionare.
• Consiglio dei ministri: organo intergovernativo, formato dai Ministri degli Esteri. Compiti: armonizzare l'alta autorità e potere di esprimere un parere vincolante.
• Assemblea: organo intergovernativo di tipo parlamentare. Compito: votare la sfiducia dell'Alta Autorità.
• Corte di Giustizia: organo sovranazionale, giudici nominati dagli stati membri per risolvere controversie riguardo alla violazione dei termini del Trattato e per giudicare la legittimità degli atti assunti dall'Alta Autorità.
• 1958 - Nascita CEE (Comunità Economica Europea) ed EURATOM (per l'energia atomica). Obbiettivi della CEE: promuovere un mercato comune attraverso:
• Unione doganale
• Politiche economiche comuni in alcune materie
• Libera circolazione di merci, lavoratori e capitali
• 1992 - Comunità Europea, con il trattato di Maastricht, sotto la quale vennero unificate le tre comunità esistenti (CEE, CECA, EURATOM)

Paragrafo 2: Il quadro teorico

Lo stato è un'entità che si è evoluta come il soggetto che detiene il monopolio del diritto e l'uso legittimato della forza per farlo rispettare attraverso sanzioni per chi viola le norme giuridiche. È il concetto di sovranità, che lo Stato esercita sul proprio territorio, sul quale gode di un principio di esclusività: nessuno può transitare da o verso di esso senza il permesso dello Stato, che, inoltre, non ammette nessun'altra autorità (un solo ordinamento giuridico).

Lo stato crea il diritto per il suo ordinamento e, inoltre, contribuisce alla creazione dell’ordinamento internazionale, sotto il quale esso agisce come persona giuridica e, dunque, alla pari degli altri stati. Distinzione tra ordinamento internazionale classico ed interno/statale: modello piramidale VS modello vettoriale.

• Nell'ordinamento statale è presente un modello piramidale gerarchico, al cui vertice sta lo Stato, al quale sottostanno soggetti minori attraverso i quali esso si organizza. Gli enti (Regioni, Prov., Com.,…)
• In quello internazionale è presente un modello vettoriale, espressione della parità sul piano giuridico degli stati. Il diritto internazionale è un rapporto fra pari (gli Stati, come soggetti giuridici, sono uguali fra loro).

Diritto interno VS diritto internazionale:

• Il diritto internazionale ha le proprie fonti (i trattati), le proprie procedure di formazione di una legge (direttive, regolamenti e decisioni) e i suoi soggetti sono gli stati. Tuttavia, affinché tali norme possano essere trasferite sul piano interno di sovranità di ciascuno stato, sono necessarie altre procedure definite dall’ordinamento interno di ciascuno recepimento (es. per l’Italia rispetto all’UE: stato (norme interne di 2 decreti legislativi di attuazione delle direttive: Legge di delegazione europea e Legge europea).

Tutte ciò sono rappresentazioni teoriche delle organizzazioni internazionali classiche. L’Unione/Comunità Europea non è né pienamente nella dimensione internazionale, né, tantomeno, completamente in quella statale. Essa presenta caratteristiche tanto della prima quanto della seconda dimensione, per tale motivo la Comunità è definita “frattalica” (una frazione un po’ dell’una e un po’ dell’altra).

• Caratteristiche statuali: i trattati sono le fonti del diritto comunitario come lo sono le costituzioni per gli ordinamenti interni, la gerarchia delle norme (regolamenti > direttive > decisioni), la divisione dei poteri.
• Caratteristiche internazionali: presenza di un organo che riunisce i rappresentanti di tutti gli stati, la parità tra gli stati membri, di un organo giurisdizionale, di uno collegiale, il fatto che si voti all’unanimità (nella maggior parte dei casi importanti).

La Comunità si è molto evoluta nel corso degli ultimi 50 anni, passando da un’organizzazione molto internazionale alla frattalica che è adesso, proprio grazie al fatto che non rientra dentro ad un modello rigido. Inoltre, si è andato rafforzando il potere rappresentativo su quello legislativo degli esecutivi esteri dei governi nazionali.

Organizzazione originale della CEE (dopo la fusione delle 3 comunità di Bruxelles del 1965)

1) 4 organi particolari nonostante le radici classico internazionali:

• Assemblea (Parlamento Europeo attualmente): organo rappresentativo formato dai delegati che i Parlamenti interni designano tra i propri membri (originariamente, ora, dal 1978, i membri vengono eletti direttamente dai cittadini degli stati ogni 5 anni). Il numero varia a seconda della popolazione dello stato. L'Assemblea delibera a maggioranza assoluta. Ha pochi poteri e differenzia dal modello normale per due motivi:
• Non ha poteri deliberativi (non ha il potere di decidere le disposizioni). Può essere chiamato in causa per esprimere un parere su una disposizione. Questo parere non è vincolante (ruolo consultivo tramite la procedura di consultazione obbligatoria solo se specificato dalla base giuridica).
• Può votare la sfiducia alla Commissione, votando a maggioranza di due terzi.
• Consiglio: organo legislativo formato da un ministro per stato, esprimendo dunque la parità tra essi. La carica dura 6 mesi e questi ministri sono delegati in base alle loro competenze a proposito della materia all’ordine del giorno. Dovrebbero votare all’unanimità, ma solitamente si adotta la maggioranza qualificata. Ha il compito di emanare atti regolamentari sul piano europeo.
• Commissione: organo esecutivo formato da 9 commissari nominati dai governi degli stati membri (non più di due con la stessa cittadinanza). Vengono scelti in base alla loro competenza generale, non sono legati agli esecutivi interni e devono offrire garanzia di assoluta indipendenza dallo stato della loro cittadinanza. Essi devono infatti tutelare l'interesse comunitario. La Commissione possiede il potere di iniziativa e di revoca di atti regolamentari: il primo potere permette di avere l’iniziativa sugli atti che il Consiglio deve assumere, il secondo, una volta attivato il Consiglio su proposta della Commissione, permette a quest’ultima di pronunciarsi sull’operato del primo e modificare il testo dell'atto fino a quando esso non viene approvato all’unanimità dal Consiglio.
• Corte di Giustizia: organo giudiziario di controllo, fuori dal circuito politico, in quanto giudice. È formata da 7 giudici che esercitano per 6 anni e sono nominati dai governi interni (come i commissari). I giudici eleggono il loro presidente. Sono affiancati da 9 avvocati, che hanno il compito di presentare le conclusioni motivate sugli affari sottoposti alla Corte. I membri della corte sono eletti in base alla loro competenza e alla loro indipendenza. Hanno il compito di assicurare il rispetto del diritto internazionale dei trattati. Può fare appello alla corte (in via pregiudiziale) un giudice nazionale che si trovi in dubbio, nel corso del giudizio, sull’interpretazione di una norma europea (ricorso pregiudiziale di interpretazione) o sulla conformità della norma ai trattati (ricorso pregiudiziale di validità). Deve fare appello alla corte un giudice di ultima istanza al quale sorge un dubbio sulla validità o sull’interpretazione prima di pronunciarsi.

2) Strumenti normativi: Il potere normativo della Comunità si esprime attraverso tre atti:

• Direttive: hanno come destinatario lo/gli Stato/i membro/i e lo vincolano sul fatto che esso debba assumere l’atto entro un certo limite di tempo da essa stabilita (obbligo di risultato), ma non vincola sui mezzi e sulle forme attraverso le quali lo stato deve far assumere l’atto sul piano interno (discrezionalità). Hanno lo scopo di armonizzare.
• Regolamenti: saltano il filtro dello stato e sono universali (per tutti gli Stati membri). Sono più generali e hanno lo scopo di unificare, per tale motivo devono essere obbligatoriamente ed immediatamente adottate in tutti i loro elementi (diretta applicabilità).
• Decisioni: hanno il carattere obbligatorio (applicabili direttamente) dei regolamenti, ma non sono universali. Esse si rivolgono infatti ad un singolo stato o soggetto giuridico (società commerciale, per esempio).

Tali atti sono diritto secondario: hanno come base giuridica i trattati, che sono le fonti, il diritto primario. Inoltre, il trattato è un atto internazionale, mentre i tre atti descritti sono prodotti sul piano internazionale, ma hanno effetti sul piano nazionale interno statuale.

Anche per la CEE, tuttavia, vige il principio di attribuzione, secondo il quale l’organizzazione non può agire liberamente ed operare in tutti i campi assumendo l’uno o l’altro atto. Essa ha delle competenze in determinate materie e può assumere regolamenti, decisioni o direttive basandosi sulle norme dei trattati, che costituiscono dunque le basi giuridiche in quanto specificano sia le materie di competenza dell’organizzazione, sia gli atti che essa deve assumere in base alla situazione. Gli articoli dei trattati sono la base giuridica che deve essere citata per legittimare una qualsiasi azione della Comunità.

Il Trattato contiene però due norme che rompono questo schema:

• Art. 100 Tr. CEE (ora art. 115 del TFUE): il Consiglio, su proposta della Commissione, può assumere liberamente atti che hanno come obiettivo la funzionalità del mercato comune, trascendendo i vincoli delle materie assegnate espressamente dai trattati (competenza teleologica > circoscritta non da una materia, ma da un obiettivo).
• Clausola di flessibilità (ex art. 235 Tr. CEE, art. 352 TFUE): rende flessibile il principio di attribuzione, in quanto permette al Consiglio di esercitare tutti i poteri non espressamente attribuiti dai trattati, ma necessari per conseguire gli obiettivi e gli scopi della Comunità.

L'integrazione europea e i suoi percorsi

Capitolo II: Evoluzioni dell'ordinamento comunitario

Si esaminano le evoluzioni dell'ordinamento comunitario sotto quattro aspetti:

1. Sviluppo geografico
2. Evoluzione delle istituzioni
3. L'estensione delle competenze
4. Evoluzione dell'ordinamento comunitario come ordinamento giuridico che prevale sugli ordinamenti nazionali.

Sviluppo geografico

• 1956: 6 stati (BENELUX + Italia e Francia). Periodo caratterizzato da un buon raggiungimento degli obiettivi economici prefissati, ma con difficoltà sul piano politico (De Gaulle, in Francia, si oppone ad un'evoluzione sovranazionale della comunità).
• Primo allargamento, 1973: possibile solo dopo le dimissioni di Gaulle (1969). Premessa: qualsiasi stato europeo può richiedere di entrare nella Comunità, a condizioni imposte dai Trattati. Richiedono l'integrazione Irlanda, UK, Danimarca e Norvegia. In Norvegia non passa il referendum. > 9 stati nella Comunità.
• Secondo e terzo allargamento, 1979 e 1986: dovuto alla volontà degli stati in cui terminava un regime dittatoriale fascista di assumere valore internazionale ed una dimensione democratica e di avanzare economicamente. Vennero ammessi in Comunità Grecia (1979), Spagna e Portogallo (1986) > 12 stati.
• Quarto allargamento, 1995: La disintegrazione del blocco sovietico (1990) fece venir meno la necessità di neutralismo per alcuni stati, che richiesero di essere inclusi nella Comunità (Svizzera, Svezia, Austria e Finlandia). La Svizzera venne ostacolata nel processo dal referendum. Vennero invece annesse con successo la Finlandia, la Svezia e l'Austria > 15 stati.
• Quinto allargamento, 2004, 2007 e 2013: verso Est. 10 nel 2004 (Cipro, Malta, Rep. Ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Slovenia, Slovacchia) > 25 stati fanno sì che:
• La composizione della comunità sia molto diversa di quella del 1956. Si rinuncia dunque all’unanimità del Consiglio e la maggioranza qualificata diventa molto complessa da calcolare.
• Ci sia differenza sotto il punto di vista politico (nuove democrazie vs democrazie affermate) ed economico (i paesi del sud e dell’est vs quelli centrali del nord).
• Nel 2007 vennero accettate anche la Romania e la Bulgaria (richiedenti precedentemente con i 10 stati sopracitati).
• Nel 2013 venne accettata anche la Croazia. > 28 stati, 500M di abitanti e 24 lingue ufficiali.

Ogni stato, per essere ammesso, deve firmare un trattato di adesione con gli stati membri, nel quale viene riassunto l'acquis comunitario, vale a dire il patrimonio di diritti ed obblighi derivati dagli atti normativi emanati nel corso del tempo a partire dal 1956.

Evoluzione delle istituzioni

Il compromesso di Lussemburgo: Conseguenza dei problemi causati dal Capo del Governo francese De Gaulle (la crisi della sedia vuota > ritira i ministri francesi durante le sedute e dunque non si riesce ad avere il voto all’unanimità), che era contrario all’evoluzione verso un metodo comunitario a discapito di quello intergovernativo. Si giunse a tale compromesso (accordo politico) nel 1966, che prevedeva, in breve, il diritto di veto a ciascuno dei 6 stati, in nome della difesa della sovranità nazionale e contro l'evoluzione dell'integrazione politica europea e, inoltre, mutava il rapporto tra Consiglio e Commissione. De Gaulle voleva ridurre i poteri della Commissione (organo che agisce negli interessi comunitari) e, dunque, venne previsto che essa dovette, per questioni importanti, ottenere il parere degli stati membri (attraverso il COEREPER > Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri) prima di presentare la proposta al Consiglio. Acquistava valore il parere dei governi nazionali sulla Commissione.

Rafforzamento dei poteri del Parlamento (Assemblea) Europeo: vedo i suoi poteri originali descritti precedentemente (procedura di consultazione, etc…) > no potere di iniziativa, limitato a quello di controllo, potere più forte, quello di controllo sul bilancio. Quest’ultimo è il risultato del Trattato di Lussemburgo (1970) e quello di Bruxelles (1975), i quali comportarono l’attribuzione di potere di prelievo fiscale alle istituzioni comunitarie.