Riassunto esame Diritto Pubblico dell'Economia, prof. indefinito, libro consigliato Diritto Pubblico dell'Economia, Capunzo

Nozione, evoluzione storica e caratteri del diritto pubblico dell'economia

Nozione

Il diritto pubblico dell'economia è quella disciplina giuridica che studia i mezzi e gli strumenti messi a disposizione dal diritto per l'intervento pubblico nell'economia. Tuttavia, bisogna sottolineare che autorevole dottrina (Giannini) ritiene che non esiste alcun settore della normativa positiva identificabile come diritto pubblico dell'economia, poiché essa sarebbe una disciplina relativa a sottosettori, oppure una disciplina oggettuale che ha solo una validità conoscitiva, anche e soprattutto sulla base del presupposto che gli unici settori ordinabili a sistema nel nostro ordinamento sono quelli di diritto privato e processuale. Esso sarebbe qualcosa in più tuttavia di un diritto amministrativo economico: una parte speciale che lo arricchisce.

Evoluzione storica

Le origini di tale disciplina sono individuabili nelle civiltà fluviali sviluppatesi tra il IV ed il III millennio a.C., che presentavano la necessità di una disciplina anche organica per assicurare una razionale distribuzione delle acque anche per far fronte ai periodi di secca. Istituito il sistema delle misure, lo Stato aveva organizzato un vero e proprio catasto, nel quale erano conservati i documenti con le esatte misure degli appezzamenti di terreno ed il nome del proprietario, allo scopo di fissare rendite e tasse e per permettere ai proprietari di riprendere possesso delle terre dopo le inondazioni. A questo si aggiunse anche la costruzione delle infrastrutture.

Nella Roma repubblicana le opere pubbliche si intensificarono, e si aggiunse anche una disciplina organica delle miniere, dell'industria estrattiva, della metallurgia e dell'industria tessile nonché dei cantieri. In epoca comunale furono poi introdotte le misure di controllo ed incentivazione e la creazione di banche in mano pubblica, nella forma di fondazioni di diritto privato. Inoltre, in tale epoca nacque la gestione pubblica degli ospedali.

L'intervento pubblico nell'economia

Tale intervento si sostanzia in alcuni punti:

• Disciplina legislativa su fattispecie generali ed astratte (beni, persone, capacità, ecc) e ovviamente dipendente dal sistema economico di riferimento (capitalista, collettivista, misto come quello italiano).
• Responsabile della monetazione, in quanto espressione della sovranità dello Stato.
• Regola il godimento e la circolazione dei beni, limita e controlla l'avvio e l'esercizio di attività economiche e opera con sovvenzioni (concesse con atto pubblico), finanziamenti (rapporto tra impresa e banca con lo Stato che fornisce i mezzi) e agevolazioni (che devono evitare discriminazioni ingiuste).
• Offre beni e servizi economici, come ad esempio la concessione di servizi pubblici.

L'oggetto del diritto pubblico dell'economia

Esso è costituito da quegli istituti "di diritto pubblico" volti direttamente alla disciplina di eventi specificamente economici. Sono contestualmente esclusi gli istituti di assistenza o previdenza sociale ed assicurazione, ma sono compresi gli enti no profit, per i quali sono previsti contributi finanziari ed immunità fiscali (avviene una delega della cura di interessi collettivi a causa della crisi dello Stato sociale) e che svolgono servizi di interesse collettivo, come ad esempio la manutenzione urbana.

La programmazione economica

L'art.41 della Costituzione enuncia nel primo comma la libertà dell'iniziativa economica privata, ritenendo il diritto di impresa come diritto del privato sia nella sua costituzione, che nel suo svolgimento. Nel secondo comma invece sancisce che "Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana". Nel terzo comma infine prevede che "La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali".

In relazione a quest'ultimo comma bisogna sottolineare come il mercato da solo non sia in grado di assicurare il rispetto di tutti i valori costituzionali per cui vi è l'azione dei pubblici poteri estrinsecata in due forme: intervento esterno (con una disciplina vincolistica che incida sull'iniziativa privata, es: legge sul blocco degli affitti) e intervento interno (con imprese pubbliche che operano all'interno del mercato e sono soggette alle direttive statali).

La disciplina costituzionale relativa ai rapporti economici è contenuta negli artt.35-43, ed è integrata dalle disposizioni di diritto comunitario volte all'instaurazione del mercato comune ed all'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.

La programmazione è qualificata come organizzazione di mezzi e strumenti diretti al conseguimento di obiettivi coordinati, secondo un progetto omogeneo e proiettato nel futuro in una prospettiva di medio o lungo termine a cui di norma si accompagna una verifica conclusiva dei risultati. Essa è un'attività dei pubblici poteri volta a determinare l'indirizzo e l'impulso all'economia ed è vincolante per gli organi che l'hanno introdotta.

Sebbene parte della dottrina qualifichi gli interventi in materia economica come misure di politica economica, in realtà essi sono controlli ex ante del dinamismo del mercato.

Scopi della programmazione

Gli scopi della programmazione possono essere così riassunti:

• Eliminazione degli squilibri territoriali di rendimento e remunerazione.
• Allocazione delle risorse piena ed efficiente.
• Equa distribuzione dei redditi.
• Miglioramento dei servizi pubblici essenziali.
• Struttura dei consumi soddisfacente mantenendo elevato il tasso di crescita economica nel lungo periodo.

Tipi di programmazione

La programmazione può essere di tre tipi dal punto di vista temporale:

• Breve periodo: presenta scelte amministrative definitive non in grado di influenzare gli operatori economici privati.
• Lungo periodo: tiene conto delle relazioni tra pubblici poteri e scelte private ma risente negativamente dei mutamenti sopravvenuti.
• Medio periodo (1 anno): sono preferibili ai due precedenti, tuttavia sono stati considerati analoghi ai bilanci di governo da parte della dottrina, tuttavia essi devono costituire un piano normativo, capace di impegnare giuridicamente i governi, sebbene frutto di convergenze con le Amministrazioni pubbliche interessate. Si distingue in tale ambito anche tra programmazione direttiva (disegno di politica economica che esplica attività vincolate per i pubblici poteri) e programmazione per obiettivi (fissazione degli obiettivi con scelte politiche ed utilizzo di determinati strumenti per ordinare le azioni degli operatori economici pubblici e privati).

Distinzione tra piano e programma

Ulteriore necessaria distinzione da effettuare è quella tra piano e programma: il primo definisce gli obiettivi ed il secondo adotta gli strumenti operativi per raggiungerli. È esemplificativa la definizione "Planning – programming – budgeting system". In Italia le parole "programma" e "programmazione" hanno surrogato le parole "piano e pianificazione" con la conseguente distinzione semantica tra programmazione economica, di competenza degli economisti e partita da un livello nazionale per giungere a livelli meno elevati, e pianificazione territoriale, di competenza di architetti ed urbanisti, partita da un livello comunale e pian piano estesa a livelli più elevati.

Altra differenza da sottolineare è quella tra leggi attuative, che fissano le regole fondamentali per la produzione di norme di piano, e possono essere illegittime qualora non consentissero una programmazione locale autonoma e precludessero la partecipazione delle autonomie locali a una programmazione definita con legge, e leggi che programmano, che distinguono programmi o piani di riferimento dai piani settoriali e non possono essere illegittime perché non operano alcuna sottrazione nell'ambito della definizione degli interessi pubblici da perseguire ai livelli amministrativi competenti (riserva amministrativa di programmazione nei confronti della legge).

Finalità della programmazione

Nell'ambito delle finalità della programmazione bisogna sottolineare che la Costituzione fissa i principali obiettivi di politica economica e sociale sulla base di un sistema dualistico (pubblico – privato). I fini sociali vengono perseguiti mediante i limiti all'iniziativa economica privata, e l'utilità sociale viene perseguita invece con programmi e controlli, e cioè mediante l'intervento del legislatore sull'impresa pubblica e privata. È legittima sia una programmazione imperativa che una indicativa, sebbene la dottrina sia quasi unanimemente concorde sul fatto che la programmazione abbia la forma di un atto imperativo (legge) e per ciò stesso vincolante.

Sulla base dell'art.43 quindi si predispone una tutela dei privati, la garanzia di scelte democratiche (con legge) e la sottrazione all'esecutivo dell'indirizzo politico-economico di lungo periodo. Tuttavia si tratterebbe di una riserva di legge relativa, poiché sarebbe ammissibile una delega al governo previa determinazione dei principi con le leggi di piano. Oltre ai fini stabiliti dalla Costituzione vi sono anche i fini sociali da perseguire, mediante scelte che tendano a limitare (ma non a escludere) l'esercizio di poteri di tipo autoritativo.

E sono solo i fini sociali a giustificare l'incidenza sulla libertà economica privata. Essi sono identificabili soprattutto con il dettato costituzionale dell'art.32° comma – libertà sostanziale – e quindi la programmazione diviene un obbligo giuridico posto dalla Costituzione volto all'incremento e la diffusione del benessere economico.

La programmazione e il decentramento regionale

La Regione è l'interlocutore necessario per la pianificazione soprattutto dal punto di vista della realizzazione dei fini sociali e della verifica della loro attuazione. Da un punto di vista storico, il processo di espansione delle autonomie locali a partire dagli anni ’20 venne limitato sia a causa del centralismo fascista, sia per l'espansione degli enti pubblici. Nel secondo dopoguerra l'area dei comuni oltre ai servizi di utilità generale avevano come ambito di autonomia la gestione diretta dei pubblici servizi, tuttavia questa situazione creò degli squilibri per cui già dagli anni ’70 vennero introdotte misure per scoraggiare le municipalizzazioni. Ora le strutture organizzative riguardano la gestione diretta, le aziende municipalizzate e le concessioni, queste ultime in netta crescita.

Il modello centralista subì un colpo notevole con l'art.114 della Costituzione che istituì le Regioni, le Province ed i Comuni, ma erano previsti dei controlli sui loro atti ed attività ed erano previsti poteri esclusivi dello Stato in determinate materie per garantire l'unità. Si è dunque fatto strada il decentramento, che consiste nell'adeguamento della disciplina normativa agli interessi locali e nella traslazione della competenza a provvedere con una conoscenza diretta degli interessi da soddisfare. Il decentramento può essere politico-costituzionale, con la conseguente cessione di poteri alle autonomie locali (si utilizza la legge costituzionale) e anche amministrativo, concessione di funzioni (quest'ultimo a sua volta si divide in burocratico, gestionale ed autarchico). L'inconveniente da evitare è quello di far prevalere gli interessi locali su quelli generali.

Modifica del Titolo V

Dopo infruttuosi tentativi di commissioni parlamentari di riforma e fallito il progetto della bicamerale che prevedeva la riforma dell'intera parte seconda della Costituzione, nel 2001 fu emanata la legge costituzionale n° 3, che conteneva quattro elementi di rilievo:

• Nuovo assetto delle funzioni
  • Rapporto tra legislazione esclusiva e concorrente. Nella legislazione concorrente lo Stato fissa i principi fondamentali e tutto il resto della legislazione spetta alle Regioni.
  • Nuovo criterio formale dell'art.117. Prima era espresso l'elenco delle competenze regionali e residuale quello delle competenze statali, ora opera il criterio inverso.
  • Le regioni hanno potestà legislativa primaria, limitata solo dalla Costituzione, dal diritto comunitario e dagli obblighi internazionali e NON dalla legge dello Stato.
• Regionalismo differenziato ed asimmetrico. Ciascuna Regione ha la possibilità di negoziare forme e condizioni particolari di autonomia a vantaggio delle Regioni di diritto comune per le materie a potestà ripartita e solo alcune di potestà esclusiva statale.
• Funzioni amministrative. Prima vigeva il parallelismo delle funzioni (le stesse delle 18 materie oggetto della legislazione concorrente) e le Regioni svolgevano le loro funzioni delegandole agli enti locali o valendosi dei loro uffici e nelle materie concorrenti la legge dello Stato attribuiva direttamente agli enti locali funzioni di interesse esclusivamente locale. Ora invece l'art.118 prevede che le funzioni siano attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne l'esercizio unitario siano conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
• Autonomia fiscale e finanziaria. Le risorse di cui si servono le Regioni sono i tributi e le entrate proprie, quote del gettito di tributi erariali, trasferimenti statali a carico del fondo perequativo. Il principio vigente è che il conferimento delle funzioni deve essere sempre accompagnato dal trasferimento di risorse necessarie per esercitarle. Inoltre vige il principio dell'equilibrio di bilancio per la parte corrente, ed è ammesso solo un piccolo disavanzo per gli investimenti.

Evoluzione storica della programmazione

Per l'attuazione di un piano economico l'art.41 prescrive lo strumento della legge, tuttavia spesso non garantisce risultati soddisfacenti, per sui, sebbene non sia prospettabile l'uso di un decreto legge, è ammesso l'atto politico (deliberazione di un organo di governo) per il quale vige la libertà di forma e di procedura ed una violazione determina la mera sfiducia al Governo.

Negli anni si sono susseguiti una serie di tentativi di programmazione globale:

• Riforma Vanoni. Essa era costituita da uno schema di sviluppo dell'occupazione e del reddito nel periodo 1955-64 presupponendo una crescita annuale del reddito pari al 5%. I pubblici poteri avrebbero svolto un'attività di impulso e condizionamento dell'iniziativa economica privata per il perseguimento del benessere socio-economico della collettività e i settori coinvolti erano i più vari, dall'agricoltura alle opere pubbliche. I mezzi per il perseguimento di tali scopi erano sostanzialmente le infrastrutture, gli incentivi e la politica fiscale e creditizia. Tuttavia si rivelò essere uno schema teorico e deludente, che fu poi usato per programmi e piani regionali delle regioni più arretrate (es: Ministero dei Lavori pubblici in Campania e Molise o Ministero dell'Industria in Umbria, ma anche questi furono deludenti per la carenza di una programmazione generale, si un ordinamento regionale compiuto, per la genericità degli obiettivi e l'inadeguatezza degli strumenti operativi). Dopo la Riforma Vanoni vennero varati numerosi piani settoriali ad opera di Enti ed Istituzioni.
• Nota aggiuntiva di Ugo La Malfa (1962). Egli sottolineò la necessità di una politica di interventi a favore dello sviluppo del Mezzogiorno e di una programmazione regionale con carattere globale e settoriale.
• Bozza di programma quinquennale di Giolitti (1965-69). Il documento preliminare non ebbe seguito a causa della caduta del governo.
• Legge 685/1967. Essa conteneva tre articoli ed un programma allegato relativo ad un quinquennio e diviso in cinque parti con la definizione degli obiettivi e le riforme strutturali e di ammodernamento, l'impiego sociale del reddito e lo sviluppo del Mezzogiorno, interventi in vari settori della produzione e i criteri per il finanziamento del programma. Tale programma coniugava la programmazione direttiva con la programmazione per obiettivi ed dava molta importanza alla concertazione, tuttavia non venne mai approvato integralmente, ma solo in alcune sue parti come l'istituzione del CIPE e la riforma del Ministero del Bilancio.
• Progetto 80. Esso era un documento preliminare al Programma Economico nazionale per il quinquennio 1971-75 volto al raccordo tra le scelte di Governo e di altri centri decisionali autonomi. Le azioni programmatiche necessarie erano costituite dai programmi sociali e da una politica generale di controllo dell'economia, il tutto volto ad una ricerca del consenso (contrattazione programmata sulla base delle direttive del CIPE). Per Giannini il Progetto 80 costituiva una programmazione per obiettivi, ma in realtà ciò non fu verificato nella pratica e si abbandonò l'idea di una programmazione economica generale per lasciare spazio ad una programmazione settoriale sulla base di leggi speciali (es: piani regionali per lo smaltimento di rifiuti).
• Prima della costituzione delle Regioni a statuto ordinario. Erano stati creati i Crpe (comitati regionali per la programmazione economica) che svolgevano studi ed indagini, nonché schemi di sviluppo regionale e funzioni consultive. Tuttavia i primi Crpe furono troppo autonomi dalle direttive ministeriali e si venne a creare un ampio divario tra il Centro-Nord, in cui si formò una programmazione alternativa rispetto a quella nazionale, ed il Centro-Sud dove si utilizzarono piani inadeguati in logiche di lungo periodo.
• Dopo la costituzione delle Regioni a statuto ordinario. Con la previsione degli statuti, la Regione diveniva centro decisionale nella formulazione della programmazione nazionale, e non più solo consultivo. La programmazione regionale tuttavia doveva essere compatibile con i principi dell'ordinamento nazionale.