Diritto pubblico e diritto dell'economia II parte

INZIO SECONDA PARTE 12.04.16

Come nasce la P.a??

l’attività di natura amministrativa nasce nell’800, il tipo di amministrazione che abbiamo risale dal

modello francese, la prima attività svolta, nasce con la funzione autoritaria o imperativa, alle

origini la p.a è un’autorità che dà comandi ai privati cittadini (potere).

Il primo volto della P.a è un volto di natura imperativa, la prima forma del nostro ordinamento, dice

ai soggetti cosa possono e cosa non possono fare, si caratterizza per il potere che non è

equiparabile a quello del privato cittadino, la p.a si pone come un potere sovra-ordinato.

Se la p.a è chiamata a soddisfare l’interesse della collettività, si pone sopra ai cittadini.

In concomitanza allo stato sociale (tutelati i diritti sociali), Continua ad avere un potere imperativo,

ma si affianca ad un’amministrazione per prestazione che svolge attività concrete che sono

rappresentate da attività, erogazioni di denaro, nel momento in cui agisce in questo modo,

l’autorità del potere non è più cosi centrale, ma è la funzione che la p.a garantisce ( servizi erogati

ai deboli e ai bisognosi che determina un ampliamento dell’apparato amministrativo, istruzione,

sanità, determina un modo diverso di relazionarsi di p.a e cittadini) diventa rilevante la funzione,

nel momento in si passa all’amministrazione per prestazioni, è importante la funzione, le

prestazioni finanziarie che vengono erogate (pensioni, contributi) sono tutte funzioni amministrative

, anche se molto diverse.

Oggi l’autorità amministrativa è molto complessa, il modello autoritativo, Si affianca l’autorità

funzionale che produce servizi pubblici ( prestazioni di varia tipologie che lo stato eroga per far

fronte ai bisogni della collettività)

PRINCIPI CHE REGOLANO LE ATTIVITÀ’ DI P.A

Art.97:Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea,

assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon

andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le

responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti

dalla legge. —> l’attività della pubblica amministrazione è soggetta a una riserva di legge

relativa, non assoluta, la costituzione ritiene che la disciplina del p.a deve essere regolamentata

dal parlamento, la legge deve solo fissare una disciplina generale, mentre la concreta

regolamentazione interna degli apparati deve essere disciplinata dai regolamenti, fondi secondarie.

Da questa disposizione desumiamo, che la p.a è soggetta al principio di legalità (la p.a si riporta

alle disposizione di legge deve conformarsi a ciò che la legge dice di fare, ai limiti e compiti che li

affida, tutto ciò deve essere fissato con la legge).

Il principio di legalità deve andare nella direzioni di quesi 2 concetti: buon andamento e imparzialità

nell’attività amministrativa.

- buon andamento: oggi queso concetto si traduce come concetto di efficienza ed efficacia, la

p.a è tenuta ad essere efficiente, utilizzo coerente delle risorse che utilizza compatibile con i

risultati che raggiunge. Concetto di economicità ed efficacia, per efficacia si intente che in

sostanza alla p.a vengono date delle finalità da perseguire, se gli obiettivi raggiunti sono vicini

agli obiettivi assegnati in via astratta.

- imparzialità: l’attività amministrativa deve essere imparziale, la p.a deve perseguire l’interesse

della collettività, di conseguenza deve sottomettere a quella collettività tutti gli interessi parziali,

interessi riconducibili a privati cittadini. Quando la p.a in buona fede persegue interessi che

sembrano collettivi ma che in realtà sono di parte che danno benefici a privati, gravano sulla

collettività, allora si dice che la p.a sbaglia ad essere imparziale, manca di imparzialità non sta

perseguendo l’interesse generale ma quello di altri privati.

La regola per selezionare soggetti che fanno parte della p.a, si accede mediante concorso,

regola ordinaria, salvo i casi stabiliti dalla legge, che prevedessero regole di diverso tipo. ES:

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dirigenza pubblica, difficilmente si seleziona tramite concorsi, ma si instaura un contratto

privatistico di natura di diritto privato.

La regola generale è il pubblico concorso, procedura basata su regole di imparzialità obiettiva e

trasparenza, la finalità è quella di selezionare i soggetti più competenti e capaci, regola che

applicando al massimo l’imparzialità e obiettività sceglie i più capaci nell’interesse della collettività.

Il primo comma dell’art.97 riporta al principio di equilibrio di bilancio, perché le p.a sono quelle

che rappresentato il grosso della spesa pubblica, riporta all’art.81.

Richiama le p.a ad una spesa attenta rigorosa, in modo che non venga meno l’equilibrio dei

bilanci.

Art.98:

I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità.

Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i

militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e

consolari all’estero —> per preservare l’indipendenza del parlamento, non possono conseguire

promozioni se non per anzianità.

La costituzione prevede che il parlamento possa stabilire limitazione al diritto d’iscriversi ai partiti

politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, in funzionari ed agenti di polizia, i

rappresentanti diplomatici all’estero perché potrebbe condizionare negativamente l’attività

amministrativa, potrebbe inficiare l’attività amministrativa.

La p.a in Italia è caratterizzata dal fenomeno del decentramento e delle autonomie.

- Decentramento: la p.a si organizza sulla base di questo principio, non abbiamo un apparato

amministrativo concentrato, la p.a sarà al centro fisico dello stato, e sono le capitali, ma in questi

stati decentrati, distribuiscono gli apparati anche in altre zone vicino ai cittadini, la p.a non si

colloca solo presso le autorità centrali, il governo, ma anche in prossimità delle regioni, è una

realtà che contraddistingue gli enti di autonomia politica, Distinta dall’amministrazione dello

stato.

Art.95: Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è

responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando

l'attività dei Ministri.

I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente

degli atti dei loro dicasteri [cfr. art. 89].

La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le

attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri —> la p.a è sempre occupata da organi di derivazione

politica,l’art.95 ci descrive il governo formato da tutti i ministri.

L’organo di natura politica al vertice dell’amministrazione regionale, è il presidente della giunta

Regionale cosi anche il sindacato del Comune, il Governo.

I primi 2 vengono eletti direttamente, mentre il Governo, no. (1.05min)

Struttura piramidale, il massimo potere è attribuito al vertice di natura politica, potere di natura

gerarchica.

La magistratura è priva di gerarchia, non si può garantire l’attività giudiziaria se c’è del

potere all’interno, è organizzata sulla base di assenza del principio gerarchico.

DIVERSI TIPI DI ORGANI

- Dietro la p.a ci sono organi con legittimazione politica (sindaco, presidente della giunta) che solo i

vertici hanno, mentre tutti gli altri rappresentanti della struttura devono avere un’adeguata

professionalità per svolgere quella funzione.

- Organi monocratici (ministro, prefetto, questore ) organi che coincidono con una singola persona

fisica.

- Organi di natura collegiale: si basa su più soggetti fisici cosi che possa emergere una volontà

unica attraverso la votazione. Pagina 2 di 60

- organi che svolgono attività attive ( autorità amministrativa, che vengono in rapporto diretto

con i cittadini, sono in grado di svolgere attività di soddisfacimento dei bisogni collettivi)

- organi di amministrazioni consultive e di controllo: non veniamo mai in contatto con queste

2 organi, che sono rilevanti solo internamente all’amministrazione. Sono tutte attività di

amministrazione.

Gli organi di controllo: in ogni apparato amministrativo ci sono organi che vigilano come si sono

comportate le p.a, compiono verifiche di natura giuridica, carattere tecnico e contabile su come la

p.a svolge le sue attività.

- organi centrali: l’apparato ministeriale che sta a Roma, sono contrati tutti in un luogo

fisico.

- organi locali o periferici: diretto contatto con i cittadini.

GLI APPARATI STATALI: disegno generale dell’assetto ministeriale

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTERI

MINISTERI: tipica manifestazione centrale dello Stato, devono stare al centro sono organizzati con

un vertice di natura politica, a capo del ministero è il ministro e ha uno staff complesso, tutti i

ministeri si dividono in branche:

- Dipartimento

- Direzioni generali

- Agenzie

all’interno di ciascun ministero troviamo organi di consulenza, di controllo (Ufficio di Bilancio, di

solito il Ministero dell’economia piazza delle persone che controllano se gli atti e i bilanci sono

corretti) e di consulenza giuridica. GLI APPARATI STATALI

Le autorità statali, sono organi che Dipendono gerarchicamente da un Ministero che sta al centro,

non sono dotate di autonomia ma ci sono alcune attività che risultano meglio realizzate sul

territorio, ma il fatto di posizionarle sul territorio non fa venire meno il rapporto di gerarchia.

- UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO: Prefetture, con al vertice il prefetto, autorità statale

decentrata, in ogni ambito provinciale dipende dal ministro degli interni, mentre il questore

dipende dal ministro degli interni, devono garantire l’ordine pubblico e la sicurezza, tipica

funzione del ministero da cui dipendono.

- SINDACO COME UFFICIALE DEL GOVERNO: il sindaco si vede affidato alcune specifiche

funzioni statali, quando utilizza queste funzioni viene considerato come rappresentante dello

stato. es: quando rappresenta lo stato, celebrando il matrimonio, la materia civile è una materia

statale, in casi di emergenza, calamità naturale può assumere decisioni contingenti ha il compiti

di preservare la sua comunità, quando assume questi poteri di ordinanza, assume poteri di

rappresentanza dello stato. Solitamente invece agisce per la comunità che lo ha eletto.

La titolarità delle funzioni sono statali, si decide di collocarli sul territorio come funzioni

statali. 15 aprile 2016

Soggetti che sono riconducibili all’amministrazione statale NON ministeriale ma neanche

DECENTRATA, SONO A SE STANTI:

- AUTORITÀ’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI: Sono di diversa natura e sono caratterizzate

dal fatto di essere soggetti che esercitano funzioni amministrative dello stato che per ragioni

varie, non conviene siano esercitate dall’apparato ministeriale.

Poco funzionale che la struttura ministeriale fosse caricata di funzione amministrative, quindi a

fianco dell’amministrazione della struttura ministeriale sono stati creati organi come: agenzie,

aziende, enti pubblici.

Il tratto comune di queste autorità è il fatto di essere autoritarie di funzioni che non

conveniva di lasciare alla struttura ministeriale ma era più efficiente affidare queste funzioni a

queste strutture con un grado diverso di autonomia e indipendenza rispetto alla struttura

ministeriale. Pagina 3 di 60

- AZIENDE o AMMINISTRAZIONI AUTONOME: Autonomia intesa come autonomia contabile

e finanziaria, autonomia sotto il profilo degli organi direttivi, delle autorità di vertice di

questi enti, si è con l’ampliarsi delle funzioni dell’apparato statale si è ritenuto più efficace non

tenere i ministeri ma assegnarle a questi soggetti che in alcuni casi sono dei soggetti che hanno

una indipendenza contabile molto forte rispetto alla struttura ministeriale, aziende autonome,

amministrazioni autonome ne abbiamo avute tante in passato nel nostro ordinamento, erano

delle propaggine di ogni singolo ministero rispondevano gerarchicamente al ministero stesso,

erano a carico nel bilancio del ministero stesso, tuttavia un certo comparto veniva affidato a

un’amministrazione o azienda autonoma (dagli anni 90’ si è cercato di eliminare enti che

costavano tanto e non erano molto importanti, gravavano su ciascun ministero, organi collegati

ai ministeri).

- AGENZIE: Le Agenzie non sono state create come organo del ministero, ma la funzione è

collegata a ciascun ministero con personalità giuridica autonoma, tuttora ha una rilevanza

notevole l’agenzia delle entrate, soggetto che opera in parallelo con il ministero

dell’economia, ha una figura a se stante, ha una funzione di raccolta di tributi, pur esercitando

funzioni in nome dello stato hanno una articolazione a se stante. L’Agenzia delle entrate è

collegata ad un singolo ministero.

- ENTI PUBBLICI (enti pubblici economici): sono soggetti che nel nostro ordinamento sono

stati tantissimi, e non dipendevano né sul piano del bilancio da nessun ministero, erano a

carico del bilancio dello stato, il loro finanziamento veniva deliberato da ciascun

ministero, senza che siano riconducibile a un ministero, sono entità a se stanti, questa

indipendenza si apprezza sul piano delle risorse, propria autonomia contabile e di

bilancio e capacità di redigere il bilancio finanziaria dallo stato.

- In questa categoria eterogenea si sono formati gli enti pubblici economici in quanto

caratterizzati da una particolarità, ovvero il fatto di essere organismi pubblici propensi alla

produzione di beni o servizi, destinati ad un mercato, destinati a confrontarsi con soggetti privati,

di conseguenza questi enti pubblici economici avendo operare in contesti concorrenziali,

dovevano sottomettersi a regole giuridiche con il quale dovevano competere. Dunque la

peculiarità dei soggetti pubblici economici è stata quella di essere soggetti sottoposti non

al diritto amministrativo ma al diritto privato, norme civilistiche.

La differenza è che hanno una struttura di diritto pubblico e a carico del finanziamento dello

stato, figurano nel bilancio dello stato.

- Esempio: Enti pubblici economici in Italia ENI, settore dell’idrocarburi ed energia IRI (ENEL

Elettricità), telecomunicazioni telefoniche FINMECCANICA della produzione industriale (beni

destinate ad un mercato), trasporto aereo FERROVIE DELLO STATO.

- Ente pubblico non economico: esempio RAI, Soggetti che non operano come enti pubblici,

processo di privatizzazione, società per azioni di cui il capitale all’inizio era dello stato, ma

nel corso di questi anni la collocazione di quote sono sul mercato, effettiva privatizzazione

quando si ridurrà il capitale pubblico, e le quote societarie verranno sostituite dai mercati.

- Ente pubblico che non sarà mai economico: Scuole, erogata attraverso istituzioni, non sono

soggetti pubblici con autonomia da pochi anni, la sanità è un servizio che risponde al diritto

sociale, erogata attraverso ASL sono aziende, Ma alcuni ospedali sono privati. Il più grande Ente

pubblico non economico è l’INPS, ci sono soggetti privati che erogano prestazioni

complementari.

Difficile liberalizzare le poste, che continua ad essere un ente a forte finanziamento

pubblico. TRE PRINCIPALI ENTI PUBBLICI:

Enti pubblici indipendenti: sono dotati di autonomia politica e perseguono finalità generali (es.

Regioni, Comuni)

Enti pubblici strumentali: agiscono secondo indirizzi e sotto il controllo di un organo dello Stato,

per svolgere funzioni ausiliarie.

Enti pubblici economici: svolgono attività imprenditoriale

Le autorità amministrative indipendenti Pagina 4 di 60

LE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENDI

Autorità amministrative indipendenti, non attribuite ai ministeri, e sono autorità amministrative

separate dai ministeri ma non riconducibile neanche a quei enti pubblici visti in precedenza, viene

chiamato “autorità amministrativa indipendenti”.

Si cerca di sopprimere tutti gli enti pubblici ed agenzie, amministrazioni autonomi che poggiano

sullo stato.

Nel 90’ si ha l’esigenza di creare autorità amministrative indipendenti, senza applicare un

modello comune, sono tutte diverse.

Ci si è reso conto che esistono funzioni pubbliche che devono essere sottratte all’indirizzo

che può venire dalla maggioranza di governo.

Queste autorità amministrative devono essere:

✤ imparzialità: l’interesse pubblico deciso dalla maggioranza di governo deve essere interposto

all’interesse privato.

✤ terzietà: si intende l’indipendenza nei confronti dell’esecutivo.

✤ indipendenti dal governo, regolati secondo l’oggettivo interesse della collettività, totalmente

svincolati dall’indirizzo che può dare il governo.

Funzioni a volte di interesse contemplato nella costituzione, la prima autorità nata in Italia è

ANTITRUST Legge 287/90, autorità affidatole la vigilanza e autorizzazione, tutela della

concorrenza del mercato, valori che devono essere preservati sot