Diritto pubblico e diritto dell'economia II parte

La nascita della pubblica amministrazione

L'attività di natura amministrativa nasce nell'800. Il tipo di amministrazione che abbiamo risale al modello francese. La prima attività svolta nasce con la funzione autoritaria o imperativa. Alle origini, la pubblica amministrazione è un'autorità che dà comandi ai privati cittadini (potere).

Il primo volto della pubblica amministrazione è di natura imperativa. La prima forma del nostro ordinamento dice ai soggetti cosa possono e cosa non possono fare, caratterizzandosi per un potere non equiparabile a quello del privato cittadino.

Se la pubblica amministrazione è chiamata a soddisfare l'interesse della collettività, si pone sopra ai cittadini. In concomitanza con lo stato sociale (tutela dei diritti sociali), continua ad avere un potere imperativo, ma si affianca a un'amministrazione per prestazione che svolge attività concrete, rappresentate da attività ed erogazioni di denaro. Nel momento in cui agisce in questo modo, l'autorità del potere non è più così centrale, ma è la funzione che la pubblica amministrazione garantisce.

I servizi erogati ai deboli e ai bisognosi determinano un ampliamento dell'apparato amministrativo, istruzione e sanità, e determinano un modo diverso di relazionarsi tra pubblica amministrazione e cittadini. Diventa rilevante la funzione quando si passa all'amministrazione per prestazioni. È importante la funzione; le prestazioni finanziarie che vengono erogate (pensioni, contributi) sono tutte funzioni amministrative, anche se molto diverse.

Oggi l'autorità amministrativa è molto complessa. Al modello autoritativo si affianca l'autorità funzionale che produce servizi pubblici (prestazioni di varia tipologia che lo stato eroga per far fronte ai bisogni della collettività).

Principi che regolano le attività della pubblica amministrazione

Articolo 97

Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione Europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. L'attività della pubblica amministrazione è soggetta a una riserva di legge relativa, non assoluta. La costituzione ritiene che la disciplina della pubblica amministrazione debba essere regolamentata dal parlamento. La legge deve solo fissare una disciplina generale, mentre la concreta regolamentazione interna degli apparati deve essere disciplinata dai regolamenti, fondi secondari.

Da questa disposizione desumiamo che la pubblica amministrazione è soggetta al principio di legalità (la pubblica amministrazione si riporta alle disposizioni di legge e deve conformarsi a ciò che la legge dice di fare, ai limiti e compiti che le affida, tutto ciò deve essere fissato con la legge).

Principi di buon andamento e imparzialità

• Buon andamento: oggi questo concetto si traduce come concetto di efficienza ed efficacia. La pubblica amministrazione è tenuta ad essere efficiente, utilizzando coerentemente le risorse in relazione ai risultati che raggiunge. Concetto di economicità ed efficacia, per efficacia si intende che in sostanza alla pubblica amministrazione vengono date delle finalità da perseguire; se gli obiettivi raggiunti sono vicini agli obiettivi assegnati in via astratta.
• Imparzialità: l'attività amministrativa deve essere imparziale. La pubblica amministrazione deve perseguire l'interesse della collettività e, di conseguenza, deve sottomettere a quella collettività tutti gli interessi parziali, riconducibili a privati cittadini. Quando la pubblica amministrazione, in buona fede, persegue interessi che sembrano collettivi ma che in realtà sono di parte e danno benefici a privati, gravando sulla collettività, allora si dice che la pubblica amministrazione sbaglia ad essere imparziale, mancando di imparzialità e non perseguendo l'interesse generale ma quello di altri privati.

La regola per selezionare soggetti che fanno parte della pubblica amministrazione è l'accesso mediante concorso, regola ordinaria, salvo i casi stabiliti dalla legge, che prevedono regole di diverso tipo. Ad esempio, nella dirigenza pubblica, difficilmente si seleziona tramite concorsi, ma si instaura un contratto privatistico di diritto privato.

La regola generale è il pubblico concorso, una procedura basata su regole di imparzialità oggettiva e trasparenza. La finalità è quella di selezionare i soggetti più competenti e capaci, applicando al massimo l'imparzialità e obiettività per scegliere i più capaci nell'interesse della collettività.

Il primo comma dell'articolo 97 riporta al principio di equilibrio di bilancio, perché le pubbliche amministrazioni rappresentano il grosso della spesa pubblica e riporta all'articolo 81, richiamando le amministrazioni a una spesa attenta e rigorosa per garantire l'equilibrio dei bilanci.

Articolo 98

I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.

Per preservare l'indipendenza del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. La costituzione prevede che il Parlamento possa stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici all'estero perché potrebbe condizionare negativamente l'attività amministrativa.

Decentramento e autonomie della pubblica amministrazione

La pubblica amministrazione in Italia è caratterizzata dal fenomeno del decentramento e delle autonomie.

Decentramento

La pubblica amministrazione si organizza sulla base di questo principio. Non abbiamo un apparato amministrativo concentrato. La pubblica amministrazione sarà al centro fisico dello stato, e sono le capitali, ma in questi stati decentrati, distribuiscono gli apparati anche in altre zone vicino ai cittadini. La pubblica amministrazione non si colloca solo presso le autorità centrali, il governo, ma anche in prossimità delle regioni, è una realtà che contraddistingue gli enti di autonomia politica, distinta dall’amministrazione dello stato.

Articolo 95

Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo ed è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri.

La pubblica amministrazione è sempre occupata da organi di derivazione politica. L’articolo 95 ci descrive il governo formato da tutti i ministri. L’organo di natura politica al vertice dell’amministrazione regionale è il presidente della giunta regionale così come il sindaco del comune, il Governo. I primi due vengono eletti direttamente, mentre il Governo, no.

La struttura piramidale attribuisce il massimo potere al vertice di natura politica, potere di natura gerarchica. La magistratura è priva di gerarchia, non si può garantire l’attività giudiziaria se c’è del potere all’interno, è organizzata sulla base di assenza del principio gerarchico.

Diversi tipi di organi

• Dietro la pubblica amministrazione ci sono organi con legittimazione politica (sindaco, presidente della giunta) che solo i vertici hanno, mentre tutti gli altri rappresentanti della struttura devono avere un’adeguata professionalità per svolgere quella funzione.
• Organi monocratici (ministro, prefetto, questore): organi che coincidono con una singola persona fisica.
• Organi di natura collegiale: si basa su più soggetti fisici così che possa emergere una volontà unica attraverso la votazione.
• Organi che svolgono attività attive (autorità amministrativa), che vengono in rapporto diretto con i cittadini, sono in grado di svolgere attività di soddisfacimento dei bisogni collettivi.
• Organi di amministrazioni consultive e di controllo: non veniamo mai in contatto con questi due organi, che sono rilevanti solo internamente all’amministrazione. Sono tutte attività di amministrazione.

Gli organi di controllo: in ogni apparato amministrativo ci sono organi che vigilano come si sono comportate le pubbliche amministrazioni, compiono verifiche di natura giuridica, carattere tecnico e contabile su come la pubblica amministrazione svolge le sue attività.

• Organi centrali: l’apparato ministeriale che sta a Roma, sono concentrati tutti in un luogo fisico.
• Organi locali o periferici: diretto contatto con i cittadini.

Gli apparati statali

Disegno generale dell’assetto ministeriale:

• Presidenza del Consiglio dei Ministri
• Ministeri: Tipica manifestazione centrale dello Stato, devono stare al centro. Sono organizzati con un vertice di natura politica, a capo del ministero è il ministro e ha uno staff complesso. Tutti i ministeri si dividono in branche:
• Dipartimento
• Direzioni generali
• Agenzie

All’interno di ciascun ministero troviamo organi di consulenza, di controllo (Ufficio di Bilancio, di solito il Ministero dell’economia piazza delle persone che controllano se gli atti e i bilanci sono corretti) e di consulenza giuridica.

Le autorità statali

Le autorità statali sono organi che dipendono gerarchicamente da un Ministero che sta al centro, non sono dotate di autonomia ma ci sono alcune attività che risultano meglio realizzate sul territorio. Ma il fatto di posizionarle sul territorio non fa venire meno il rapporto di gerarchia.

• Ufficio territoriale del Governo: Prefetture, con al vertice il prefetto, autorità statale decentrata, in ogni ambito provinciale dipende dal ministro degli interni. Mentre il questore dipende dal ministro degli interni, devono garantire l’ordine pubblico e la sicurezza, tipica funzione del ministero da cui dipendono.
• Sindaco come ufficiale del Governo: il sindaco si vede affidato alcune specifiche funzioni statali. Quando utilizza queste funzioni viene considerato come rappresentante dello stato. Ad esempio: quando rappresenta lo stato, celebrando il matrimonio, la materia civile è una materia statale, in casi di emergenza, calamità naturale può assumere decisioni contingenti, ha il compito di preservare la sua comunità.

La titolarità delle funzioni è statale, si decide di collocarli sul territorio come funzionari statali.

Soggetti riconducibili all’amministrazione statale

Non ministeriale, ma neanche decentrata, sono a sé stanti:

• Autorità amministrative indipendenti: sono di diversa natura e sono caratterizzate dal fatto di essere soggetti che esercitano funzioni amministrative dello stato che per ragioni varie, non conviene siano esercitate dall’apparato ministeriale. Poco funzionale che la struttura ministeriale fosse caricata di funzioni amministrative, quindi a fianco dell’amministrazione della struttura ministeriale sono stati creati organi come: agenzie, aziende, enti pubblici.
• Aziende o amministrazioni autonome: Autonomia intesa come autonomia contabile e finanziaria, autonomia sotto il profilo degli organi direttivi, delle autorità di vertice di questi enti. Con l’ampliarsi delle funzioni dell’apparato statale si è ritenuto più efficace non tenere i ministeri ma assegnarle a questi soggetti che in alcuni casi sono dei soggetti che hanno una indipendenza contabile molto forte rispetto alla struttura ministeriale. Aziende autonome, amministrazioni autonome ne abbiamo avute tante in passato nel nostro ordinamento, erano delle propaggini di ogni singolo ministero rispondevano gerarchicamente al ministero stesso, erano a carico nel bilancio del ministero stesso, tuttavia un certo comparto veniva affidato a un’amministrazione o azienda autonoma.

Negli anni '90 si è cercato di eliminare enti che costavano tanto e non erano molto importanti, gravavano su ciascun ministero, organi collegati ai ministeri.

Agenzie

Le Agenzie non sono state create come organo del ministero, ma la funzione è collegata a ciascun ministero con personalità giuridica autonoma. Tuttora ha una rilevanza notevole l’Agenzia delle Entrate, soggetto che opera in parallelo con il Ministero dell’Economia, ha una figura a sé stante, ha una funzione di raccolta di tributi. Pur esercitando funzioni in nome dello Stato hanno una articolazione a sé stante. L’Agenzia delle Entrate è collegata a un singolo ministero.

Enti pubblici

• Enti pubblici economici: sono soggetti che nel nostro ordinamento sono stati tantissimi, e non dipendono né sul piano del bilancio da nessun ministero, erano a carico del bilancio dello stato, il loro finanziamento veniva deliberato da ciascun ministero, senza che siano riconducibili a un ministero, sono entità a sé stanti, questa indipendenza si apprezza sul piano delle risorse, propria autonomia contabile e di bilancio e capacità di redigere il bilancio finanziario dallo stato.
• In questa categoria eterogenea si sono formati gli enti pubblici economici in quanto caratterizzati da una particolarità, ovvero il fatto di essere organismi pubblici propensi alla produzione di beni o servizi, destinati ad un mercato, destinati a confrontarsi con soggetti privati. Di conseguenza, questi enti pubblici economici avendo operare in contesti concorrenziali, dovevano sottomettersi a regole giuridiche con il quale dovevano competere.

Dunque la peculiarità dei soggetti pubblici economici è stata quella di essere soggetti sottoposti non al diritto amministrativo ma al diritto privato, norme civilistiche. La differenza è che hanno una struttura di diritto pubblico e a carico del finanziamento dello stato, figurano nel bilancio dello stato.

Esempi di enti pubblici economici in Italia

• ENI, settore degli idrocarburi ed energia
• IRI (ENEL Elettricità), telecomunicazioni telefoniche
• FINMECCANICA della produzione industriale (beni destinati ad un mercato)
• Trasporto aereo FERROVIE DELLO STATO

Ente pubblico non economico: esempio RAI, soggetti che non operano come enti pubblici, processo di privatizzazione, società per azioni di cui il capitale all’inizio era dello stato, ma nel corso di questi anni la collocazione di quote sono sul mercato, effettiva privatizzazione quando si ridurrà il capitale pubblico, e le quote societarie verranno sostituite dai mercati.

Ente pubblico che non sarà mai economico: scuole, erogata attraverso istituzioni, non sono soggetti pubblici con autonomia da pochi anni, la sanità è un servizio che risponde al diritto sociale, erogata attraverso ASL sono aziende, ma alcuni ospedali sono privati. Il più grande ente pubblico non economico è l’INPS, ci sono soggetti privati che erogano prestazioni complementari. Difficile liberalizzare le poste, che continua ad essere un ente a forte finanziamento pubblico.

Tre principali enti pubblici:

• Enti pubblici indipendenti: sono dotati di autonomia politica e perseguono finalità generali (es. regioni, comuni)
• Enti pubblici strumentali: agiscono secondo indirizzi e sotto il controllo di un organo dello Stato, per svolgere funzioni ausiliarie.
• Enti pubblici economici: svolgono attività imprenditoriale

Le autorità amministrative indipendenti

Autorità amministrative indipendenti, non attribuite ai ministeri, sono autorità amministrative separate dai ministeri ma non riconducibili neanche a quei enti pubblici visti in precedenza, vengono chiamate "autorità amministrative indipendenti". Si cerca di sopprimere tutti gli enti pubblici ed agenzie, amministrazioni autonome che poggiano sullo stato. Negli anni '90 si è avvertita l'esigenza di creare autorità amministrative indipendenti, senza applicare un modello comune, sono tutte diverse.

Ci si è reso conto che esistono funzioni pubbliche che devono essere sottratte all'indirizzo che può venire dalla maggioranza di governo. Queste autorità amministrative devono essere:

• Imparzialità: l'interesse pubblico deciso dalla maggioranza di governo deve essere interposto all'interesse privato.
• Terzietà: si intende l'indipendenza nei confronti dell'esecutivo.
• Indipendenti dal governo, regolati secondo l'oggettivo interesse della collettività, totalmente svincolati dall'indirizzo che può dare il governo.

Funzioni a volte di interesse contemplato nella costituzione. La prima autorità nata in Italia è ANTITRUST Legge 287/90, autorità affidatole la vigilanza e autorizzazione, tutela della concorrenza del mercato, valori che devono essere preservati.